田官平 張 勇

摘要:文章以麻陽苗族自治縣呂家坪鄉(xiāng)、黃桑鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)為例,分析了民族山區(qū)區(qū)劃調(diào)整對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的影響;并對如何消除負面影響進行了相關探討。

關鍵詞:麻陽縣呂家坪鎮(zhèn);撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn);理性思考

在中央的倡導下,縣城鎮(zhèn)化建設方針逐步從“重點發(fā)展小城鎮(zhèn)”轉(zhuǎn)向“發(fā)展重點小城鎮(zhèn)”,并于2005年實行撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn),優(yōu)先發(fā)展有良好區(qū)位條件、基礎設施、產(chǎn)業(yè)支撐和聚集效應的農(nóng)村中心鎮(zhèn)。本文以麻陽縣呂家坪鄉(xiāng)區(qū)劃設置調(diào)整為例,多視角對其進行理性分析。

一、呂家坪與其周邊鄉(xiāng)村區(qū)劃設置調(diào)整的安排

麻陽縣位于湖南省西部,是全國5個單一苗族自治縣之一,屬省定貧困縣。呂家坪鎮(zhèn)位于麻陽縣的東部,是一個較大的集鎮(zhèn),有15個村,集鎮(zhèn)建設面積7.8萬平方米,常住人口6000余人。麻陽縣政府基于“以距離的遠近和資源互補為主,以村的經(jīng)濟狀況為輔”的區(qū)劃調(diào)整原則,擬將呂家坪鎮(zhèn)對面的黃桑鄉(xiāng)并入其內(nèi),把新鎮(zhèn)政府設置在呂家坪鎮(zhèn),黃桑鄉(xiāng)政府辦公地改為臨時辦事機構,并進行村村合并,村數(shù)目將從30個減少至15個,同時呂家坪居委會和銅礦居委會分別并入?yún)渭移捍搴途徘鷱澊濉?/p>

二、鄉(xiāng)村區(qū)劃設置調(diào)整對經(jīng)濟發(fā)展有利面的分析

(一)有利于實現(xiàn)資源優(yōu)化配置,提高規(guī)模經(jīng)濟效益

1、規(guī)范土地經(jīng)營方式,促進土地資源的優(yōu)化配置。通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn),將有助于新鎮(zhèn)政府建立一個統(tǒng)一、有序的“自愿、依法、有償”的土地流轉(zhuǎn)機制。主要表現(xiàn)在:基于農(nóng)民的利益,引導土地使用權的流轉(zhuǎn),使土地集中到種植農(nóng)作物能手中,促進農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地規(guī)?；⒖茖W化;完善土地交易的中介組織,建立信息咨詢、土地評估等服務機構,促使土地有序、公開、公平地流通。

2、加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,提高規(guī)模經(jīng)濟效益。呂家坪鎮(zhèn)與黃桑鄉(xiāng)兩地農(nóng)產(chǎn)品均以冰糖橙、無籽西瓜、桃子、花生為主,其產(chǎn)量及質(zhì)量較高,但由于農(nóng)戶分散種植,經(jīng)營,加工、儲藏、銷售跟不上,加之農(nóng)作物價格下降,生產(chǎn)成本大,導致農(nóng)民積極性不高。兩地合并后,將有利于新鎮(zhèn)政府制定統(tǒng)一的優(yōu)惠政策,鼓勵農(nóng)民承包和經(jīng)營,同時加快引進外來資本,建立農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè),按照公司+基地+農(nóng)戶模式,實現(xiàn)生產(chǎn)、加工、經(jīng)營一體化,提高新鎮(zhèn)農(nóng)作物的規(guī)模經(jīng)濟效益。

