李 娟

（湖北工業(yè)大學 經(jīng)濟與政法學院，湖北 武漢430068）

道路交通事故社會救助基金立法制度的反思與重構(gòu)
——以受害人利益保護為視角

李 娟

（湖北工業(yè)大學 經(jīng)濟與政法學院，湖北 武漢430068）

道路交通事故社會救助基金是機動車交通事故責任強制保險的補充，其功能在于給交通事故受害人提供更周全的保護。在制度設計上，救助基金救助項目應該與機動車交通事故責任強制保險的保險賠付項目保持一致；救助基金救助事由應遵循“保護不能從加害人的強制責任保險人處獲得保險賠付的受害人”的原則；救助基金行使追償權(quán)的對象應該明確為交通事故賠償責任人及其責任保險人。我國現(xiàn)行立法存在諸多弊端，有修改的必要。

救助基金；救助項目；救助事由；追償權(quán)；反思；重構(gòu)

作為機動車交通事故責任強制保險（以下簡稱“交強險”）的補充制度，道路交通事故社會救助基金（以下簡稱“救助基金”）在保障交通事故受害人方面起著重要的作用，而這一作用的實現(xiàn)，又取決于其制度設計的完善與否。在制度設計上，救助基金與強制責任保險之間應具有相關(guān)性與協(xié)調(diào)性。但我國目前在救助基金制度的設計上存在諸多弊端，救助項目、救助事由及追償權(quán)的行使，或與強制責任保險制度脫鉤，或存在漏洞與誤解。本文擬對上述問題予以探討并提出修改建議，以期對未來的立法修訂有所裨益。

一、救助基金的功能

（一）救助基金的立法規(guī)定

我國《機動車交通事故責任強制保險條例》（以下簡稱《條例》）第24條規(guī)定：“國家設立道路交通事故社會救助基金。有下列情形之一時，道路交通事故中受害人人身傷亡的喪葬費用、部分或者全部搶救費用，由救助基金先行墊付，救助基金管理機構(gòu)有權(quán)向道路交通事故責任人追償……”。在交強險制度內(nèi)包含救助基金制度并非我國大陸地區(qū)立法獨創(chuàng)，其他國家及地區(qū)也存在相似制度，如美國紐約州的“汽車交通事故補償基金”，英國的“汽車保險人協(xié)會”，德國的“補償基金”，日本的“政府汽車損害賠償保障事業(yè)”，以及我國臺灣地區(qū)的“汽車交通事故特別補償基金”。[1]名稱雖然不同，但功能一樣。

（二）救助基金的目的與功能

救助基金作為交強險制度的一個主要組成部分，源于交強險本身的缺陷。該制度的目的與主要功能在于保護交通事故受害人的利益，使其在事故發(fā)生后，損失能夠得到及時的補償。但是，任何一種法律制度的設計都無法避免其自身的局限性，即它只能從某個角度或某個層面解決社會問題，不可能成為解決所有社會問題的良藥，交強險制度也不例外。交強險的保險人承擔保險責任的前提是存在一個有效的保險合同，即保險人僅依據(jù)一個有效的保險合同承擔保險責任。在各國實施交強險的經(jīng)驗中不難發(fā)現(xiàn)一個問題，縱然有再完善的強制保險制度，但如果肇事車輛并未投保且加害人沒有賠償能力，或肇事車輛雖然投保了，但在肇事后逃逸，保險人或者不承擔保險責任，或者無法知曉該承擔責任的保險人，由此，交通事故受害人的權(quán)利可能仍然無法得到基本的保障。為落實保護受害人的目的，包括我國在內(nèi)的許多國家均設有相關(guān)補償機制，以確保在交通事故發(fā)生后，受害人不能從保險人處獲得賠償?shù)那樾蜗拢匀豢梢詮囊惶囟ńM織獲得補償，這一特定組織，在我國就是救助基金。因此，救助基金作為交強險制度的補充，其目的與功能在于彌補后者制度保障上的不足，以對受害人提供周全的保護。

