郭 露

摘要隨著以“三鹿奶粉事件”為典型的食品安全問(wèn)題的出現(xiàn),我國(guó)在食品安全領(lǐng)域?qū)嵭械姆侄问奖O(jiān)管模式的問(wèn)題突顯,食品安全監(jiān)管的有效性成為我們十分關(guān)注的問(wèn)題。本文試著從明晰我國(guó)食品安全監(jiān)管的含義入手,分析我國(guó)食品安全監(jiān)管存在的主要問(wèn)題,并以新頒布的《食品安全法》為基點(diǎn)提出一定的解決思路。

關(guān)鍵詞食品安全 監(jiān)管模式 食品安全法

中圖分類號(hào):D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)05-256-01

近期《小康》雜志關(guān)于飲食指數(shù)調(diào)查的幾個(gè)數(shù)據(jù)結(jié)果顯示:在食品安全信心方面,96.6%的受訪者擔(dān)心自己買到不安全的食品;在奶制品的消費(fèi)信心方面,由于受到去年 “三聚氰胺事件”的影響,只有19.8%的受訪者愿意“相信政府的監(jiān)管,繼續(xù)購(gòu)買”。從這些調(diào)查結(jié)果我們可以看出我國(guó)在食品安全及其監(jiān)管領(lǐng)域存在著嚴(yán)重的問(wèn)題,那么這些問(wèn)題的根源在哪里,應(yīng)該怎么解決,筆者將逐一進(jìn)行分析。

一、基本概念分析

要理清食品安全監(jiān)管的問(wèn)題出在哪里,首先必須對(duì)食品安全以及食品安全監(jiān)管的含義有一個(gè)清晰的界定:

何謂食品安全,《中華人民共和國(guó)食品安全法》將其定義為“食品無(wú)毒、無(wú)害,符合應(yīng)當(dāng)有的營(yíng)養(yǎng)要求,對(duì)人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”。可見(jiàn),食品安全以對(duì)食品食用者的保護(hù)為根本出發(fā)點(diǎn),包括與食品問(wèn)題相關(guān)的一切領(lǐng)域的安全狀態(tài)。

那么監(jiān)管又是指什么呢,首先需要澄清的是,本文所涉及的監(jiān)管是指政府監(jiān)管。關(guān)于什么是政府監(jiān)管,我國(guó)有的學(xué)者將其定義為“政府行政機(jī)構(gòu)根據(jù)法律授權(quán),采用特殊的行政手段或準(zhǔn)立法、準(zhǔn)司法手段,對(duì)企業(yè)、消費(fèi)者等行政相對(duì)人的行為實(shí)施直接控制的活動(dòng)?！惫P者認(rèn)為監(jiān)管是行政主體干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)行政行為之一,政府監(jiān)管行為的主體主要是行政機(jī)關(guān),而監(jiān)管行為是一種重要的行政行為。

綜上,食品安全監(jiān)管可定義為:行政主體為確保食品安全,以法律為依據(jù),采取特定的行政行為或準(zhǔn)立法、準(zhǔn)司法行為,對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體在食品種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)、加工、銷售、消費(fèi)等一系列環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行的控制或干預(yù)。

二、食品安全監(jiān)管模式及主要問(wèn)題

根據(jù)2004年國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》所確立的“全國(guó)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),地方政府負(fù)責(zé),部門指導(dǎo)協(xié)調(diào),各方聯(lián)合行動(dòng)”的指導(dǎo)思想,我國(guó)實(shí)行的是分散式食品安全監(jiān)管模式。在這種模式下,食品安全監(jiān)管按照一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管的原則,采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式。我國(guó)食品安全監(jiān)管主體門類多,現(xiàn)有衛(wèi)生、工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)、農(nóng)業(yè)等分別對(duì)食品安全各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管,理論上這樣的監(jiān)管模式涵蓋了監(jiān)管各環(huán)節(jié)各領(lǐng)域,但是由于缺乏統(tǒng)一實(shí)權(quán)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)以及各部門職責(zé)規(guī)定不清晰,再加之受到部門利益化的影響,這樣的監(jiān)管模式并沒(méi)有把“農(nóng)田到餐桌”各環(huán)節(jié)銜接起來(lái)。具體而言,存在的問(wèn)題主要有:

首先,各監(jiān)管主體在執(zhí)法過(guò)程中存在著嚴(yán)重的執(zhí)法不嚴(yán)的情況。食品安全監(jiān)管過(guò)程在很大程度上就是執(zhí)法的過(guò)程,我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)管不是無(wú)法可依,而是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)。很多監(jiān)管部門常常因?yàn)椴块T利益、地方利益的驅(qū)使或接受問(wèn)題企業(yè)的吃請(qǐng),造成利益大于法、人情大于法的現(xiàn)象比比皆是。例如在阜陽(yáng)劣質(zhì)奶粉事件中,阜陽(yáng)市兩位工商所副所長(zhǎng)因接受了企業(yè)的吃請(qǐng)而偽造材料、隱瞞事實(shí)真相,最終造成了嚴(yán)重的后果。因此,執(zhí)法不嚴(yán)是我們迫切需要解決的問(wèn)題。

