辛文卿，周立軍

(中國人民武裝警察部隊學(xué)院 邊防系，河北 廊坊065000）

“大走訪”和公安群眾工作研究
——基于信任的視角

辛文卿，周立軍

(中國人民武裝警察部隊學(xué)院 邊防系，河北 廊坊065000）

公安民警“大走訪”活動的實踐經(jīng)驗與啟示是：構(gòu)建和諧警民關(guān)系、重塑社會信任和提升政府公信力是開展公安群眾工作的前提和關(guān)鍵。基于此，具體分析了民眾間普遍信任、非政府組織信任和政府信任在公安群眾工作中的作用，并提出了培育各類信任關(guān)系、完善和創(chuàng)新公安群眾工作的具體路徑。

“大走訪”活動；信任；政府公信力；公安群眾工作

公安群眾工作的核心和著力點是構(gòu)建警民之間信任關(guān)系。警民關(guān)系和諧，公安工作就會如魚得水；反之，公安工作就會如履薄冰。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，公安機(jī)關(guān)在貫徹群眾路線上遇到了新情況、新變化和新問題，使得警民關(guān)系逐步淡化、群眾基礎(chǔ)工作弱化，影響和制約了公安群眾工作的長遠(yuǎn)發(fā)展。各級政府和許多學(xué)者正在積極探索群眾工作新的切入點和突破口，如一些地方開展的“警民懇談”、“警務(wù)廣場”、“愛民固邊”等創(chuàng)新活動，以及2008年以來各地公安機(jī)關(guān)開展的民警“大走訪”活動，抓住了群眾工作的根本——贏民心、謀民利，其背后就是社會信任和政府公信力的提升。因此，我們認(rèn)為，重塑社會信任、培育非政府組織信任和提升政府公信力，打牢群眾基礎(chǔ)，構(gòu)建和諧警民關(guān)系，是開展公安群眾工作的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。

一、“大走訪”活動中“信任”的引入——一種全新的研究范式

（一）“大走訪”活動實施概況

自2008年12月開始，公安機(jī)關(guān)實施百萬民警“大走訪”活動（愛民實踐活動），2011年1月在全國公安機(jī)關(guān)又深入開展“大走訪”開門評警活動，敞開大門訪民意，敞開心扉聽民聲，主動征求群眾意見，自覺接受群眾評議，按照人民滿意的標(biāo)準(zhǔn)不斷加強(qiáng)和改進(jìn)公安工作，積極探索新形勢下做好群眾工作的新途徑?！按笞咴L”開門評警活動要求“帶著任務(wù)走”，堅持在“走”字上下功夫；要求“帶著問題訪”，在“訪”字上動真情，“訪”不僅僅是噓寒問暖，更重要的是問計于民；要求“帶著動力評”，在“評”字上動真格，深入信訪戶家中、廠礦企業(yè)、社區(qū)街道、農(nóng)舍田間，誠征各界群眾意見，虛心接受群眾評議監(jiān)督，積極為群眾服務(wù)，立足本職工作，全力維護(hù)社會治安穩(wěn)定。公安機(jī)關(guān)通過“大走訪”愛民實踐活動，體察了民情、民意，解決了人民群眾的困惑和難題，架起了一座堅固的警民連心橋，基本做到平時能看到，心里能想到，遇事能找到，報警救助及時到。這不僅密切了警民關(guān)系，落實了各項治安工作，而且在維護(hù)社會穩(wěn)定和發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，成為共建和諧社會的一項重要舉措。

