○萬(wàn)方（

中國(guó)入世5周年之際，備受矚目的《中華人民共和國(guó)外資銀行管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）于2006年11月11日得以公布，與《條例》同時(shí)開(kāi)始實(shí)施的還有中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)銀監(jiān)會(huì)）發(fā)布的《外資銀行管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《細(xì)則》）。與2001年的《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則相比，《條例》及其《細(xì)則》做了很多修改。如果說(shuō)《條例》是中國(guó)兌現(xiàn)入世承諾的結(jié)果，那么這些修改可以說(shuō)是中國(guó)銀行業(yè)開(kāi)放政策進(jìn)一步調(diào)整的關(guān)鍵所在。本文選取“法人導(dǎo)向”這一《條例》中最有爭(zhēng)議的內(nèi)容為切入點(diǎn)，深入解讀《條例》，以期起到拋磚引玉的作用。

一、從分行政策到法人導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變

根據(jù)《條例》的規(guī)定，外資銀行是指依照中華人民共和國(guó)有關(guān)法律、法規(guī)，經(jīng)批準(zhǔn)在中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立的下列機(jī)構(gòu)：一家外國(guó)銀行單獨(dú)出資或者一家外國(guó)銀行與其他外國(guó)金融機(jī)構(gòu)共同出資設(shè)立的外商獨(dú)資銀行；外國(guó)金融機(jī)構(gòu)與中國(guó)的公司、企業(yè)共同出資設(shè)立的中外合資銀行；外國(guó)銀行分行；外國(guó)銀行代表處。

作為一項(xiàng)通例，代表處不能從事任何直接贏利的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。根據(jù)大多數(shù)國(guó)家的法律，代表處不被視為一類(lèi)獨(dú)立的分支機(jī)構(gòu)形態(tài)。因此，本文的探討并不涉及代表處的問(wèn)題。

根據(jù)銀監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，2006年底，來(lái)自21個(gè)國(guó)家和地區(qū)的71家銀行在中國(guó)24個(gè)城市設(shè)立了營(yíng)業(yè)性機(jī)構(gòu)，其中外國(guó)銀行分行183家、法人機(jī)構(gòu)14家。這一數(shù)據(jù)顯示，分行在外資銀行機(jī)構(gòu)組織形式中所占的比重超過(guò)90%。這種格局狀況可以說(shuō)是我國(guó)實(shí)行偏重分行政策的直接結(jié)果。我國(guó)過(guò)去實(shí)行分行政策的主要原因在于我國(guó)外資銀行監(jiān)管體系還不完善，而采用分行這種形式可以要求其母國(guó)當(dāng)局承擔(dān)主要監(jiān)管責(zé)任，并可要求其總行提供擔(dān)保。同時(shí)，分行可帶來(lái)資金，還可以獲得其總行眾多分支機(jī)構(gòu)網(wǎng)的支持，并可帶進(jìn)一套先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)管理辦法。

作為《條例》最突出的特征，本地注冊(cè)的外資銀行法人成為鼓勵(lì)的導(dǎo)向。法人導(dǎo)向是指在允許外國(guó)銀行自由選擇商業(yè)存在形態(tài)的前提下，鼓勵(lì)和引導(dǎo)在華機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)多、存款業(yè)務(wù)大、并有意進(jìn)入人民幣零售業(yè)務(wù)的外國(guó)銀行將其設(shè)在中國(guó)的分行轉(zhuǎn)制為在中國(guó)注冊(cè)的法人銀行?！稐l例》第24條規(guī)定：按照合法性、審慎性和持續(xù)經(jīng)營(yíng)原則，經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，外國(guó)銀行可以將其在中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立的分行改制為由其單獨(dú)出資的外商獨(dú)資銀行。申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)規(guī)定的審批條件、程序、申請(qǐng)資料提出設(shè)立外商獨(dú)資銀行的申請(qǐng)。外資銀行只有完成本地法人注冊(cè)，才可以享受與中資銀行一樣的業(yè)務(wù)范圍。根據(jù)《條例》第29條和第31條的規(guī)定，對(duì)于包括外商獨(dú)資銀行、中外合資銀行在內(nèi)的完成本地注冊(cè)的外資銀行，其業(yè)務(wù)范圍相比外資銀行分行多出了“銀行卡業(yè)務(wù)”和“資信調(diào)查和咨詢(xún)服務(wù)”這兩大業(yè)務(wù)。在最關(guān)鍵的人民幣零售業(yè)務(wù)方面，雖然本地法人銀行和外資銀行分行都享受吸收公眾存款的職能，但法人銀行方面沒(méi)有任何限制，而外資銀行分行則規(guī)定只可吸收100萬(wàn)元以上人民幣存款。