其次,食品安全監(jiān)管行政執(zhí)法存在突擊性、臨時(shí)性等問(wèn)題。食品安全監(jiān)管本應(yīng)是一項(xiàng)經(jīng)常性的執(zhí)法活動(dòng),應(yīng)該具有長(zhǎng)久性、穩(wěn)定性等特點(diǎn),但我國(guó)現(xiàn)階段的監(jiān)管主體多采取在一定時(shí)期內(nèi)集中力量對(duì)社會(huì)存在的某種違法行為進(jìn)行專項(xiàng)治理的執(zhí)法方式,即往往是因?yàn)槟骋慌R時(shí)事件的發(fā)生或某一特殊時(shí)期的需要來(lái)開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)。專項(xiàng)整治雖有利于提高行政行為的效率,但是這種行為實(shí)質(zhì)是一種“事前疏于管理、事后矯枉過(guò)正”的執(zhí)法方式,它將嚴(yán)格執(zhí)法變?yōu)橐环N偶然現(xiàn)象,大大助長(zhǎng)了違法者的投機(jī)心理。

最后,監(jiān)管主體在執(zhí)法過(guò)程中缺乏主動(dòng)性。行政權(quán)由于是管理社會(huì)事務(wù)的一種權(quán)力,因此,它不能單單以維持社會(huì)秩序?yàn)樽谥?還必須推進(jìn)社會(huì)的發(fā)展,在行政管理過(guò)程中對(duì)社會(huì)關(guān)系和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行創(chuàng)新,故這樣的權(quán)力需要權(quán)力行使者具有主動(dòng)創(chuàng)造的精神,因此,行政權(quán)權(quán)一個(gè)十分重要的特點(diǎn)就是其主動(dòng)性。但是,目前食品安全監(jiān)管行政執(zhí)法多是一種被動(dòng)的執(zhí)法,監(jiān)管部門往往是在問(wèn)題嚴(yán)重化事態(tài)擴(kuò)大化后才采取緊急的行動(dòng),比如我國(guó)缺乏風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和國(guó)家級(jí)的食品標(biāo)準(zhǔn)研究機(jī)構(gòu)對(duì)食品安全做事先的主動(dòng)的評(píng)估與檢驗(yàn),從而無(wú)法做出主動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)等等。

三、對(duì)策分析

(一)以《食品安全法》為導(dǎo)向,進(jìn)一步完善食品監(jiān)管法律體系

《食品安全法》對(duì)整個(gè)食品監(jiān)管法律體系作出了統(tǒng)一的指導(dǎo),但是很多細(xì)則還得通過(guò)行政立法來(lái)完成。如該法第51條規(guī)定“國(guó)家對(duì)聲稱具有特定保健功能的食品實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管。有關(guān)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)依法履職,承擔(dān)責(zé)任,具體辦法由國(guó)務(wù)院制定”等等,因此,我們必須加快食品監(jiān)管行政立法,完善食品監(jiān)管法律體系。

(二)轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念,提高監(jiān)管的有效性

我們需要堅(jiān)持以下理念:一是主動(dòng)治理的理念,即提高責(zé)任意識(shí),加大主動(dòng)執(zhí)法的力度; 二是以人民生命健康為首的理念,即嚴(yán)格按照《食品安全法》的立法宗旨辦事,把人民生命健康放在第一位;三是科學(xué)治理的理念,食品安全領(lǐng)域涉及的專業(yè)知識(shí)多,因此在執(zhí)法中要以科學(xué)依據(jù)辦案;四是綜合治理的理念,即要全面考慮食品監(jiān)管的各環(huán)節(jié),時(shí)刻謹(jǐn)記“從農(nóng)田到餐桌”的全方位監(jiān)管職責(zé),相互協(xié)作,從而實(shí)現(xiàn)全面治理。

(三)修正監(jiān)管模式,完善監(jiān)管體制

首先,我們應(yīng)建立統(tǒng)一的有權(quán)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),對(duì)其職責(zé)進(jìn)行明確的規(guī)定,從而避免機(jī)構(gòu)的虛設(shè)性和臨時(shí)性,讓食品安全監(jiān)管在其統(tǒng)一指導(dǎo)下以一個(gè)聲音說(shuō)話,一支隊(duì)伍辦事;其次,我們可以考慮借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的以品種分類為主的監(jiān)管模式,保證監(jiān)管的科學(xué)性。最后,加大對(duì)政府的問(wèn)責(zé)機(jī)制、建立對(duì)監(jiān)管行為的監(jiān)督體制,讓政府的監(jiān)管更加的科學(xué)公正。

注釋:

張曙光.中國(guó)制度變遷的案例分析.中國(guó)財(cái)經(jīng)出版社.1998年版.第270頁(yè).

肖光坤.完善我國(guó)食品安全監(jiān)管模式的思考.三峽大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版).2008(11).

陳志明.食品安全監(jiān)督行政執(zhí)法體制研究.中國(guó)優(yōu)秀碩士論文全文數(shù)據(jù)庫(kù).

關(guān)保英.行政法教科書(shū)之總論行政法.中國(guó)政法大學(xué)出版社.2005年版.第38頁(yè).