孫 雪

摘要人民幣匯率一直是一個受各方關注的熱點問題。雖然人民幣匯率在去年下半年出現(xiàn)了持續(xù)性的升值,但伴隨這次罕見的全球金融危機,國際上新的一輪要求人民幣升值的責難呼之欲來。本文通過對GATT相關條款的分析,旨在得出WTO對人民幣匯率爭議是否具有管轄權,如果西方國家向WTO爭端解決機構提起訴訟我國又該如何應對。

關鍵詞人民幣匯率 WTO爭端解決 管轄 DSU

中圖分類號:F822 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-180-02

一、人民幣匯率爭議的產生和發(fā)展

中國同西方國家對人民幣匯率的博弈已持續(xù)了數(shù)年。從建國以來,中國政府已進行了4次重大的匯率改革。2005年中國正式實行以市場供求為基礎的參考一籃子貨幣進行調節(jié)的有管理的浮動匯率制度。并且自這次匯改以后中國實行了一系列的匯率調整措施。但是以美國為代表的西方國家對人民幣匯率是否受到低估的爭議以及由此導致的要求人民幣升值的言論卻越演越烈。無論是著名的“格雷厄姆發(fā)案”還是不斷出現(xiàn)的美國國會議員、非政府組織和工會要求美國政府啟動“301”調查的呼聲。在 2007年11月15日,更是有美國國會下屬的美中經濟與安全審議委員會(U. S.China Economicand Security Review Commission)向美國國會提交了其2007年年度報告,該報告就人民幣匯率及中美貿易順差問題明確向美國國會提出了若干建議,其中之一就是建議美國國會敦促美國貿易代表針對人民幣匯率問題向WTO提起訴訟,以指控中國由于違反了IMF的有關原則進行貨幣操縱而獲取了不正當?shù)馁Q易優(yōu)勢。

2008年5月26日,人民幣兌美元中間價為6.9399元,突破6.94創(chuàng)匯改以來新高,亦為今年以來第38次創(chuàng)新高。如按照匯改時8.11的匯率來計算,匯改以來人民幣累計升值幅度已達到14.44%。然而,據(jù)估計中美巨大的貿易順差并不可能在短時間內得到解決。據(jù)統(tǒng)計,中國從2005年實行匯率形成機制改革以來,人民幣已經升了十多個點,但中美貿易順差卻并未減少。在這次罕見的金融危機后,中國受到前所未有的要求人民幣升值的非難和壓力。因此,人民幣匯率問題仍是個重要的現(xiàn)實問題。如伏軍在《WTO匯率機制的困境及其解決思路》一文中所說:人民幣匯率問題——本質上是貿易問題。

關稅和匯率都是影響出口貿易的兩種重要措施,而目前通過多年來的回合談判不斷的努力,WTO各成員國都對關稅進行了減讓,關稅和市場準入也已經成為各成員國的強制義務。但是匯率爭議的解決卻沒有通過法律途徑解決,而是采用了貿易制裁為要挾、通過談判達成妥協(xié)的政治方式。因此,尋求人民幣匯率爭議的法律解決,并不是我們應該回避的問題。相反,我們應該積極利用法律途徑應對這些非難,從而避免一直受到的政治壓力。

二、人民幣匯率爭議的管轄權歸屬

(一)GATT與IMF的分工協(xié)作

《WTO協(xié)定》附件1A之《1994年關稅與貿易總協(xié)定》(GATT)第15條,是WTO框架中最重要的外匯安排,該條也是WTO成員就(貨物)貿易相關的外匯爭端可以援引的主要法律。

一直以來,以外匯兌換、外匯安排為重要內容的外匯措施及外匯爭議由IMF管轄,而包括進口數(shù)量限制、最惠國待遇、國民待遇等在內的貿易措施則由WTO管轄。GATT第15條第1款再次明確了這兩大機構之間的這種分工:“締約方全體應尋求與IMF進行合作,以便締約方全體與IMF在IMF管轄范圍內的外匯問題和締約方全體管轄范圍內的數(shù)量限制和其他貿易措施方面,可以推選一個協(xié)調的政策。”

基于這種管轄分工,GATT第15條第2款規(guī)定當締約方之間出現(xiàn)涉及有關貨幣儲備、國際收支或外匯安排問題時的爭端時,締約方全體應就外匯有關問題與IMF充分磋商,并應“接受IMF有關外匯、貨幣儲備或國際收支的統(tǒng)計數(shù)據(jù)或其他事實的調查,并接受IMF就締約一方在外匯方面采取的行動是否符合《IMF協(xié)定》……的決定”。GATT第15條第5款進一步對締約方之間的外匯措施爭議作出管轄規(guī)定:“締約方全體在任何時候認為,任一締約方正在實施的有關進口支付和轉移方面的外匯限制與本協(xié)定對數(shù)量限制所規(guī)定的例外不一致,則應就此向IMF報告?！?/p>