配合《條例》的規(guī)定，《細(xì)則》也體現(xiàn)了法人導(dǎo)向，并為改制為當(dāng)?shù)刈?cè)法人銀行提供了很多激勵(lì)與便利：一是保證獨(dú)資銀行、合資銀行業(yè)務(wù)范圍與中資銀行基本一致；二是獨(dú)資銀行、合資銀行的分行在其總行業(yè)務(wù)范圍內(nèi)經(jīng)授權(quán)即可開(kāi)辦業(yè)務(wù)，無(wú)需單獨(dú)報(bào)批；三是外國(guó)銀行分行改制為獨(dú)資銀行，該外國(guó)銀行可以保留一家從事外匯批發(fā)業(yè)務(wù)的分行；四是外國(guó)銀行分行改制為獨(dú)資銀行，原外國(guó)銀行分行在中國(guó)境內(nèi)的營(yíng)運(yùn)資金，經(jīng)批準(zhǔn)可以轉(zhuǎn)為獨(dú)資銀行的注冊(cè)資本，有多余的也可以轉(zhuǎn)回其總行；五是改制后的獨(dú)資銀行可以承繼原外國(guó)銀行分行已經(jīng)獲準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)的全部業(yè)務(wù)；六是對(duì)獨(dú)資銀行、合資銀行執(zhí)行資產(chǎn)負(fù)債比例給予一定的寬限期。

2007年3月20日，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)正式批準(zhǔn)東亞、渣打、匯豐、花旗四家外資銀行在華設(shè)立法人銀行。3月29日，匯豐銀行（中國(guó)）有限公司、渣打銀行（中國(guó)）有限公司、東亞銀行（中國(guó)）有限公司和花旗銀行（中國(guó)）有限公司的行長(zhǎng)，在上海市政府貴賓廳領(lǐng)到了上海市工商局頒發(fā)的《企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》。這是自《條例》頒布實(shí)施以來(lái)，首批獲得企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照的改制外資銀行，標(biāo)志著這四家銀行正式取得了中國(guó)企業(yè)法人地位。今后這四行可以與中資銀行相同的身份從事包括人民幣業(yè)務(wù)在內(nèi)的各項(xiàng)金融業(yè)務(wù)。

二、轉(zhuǎn)變的原因

1、不同形式的外資銀行各有利弊

所謂分行，是指不具有獨(dú)立的法律地位而屬于一外國(guó)銀行總行的一部分的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。分行不擁有獨(dú)立的資本，而以總行的所有資本作為資金保證，也沒(méi)有獨(dú)立的資產(chǎn)和負(fù)債。在法律責(zé)任的承擔(dān)上，分行不能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，其總行必須為分行的行為和債務(wù)之間承擔(dān)法律責(zé)任。由于分行擁有所屬銀行集團(tuán)的強(qiáng)大資金實(shí)力及龐大業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)的支持，其經(jīng)營(yíng)能力和信譽(yù)均有保證，且因分行不是東道國(guó)法人，東道國(guó)對(duì)其不需承擔(dān)“最后貸款人”的救助責(zé)任，而是由其母行及母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局承擔(dān)相應(yīng)的救助責(zé)任，所以有些國(guó)家如日本、新加坡等，鼓勵(lì)外資銀行采取分行形式。但有些國(guó)家如加拿大、澳大利亞、荷蘭等，則不允許外國(guó)銀行在本國(guó)開(kāi)設(shè)分行，理由是分行是跨國(guó)銀行建立全球業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)的重要形式，其本身不在當(dāng)?shù)刈?cè)，不具有獨(dú)立的法律人格，總行對(duì)其具有完全的控制權(quán)，因此很難置于東道國(guó)的充分監(jiān)管之下，可能會(huì)對(duì)東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)造成不利影響。