“開門評警”活動使公安民警主動接受人民的監(jiān)督，通過人民群眾的評議發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的不足和維護(hù)社會穩(wěn)定工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)，借助人民群眾的力量促進(jìn)公安工作。該活動的背后是執(zhí)法理念、施政思維、警務(wù)機(jī)制的重大轉(zhuǎn)變，干群關(guān)系、警民關(guān)系的改善，民警作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，民警執(zhí)法的規(guī)范，民警形象的提升。公安部新聞發(fā)言人武和平指出，百萬民警大走訪的啟示和成效主要體現(xiàn)在三個方面。一是政績觀變：地方社會治安好還是壞，老百姓說了算，不要只看“破案GDP”，單以抓人論英雄。二是警務(wù)機(jī)制變：下沉警力，依靠無限民力。三是執(zhí)法理念變：以憲法和法律為依據(jù)，對民警來說，法無授權(quán)即禁止；對公民來說，法無禁止即自由[1]。

（二）“大走訪”活動的啟示——培育社會信任，提升政府公信力，推動群眾工作創(chuàng)新發(fā)展

“大走訪”活動體現(xiàn)了公安機(jī)關(guān)的親民作風(fēng)，樹立了一種可親、可依賴的形象?！按笞咴L”的核心是知民情、懂民意、謀民利，就是通過密切警民關(guān)系，打牢群眾工作基礎(chǔ)，推動公安各項工作，維護(hù)社會穩(wěn)定，為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供安全穩(wěn)定的屏障?！按笞咴L”活動是應(yīng)對群眾工作新變化和解決群眾工作困境的重要舉措，把握了執(zhí)法機(jī)關(guān)與群眾關(guān)系的實質(zhì)，既是對“一切為了群眾、一切依靠群眾”黨的群眾觀點的具體實踐，又是對“從群眾中來、到群眾中去”的群眾工作方法的具體探索和創(chuàng)新?！按笞咴L”活動抓住了群眾工作的切入點和突破口，即構(gòu)建社會信任和政府公信力是實施群眾工作的關(guān)鍵。群眾工作的有效實施需要政府、非政府組織、社區(qū)和個人間的信任產(chǎn)生、傳遞、作用和強(qiáng)化。信任在群眾工作中起著積極的作用，可以實現(xiàn)具有參與意識和公共精神的民眾、以非政府組織為主體的市民社會、高效和高信用的政府三者之間的良性互動，最終實現(xiàn)群眾工作效能提升。

二、信任在群眾工作中的功能與作用分析

公安工作群眾路線，是指公安工作實行的一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來、到群眾中去的工作路線。它是公安工作服務(wù)群眾、保護(hù)群眾、宣傳群眾、組織群眾、依靠群眾的理論、原則、制度和方法的總稱。如何組織、宣傳、教育和服務(wù)群眾，信任在公安群眾工作各個階段發(fā)揮著重要的作用。

（一）民眾間普遍信任及其在群眾工作中的作用

民眾間普遍信任是公民在長期交往過程中所形成的相互期待和認(rèn)同關(guān)系,如共同的社會行為、文化習(xí)俗、認(rèn)知心理、經(jīng)歷、制度規(guī)范等等。民眾間的普遍信任有助于人們在社會生活中養(yǎng)成諒解、寬容和誠信等品格，培養(yǎng)民眾寬容和妥協(xié)的心理氣質(zhì)，允許與自己不同的信仰和意見存在。民眾間普遍信任是化解沖突，維護(hù)穩(wěn)定的重要保障，也是開展群眾工作的重要依托。民眾間信任度的高低直接影響著政府管理和群眾工作的質(zhì)量和效率，其作用主要體現(xiàn)在以下幾方面：首先，民眾間普遍信任有利于化解矛盾和沖突，降低群眾工作的壓力。如2009年海南省東方市發(fā)生的村民千人械斗的群體性事件，其中一個很重要的原因就是寶上村和感城村兩村村民之間缺乏足夠的信任，不法分子挑動村民通過極端手段宣泄不滿情緒，使事件演變成為性質(zhì)惡劣的打砸搶燒群體性事件。[2]近年來，在潮州、新塘等東南沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)頻發(fā)的外來工與本地人之間族群沖突，都是不同人群之間缺乏信任造成的。如何保證差異性很強(qiáng)的社區(qū)成員之間的共識、增強(qiáng)彼此信任并形成一定的互惠規(guī)范對于群眾工作是一個很大的挑戰(zhàn)。其次，民眾間普遍信任是開展群眾工作的有效載體。一般來講，如果親人、朋友、鄰居、社區(qū)等之間存在良好的信任關(guān)系，有助于黨的政策宣傳、貫徹，有利于形成對黨及政策的一致認(rèn)可、認(rèn)同。特別是社區(qū)領(lǐng)袖（權(quán)威能人和老人）權(quán)威的信任在群眾工作實施中起著首當(dāng)其沖的作用。最后，信任作為社會資本的重要要素，是打破政府危機(jī)管理中集體行動困境的關(guān)鍵，有利于形成群眾工作的合力。民眾間的普遍信任有助于共同體內(nèi)自愿合作的出現(xiàn)，這是打破公共危機(jī)管理集體行動困境的關(guān)鍵。正如福山（Fukuyama）所說：“信任的作用像一種潤滑劑，它使一個群體或組織的運作更有效”。[3]