由上可以看出,在外匯安排問題上WTO有和IMF磋商和協(xié)作的義務。而且這種義務是強制性而非任意性的。也就是說,對于貨幣、外匯本身的合法性判斷等問題,應當在IMF認定的基礎上做出,WTO有義務接受IMF的判斷和認定。因為WTO是一個貿易性的專業(yè)組織,其缺乏對貨幣領域的技術性條件。但是這并不能說匯率問題被排除在WTO框架外。其仍可以受理成員方之間涉及外匯安排的爭端(如一方給予收支平衡理由采取貿易限制措施)。只是在匯率安排等技術性問題上,其需要IMF提供專業(yè)的意見。也就是說,在外匯安排的事實問題方面,IMF其實起到了一個“專業(yè)鑒定人”的角色。

(二)關于“外匯行動(exchange action)”的界定

有關WTO對匯率問題的管轄權的爭議很大程度上來源于GATT第15條第4款中使用的“外匯行動”這個模糊的措辭。GATT第15條第4款規(guī)定:“各締約方不得以外匯方面的行動,來妨礙本協(xié)定各項規(guī)定的意圖的實現(xiàn),也不得以貿易方面的行動,妨礙國際貨幣基金規(guī)定的意圖的實現(xiàn)?！眴栴}在于,“外匯行動”是否包括匯率安排與外匯兌換限制抑或僅僅意指外匯兌換限制。

對于這個問題學者們的看法各不相同。第一種看法認為,此處所使用的“外匯行動(exchange action)”只包括國際匯兌支付方面的內容。這種看法以韓龍為代表。第二種看法則相反,認為“外匯行動”包括匯率安排。從而得出通過外匯安排得不到公平貿易利益的成員方違反GATT第15條第4款項下的義務。因此WTO對此具有管轄權。持這種看法的代表是伏軍。他在《WTO外匯爭端管轄安排:模糊性及其現(xiàn)實理性》一文中進一步認為:從法律規(guī)定本身來看,現(xiàn)有WTO文本并無將匯率安排排除在“外匯行動”以外的表述或說明。這種模糊性的規(guī)定是WTO在現(xiàn)階段的客觀歷史條件下做出的理性選擇。他大膽指出,現(xiàn)行的這種關于外匯爭端管轄安排的框架,為今后WTO擴張其外匯爭端管轄權留下充分法理空間。

筆者暫同伏軍的看法。在WTO現(xiàn)行的規(guī)定中,雖然沒有明確其對匯率問題的管轄權,而且似乎貨幣問題也不是WTO傳統(tǒng)所管轄的問題。但是一些涉及匯率爭議的貿易問題,WTO應該是具有管轄權的。此外,WTO沒有所謂的立案庭,即使其他成員對與起訴方提起的磋商請求或者設立評審團的請求有疑異議,也無法妨礙評審團的成立,因為評審團的成立依據(jù)的是“反向一致(negative consensus)”的原則。

(三)西方國家主張將人民幣匯率爭議提交WTO的原因

上文筆者分析了WTO對人民幣匯率爭議的是否具有管轄權,但是中國和美國都是IMF的成員,而且IMF的會員權利資格是按照參加時所繳納的份額決定的。美國在IMF中繳納了37,149.3萬特別提款權,是認繳份額最多的會員國,擁有17.4%的總投票權,因此在IMF中有較大的影響力,有時甚至可以單獨對IMF的決議提出否決。美國沒有像IMF指控中國,而是力圖借助WTO爭端解決機制來解決人民幣匯率問題的原因是什么呢?

對于這個問題的解答主要在于兩個國際組織對會員國提供的救濟有很大的區(qū)別。首先,IMF對不履行義務的成員國一向倚重補救,而不是制裁。IMF使用的救濟手段不外乎有三類:第一種是“同行審判”(Judgment of Peers),第二種是“公開”。這兩種都是依靠IMF施壓和成員國的良知而奏效,因此被稱為是“軟救濟”。第三種是則是IMF對匯率政策不符合《IMF協(xié)定》或IMF決定的成員國采取剝奪其利益的強制手段,主要包括宣布成員國失去使用IMF普通資金的資格;中止該成員國行使投票權;以及可以強制性地要求成員國退出。但是,這些強制手段在實踐中極少被采用,事實上IMF從來沒有驅逐過任何一個成員。相比之下,WTO給予成員國成立評審團的權利。而且DSU中規(guī)定在成立評審團采用的是“反向一致”原則,即必須提出成立評審團國家在內的所有爭端方一致不同意的情況下,評審團才不得成立。而且,DSU中對不履行義務的國家采取“交叉報復”的制裁措施,成員國總能夠獲得補償。

