摘要:高校作為法律法規(guī)授權(quán)的行政主體,其行政管理權(quán)的公權(quán)力性質(zhì)決定了其權(quán)力運行必須嚴格遵循行政法的基本原則規(guī)范地運作,行政法諸原則一起構(gòu)成法治高校的重要原則依據(jù),為校園管理的法治化構(gòu)建和提供制度層面的平臺。

關(guān)鍵詞:高校學生申訴處理探討

在法律和法學中,原則或基本原則具有十分重要的意義。法的基本原則是“整個法律活動的指導思想和出發(fā)點,構(gòu)成法律體系或法律部門的神經(jīng)中樞”。[1]所謂行政法基本原則,是指反映現(xiàn)代民主憲政精神,集中體現(xiàn)行政法的目的和價值,貫穿于行政法規(guī)范之中,并指導行政法的制定、執(zhí)行和遵守,規(guī)范行政行為實施和行政爭議解決的基本準則和原理。高校作為法律法規(guī)授權(quán)的行政主體,其對學生的行政管理權(quán)是國家教育權(quán)的重要組成部分,高校行政管理權(quán)的公權(quán)力性質(zhì)決定了高校對大學生開展和實施公共行政活動必須要受行政法的規(guī)制,其權(quán)力運行必須嚴格遵循行政法的基本原則,規(guī)范地運作。

第一,行政合法性原則。又稱依法行政原則,是行政法治原則中最重要的一個原則,是指行政權(quán)力的設定、行使必須依據(jù)法律、合乎法律,不得與法律相抵觸。該原則又包括:

1、法律優(yōu)先原則,又稱法律優(yōu)位原則。法律優(yōu)先“亦即法律對于行政權(quán)之優(yōu)越地位,以法律指導行政,行政作用與法律抵觸者應不生效力。”[2]是指行政應當受現(xiàn)行法律的約束,不得采取任何違反法律的措施。[3]它是法律充分照顧行政活動具有主動性、創(chuàng)新性等內(nèi)在品性的結(jié)果,也是行政合法性原則的基本要求。法律優(yōu)先原則要求行政行為不得違背法律,至于法律沒規(guī)定的情況下,行政行為能不能作出,法律優(yōu)先原則并不過問,也就是我們平常所講的“法不禁止皆自由”。該原則在我國教育體制改革不斷深化、教育法律法規(guī)相對滯后的今天,具有極其重要的現(xiàn)實意義。比如,我國《高等教育法》第17條對不同學歷的高等教育(專科、本科、碩士研究生、博士研究生)的修業(yè)基本年限作了規(guī)定,“?？平逃幕拘迾I(yè)年限為二至三年,本科教育的基本修業(yè)年限為四至五年,碩士研究生教育的基本修業(yè)年限為二至三年,博士研究生教育的基本修業(yè)年限為三至四年。非全日制高等學歷教育的修業(yè)年限應當適當延長。高等學校根據(jù)實際需要,報主管的教育行政部門批準,可以對本學校的修業(yè)年限作出調(diào)整?！备鞲咝＜纯梢愿鶕?jù)該規(guī)定,結(jié)合各專業(yè)、各學科及本校的具體情況對本校學生的修業(yè)年限以及提前畢業(yè)的條件和資格認定主體、程序等作出具體規(guī)定,從而體現(xiàn)“大學自治、學術(shù)自由”。當然,該原則的基本底線就是高校的公共行政活動不能與法律相抵觸。

