王若思

摘 要 自黨的十六大提出“擴大公民有序的政治參與”以來,公眾參與作為中國民主政治發(fā)展的生長點,在立法等方面迅速發(fā)展,成為中國政治發(fā)展的亮點。本文結合《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)的制定及其實施來對我國公眾參與立法的情況做一個全景式的分析。

關鍵詞 立法 公共參與 簡析

中圖分類號:D922.5文獻標識碼:A

一、公眾參與立法的依據(jù)

公眾參與立法,除了是一種積極的政治倡導以外,更有著深刻的法理依據(jù)、憲政依據(jù)以及規(guī)范依托。

(一)法理依據(jù)。

公眾參與立法可以追溯到2000多年前的古希臘民主制時代,但是真正意義上的公眾參與立法——“公民”的概念不再將奴隸、外邦人、婦女等大多數(shù)居民排除在外,還要從啟蒙時代,人民主權理論的誕生說起。18世紀啟蒙思想家盧梭完整系統(tǒng)地闡述了人民主權學說。他認為,人們在建立國家時,每個人通過契約把所有的權力都轉交給了集體,在由這樣的契約所建立的國家里,所有的人在政治權利方面都是平等的,人民集體經(jīng)常表達出來的意志成為“公意”,它構成主權 。由于主權的至高無上,那么要求人們意志的表達必須直接進行,不能被代表,它是統(tǒng)一的,也不能被分割,這便是直接民主的理論。但是只適合效果寡民的直接民主理論具有很大的局限性,隨著國家的發(fā)展,現(xiàn)代國家廣泛采用的是更為有效率、更適合國家發(fā)展的代議制民主形式。但是代議制民主也有局限,比如代表們都是民眾利益和自身利益的雙重代表,沖突的時候有一個選擇的問題;現(xiàn)代議會的代表通常由政黨推薦產(chǎn)生,政黨亦有各政黨的利益,政黨的利益與公眾的利益并不總是一致的;代表機關決定問題通常只能是少數(shù)服從多數(shù),少數(shù)人的正當權益有時難以得到有效的保護等等。在立法領域,正是基于上述代議制民主的缺陷,加上現(xiàn)代社會利益越來越多元化,間接立法已經(jīng)很難充分反映公眾不同的利益要求,必須建立一種更加準確和充分的反映公眾意愿和要求的制度。于是,在現(xiàn)代社會,代議制民主與公眾直接參與結合了起來。具體來說,就是在立法的過程中,通過各種途徑聽取公眾的意見,讓公眾直接參與立法活動。

(二)憲政依據(jù)。

我國是人民民主專政的社會主義國家,國家的一切權力屬于人民,公眾參與立法活動是憲法和法律確立的一項基本原則,是社會主義民主在立法活動中的具體體現(xiàn),是我國憲政建設的應有之意。而所謂憲政就是民主政治、立憲政治或者說憲法政治。它的基本特征就是用憲法這種根本大法的形式把已爭得的民主事實確定下來,以便鞏固和發(fā)展這種民主事實 。憲政是實施憲法的民主政治,而憲法是對已經(jīng)出現(xiàn)的民主事實的承認固定,憲政的本質(zhì)與核心是民主政治。當然憲政不僅僅限于民主這一方面,還有更為寬泛的內(nèi)涵。而現(xiàn)代民主政治一般認為國家一切權力來自人民,人民作為主權者,通過選舉代表組成立法機關,制定法律再由行政、司法機關來實行。以此實現(xiàn)人民對國家的統(tǒng)治和管理,實現(xiàn)主權在民的原則 。具體來說,民主政治在實現(xiàn)形式上在西方和在我國是不同的。在西方國家的實現(xiàn)主要是通過被賦予人民主權形式的議會主權的代議制來實現(xiàn)的,是一種少數(shù)人的民主。但從形式上看也是人民直接或間接參與立法管理國家的人民主權實現(xiàn)方式。而我國的憲政實踐決定了我國是人民民主專政的社會主義國家,人民是國家的主人,因此人民必然通過各種形式參與管理國家事務和社會事務。而人民參與管理國家事務、體現(xiàn)人民當家作主的最根本途徑是人民直接或間接參與立法,制定法律法規(guī)、確定國家大政方針,并通過參與制定的法律的實施,來管理國家事務,體現(xiàn)主人翁地位。因此可以說,人民通過各種形式直接或間接參與立法管理國家事務是社會主義憲政建設的必然要求,是有深刻的憲政原理依據(jù)的。