所謂獨(dú)資銀行，又稱(chēng)為銀行子公司，是指依東道國(guó)法律成立的、由一家外國(guó)銀行擁有全部或多數(shù)股權(quán)的獨(dú)立的法律實(shí)體。它既可以是新設(shè)立的機(jī)構(gòu)，也可以是對(duì)東道國(guó)現(xiàn)存銀行進(jìn)行兼并后設(shè)立的機(jī)構(gòu)。獨(dú)資銀行為東道國(guó)法人，具有獨(dú)立的法律人格，它擁有自己獨(dú)立的資本，具有獨(dú)立的資產(chǎn)和負(fù)債，可以以自己的名義起訴應(yīng)訴，并以其全部資產(chǎn)為限承擔(dān)債務(wù)責(zé)任。各國(guó)對(duì)外資獨(dú)資銀行的態(tài)度也很不同，有些國(guó)家如加拿大就只允許外國(guó)銀行以獨(dú)資銀行的形式進(jìn)入當(dāng)?shù)劂y行業(yè)市場(chǎng)，理由是獨(dú)資銀行是該國(guó)法人，得以接受該國(guó)全面的法律管束，另外，獨(dú)資銀行獨(dú)立的法律人格、獨(dú)立的資本金等又可以使其與母行的風(fēng)險(xiǎn)相分離；而有些國(guó)家如日本卻認(rèn)為本國(guó)國(guó)民存放于獨(dú)資銀行的存款只能以其自身資產(chǎn)作為清償保證，母行強(qiáng)大的資本實(shí)力對(duì)其沒(méi)有直接的支持，從而對(duì)獨(dú)資銀行的設(shè)立規(guī)定了嚴(yán)苛的條件限制。

所謂合資銀行，通常是指兩個(gè)或兩個(gè)以上金融機(jī)構(gòu)（其中至少有一家外國(guó)銀行）共同出資、在東道國(guó)境內(nèi)依法成立的從事銀行業(yè)務(wù)的法律實(shí)體，與獨(dú)資銀行一樣，合資銀行為東道國(guó)法人，具有獨(dú)立的法律人格。它具有自己獨(dú)立的資本，具有獨(dú)立的資產(chǎn)，并直接以自己的名義從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，自負(fù)盈虧。合資銀行可以聯(lián)合多家銀行的資金、技術(shù)，通過(guò)共同出資、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，滿(mǎn)足市場(chǎng)對(duì)巨額資金的需要，而且合資銀行與股東銀行可以通過(guò)相互提供業(yè)務(wù)稽核和便利而使雙方受益。不過(guò)，合資銀行的特點(diǎn)使得它幾乎與所有有關(guān)的中央銀行關(guān)系疏遠(yuǎn)，因此，當(dāng)其遭遇困難時(shí)，難以得到中央銀行的積極支持。另外，股東銀行與合資銀行之間往往存在利益沖突，從而影響?yīng)氋Y銀行的發(fā)展。

2、偏重分行形式的潛在風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于外國(guó)銀行而言，分行只是外國(guó)銀行在我國(guó)的延伸。如果外國(guó)銀行倒閉，分行亦隨之倒閉，因此分行的安全性在很大程度上取決于母國(guó)監(jiān)管的有效性。巴塞爾委員會(huì)發(fā)布的《對(duì)銀行國(guó)外機(jī)構(gòu)監(jiān)管的原則》（1983）和《國(guó)際銀行監(jiān)管最低標(biāo)準(zhǔn)》（1992）規(guī)定原則上由母國(guó)對(duì)跨國(guó)銀行承擔(dān)統(tǒng)一監(jiān)管責(zé)任。但對(duì)于外資銀行的母國(guó)來(lái)說(shuō)，對(duì)海外銀行機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管多是通過(guò)監(jiān)管母銀行集團(tuán)的總體情況來(lái)進(jìn)行的，資本充足率、流動(dòng)性、集中貸款限制都是就整個(gè)銀行集團(tuán)來(lái)計(jì)算綜合比率，很少專(zhuān)門(mén)對(duì)某一分行進(jìn)行單獨(dú)的檢測(cè)。這從母銀行集團(tuán)的角度來(lái)看是有利的，因?yàn)檫@可以放寬海外機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)比例，從而提高靈活性和競(jìng)爭(zhēng)力，但對(duì)于東道國(guó)而言則意味著潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)。

3、推行法人導(dǎo)向，防范金融風(fēng)險(xiǎn)