二、救助基金的救助項目

（一）救助基金救助項目的立法與評價

救助基金是交強險的補充制度，從理論上而言，救助基金承擔的補償責任與保險人承擔的補償責任是一樣的。在相關(guān)制度構(gòu)建，尤其是在補償項目與補償金額上，這兩種制度應該保持一致，即救助基金的補償項目與金額應該以強制責任保險的保險金額為限，這也是許多國家和地區(qū)在立法上采取的態(tài)度。但是，我國立法卻采用了完全不同的做法。按照《條例》的規(guī)定，保險人承擔保險責任的限額分為死亡傷殘賠償限額、醫(yī)療費用賠償限額、財產(chǎn)損失賠償限額，以及被保險人在道路交通事故中無責任的賠償限額。而救助基金補償?shù)捻椖繀s限定為“交通事故受害人的喪葬費用與部分或者全部搶救費用”。因此，救助基金的補償項目僅為保險人補償項目中的一小部分，而非全部?？梢姡戎鸬木戎椖糠秶黠@比強制責任保險人的窄，這就導致交通事故發(fā)生后，傷殘的受害人可能不但連護理費、康復費等必要費用得不到保障，就是在治療過程中，受害人急需的醫(yī)療費用也沒有了保障。

（二）救助基金的救助項目受強制責任保險中保險人強制補償義務的影響

救助基金將救助項目限定于喪葬費用、部分或者全部搶救費用，與強制責任保險中保險人強制補償義務相關(guān)。保險人對被保險人致人損害而應該承擔的保險責任，是否負有給付保險賠償金的義務，取決于被保險人的賠償責任是否落在保險責任范圍內(nèi)。實際上，為了規(guī)避被保險人的道德風險，保險人往往會在保險合同中約定，在某些情形下保險人不承擔保險責任，典型的如駕駛?cè)宋慈〉民{駛資格或者醉酒。但為了保護受害人利益，使其在事故發(fā)生后能得到補償，各國立法均規(guī)定，在這種情形下，保險人仍然要承擔對受害人的補償義務，這一義務即為強制補償義務，我國也不例外，如《條例》第22條的規(guī)定。各國法律盡管都有保險人強制義務的規(guī)定，但我國與其他國家與地區(qū)的立法仍存在不同之處：在其他國家與地區(qū)，強制責任保險的保險人承擔的強制補償義務與其承擔的合同義務是一致的，即保險人仍然在責任保險限額與補償項目內(nèi)承擔強制補償義務；而我國立法卻規(guī)定保險人的強制補償義務僅限于“墊付搶救費用”。因此，我國立法在設立救助基金制度時，也將其補償項目限定在搶救費用上，僅增加死亡喪葬費用而已。

（三）救助基金的救助項目受救助基金制度定位的影響

立法將救助基金的補償義務限定在墊付救助費用上，也與我國對救助基金制度的定位有關(guān)。道路交通事故往往具有突發(fā)性，事故發(fā)生后，受害人需要馬上送往醫(yī)院治療，以保證生命無憂。因此，救助基金制度的存在，不過是為了確保交通事故受害人能得到及時有效的救治而已，這也是為何我國這一組織被稱為“救助基金”而非“補償基金”的原因。但這一定位與交強險的政策目的相去甚遠。交強險的政策目的在于為交通事故受害人提供從醫(yī)療到基本生活的經(jīng)濟保障，而非狹隘的醫(yī)療救助?！稐l例》第1條也意在如此。而且依照我國《道路交通安全法》的規(guī)定，醫(yī)療機構(gòu)對交通事故中的受傷人員應當及時搶救，不得因搶救費用未及時支付而拖延救治，在這個意義上，救助基金墊付搶救費用并非必須，相反，受害人可能更需要其他項目的補償，如后期醫(yī)療費用、傷殘費用等。救助基金救助項目與金額的限縮，只能使交通事故受害人的保護顯得捉襟見肘，救助基金也實在難以擔負補充強制責任保險制度不足，更好地保護交通事故受害人的責任。

三、救助基金的救助事由

（一）救助基金救助事由的立法規(guī)定

救助基金的設立，是為了填補汽車責任保險因保險技術(shù)、現(xiàn)實或立法上無法補償受害人損害而產(chǎn)生的漏洞。[2]因此，救助基金在何種情形下承擔補償責任，即救助基金補償事由的確定，應該遵循“保護不能從加害人的強制責任保險人處獲得保險賠付的受害人”的原則（以下簡稱“保護原則”），即但凡能從保險人處獲得賠付的，受害人不可以請求救助基金補償；反之則可以。依據(jù)我國立法的規(guī)定，救助基金的補償事由僅包括三種情形：其一，搶救費用超過交強險責任限額的；其二，肇事機動車未參加交強險的；其三，機動車肇事后逃逸的。其中，“未投保汽車”與“肇事逃逸汽車”所導致的事故由救助基金對受害人予以救助，是我國立法與其他國家及地區(qū)立法的相同之處，這兩種事由被學者稱為“世界各國特別補償基金或類似制度之補償事由的最大公約數(shù)”。[1]但在其他事由上，我國立法與其他國家及地區(qū)立法則存在很大差異。我國將“搶救費用超過機動車交通事故責任強制保險責任限額”的情形，也納入到了救助基金救助的事由范疇，這一規(guī)定在大陸法系國家屬于獨有。立法如此規(guī)定，是因為我國強制汽車責任保險的賠付采分項限額賠付，且賠付金額較低，其中醫(yī)療費用賠償限額僅為10000元。一旦造成嚴重的交通事故，保險人的醫(yī)療費用賠付可能還無法支付受害人的搶救費用，該規(guī)定彰顯了對受害人利益保護的立法價值。