（二）非政府組織的信任及其在群眾工作中的作用

非政府組織的信任包括民眾對非政府組織的信任和政府對非政府組織的信任兩個方面，它們均在在群眾工作中發(fā)揮著重要的作用。首先，民眾對非政府組織的信任起著“橋梁”和“過濾器”的作用，可以加強(qiáng)政府和民眾之間的聯(lián)系。非政府組織自身所擁有的信任、規(guī)范和人際網(wǎng)絡(luò)等可以幫助民眾理解黨的政策。其次，民眾對于非政府組織的信任可以引導(dǎo)民眾積極參與，凝聚全社會的力量，形成公共事件的“參與式”管理。非政府組織的大量存在和有效發(fā)展促進(jìn)了公民參與公共事務(wù)能力的提高，廣泛民間力量的加入將有助于在全社會范圍內(nèi)形成強(qiáng)有力的群眾工作體系。再次，政府對非政府組織的信任起著“強(qiáng)心劑”和“助推器”作用，激勵其在群眾工作中的作為。在一些特殊地區(qū)、特殊人群中，由于政府介入困難及環(huán)境陌生、語言不通、不知情等原因可能導(dǎo)致“群眾工作失效”或“失位、缺位”，而非政府組織在專業(yè)技術(shù)、靈活性、組織機(jī)制、地域、人情等具有優(yōu)勢，這就為非政府組織在群眾工作中發(fā)揮作用創(chuàng)造了重要條件。如在政府機(jī)構(gòu)面臨偏遠(yuǎn)山區(qū)居民、少數(shù)民族、農(nóng)民工等特殊群體，由于“時空距離”、“情感距離”、“語境距離”等原因很難開展群眾工作，必須尋找代理人。而非政府組織憑借其聲譽(yù)和信任，可以代替政府組織開展工作，起著“先行軍”的開拓作用。如老鄉(xiāng)會、商會組織以及由民警、志愿者、業(yè)主組成的社區(qū)群防群治組織，有利于重大公共事件的應(yīng)對、公共政策的宣傳和群眾工作的開展。最后，非政府組織間的信任有利于降低群眾工作和社會管理的成本。