2、法律保留原則,是指行政主體的行政行為不能任意作出,只有在立法機關(guān)對該事項作出了規(guī)范的情況下,行政主體才能按照法律的規(guī)范作出相應的行政行為,也就是我們平常所講的“法無明文規(guī)定者不得為之”,它較法律優(yōu)先原則明顯要嚴格。如果說法律優(yōu)先原則是對行政主體依法行政的消極要求的話,那么法律保留原則則是對行政主體依法行政的積極要求。如果說法律優(yōu)先原則是“不抵觸”原則,法律保留原則無疑是“根據(jù)”原則,它具體又包括立法保留原則和執(zhí)法保留原則。[4]其中,立法保留原則在我國《立法法》第8條和第9條中己有明確體現(xiàn)。就高校學生管理這一領域而言,目前全國人大及其常委會的相關(guān)立法僅限于《教育法》、《高等教育法》、《學位條例》、《職業(yè)教育法》、《民辦教育促進法》等有限的幾部法律,而且具有行政法律效力的行政法規(guī)及規(guī)章也不多,甚至連地方教育主管部門不具行政法律效力的一些規(guī)范性文件也不到位,該方面的相關(guān)“立法權(quán)”卻大量“旁落”或下放到了各高校手中。例如,在田永訴北京科技大學一案中,校方對該生的按退學處理即主要是根據(jù)該校制定的“068號通知”《關(guān)于嚴格考試管理的緊急通知》第三條第五項關(guān)于“夾帶者,包括寫在手上等作弊行為者”的規(guī)定,認定田永的行為是考試作弊,根據(jù)第一條“凡考試作弊者,一律按退學處理”的規(guī)定實施的。在這里,受教育權(quán)是公民的基本權(quán)利,其產(chǎn)生、變更、中止、終止等基本條件及程序應當由法律規(guī)定,而不是由學校這一不具備行政立法權(quán)的行政主體以一己規(guī)定而決定。這無疑嚴重違反了法律保留原則。至于執(zhí)法保留原則,意即任何行政職權(quán)的存在、行使和委托都必須有法律根據(jù),行政職權(quán)與職責相統(tǒng)一,不得放棄,否則均構(gòu)成違法,原則上應予撤銷或宣告無效。[5]如前分析,目前在我國,高校管理學生的相關(guān)立“法”權(quán)既不在中央立法機關(guān),也不在有權(quán)行政立法的行政機關(guān),而是在于各高校甚至高校的具體工作部門。既然各高校的“土政策”不屬于行政法律,而各高校又在依自己制定的措施來管理它們的學生,那么,即便高校具體的管理“執(zhí)法”有據(jù),也已經(jīng)在頻繁地、嚴重地違反執(zhí)法保留原則了。當然,“中國當下的改革,改革走在立法之前是一個普遍的、基本的事實”[6],那么,具有特殊品質(zhì)和社會功能的高校是否必須囿于并不完善的現(xiàn)行教育立法呢?這里,不妨考慮采取侵害保留原則和重大事項保留原則[7],即僅在高校對大學生既有權(quán)益有重大影響或侵害的管理活動時需要遵從法律保留原則,以便在保障教育體制改革正常進行,維護高校辦學自主權(quán)的同時,盡可能地維護大學生的合法權(quán)益。

第二,行政合理原則。行政合理性原則,又稱必要而適度原則,指行政行為的作出應當基于現(xiàn)實需要,符合行政目的,建立在正當考慮的基礎上;行政決定的內(nèi)容要客觀、適度、符合理性。[8]它是行政法治原則的另一個重要組成部分。較之于行政合法性原則要求高校的管理活動在形式上合乎法律的基本規(guī)定,行政合理性原則要求高校的管理活動在內(nèi)容上要符合法律的精神和原則,行政主體作出行政行為的時候,不僅要符合法律的規(guī)定,還要根據(jù)具體情況,具體分析,作出最合適的處理。換言之,前者要求高校的管理活動在外形上合乎實定法,而后者則要求其在實質(zhì)上合乎自然法,這顯然更為嚴格。即便如前所述的那樣,我們承認高校制定的“土政策”的法律效力,甚至承認高校具體工作部門具體管理措施的“合法性”,這里面仍存在合理性的問題。此即:其管理活動是否基于客觀必要和正當考慮,其決定是否和其管理目的相適應,是否客觀、適度、符合理性。比如在高校學生管理中經(jīng)常存在的“殺雞駭猴”、“以一儆百”現(xiàn)象,在嚴格管理、嚴明紀律的“合法”目的下也時有處罰過重甚至畸輕畸重現(xiàn)象,違背行政合理原則。

第三,行政應急原則。行政應急性原則是現(xiàn)代行政法治原則的重要內(nèi)容,是指在某些特殊的緊急情況下,根據(jù)國家安全、社會秩序或公共利益的需要,行政主體可以采取沒有法律依據(jù)或者與一般法律相抵觸的行為[9]。它是行政合法性原則和行政合理性原則的非常體現(xiàn),是克服成文法僵化、迂執(zhí)等內(nèi)在缺憾,使法律在本質(zhì)上趨于良善的必要變通。英國思想家洛克認為:“在某種場合,法律應該讓位于執(zhí)行權(quán)。因為世間常能發(fā)生許多偶然的事情,遇到這些場合,嚴格地呆板地執(zhí)行法律反會有害?！盵10]一般情況下,緊急權(quán)力的行使應當符合以下條件:①前提是存在明確無誤的緊急危險;②只能由法定有權(quán)機關(guān)或有權(quán)機關(guān)委托的其他機關(guān)、組織行使;無權(quán)機關(guān)確有必要行使了緊急權(quán)力,其合法性事后由有權(quán)機關(guān)確認;③緊急權(quán)力的行使必須依照有關(guān)法律規(guī)定的特別程序;④緊急措施應當適當,對明顯可以不予限制或侵害的行政相對人的合法權(quán)益,不得限制或侵害。高校人員集中,本身是一個小社會,其公共安全設施、公共衛(wèi)生設施及其他公共設施比較齊全;又由于高校的特殊性,同類國家行政機構(gòu)不便直接介入,因此,確立賦予高校采取緊急權(quán)力的行政應急性原則非常必要。例如,突發(fā)衛(wèi)生或食品安全事件,高校要采取必要的防范安全措施和隔離限定;公共設施爆炸,高校要實施必要的封鎖;政界要人來訪,高校要實施必要的戒嚴;刑事犯罪的發(fā)生,高校要采取必要的制止和調(diào)查,等等。當然,高校行使緊急權(quán)力,必須符合上述條件,符合其他行政法治原則的要求。