（二）未經(jīng)被保險人同意而使用汽車的情形

其他國家與地區(qū)立法還普遍承認一種事由：未經(jīng)被保險人同意而使用汽車的情形。未經(jīng)被保險人同意而使用汽車者，各國立法均不承認其被保險人身份，因此，機動車所有人的責任保險人也不承擔保險責任。為貫徹保護原則，各國立法均規(guī)定由補償基金來承擔支付義務，而《條例》并未將其納入救助基金的救助事由，這是否意味著我國立法有疏漏？

“未經(jīng)被保險人同意而使用汽車”的一個主要方式——被保險機動車被盜搶。這種情形發(fā)生的交通事故，受害人如何獲得保險人的賠付。《條例》在第22條作了規(guī)定，即在這種情形下，應由保險公司承擔強制補償義務。既然有保險公司承擔補償義務，則受害人利益保護的目的即可達到，自然就無需救助基金承擔補償義務了。可見，立法仍然遵從了保護原則。值得一提的是，我國立法采用的“被保險機動車被盜搶”一語有待商榷?！稐l例》第42條第1款第2項規(guī)定：“被保險人，是指投保人及其允許的合法駕駛?cè)恕?。這一條款是對強制責任保險中被保險人的界定，其意義在于，若駕駛?cè)司哂斜槐ｋU人身份，就受保險合同的保障，相應地，受害人也可以從保險人處獲得保險賠付；反之，受害人則不可以請求保險人的保險賠付。而不具有被保險人身份的駕駛?cè)?，即未?jīng)投保人允許的駕駛?cè)?，可以分為兩種情形，一是被保險機動車被盜搶后的駕駛?cè)?，另一種是其他未經(jīng)投保人允許駕駛的情形?？梢?，“被保險機動車被盜搶”的外延比“未經(jīng)被保險人同意而使用汽車”的外延要窄。對于被保險機動車被盜搶的情形，即使駕駛?cè)瞬痪哂斜槐ｋU人身份，保險人不承擔保險責任，但是立法依然要求保險人對受害人承擔強制補償義務；對于其他未經(jīng)投保人允許駕駛的情形，駕駛?cè)送瑯硬痪哂斜槐ｋU人身份，保險人不承擔保險責任，但是立法卻沒有要求保險人承擔強制補償義務，此時受害人的利益就無法得到保障。因此，從受害人保護的角度出發(fā)，應將第22條中的“被保險機動車被盜搶”改為“被保險機動車未經(jīng)投保人允許駕駛”，同時考慮到這種情形下，駕駛?cè)瞬痪哂斜槐ｋU人身份，不宜由保險人承擔強制補償義務，以置于第24條，成為救助基金救助事由為宜。

四、救助基金的追償權(quán)

交通事故發(fā)生后，本應由交通事故責任人對受害人承擔賠償責任，但是往往因為該責任人逃逸或未參加交強險等情形，使其不能或沒有能力承擔賠償責任，為保障受害人利益，救助基金承擔了對受害人救助的義務。救助基金承擔救助義務若導致交通事故責任人不承擔或減輕其賠償責任，勢必破壞侵權(quán)責任制度。因而需要找到一種方法，既可以補償受害人，又可以懲罰事故責任人。解決這一問題的途徑就是：允許救助基金享有對交通事故責任人的追償權(quán)。具體而言，就是要求救助基金先對受害人予以救助，然后再向真正應該承擔賠償責任之人行使追償權(quán)，追回這筆支出。第一步的規(guī)定是為了補償無辜的受害人，而第二步則是為了實現(xiàn)“誰侵權(quán)誰負責”的糾正正義目的。[3]從救助基金本身而言，行使追償權(quán)，一方面可以在一定程度上彌補救助基金的賠付支出，有利于維護救助基金的正常運作；另一方面可以維護保險費率的水平，防止因救助基金補償額度過高，導致保險費率增加。[4]