（三）政府公信力及其在群眾工作中的作用

政府是社會管理和群眾工作的領(lǐng)導(dǎo)者，而公安民警是社會管理的主要執(zhí)行者和政府的主要代表。政府和公安民警的信任指數(shù)的高低影響著社會管理和群眾工作的效率。首先，基于政府權(quán)威和信用的政府信任可以克服不確定性引發(fā)的危機(jī)源的擴(kuò)散，并使多數(shù)危機(jī)能夠被系統(tǒng)預(yù)警。其次，民眾對政府的信任具有“粘合劑”的作用，有助于理解政府的政策，參與政府的行動。最后，民眾與政府之間良好的信任關(guān)系有利于提高政府的影響力，實現(xiàn)政府與民眾的互動合作，共同化解各方矛盾和利益沖突，有效處置群體性事件，提升群眾工作的效能。民眾與政府之間所形成的相互信任關(guān)系，為政府提供了持續(xù)的合法性資源。公眾對政府的信任在群體性事件治理中是穩(wěn)定社會秩序的重要保障。而部分基層組織的長期不作為，沒有說服群眾、制止事態(tài)進(jìn)一步惡化的公信力等是群體性事件發(fā)生的重要誘因之一。當(dāng)?shù)卣谌后w事件、社會公共事件發(fā)生后缺乏可供應(yīng)急使用的信用資源，面對民眾，顯露出無能、無威望、不服眾的窘態(tài)，出現(xiàn)管治危機(jī)。如貴州甕安事件、甘肅隴南事件、云南勐連事件等規(guī)模較大的事件都與民眾與政府之間不信任有關(guān)。

（四）信任對于群眾工作的綜合作用模型

單一的信任關(guān)系并不能成功地促進(jìn)群眾工作，民眾間普遍信任、非政府組織的信任和政府信任共同作用于群眾工作的開展，才能最終實現(xiàn)群眾工作效能的提升。政府與公民的信任是關(guān)鍵，其形成是一個長期、復(fù)雜的過程，需要政府與公民之間長期良性互動。非政府組織是介于公民和國家(政府)之間的社會自治組織，它在構(gòu)建公民和政府之間信任中發(fā)揮重要作用[4]。一方面，非政府組織是公民與政府之間的傳話筒，避免公民與政府的沖突，協(xié)調(diào)兩者關(guān)系，培育兩者互信的因素和氛圍，積極構(gòu)筑社會信任體系。另一方面，政府在貫徹各項法規(guī)、政策、命令時需要借助于非政府組織，這有助于減少公民對政府及其政策的不信任。同時，公民在利益表達(dá)和情緒宣泄、政治參與時需要借助非政府組織向政府反映。

圖1 公民、非政府組織和政府三者間的信任互動及作用機(jī)理

三、培育各類信任，推進(jìn)和完善公安群眾工作

帕森斯認(rèn)為，社會成員認(rèn)同且共同遵守的共享價值觀成為社會凝聚力，才能將社會成員“粘合”在一起。如果過多的人拒絕社會共享價值觀，群眾工作將無法開展，社會穩(wěn)定將會崩潰?，F(xiàn)代信任關(guān)系的不足是導(dǎo)致群眾工作失效和社會失穩(wěn)的重大原因。我國各個層面的信任關(guān)系均存在不同程度的缺失，這種缺失影響著群眾工作的效率和質(zhì)量。因此，要通過政府、社會和個人等多種途徑和舉措，大力培育各類信任關(guān)系，將傳統(tǒng)信任關(guān)系轉(zhuǎn)換成現(xiàn)代意義信任關(guān)系，營造社會信任氛圍，推動群眾工作的開展。

