馬 健

摘要:如何開展政府投資項目績效審計,已成為擺在我們面前的重要課題,本文就充分認識政府投資項目績效審計的重要性和必要性、政府投資項目績效審計的內(nèi)容和重點做了初步的探討。

關(guān)鍵詞:政府投資 項目 績效 審計

《審計署2008到2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》提出:到2012年,每年所有的審計項目都開展績效審計。至此,績效審計在我國有了明確的發(fā)展時間表,開始步入了快車道。政府投資項目績效審計是建立在審查投資項目真實性、合規(guī)性的基礎(chǔ)上,依據(jù)國家法律、法規(guī)和政策規(guī)定對基本建設(shè)項目的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行評價,重點突出項目建設(shè)的決策立項、建設(shè)管理及投產(chǎn)運營等環(huán)節(jié)問題的審計。開展政府投資項目效益審計,是加強和改進部門預算管理的重要環(huán)節(jié),是促進政府和有關(guān)單位調(diào)整投資結(jié)構(gòu)、優(yōu)化投資方向、加強投資管理、提高投資效益,最終為我國經(jīng)濟和社會的全面、可持續(xù)發(fā)展的政府監(jiān)督活動服務(wù)的重要措施。本文就政府投資項目績效審計,作個粗淺的探討。

一、充分認識政府投資項目績效審計的重要性和必要性

首先,政府投資項目績效審計是落實科學發(fā)展觀的必然要求?？茖W發(fā)展中以人為本,全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的深刻內(nèi)涵,要求審計部門立足現(xiàn)有公共資源,促進最有效、最經(jīng)濟的使用和管理。我國人口眾多,人均所占有的自然資源較低,資源短缺嚴重制約著我國經(jīng)濟的發(fā)展。要解決這個問題,最佳方式就是提高資源利用效率。開展績效審計,有助于提高決策水平,以最少的資源投入換取最大的經(jīng)濟收入,解決我國自然資源和財力不足的矛盾。

其次,政府投資項目績效審計是現(xiàn)代審計事業(yè)發(fā)展的需要。目前,美國國家審計總署和法國審計法院績效審計分別占總審計額的85%和67%,加拿大審計長公署、英國審計署績效審計也達40%。在我國,審計機關(guān)成立二十多年來,社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善,建筑市場逐步規(guī)范,建設(shè)單位管理水平日益提高。面對新的形勢和新的要求,適時將固定資產(chǎn)投資審計重點真實性和合法性轉(zhuǎn)向合理性、效益性,即逐步過渡到政府投資項目的績效審計,是當前擺在我們面前的一項迫切歷史使命。

再次,政府投資項目績效審計是社會公眾對政府實行有效監(jiān)督的需要。政府投資項目是以政府財政建設(shè)資金作為主要資金來源的項目,實際上是由政府代表社會公眾的利益并按社會公眾的集體意愿提供市場機制無法有效提供的公共產(chǎn)品,以滿足大部分人的需要。政府機構(gòu)的規(guī)模不斷擴大,管理和控制活動不斷增強,固定資產(chǎn)投資與日俱增。在這種情況下,授予政府使用和管理公共資源權(quán)利的公眾無法直接了解政府管理公共資源的狀況,對政府經(jīng)濟責任的履行情況更是無從評價,因此,由專業(yè)審計人員實施績效審計,提供客觀公正的反饋信息就成為必然。

二、政府投資項目績效審計的內(nèi)容和重點

實施政府投資項目績效審計,必須將財務(wù)審計、工程結(jié)算審計、效益審計結(jié)合起來,按照項目周期重點抓住立項決策、建設(shè)過程管理、完工運營效果三個環(huán)節(jié),來評價其經(jīng)濟性、效率性和效果性并逐步解決政府投資項目建設(shè)過程中存在的問題。

(一) 立項決策環(huán)節(jié)

立項決策環(huán)節(jié)中的審計包括建設(shè)項目可行性研究審計、環(huán)境影響評估報告審計、征地拆遷審計、設(shè)計文件審計、資金來源及其落實情況審計等。

可行性研究審計、環(huán)境影響評估報告審計:可行性研究報告是決策部門審批項目的主要依據(jù)和前期工作的主要內(nèi)容,因此,對可行性研究報告進行再評審是立項決策過程中的審計重點。審計中應(yīng)結(jié)合環(huán)境影響評估報告研究可行性研究中的技術(shù)論證、經(jīng)濟論證、財務(wù)投資方案是否切實可行?？尚行匝芯繉徲媽嵸|(zhì)是一種事前經(jīng)濟效益的評審,實踐中還可考慮與項目完工運營效果審計相互結(jié)合。