救助基金追償權(quán)的的行使主要涉及到追償權(quán)的行使對象問題。我國立法將救助基金追償權(quán)的行使對象界定為“道路交通事故責任人”，是否妥當？

其一，關(guān)于“道路交通事故責任人”的概念界定問題。道路交通事故責任人是指對道路交通事故的發(fā)生負有責任的人，其判斷依據(jù)是道路交通規(guī)則，即交通事故發(fā)生后，有違反道路交通規(guī)則的行為人就是道路交通事故責任人。但交通事故責任人并非就是交通事故損害賠償責任人。交通事故損害賠償責任人是指在交通事故發(fā)生后應該承擔賠償責任的人。由于我國立法采取的是在機動車交通事故責任強制保險責任限額范圍內(nèi)的無過錯責任，這意味著受害人如果違反交通規(guī)則導致交通事故的發(fā)生，加害人仍然要承擔賠償責任，此時受害人就是“道路交通事故責任人”，而加害人才是“交通事故損害賠償責任人”。因此，救助基金行使追償權(quán)的對象不應該界定為“道路交通事故責任人”，而應該是“交通事故損害賠償責任人”，否則就會出現(xiàn)救助基金在向受害人補償后又向受害人追償?shù)幕闹嚽樾巍?/p>

其二，交通事故損害賠償責任人的外延問題。如果機動車肇事后逃逸，事后查出其為被保險汽車，救助基金承擔支付義務后，究竟是向加害人追償，還是向其責任保險人追償？從責任保險的角度看，加害人（被保險人）的賠償責任應該由其責任保險人承擔，即責任保險人才是真正的賠償責任人。但是在《條例》出臺前，我國2002年的《保險法》沒有賦予責任保險中的受害人對加害人的責任保險人以直接請求權(quán)，因此，2006年《條例》中也沒有賦予受害人這一權(quán)利，救助基金當然只能向加害人進行追償而不能向其責任保險人進行追償。2009年《保險法》修訂時，在責任保險制度部分增加了受害人對保險人的直接請求權(quán)，這一規(guī)定應該適用于所有的責任保險合同，當然也包括強制汽車責任保險合同。因此，現(xiàn)在對救助基金追償?shù)膶ο螅〒p害賠償責任人）應做擴張解釋，其外延包括加害人及其責任保險人。

五、結(jié)語

考察其他國家及地區(qū)強制汽車責任保險的立法，不但有與我國救助基金相類似的，而且在制度構(gòu)建上，均與其強制汽車責任保險相聯(lián)系。唯有我國救助基金制度，在相關(guān)制度設計上與責任保險制度相去甚遠。究其原因，是對這一制度的定位有不同理解。其他國家及地區(qū)設置特別補償基金，在于給受害人提供相當于強制責任保險下的經(jīng)濟保障，以對受害人提供周全的保護；而我國的救助基金主要在于為受害人提供必要的醫(yī)療救助，而不考慮其他的經(jīng)濟幫助，導致對受害人的保護不能達到應有的功效。因此，基于受害人利益保護的訴求，建議將我國《條例》第24條修改為：“國家設立道路交通事故特別補償基金(以下簡稱‘補償基金’）。有下列情形之一時，發(fā)生道路交通事故造成本車人員、被保險人以外的受害人人身傷亡的，由補償基金在機動車交通事故責任強制保險責任限額范圍內(nèi)予以補償，補償基金管理機構(gòu)有權(quán)向道路交通事故賠償責任人及其責任保險人追償：（一）搶救費用超過機動車交通事故責任強制保險責任限額的；（二）肇事機動車未參加機動車交通事故責任強制保險的；（三）機動車肇事后逃逸的；（四）被保險機動車未經(jīng)投保人允許駕駛的。”同時，《條例》第22條也應作相應修改。

[1]施文森,林建智.強制汽車保險[M].臺北:元照出版社,2009:217,227.

[2]江朝國.強制汽車責任保險法[M].北京:中國政法大學出版社,2006:259.

[3]黃勇,李之彥.英美保險法[M].北京:中信出版社,2007:268.

[4]李青武.機動車責任強制保險制度研究[M].北京:法律出版社,2010:252.

D922.1

A

1673―2391(2011)06―0040―03

2011—09—05

李娟(1972—)，湖北鄂州人，湖北工業(yè)大學經(jīng)濟與政法學院副教授。

湖北省教育廳人文社科研究項目（項目編號：2011jyty060）之階段性成果。

【責任編校：江 流】