鼓勵(lì)外資銀行本地注冊(cè)，而對(duì)外國(guó)銀行分行實(shí)施一定的零售業(yè)務(wù)限制，推行法人導(dǎo)向政策，具有防范金融風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)本國(guó)公眾存款人利益的功效。具體而言，首先，在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管方面，外資銀行分行不如在當(dāng)?shù)刈?cè)的法人銀行，在發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的情況下，國(guó)內(nèi)存款人的風(fēng)險(xiǎn)難以得到有效保證。許多國(guó)家法律規(guī)定，一旦母行發(fā)生流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)或者支付危機(jī)，本國(guó)存款人的清償順序優(yōu)先于海外存款人，那么后者的權(quán)益將無(wú)法得到保障；其次，全球風(fēng)險(xiǎn)跨境傳播加劇，外國(guó)銀行分行所在國(guó)監(jiān)管當(dāng)局無(wú)法實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)隔離，而對(duì)當(dāng)?shù)刈?cè)的法人銀行，監(jiān)管當(dāng)局則可以通過(guò)資本充足率及資金跨境流動(dòng)等措施隔離風(fēng)險(xiǎn)；最后，許多國(guó)家的存款保險(xiǎn)制度通常只允許外資法人銀行而不允許外國(guó)銀行分行加入，相應(yīng)對(duì)外國(guó)銀行分行吸收本國(guó)公民存款均實(shí)施不同程度的限制，以保護(hù)本國(guó)公眾存款人利益。

三、落實(shí)法人導(dǎo)向應(yīng)注意的問(wèn)題

從法人導(dǎo)向的角度來(lái)解讀《條例》，外資銀行轉(zhuǎn)制的過(guò)程要遵循合法性、審慎性和持續(xù)性原則，其中有幾個(gè)方面的問(wèn)題尤其值得關(guān)注。

1、遵循自愿原則，尊重外資銀行意愿

對(duì)于外資銀行在中國(guó)的商業(yè)存在形態(tài)，《條例》實(shí)際上是遵循自愿原則，外資銀行可以自由選擇在華設(shè)立獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)，即文件所稱(chēng)的獨(dú)資銀行和中外合資銀行，也可以只設(shè)立分行或者代表處。至于如何選擇，完全看外資銀行自身業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。法人銀行只是政策制定者的一種導(dǎo)向，并非要求所有外國(guó)銀行都采取法人銀行的模式。即使外國(guó)銀行愿意選擇法人銀行商業(yè)存在形式，也在時(shí)間與組織形式上有一定的過(guò)渡安排，而這些都采取完全市場(chǎng)化的原則。

世界上有很多國(guó)家在外資銀行的商業(yè)存在形態(tài)方面是采取強(qiáng)制性原則，即必須設(shè)立獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)，其他的形式被法律所禁止。中國(guó)之所以采取自愿的原則，是充分考慮外資銀行自身經(jīng)營(yíng)的需要，有一些外資銀行按照其自身發(fā)展戰(zhàn)略，重點(diǎn)是要開(kāi)拓人民幣批發(fā)業(yè)務(wù)，強(qiáng)制設(shè)立法人機(jī)構(gòu)并不妥當(dāng)。對(duì)于那些暫時(shí)不愿申請(qǐng)成立法人銀行的外資銀行，《條例》還有一條政策，即外資銀行分行可以根據(jù)自己的戰(zhàn)略調(diào)整，隨時(shí)申請(qǐng)轉(zhuǎn)為當(dāng)?shù)刈?cè)的法人銀行。

2、體現(xiàn)審慎性監(jiān)管原則

《條例》在監(jiān)管方面堅(jiān)持了審慎性原則，以放寬業(yè)務(wù)范圍的方式鼓勵(lì)外資銀行在境內(nèi)設(shè)立獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)，這是許多國(guó)家的通行做法。根據(jù)《條例》的規(guī)定，中國(guó)將全面履行入世的基本承諾，面向外資銀行全面開(kāi)放人民幣零售業(yè)務(wù)，一個(gè)基本的導(dǎo)向是鼓勵(lì)外資銀行在本地注冊(cè)，注冊(cè)后將獲得完全的人民幣零售業(yè)務(wù)資格，還將獲得從事銀行卡業(yè)務(wù)及咨詢(xún)服務(wù)業(yè)務(wù)的資格。