征地拆遷審計:是否取得用地批準手續(xù),有否擅自擴大拆遷范圍、提高或降低補償標準,損害拆遷人和被拆遷人的利益,有否征地拆遷未到位影響施工進度甚至造成損失浪費的現(xiàn)象。

設(shè)計文件審計:由于建設(shè)項目具有多樣性,每個單項工程都有各自不同的設(shè)計目的,獨特的造型和結(jié)構(gòu),因此建設(shè)項目方案的選擇顯得尤為重要。而建設(shè)單位對建設(shè)方案的選擇不夠科學,且當前勘察、設(shè)計部門面臨嚴峻的市場競爭,為承攬業(yè)務(wù),出現(xiàn)了掛靠、無資質(zhì)設(shè)計、應(yīng)建設(shè)方要求提高設(shè)計標準等問題,造成勘察設(shè)計質(zhì)量下降及嚴重浪費。

資金來源及其落實情況的審計:近年來,政府投資項目逐步向民間資本、境外資本開放,政府建設(shè)項目投資已逐步呈現(xiàn)投資主體多元化趨勢,因此,對政府投資項目資金來源及其落實情況的審計,應(yīng)堅持一切有利于項目建設(shè)和盡早發(fā)揮效益的原則,重點審查是否存在因?qū)Ω魍顿Y主體的權(quán)責利界定不清,導致資金撥付不暢,令出多頭,影響工程建設(shè)進度和質(zhì)量、防止出現(xiàn)“半拉子”工程、“三邊”工程的問題;國有資本的安全和收益是否得到保障;是否存在片面追求個體效益而損害國家利益和社會公眾利益的行為;揭示在金融投資體制改革過程中遇到的新情況、新問題,并提出有針對性的建議。

(二) 建設(shè)過程管理環(huán)節(jié)

建設(shè)過程管理環(huán)節(jié)包括招投標過程審計、建設(shè)單位現(xiàn)場管理和監(jiān)理人員履行職責情況審計、資金使用審計等。

招投標過程審計:主要審查招投標過程中有無將依法必須進行招標的項目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標;有無變相壟斷、排斥或限制潛在投標人,違背公平競爭原則、擾亂建筑市場秩序的行為;有無惡意競爭、片面降低造價,影響工程質(zhì)量;有無故意抬高市價或取費標準,提高投資額,謀取私利等現(xiàn)象。

建設(shè)單位現(xiàn)場管理和監(jiān)理人員履行職責情況審計:審查有無項目建設(shè)管理、施工、監(jiān)理制衡機制缺位,存在管理、施工、監(jiān)理三位一體現(xiàn)象,造成工程隱患增多,成本加大;是否存在建設(shè)單位代表或監(jiān)理人員責任心不強,或與施工企業(yè)串通,人為提高工程造價謀取暴利;是否存在地方行政首長超越職權(quán)范圍,干預工程建設(shè),隨意變更工程設(shè)計和進度,造成損失浪費等現(xiàn)象。

資金使用審計:抓住資金流程向這個主線,從撥付、管理、使用等環(huán)節(jié)著手進行檢查,檢查資金是否及時足額到位,使用是否合規(guī),有無轉(zhuǎn)移、侵占、挪用建設(shè)資金,弄虛作假,虛列建設(shè)成本的問題。

(三)完工運營效果

項目完工運營效果審計,可對比可行性研究報告,對交付使用的建設(shè)項目實際取得的經(jīng)濟社會效益及環(huán)境影響進行綜合評價。主要從是否達到了預期目標或者達到目標的程度、成本效益分析評價、對社會經(jīng)濟實際影響、項目可持續(xù)性等方面對項目進行評價。

防護性審計是基礎(chǔ),建設(shè)性審計是目標,而績效審計代表著現(xiàn)代審計發(fā)展的方向。審計部門必須通過轉(zhuǎn)變觀念、加強自身建設(shè)、采用先進的技術(shù)方法、立足審計的服務(wù)職能大力推進開展績效審計,逐步制定一套開放的、動態(tài)的彈性績效標準和指標索引,在實踐中不斷對其進行評估與修正,逐步建立健全績效審計評價體系,并且從宏觀層次上精心提煉審計成果,為政府調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟格局等投資決策,提供及時、準確的參考資料,以保證投資資金運用過程的經(jīng)濟性、效率性和效益性,為建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會,實現(xiàn)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展作出審計機關(guān)的積極貢獻。