其次,并且根據(jù)IMF的投票規(guī)則,由基金總投票權70%多數(shù)通過才能以對外發(fā)表報告的形式認一國存在造成會員國國際收支嚴重不平衡的行為。根據(jù)IMF投票權的分布看,除美國外,擁有最多投票權的是日本,為6.24%,大多數(shù)會員國的兩項投票權均在1%以下。美國的提案若想獲得多數(shù)通過,就必須得到至少30個會員國的支持,顯而易見這是一個比較辛苦的外交游說。而DSU中規(guī)定評審團的報告通過同樣采取“反向一致”的原則,即除非一爭端方正式通知DSB其上訴決定,或DSB經協(xié)商一致決定不通過該報告。

最后,認定“匯率操縱”也是一個比較困難的問題。對于何種行為構成操縱、如何判斷等都沒有具體的規(guī)定。因此,如果把人民幣匯率問題提交到IMF,很可能會在“操縱匯率”的認定上陷入無休止的調查和協(xié)商中。

三、WTO管轄人民幣匯率爭議中國勝訴的可能性

如果西方國家將人民幣匯率爭議起訴至DSB,那么不外乎有兩種訴訟形式,即違約之訴和非違約之訴。對于違約之訴,是指如存在違反某適用協(xié)定所承擔的義務的情況,則該行為就被認定初步構成利益喪失或者減損。此時,違反協(xié)定的義方應當承擔舉證責任,證明該措施并未違反有關協(xié)定或者并未使其他成員利益喪失或者減損。否則,申訴方的指控成立,被控違反義務放的措施應當被撤銷。對于非違約之訴,是指GATT1994第23條第1款(b)和(c)列明的情況。(b)規(guī)定,如果爭端已方認為另一方實施的任何措施,無論該措施是否與有關的協(xié)定的規(guī)定產生抵觸,致使其依據(jù)有關協(xié)定項下直接或間接獲得的利益正在喪失或減損,或有關協(xié)定任何目標的實現(xiàn)正在受到阻礙,那么可以訴諸爭端解決。(c)規(guī)定,如果存在不屬于第23條第1款(a)、(b)的情況導致利益喪失或減損,或者阻礙目標實現(xiàn),那么也可以訴諸爭端解決。在非違約之訴下,申訴方需要承擔舉證責任,提供詳盡充分的證據(jù)表明其在WTO有關協(xié)定項下直接或間接享有的任何利益由于被申訴方的措施導致喪失或者減損。

如前所述,GATT1994中有關匯率的規(guī)定是原則性和模糊的。那么如果西方國家向DSB提起的是“違約之訴”的話,其最有可能依據(jù)的是GATT第15條第4款,即:“通過外匯措施使得WTO協(xié)定有關條款的意圖無效。”而根據(jù)GATT1947附件九的解釋,此處的“使……無效”不包括實際中不存在明顯偏離該條款的意圖。因此,西方國家必須具體指出GATT1994中哪個條款的意圖被違反了,具體還是要落實到如體現(xiàn)取消數(shù)量限制、最惠國待遇、國民待遇等基本原則的具體條款。并且證明和喪失利益直接存在著因果關系。然而這樣的因果關系證明并非易事。

對于西方國家還有可能提起的另一種訴訟形式——“非違反之訴”,由于“非違約之訴”的舉證責任應由被訴方承擔,起訴方需要提供充分可信的證據(jù)證明其依據(jù)WTO有關協(xié)定項下直接或間接獲得的利益由于一成員的匯率政策而喪失或減損,或者有關協(xié)定的任何目標的實現(xiàn)正在受到阻礙,這個舉證責任的要求是很高的,加之匯率政策與利益損害直接的關系很難明確確定,使得勝訴的機會大大降低。從WTO以往的爭端解決實踐看,提起“非違約之訴”的案件也多以敗訴而告終。

四、結語

人民幣匯率是個頗受學者關注的問題。但討論主要集中在金融領域,其中的法律問題并沒有得到很好的闡述。尤其是從國際法角度看待人民幣匯率問題,雖然逐漸有學者關注,但為數(shù)不多。眾所周知,通過多年來的回合談判和不斷的努力,WTO各成員國都對關稅進行了減讓,關稅和市場準入也已經成為各成員國的強制義務。但是匯率爭議的解決卻沒有通過法律途徑解決,而是采用了貿易制裁為要挾、通過談判達成妥協(xié)的政治方式。那么我們是否應該仍然堅持貨幣問題的主權性質,而一味做出回避?或者我們應該換個角度,從WTO現(xiàn)有體制上分析人民幣匯率的管轄權歸屬,并且如果DSB受理人民幣匯率爭議的話,我國又該如何應對。

注釋:

該法案在2003年9月5日由參議員舒默和格雷厄姆提出的,該要求中國在6個月之內調高人民幣匯率,否則將對中國出口產品征收27.5%的附加關稅.

該調查名于美國《1974年貿易法》的第301節(jié),依據(jù)該節(jié)的內容,當外國在貿易領域存在被列舉的“不合理做法”時,美國總統(tǒng)有權終止或撤回貿易協(xié)定減讓的利益,或者對外國的貨物和服務施加關稅或者其他進口限制.楊國華.美國貿易法“301”條款研究.法律出版社.第6-8頁.

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DSU第16條第4款.

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