3、建立農(nóng)民合作經(jīng)濟組織,提供綜合性服務。通過合并,更利于新鎮(zhèn)政府引導農(nóng)戶成立各種形式的合作組織,使分散的農(nóng)戶組織起來,形成一個擁有共同利益、統(tǒng)一對外經(jīng)營的中介,在農(nóng)戶與市場之間的各種交易活動中發(fā)揮作用。目前呂家坪鎮(zhèn)的農(nóng)貿(mào)市場占地面積約1500多平方米,位于集鎮(zhèn)中心,在S308國道旁邊,可利用其地理優(yōu)勢,建立各種產(chǎn)品的收集中心和信息、銷售渠道的共享中心,將呂家坪和黃桑各地的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)散戶組織起來,以適當?shù)膬r格對其產(chǎn)品進行收購,由此可降低農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售成本,提高農(nóng)民的收入。

(二)有利于當?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色經(jīng)濟的構建

1、果業(yè)經(jīng)濟。如前所述,新鎮(zhèn)可以整合兩地優(yōu)勢水果,按照公司+基地+農(nóng)戶模式進行優(yōu)勢水果的生產(chǎn)、加工和銷售,實現(xiàn)果業(yè)產(chǎn)業(yè)化。

2、礦業(yè)經(jīng)濟。兩地銅礦豐富,但分布不集中,開采混亂,深加工程度低。境內(nèi)企業(yè)內(nèi)部管理混亂,加之政府保護力度不夠,私人霸占礦產(chǎn)資源的情形嚴重,導致以九曲彎省級銅礦廠為首的8家銅礦企業(yè)效益低下,瀕臨倒閉。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后,將有助于新鎮(zhèn)政府整合銅礦資源,實行統(tǒng)一管理:引進先進技術,對銅礦產(chǎn)品及其金、硅、鐵等多種成分進行提煉、深加工,提高其附加值,延長其產(chǎn)業(yè)鏈;建立統(tǒng)一銷售平臺,降低交易成本,鞏固該鎮(zhèn)銅礦業(yè)的龍頭地位。

3、養(yǎng)殖業(yè)經(jīng)濟。兩地的家畜養(yǎng)殖多為豬、雞、鴨、鵝,但皆以小農(nóng)戶個體經(jīng)營為主。如呂家坪及黃桑共有3家以家庭養(yǎng)殖為主的種豬養(yǎng)殖基地,規(guī)模小,數(shù)量少,且都是在國內(nèi)發(fā)生禽流感,肉價上漲后建立的,由于種豬購入的市場價格較高,導致其盈利低下。通過合并,將有助于政府進行家畜家禽規(guī)?；曫B(yǎng),可根據(jù)家畜家禽的生活特點,在呂家坪建立種豬和雞的大規(guī)模養(yǎng)殖基地,在黃桑建立鴨、鵝養(yǎng)殖基地,進行家畜家禽規(guī)模化飼養(yǎng)。同時建立家畜家禽的加工龍頭企業(yè),實現(xiàn)企業(yè)+基地+養(yǎng)殖戶的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式,以鴨產(chǎn)品的開發(fā)為例,本地飼養(yǎng)的鴨子肉質(zhì)鮮美、加工方法獨特,在周邊各縣市都很有名,可以在新鎮(zhèn)建立鴨子加工店,以新鎮(zhèn)便利的交通和現(xiàn)代真空技術的優(yōu)勢,打造新鎮(zhèn)的品牌鴨。

(三)有利于形成圓型經(jīng)濟區(qū)域,產(chǎn)生“點輻射”效應

呂家坪鎮(zhèn)顯半圓型面積,雖然S308線貫穿于鎮(zhèn),而且每逢五天一次的集市,人數(shù)可達3萬人以上,但是集鎮(zhèn)背山面水,山與水的直線距離不到100米,線輻射前景不大。河對岸的黃桑鄉(xiāng),也是呈現(xiàn)一個半圓型面積,但路上和水上交通都不發(fā)達。合并后,兩地一起形成了一個圓型經(jīng)濟區(qū)域,利于產(chǎn)生點輻射效應,點輻射效應主要體現(xiàn)在資金、技術、人才等流動方面。