第四,行政公開原則。除涉及國家機密、商業(yè)秘密及個人隱私不宜公開以外,行政行為應當通過一定的程序,讓包括行政相對人在內(nèi)的社會公眾了解?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?。行政行為的公開既可以方便社會公眾對行政主體的了解和監(jiān)督,增進行政相對人對行政主體的信任,又可以幫助行政主體克服官僚習氣,保持行政主體的廉潔和高效。就高校的管理工作而言,不僅要公開其采取相關(guān)措施的各種依據(jù),決定采取相關(guān)措施的過程,而且要公開其所決定采取的相關(guān)措施的執(zhí)行情況。

1、在高校制定管理規(guī)則環(huán)節(jié),既要公開既有的現(xiàn)行規(guī)則,而且要公開其依照上位規(guī)則制定學校實施細則的過程和結(jié)果。高校實踐中,既有的現(xiàn)行規(guī)則公開得比較到位,通行的做法是將有關(guān)的規(guī)范性文件匯編成書,然后人手一冊地發(fā)放給每個學生;但在新規(guī)則的制定中,則明顯缺乏公開性,甚至新制定但已生效施行的、和學生密切相關(guān)的規(guī)則本身也不能及時公開。

2、在具體管理或執(zhí)行規(guī)則環(huán)節(jié),既要公開其采取特定措施的理由和依據(jù),又要公開其作出此決定的過程和決定內(nèi)容的執(zhí)行情況。實踐中不僅采取相關(guān)措施的依據(jù)不夠公開,而且采取相關(guān)措施的決定過程和執(zhí)行結(jié)果也不公開。

3、在校園裁決領域,既要公開裁決的事項、過程,又要公開裁決的依據(jù)和執(zhí)行情況。但高校一般為維護學生隱私權(quán)起見,基本不公開裁決的事項、過程、依據(jù)和執(zhí)行情況。

以上三方面存在的問題具體如查禁宿舍危險、違禁物品,向?qū)W生收取有關(guān)費用等,并不告知學生具體的相關(guān)依據(jù)或考慮因素;在下發(fā)各種通知時,不管其采取的通知方式是否得當,均讓大學生“責任自負”,等等。隨著諸如校園廣播站、校園廣告欄、宿舍樓留言板、校園電視、校園網(wǎng)、校報等校園媒體的建設和發(fā)展,高校管理活動的公開越來越成為可能。為切實貫徹“依法治?！狈铰?各高校應切實做到行政公開,不能公開的,也應說明不予公開的依據(jù)和理由。

第五,信賴保護原則。又稱保護合法信賴原則或者尊重合法信賴原則,是指行政主體應當確保管理活動的明確性、穩(wěn)定性和連貫性,從而樹立和保護行政相對人對行政主體及其管理活動真誠信賴的原則。[11] 信賴保護原則肇始于德國,并為日本、臺灣等國家和地區(qū)接受。它包括兩重含義:第一,行政主體應當確保其管理活動的明確性、穩(wěn)定性和連貫性,使行政相對人有所預期和參考;第二,當遇有法定因由或客觀緊急需要,而必須改變這種明確性、穩(wěn)定性和連貫性時,應給予對該行政主體持合法信賴而遭受損失的行政相對人以必要補償。[12]強調(diào)高校管理要遵循信賴保護原則有特殊的原因和意義:一方面,大學生涉世不深,長期受到正面的學院式教育,其對所在高校的信賴甚至依賴程度較其他行政相對人對其他行政主體要深;另一方面,大學生經(jīng)濟和精神承受能力較其他成年人較弱,高校對其合法信賴利益的影響,不僅嚴重影響其本人對該高校本身的認識,而且可能還影響到他對其他行政主體的認識。

綜上,高校作為授權(quán)行政主體應當受上述行政法基本原則的約束。行政法諸原則一起構(gòu)成了法治高校的重要原則依據(jù),均要對高校的管理工作發(fā)生作用。隨著相關(guān)教育立法的不斷完善,上述原則之間也會更加得以協(xié)調(diào),從而更加規(guī)范高校管理,為校園管理的法治化構(gòu)建和提供制度層面的平臺。

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作者簡介:魏小星(1976—),男,漢族,江蘇姜堰人,泰州師范高等?？茖W校講師,法學碩士,主要從事大學生思想政治教育和法學研究。