(三)規(guī)范依據(jù)。

公眾參與立法,不但有著深刻的法理依據(jù)和憲政依據(jù),更有著現(xiàn)實法律規(guī)范的依據(jù)。法律依據(jù)中第一個層次便是憲法,在我國《憲法》中大致有兩個條文為公眾參與立法提供了規(guī)范依據(jù)。《憲法》第2條第1款規(guī)定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”該規(guī)定體現(xiàn)了《憲法》第1條所規(guī)定的我國人民民主專政的國家性質(zhì),體現(xiàn)了國家的一切權力來自于人民,也歸屬于人民,立法權作為國家的一種重要權力,從本源上屬于人民,而且只能屬于人民,這使得公眾參與立法從本源上具備了合法性。《憲法》第2條第2款進一步規(guī)定:“人民可依法通過各種途徑和形式管理國家事務,管理經(jīng)濟和文化事務,管理社會事務?！边@一款是關于公眾參與的總的和基本的規(guī)定。公眾參與立法是公民政治參與的重要方面,立法是對利益的分配,它最能影響國家事務、經(jīng)濟文化事務、社會事務,“通過各種途徑和形式”也理應包括參與立法。另外,在我國《立法法》上也有公眾參與立法的規(guī)定。其中第5條規(guī)定:“立法應當體現(xiàn)人民的意志,發(fā)揚社會主義民主,保障人民通過多種途徑參與立法活動?！痹摋l在法律上直接規(guī)定了我國公民在立法上的參與權,使公眾參與立法活動有了直接的法律上的依據(jù)。另外該法的第34條、第35條規(guī)定了在立法活動中可以采取座談會、論證會、聽證會、書面聽取意見、全民討論等多種方式,從而為公眾參與立法提供了廣闊的途徑。

二、中國公眾參與立法概觀——結合《食品安全法》立法的實證分析

參與是社會生活不可缺少的一個環(huán)節(jié),即便是在最低級、最狹隘的君主專制制度下,政策力量的來源除了君主及其顧問以外,總會有其他以財產(chǎn)、血緣關系或能力為基礎的個人直接進入決策系統(tǒng)內(nèi)部,或以其他間接方式對決策施加影響。伴隨著經(jīng)濟市場化、政治民主化的發(fā)展,公眾對立法活動的參與幾乎出現(xiàn)于所有民主的代議制國家,“即使在現(xiàn)代集權主義國家里嚴格限制群眾的政治參與,也仍然存在著提出政治要求的余地,不過要求內(nèi)容的范圍和表達的方式都嚴格地受到當局制定的政策體系的控制” 。實踐驗證了公眾參與立法的合理性。公眾參與立法在法律制定、信息收集、利益協(xié)調(diào)、法律宣傳、法律實施、糾正立法失誤和腐敗等方面具有重要功能。分析探討公眾參與立法的功能,對于實現(xiàn)人民當家作主、促進法律的民主化、增強法律的可接受性具有重要意義。正是因為如此,這些年來,我國也非常重視在立法領域的公眾參與問題。