1、資金的流動。合并后,即輻射初期,由于新鎮(zhèn)的中心區(qū)域的資本邊際效益較高,資本由周邊地區(qū)向新鎮(zhèn)的中心區(qū)域流動,加速中心區(qū)域現(xiàn)代化進程。而到輻射的中后期,周邊地區(qū)資本匱乏的現(xiàn)象將隨著周邊地區(qū)資本的邊際效益逐步提高而改善,資本從中心區(qū)域向周邊地區(qū)逆流,周邊地區(qū)的現(xiàn)代化進程加快,從而實現(xiàn)新鎮(zhèn)經(jīng)濟與城鎮(zhèn)建設的全面發(fā)展。

2、技術的流動。在輻射過程中技術通常由中心區(qū)域向周邊地區(qū)流動,但由于技術的可共享性,從對技術需求的層面上來看,中心區(qū)域和周邊落后地區(qū)沒有太大的差異,僅是技術配套條件的差異,技術的邊際效益在中心區(qū)域可能相對較高,在周邊落后地區(qū)可能較低。無論如何,技術的可共享性有益于新鎮(zhèn)的中心區(qū)域和落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代化進程,而且技術流動機制越好,流動范圍越廣,所發(fā)揮的作用就越大,而新鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設正需要先進的技術作后盾。

3、人才的流動。通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn),新鎮(zhèn)中心區(qū)域?qū)a(chǎn)生巨大的商機,且其相對較高的生活水平將吸引各類人才參與新鎮(zhèn)的建設。

(四)有利于當?shù)匦罗r(nóng)村建設

新農(nóng)村建設包括經(jīng)濟、文化、政治、環(huán)境等方面的建設,新農(nóng)村建設不是把農(nóng)村變成城市的縮影,而是把農(nóng)村好的東西原汁原味地保留下來,突出鄉(xiāng)村特色、地域特色和民族特色。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)有利于當?shù)卣?、?jīng)濟、文化及教育全面發(fā)展和環(huán)境建設。

1、政治建設,通過合并,政府可充分發(fā)揮民主集中制原則,培養(yǎng)農(nóng)民的政治素質(zhì),采用直選的方法,由村民推舉出自己信任的干部管理新鎮(zhèn)。

2、經(jīng)濟建設,可集中優(yōu)勢資源,建立優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)與特色經(jīng)濟,如修建大型具有少數(shù)民族特色的農(nóng)貿(mào)市場,加強與周邊地區(qū)經(jīng)濟貿(mào)易的交流,發(fā)展集鎮(zhèn)貿(mào)易經(jīng)濟。

3、文化建設,呂家坪鎮(zhèn)和黃桑鄉(xiāng)98%以上是苗族,具有特有的苗族文化底蘊,合并后新政府可以更好地創(chuàng)建當?shù)孛缱逦幕a(chǎn)業(yè),也更有利于農(nóng)村集鎮(zhèn)文化產(chǎn)業(yè)的建設和發(fā)展。

4、教育建設,合并將加速新鎮(zhèn)各類學校的重改,促進農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展以及科技部的“星火計劃”、農(nóng)業(yè)部的“豐收計劃”及教育部的“燎原計劃”的進一步推廣,這將有利于兩地村民整體素質(zhì)的提高。

(五)有利于基層政府為農(nóng)服務職能的發(fā)揮

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)必然會精簡機構和人員,降低管理成本,這也意味著將有一支精干高效的干部隊伍集中精力指導農(nóng)村經(jīng)濟、文化和社會事業(yè)的發(fā)展,主要在于:建立國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場信息服務體系;大力引進先進的農(nóng)業(yè)科學技術,強化對農(nóng)民的培訓;加強農(nóng)業(yè)基礎設施的建設,解決黃桑供電和供水難等問題;提高農(nóng)村社會保障水平;加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設。

三、民族地區(qū)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的理性思考

(一)造成鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)民雙向辦事難

民族山區(qū)地廣人稀,加之山路崎嶇、交通不便,撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)以后,鄉(xiāng)民到鎮(zhèn)機關辦事(如辦各種證件、開證明等)來往一次就得耗費一天,極不方便。鎮(zhèn)機關人員到村寨辦事同樣較困難,筆者到湘西龍山、保靖、永順縣等山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研,鄉(xiāng)民們都有同樣反映,甚至有保靖縣胡蘆鄉(xiāng)山寨鄉(xiāng)民聯(lián)名寫信要筆者代為向上級反映,要求停止本地的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)。