（一）構(gòu)建誠信政府，提升政府公信力，發(fā)揮其在群眾工作中的主導(dǎo)作用

政府公信力事關(guān)穩(wěn)定大局。政府可以從以下方面著手：一是加強(qiáng)政府工作人員和民警的思想道德建設(shè)，堅持立黨為公、執(zhí)政為民的宗旨。要澄清吏治，厲行清廉政治，以此攏聚人氣，凝聚人心。從思想和行動上體現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)的理念，依法行政，盡職盡責(zé)，規(guī)范政府工作人員的行為。二是厲行規(guī)制，維護(hù)民眾法定權(quán)利。建立政府政務(wù)信息公開制度，政府與民眾的溝通制度，滿足民眾知情權(quán)。三是加強(qiáng)基層群眾工作的力度，重建基層政府公信力，要從點滴做起，贏得民心、民意。群眾工作是由一樁樁、一件件小事構(gòu)成的。基層民警要樹立善于為群眾辦小事、做好事的理念，充分認(rèn)識到辦一點一滴的小事情的重要性，辦好小事情也能贏得大民心，增強(qiáng)群眾對黨和政府、公安機(jī)關(guān)的信任。基層民警在群眾工作中不僅要以法制和公正的社會政策平衡怨恨，關(guān)注底層社會的民怨，關(guān)愛外來工；還要善于協(xié)調(diào)各類社會關(guān)系，為不同的社會成員提供更多的、通暢的表達(dá)利益訴求的渠道，建立廣泛的、不同群體之間的溝通對話機(jī)制。最后，對于社會矛盾盡量不以極端對抗的方式加以處理，而應(yīng)采用對話、協(xié)商、妥協(xié)的方式尋求共識。唯有如此，基層民警遇“事”，才能做到說話、做事有人信、有人聽。

（二）培育民眾間的普遍信任，發(fā)揮其在群眾工作中的基礎(chǔ)性作用

培育民眾間的普遍信任同樣需要發(fā)揮政府在培育普遍信任中的引導(dǎo)作用。政府在各個社會層面加大誠信教育和道德建設(shè)，建立和完善社會信用制度。加大誠信道德教育，弘揚誠信精神，建立良好的社會誠信文化，建立和完善社會信用體系，加大執(zhí)法力度，提高法律監(jiān)管的威懾力，使法律真正起到維護(hù)信用關(guān)系、保護(hù)守信人合法利益和嚴(yán)懲失信者的作用。政府對公民宣傳法律知識，獎勵守信者和懲罰失信者制度為公民(尤其是處于社會底層的人群)提供社會安全網(wǎng)，提高公民的法律、法制觀念，普遍社會信任及行為規(guī)范就會得到增強(qiáng)。

（三）發(fā)展和完善非政府組織，增強(qiáng)其信任“傳遞和生產(chǎn)”功能

對非政府組織或第三部門的培育，不僅有助于提升非政府組織自身的信譽(yù)，而且有助于提升政府公信力，更有助于社會普遍信任的建立。首先，政府應(yīng)制定相關(guān)的法律、法規(guī)、制度，鼓勵、支持和引導(dǎo)非政府組織自我發(fā)展、自我監(jiān)督、自我管理。其次，要加強(qiáng)與非政府組織的交流與合作，建立一種良好的互動機(jī)制，增強(qiáng)彼此間的信任，保證在群眾工作中能夠優(yōu)勢互補(bǔ)，調(diào)動社會資源，提高群眾工作的效率。最后，鼓勵民眾加入非政府組織，增強(qiáng)民眾的組織能力與參與程度，增進(jìn)民眾與非政府組織、政府三者之間的信任關(guān)系。人只有被社會組織起來之后，信任、合作、互惠等公民傳統(tǒng)才能得以養(yǎng)成。

[1]百萬民警大走訪啟示:超越“破案”——訪公安部新聞發(fā)言人武和平[EB/OL].http://www.infzm.com/content/28363,2009-05-13.

[2]胡洪彬.社會資本與群體性事件的有效治理[J].武漢理工大學(xué)學(xué)報,2010(1).

[3][美]弗朗西斯·福山.信任:社會美德與創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)繁榮[M].彭志華譯.?？?海南出版社,2001:208.

[4]嚴(yán)云華,覃業(yè)健,萬鈾能.政府信任與公民信任良性互動思考[J].理論月刊,2006(10):70.

D631

A

1673―2391(2011)06―0011―03

2011—08—17

辛文卿（1980—），女，山東煙臺人，中國人民武裝警察部隊學(xué)院邊防系講師。

河北省思想政治工作研究會2011年度立項課題“公安邊防部隊愛民固邊戰(zhàn)略與農(nóng)村群眾工作模式創(chuàng)新研究”（批準(zhǔn)文號：HBSZKT201121）的階段性成果。

【責(zé)任編校：邊 草】