自20世紀80年代以來,我國立法迅速發(fā)展,法律體系逐步形成,社會生活各方面基本做到有法可依。立法工作逐步由過去的官方化、封閉式步入民主化、公開化、效率化和科學化的立法時代 。國家對民主立法進行了初步探索,先后對包括憲法、香港特行政區(qū)基本法、澳門特別行政區(qū)基本法、行政訴訟法、集會游行威法、全民所有制工業(yè)企業(yè)法、土地管理法、村民委員會組織法、合同法在內(nèi)的多部法律進行了全民討論。從2005年開始,公眾參與立法無論從深度還是廣度上,更有長足的進步,具體來講,從2005年7月到2009年9月共有22部法律草案公開征求意見。包括:2005年1部(物權法);2006年1部(勞動合同法);2007年2部;2008年,法律草案公開征求意見走向“常態(tài)化”,中國的科學民主立法之門開得更大。2008年公開征求意見的法律草案達到11部;2009年已有7部。另外,在行政法規(guī)草案征求意見過程中,從 2003年1月至2009年10月,國務院法制辦共將53部法律草案和行政法規(guī)草案公開征求意見。其中:2003年1月到2007年12月,將15部法律草案和行政法規(guī)草案公開征求意見;2008年,將24部行政法規(guī)草案公開征求意見;2009年以來,到8月底已經(jīng)將14部行政法規(guī)草案公開征求意見。另外,在部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等制定過程中,公眾參與立法也是非常深入的。

在《食品安全法》的制定過程之中,聽取人民群眾的意見和建議的廣泛性更是前所未有,大規(guī)模的公開征求社會意見便有以下兩次:第一次,2008年4月20日,全國人大常委會辦公廳在中國人大網(wǎng)公布食品安全法草案,發(fā)布征求意見的通知 。截止到當年的5月20日18時,共收到各方面意見11327件。其中:(1)通過中國人大網(wǎng)直接提出9556件;(2)通過人民網(wǎng)等提出1570件;(3)信函164件;(4)主要報刊刊登37件。第二次,2009年4月23日,國務院法制辦在中央政府門戶網(wǎng)和中國政府法制信息網(wǎng)公布食品安全法實施條例草案,公開征求意見。同時在《人民日報》、《光明日報》、《經(jīng)濟日報》、《法制日報》刊登。截止到2009年5月4日,2104個單位和個人對條例草案提出了9100多條修改意見。

通過以上分析可以發(fā)現(xiàn),我國公眾參與立法制度,在民主法制方面已經(jīng)取得長足的進步,但是仍然存在許多問題。

(一)從組織者(立法機構)角度來講存在的問題。

這里的問題主要包括:第一,“開門立法”的意識還不夠強,立法機關對政府立法公眾參與認識不深,重視不夠,認為公眾參與就是有選擇的開幾個座談會,走走形式而已,習慣于按傳統(tǒng)立法模式辦事。但是這在《食品安全法》制定過程中這方面有很大改善。對照《食品安全法實施條例》的最終文本與公開征求意見的《條例》草案可以發(fā)現(xiàn),大大小小的修改共有50余處,其中不乏一些重要的修改,主要涉及食品安全標準、食品生產(chǎn)經(jīng)營、進出口食品監(jiān)管和法律責任四個方面。比如,關于《食品安全法》第三十四條規(guī)定的“病毒性肝炎”。有公眾建議將其明確為“甲型和戊型病毒性肝炎”,或者直接排除“乙型病毒性肝炎”。這一建議得到采納,通過細化法律規(guī)定的“消化道疾病”,將“病毒性肝炎”明確為甲型和戊型病毒性肝炎。第二,立法機構對利益進行平衡的難度增加。在當前社會利益多元化情況下,政府立法涉及的一些問題,如限制養(yǎng)犬、禁止放鞭炮、電動自行車上道路行駛等,公眾利益主張不一,有時甚至矛盾尖銳,使立法者難以把握利益平衡的支點。第三,對公眾參與引導不夠,創(chuàng)新參與渠道不夠。如何引導和幫助公眾更好地提出有價值的意見,目前的手段還有些過于簡單,大多數(shù)時候就是公布一個草案,請公眾提意見,一般公眾對立法背景、對立法機構關注哪些難點重點問題并不清楚,即使就是這種方式,往往公眾也只有一次機會。立法部門坐等意見,形式單一、被動,公眾知曉面受限,參與不便。