(二)對鄉(xiāng)行政管理職能造成一定負面影響

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)使新鎮(zhèn)地域擴大,將可能引發(fā)多種管理弊端:干部的工作量增加,與村一級的聯(lián)系減少;地方距鎮(zhèn)中心遠,管理的廣度和深度受限;合并后如果對原有的公共設施疏于維護和管理,極易造成原有設施的廢棄和破壞。這些不僅會影響該地經(jīng)濟的發(fā)展,而且還會影響當?shù)厝罕姷恼Ｉ?不利于當?shù)氐纳鐣€(wěn)定。為了克服以上弊端,應建立一個臨時辦事機構協(xié)調(diào)并鎮(zhèn)的過渡是十分必要的。辦事機構還應設在以前的黃桑鄉(xiāng)政府,以便對原黃桑鄉(xiāng)的基礎設施進行建設和維護,以解決農(nóng)民辦事難的問題。

(三)對農(nóng)業(yè)技術站產(chǎn)生一定的負面影響

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后,黃桑鄉(xiāng)的農(nóng)技站將撤消,呂家坪鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)技術站將負責原兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)技術輔導工作,由于交通原因及地域因素,一些邊遠山村無法得到充裕的技術輔導,不利于邊遠地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)化。因此,政府應加大對農(nóng)技站的財政扶持,提高技術人員的待遇,并設立獎勵機制,鼓勵和支持農(nóng)技站技術人員深入邊遠鄉(xiāng)村進行技術服務。同時,調(diào)整新鎮(zhèn)農(nóng)技站人員的知識結構,培養(yǎng)人員的綜合素質(zhì)。

(四)對原有的招商引資項目產(chǎn)生的影響

政府的財政投入方向以及出臺政策影響投資商的投資決策。呂家坪鎮(zhèn)和黃桑鄉(xiāng)近幾年雖有私人資本和外來資本參與兩地的資源開發(fā),但由于苛刻的政策環(huán)境使兩地的投資總額大幅度縮水,以至于到處都是遺棄的施工機器和未完工的工程。政府應該對現(xiàn)有的資源和中斷的項目制定出有利的開發(fā)和補救措施,協(xié)調(diào)投資商與村民的關系。同時,應改善黃桑的交通,以官民出資的形式修建公路,實現(xiàn)村村通公路,這不僅可以保留原有的服務業(yè)和招商引資項目,還有利于新鎮(zhèn)的建設。

(五)對農(nóng)村社會保障制度產(chǎn)生的影響

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后,新鎮(zhèn)建設速度的加快,新鎮(zhèn)規(guī)模的擴大,必然加快農(nóng)村農(nóng)動力向小集鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。據(jù)調(diào)查,因失業(yè)當?shù)貏趧恿D(zhuǎn)移的約占34%,因超標生育當?shù)貏趧恿D(zhuǎn)移的約占12%,因災害當?shù)貏趧恿D(zhuǎn)移的約占37%。而社會保障制度改革能否順應經(jīng)濟發(fā)展和社會結構變化的趨勢提供相應社會保障,是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移能否成為農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展積極因素的關鍵所在。因此,合并后的新鎮(zhèn)應在工作、生育和災害等方面建立完善的保障制度,以實現(xiàn)失業(yè)人員的再就業(yè)、防止人力資源的外流以及吸引外來人才。

(六)精簡機構和人員可能產(chǎn)生的影響

妥善安排被精簡人員是鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作成敗的關鍵。兩地村干部的人數(shù)眾多,鎮(zhèn)政府的人數(shù)都已經(jīng)是國家標準的2-3倍。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部的去留動向必然引起整個家庭生活方向的變動,這些都不利于經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。因此要制定完善的干部分流工作計劃,對下崗干部給予經(jīng)濟補貼,穩(wěn)定干部情緒,促進撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)計劃的實施。

(作者單位:吉首大學商學院。其中,田官平為教授、碩士生導師)