對(duì)于那些按照自愿原則沒(méi)有實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)制的外國(guó)銀行分行，按照審慎性的監(jiān)管原則，文件將其經(jīng)營(yíng)范圍規(guī)定為外匯業(yè)務(wù)以及除了中國(guó)境內(nèi)公民以外客戶(hù)的人民幣業(yè)務(wù)，允許其吸收中國(guó)境內(nèi)公民不少于100萬(wàn)元人民幣的定期存款。根據(jù)《條例》第29條的規(guī)定，外商獨(dú)資銀行、中外合資銀行按照國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的業(yè)務(wù)范圍，經(jīng)營(yíng)包括吸收公眾存款、發(fā)放各期限貸款、辦理票據(jù)承兌貼現(xiàn)等13項(xiàng)金融業(yè)務(wù)，而且這些銀行經(jīng)過(guò)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)，還可以經(jīng)營(yíng)結(jié)匯、售匯業(yè)務(wù)。從業(yè)務(wù)范圍來(lái)看，這些外資銀行與中資銀行已經(jīng)站到同一起跑線(xiàn)上，可以在同樣的市場(chǎng)中爭(zhēng)奪客戶(hù)，分享中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)帶來(lái)的機(jī)會(huì)。外國(guó)法人銀行作為一種新商業(yè)存在模式如何實(shí)現(xiàn)其制度規(guī)則的有效過(guò)渡，《條例》對(duì)此也作了相應(yīng)的制度安排。

3、監(jiān)管原則真正實(shí)現(xiàn)內(nèi)外統(tǒng)一

既然在業(yè)務(wù)范圍和客戶(hù)群體方面與中資銀行取得一致，那么在對(duì)外資銀行的監(jiān)管要求方面也應(yīng)該堅(jiān)持內(nèi)外統(tǒng)一的原則。外資銀行進(jìn)入后，如何體現(xiàn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的一致性，是創(chuàng)建一個(gè)公平并富有競(jìng)爭(zhēng)的銀行體系的關(guān)鍵。

《細(xì)則》在以下六方面進(jìn)一步體現(xiàn)了中、外資銀行準(zhǔn)入和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的一致性：一是外資銀行業(yè)務(wù)范圍增加代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)范圍與中資銀行基本一致；二是獨(dú)資銀行、合資銀行及其下設(shè)分行的注冊(cè)資本和營(yíng)運(yùn)資金要求和中資銀行及其下設(shè)分行保持一致；三是獨(dú)資銀行、合資銀行的分行在其總行獲準(zhǔn)的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，經(jīng)授權(quán)開(kāi)展業(yè)務(wù)；四是監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)中、外資銀行盡量保持一致；五是外資銀行董事、高級(jí)管理人員任職資格管理盡量與中資銀行一致；六是獨(dú)資銀行、合資銀行將不再批準(zhǔn)其新設(shè)代表處。

4、規(guī)范改制程序，設(shè)立高效綠色通道

《條例》出臺(tái)后，外資銀行關(guān)注的問(wèn)題除了監(jiān)管指標(biāo)外，更多的是對(duì)于外國(guó)銀行分行改制為當(dāng)?shù)刈?cè)法人銀行的具體操作性程序的關(guān)注。《細(xì)則》則明確了改制程序，并為改制銀行設(shè)立高效綠色通道。按照規(guī)定，改制程序?yàn)椋阂皇窃O(shè)立外商獨(dú)資銀行以及將原外國(guó)銀行分行改制為外商獨(dú)資銀行分行同步進(jìn)行，如需保留一家從事外匯批發(fā)業(yè)務(wù)的外國(guó)銀行分行，也同步申請(qǐng)；二是申請(qǐng)保留一家從事外匯批發(fā)業(yè)務(wù)的外國(guó)銀行分行，應(yīng)當(dāng)對(duì)原外國(guó)銀行分行的資產(chǎn)、負(fù)債和權(quán)益進(jìn)行分割，確立分別由從事外匯批發(fā)業(yè)務(wù)的外國(guó)銀行分行以及在同一城市擬設(shè)的外商獨(dú)資銀行分行承繼的資產(chǎn)、負(fù)債和權(quán)益；三是外國(guó)銀行分行改制為外商獨(dú)資銀行，可以在提出改制申請(qǐng)的同時(shí)，提出經(jīng)營(yíng)全面人民幣業(yè)務(wù)的申請(qǐng)。

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