(二)從參與者(公眾)角度來講存在的問題。

這里的問題主要包括以下幾點:第一,參與權意識不強,參與興趣和熱情不高。原因一方面在于社會經(jīng)濟條件的制約,比如由于經(jīng)濟發(fā)展、交通、通訊等條件的限制,大量公眾還無法獲知參與立法的足夠信息,更無法對其進行有效的討論和參與;另一方面在于長期“閉門立法”使得普通公眾認為立法決策離自己很遠,或者說根本沒有關系,所以參與立法的積極性不高,即使參與,大都關注眼前利益和對于個人及家庭更直接的問題,而對那些全局性和長遠性的政策或規(guī)劃關注度不高。第二,組織化程度不高,公眾參與呈無序狀態(tài)。我國公眾的社會聯(lián)系相對松散,缺乏組織性,無法集中力量表達自己的意志,公眾想?yún)⑴c立法而不知如何參與,進而難以對立法施加有效的影響。第三,參與能力不均衡,表達不足與過度并存。由于公眾表達能力和表達資源的不同,決定了社會不同群體對立法發(fā)揮作用的不同。比如,現(xiàn)行立法普遍采用網(wǎng)上征求意見,電腦普及率高的城市公眾就比電腦普及率較低的農(nóng)村公眾更能充分表達意見。

(三)制度建設方面存在的問題。

1、立法信息公開制度欠缺。

立法信息公開不充分,立法規(guī)劃、立法計劃的編制較少有公眾參與,一般也不向公眾公布;公布立法草案征求公眾意見,一般也只是公布草案文本,對草案的依據(jù)、起草說明等相關內(nèi)容公布較少;在報紙、網(wǎng)絡上公布立法信息,并非大多數(shù)公民都能看見,廣大農(nóng)村尚未普及報紙、網(wǎng)絡,公民對立法信息知情不充分。

2、公眾參與的操作制度(程序規(guī)則)欠缺。

例如,在通過報紙、網(wǎng)絡公開征求意見方面,哪些法律法規(guī)規(guī)章草案應公布,哪些不用公布,哪些在網(wǎng)站上公布、哪些在報紙上公布以及何時公布等都沒有統(tǒng)一規(guī)范。再比如,立法聽證中一些基本的問題尚未解決,哪些法的制定和修改必須組織聽證,哪些不必組織聽證;哪些機構有權決定舉行聽證會,聽證的主體和內(nèi)容如何確定等等,都缺乏操作層面的程序規(guī)則。

3、反饋說明制度欠缺。

公眾都提出了哪些意見,哪些意見得到了采納,哪些意見沒有被采納,為什么,這些都沒有一個解釋說明,難免公眾抱怨“說了也白說”,對激勵公眾繼續(xù)參與的熱情不利。

4、保障機制上存在問題。

這里包括信息技術手段未得到充分利用、人力、物力、智力、財力保障不夠等問題。

所以說,在我國公眾參與立法雖然取得了很大的進步,從《食品安全法》的制定過程中便很好地表現(xiàn)出來,但是仍然存在以上談到的諸多問題,有待于進一步完善。

三、我國公眾參與立法制度的完善

公眾參與立法是客觀現(xiàn)實的需要,是民主立法的內(nèi)在要求,是法律順利實施的保證。我國立法聽證制度已逐步推廣,但仍然有許多組織對公眾參與立法的重要性認識不夠,公眾參與立法是民主立法的內(nèi)在要求,是法律順利實施的保證,因此應當通過立法的方式明確公眾參與的重要性。比如說,具體在什么情況下多數(shù)公眾意見不同意,立法機關可以予以通過,在什么情況下多數(shù)公眾意見不同意不能通過;在什么情況下立法機關可以違背專家的論證意見,在什么情況下不能違背專家的論證意見;以及如何組織座談會、聽證會、論證會、公民討論等,都應該通過法律作出明確的規(guī)定,促使立法中的公眾參與制度化、法律化 。具體可以從以下幾個方面著手:

(一)完善立法信息公開制度,確保公眾充分知情。

要加大立法信息的公開程度,尤其是應當注意立法全過程的公開透明。立法要做到以下幾點:一是立法過程公開,從立法項目的制定到起草、審查、審議等都要公開;二是公開的信息要全面,包括立法依據(jù)、制定的必要性與可行性、具體條款內(nèi)容、立法主要問題相對經(jīng)濟社會可能產(chǎn)生的影響等。公眾要求取得相關資料,盡可能提供或者告知如何取得。三是對公眾意見要有書面記錄,對采納、不予采納等處理情況也要公開。四是立法要公開發(fā)布,公眾有權查閱、復制。

(二)強化公眾意見在立法中的作用。

立法工作機構應當全面、準確地收集整理通過各種渠道反映到立法機關的公眾意見,并及時提供給立法者。在立法機關開會審議法案時,立法工作機構應當把公眾意見匯編成冊印發(fā)會議。應當從法律上明確規(guī)定,凡普遍涉及公眾切身利益的法案,未舉行允許公眾自由參加的聽證會的,凡涉及技術性很強的法案,未舉行由有關專家參加的論證會以及論證結論是否決性的,立法機關不得予以通過。凡是舉行了聽證會的,聽證會主持機關應當將參加人員情況和意見提出報告,印發(fā)立法會議。凡是舉行了論證會的,論證會主持機關應當將參加人員名單和專長以及論證結論和意見提出報告,印發(fā)立法會議。

(三)完善公眾參與的保障機制,提高參與的有效性。

立法公開征求意見是有成本的,不僅需要人力、智力、技術支撐,更需要有雄厚的財力、物力保障。經(jīng)驗證明,這種人力、物力、財力的保障程度,影響、制約甚至決定著立法公開征求意見的進程、質(zhì)量和效率。因此,必須盡快建立和完善立法公開征求意見的各項保障制度。當前一個值得關注的方面,是要加強公開征求意見技術支持平臺的規(guī)范化建設,為建立和完善自由、便捷、暢通、低廉、有效的立法訴愿表達渠道,提供可靠、有力的技術支撐。

(四)完善公眾參與的監(jiān)督制度,保障公眾參與立法監(jiān)督權。

方工業(yè)建立責任追究機制,明確規(guī)定立法機關在保障公眾參與立法中的義務和法律責任,對應該聽證而不聽證,按照規(guī)定應該公開、公告的程序、內(nèi)容沒有按照規(guī)定公開、公告,就應該追究相關機構和人員的責任,以及公眾參與權受到侵害時的救濟途徑。

公眾參與立法的完善是一個系統(tǒng)的工程,必須各方力量統(tǒng)籌進行,協(xié)調(diào)進行。

四、結 語

必須明確的是,公眾參與立法是代議制民主的重要補充,公眾參與立法以程序的正當性彌補代議制立法正當性的不足,代議制度下沒有公眾參與,立法就變成了無源之水、無本之木。所以我們在著力強調(diào)立法中公眾參與的重要性時,千萬不要忽視對于有效的代議制的完善,在科學完善的代議制民主的基礎上,發(fā)揮公眾參與立法的重要作用。而隨著國家對公眾參與立法的重視和對公眾參與立法在制度、物質(zhì)上保障的加強以及公眾民主意識的提高,我國公眾參與立法制度一定會不斷的健全和發(fā)展,最終實現(xiàn)立法平等?！?/p>

(作者單位:中國政法大學)

注釋:

[法]盧梭.何兆武譯.社會契約論.商務印書館,1980年.

張慶福.憲法學基本原理(上冊).社會科學文獻出版社.1999年版,第56頁.

李林.立法理論與制度.中國法制出版社,2005年版,第43頁.

[美]戴維?伊斯頓著,王浦助譯.政治生活的系統(tǒng)分析.華夏出版社1989年版,第121頁.

程元元.立法的公眾參與研究.重慶工商大學學報(社會科學版),2005年第3期.

參見中國人大網(wǎng).http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/syxw/2008-04/20/content_1424703.htm.

陳斯喜.論我國立法的公眾參與制度.行政法學研究.1995年 第1期.