崔仕臣

摘要:農(nóng)民工社會保險便攜性不足是導(dǎo)致其社會保險權(quán)益無法得到保障的一個重要因素。文章通過分析便攜性內(nèi)涵及內(nèi)容,進一步分析農(nóng)民工社會保險便攜性存在的問題。針對存在的問題,構(gòu)建提高農(nóng)民工社會保險便攜性的內(nèi)外環(huán)境。內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境相輔相成,缺一不可,它們相互促進,互為條件。只有兩個環(huán)境共同發(fā)展,才能有效地改善制度運行環(huán)境,促進便攜性的提高。

關(guān)鍵詞:農(nóng)民工;社會保險;便攜性

一、社會保險“便攜性”的內(nèi)涵

便攜性(portability)是社會保障制度的一個重要特征,對勞動力的全國流動和社會保險權(quán)益的獲得有著舉足輕重的作用。對便攜性的定義,從國外的一些論文集和一些法律文件中有以下解釋:便攜性是指當(dāng)職業(yè)轉(zhuǎn)換時,勞動者有能力把他的退休金從一個基金轉(zhuǎn)移到另一個基金,而不受到費率和規(guī)則的限制;便攜性是指勞動者更換工作時,有能力攜帶他的退休金權(quán)益價值。這種權(quán)益保護一直可以持續(xù)到他退休以后。通過對國外學(xué)者對便攜性概念的界定,結(jié)合我國社會保險制度實踐,我們可以把便攜性定義為:便攜性是指當(dāng)勞動者更換職業(yè)或流動時,其社會保險權(quán)益可以在不同統(tǒng)籌區(qū)域和不同社會保險計劃之間轉(zhuǎn)移和銜接,勞動者也有能力繼續(xù)持有或轉(zhuǎn)移屬于他的社會保險的相關(guān)權(quán)益。具體而言,社會保險便攜性體現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)社會保險制度具有便攜性

即參加社會保險的勞動者應(yīng)該平等的參加社會保險,不分戶籍,不分身份,不分性別,平等地享受在職或退休后的各種社會保險權(quán)益。

(二)社會保險制度工具的便攜性

即社會保險制度實施手段的便攜性。社會保險制度實施需要一定的載體和技術(shù)手段,那么在制定社會保險制度的同時,要實現(xiàn)社會保障制度載體的便攜性。

(三)已積累的社會保險權(quán)益的便攜性

即在社會保險政策中,參保的勞動者可以繼續(xù)持有已積累的社會保險權(quán)益,但其流動、職業(yè)轉(zhuǎn)換、退休時,有權(quán)從國家的社會保險計劃中獲得他所積累的社會保險權(quán)益。

(四)工作年限的便攜性

即在社會保險計劃中,勞動者在原工作單位的服務(wù)年限,可以計入新單位的服務(wù)年限,獲得精算公平價值的相等社會保險金權(quán)益。

(五)社會保險金資產(chǎn)的便攜性

即勞動者可以一次性提取已積累的社會保險金資產(chǎn),也可以將已積累的社會保險金資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到新的工作單位所在的當(dāng)?shù)厣鐣ｋU機構(gòu)。

(六)社會保險關(guān)系可以轉(zhuǎn)移和接續(xù)

對有工作單位的參保人員,社會保險關(guān)系是隨勞動關(guān)系變動而轉(zhuǎn)移,制度設(shè)定上要明確社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移和接續(xù)。

二、農(nóng)民社會保險便攜性存在的問題

(一)社會保險關(guān)系跨統(tǒng)籌區(qū)域轉(zhuǎn)出難

社會保險關(guān)系跨統(tǒng)籌區(qū)域轉(zhuǎn)出難是社會保險便攜性的一個棘手問題。我國社會保險統(tǒng)籌層次低,養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的省份有限,醫(yī)療保險還沒有省級統(tǒng)籌,這是社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移成為空中樓閣。一方面,統(tǒng)籌層次低,實行屬地管理,使社會保險關(guān)系無法轉(zhuǎn)移;另一方面,有些省份政策直接規(guī)定不能轉(zhuǎn)移醫(yī)療保險關(guān)系。這都導(dǎo)致了社會保險關(guān)系跨統(tǒng)籌區(qū)轉(zhuǎn)出不易。

(二)社會保險關(guān)系跨統(tǒng)籌區(qū)域轉(zhuǎn)入難

社會保險與戶籍掛鉤,限制農(nóng)民工流動時社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移。設(shè)置社會險關(guān)系轉(zhuǎn)入附加條件。如江蘇省規(guī)定距法定退休年齡不足5年的參保人員跨統(tǒng)籌區(qū)域流動的,仍在原參保地繼續(xù)參保,不能轉(zhuǎn)入其社會保險關(guān)系。即使經(jīng)市勞動保障、人事等部門批準調(diào)入或引進的勞動者,南京市也要求與用人單位簽訂3年及3年以上勞動合同,實際繳費年限能滿10年及10年以上才可以轉(zhuǎn)入其社會保險關(guān)系。

(三)社會保險權(quán)益不能完全攜帶

社會保險便攜性要求農(nóng)民工流動時,有能力攜帶他們的社會保險權(quán)益。我國現(xiàn)行的農(nóng)民工社會保險政策沒有能夠讓他們完全攜帶走他們的社會保險權(quán)益。在失業(yè)保險方面,規(guī)定了城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位招用的農(nóng)民合同制職工,本人不繳納失業(yè)保險費,也不能轉(zhuǎn)移失業(yè)保險關(guān)系。在醫(yī)療保險方面,一些地方如上海、成都等地,給予工作期間的住院醫(yī)療,轉(zhuǎn)換工作時終止醫(yī)療待遇。

(四)不計繳費年限或繳費年限不能合并計算

由于目前政策規(guī)定只對經(jīng)過組織、人事、勞動部門批準調(diào)動工作單位的人員連續(xù)工齡有明確規(guī)定,對無組織關(guān)系流動人員原有的連續(xù)工齡沒有作出相應(yīng)的規(guī)定。部分地區(qū)對跨統(tǒng)籌地區(qū)流動人員轉(zhuǎn)移后在原參保地的繳費年限不予認可。農(nóng)民工醫(yī)療保險大部分地區(qū)都不計繳費年限,流動時他們的醫(yī)療保險關(guān)系因勞動關(guān)系終止而終止。對于醫(yī)療保險,繳費年限須男滿30年,女滿25年,且基本醫(yī)療保險連續(xù)繳費年限不少于10年,方可享受退休人員的基本醫(yī)療保險待遇。這種政策不計繳費年限的規(guī)定,讓農(nóng)民工將來的醫(yī)療保障無法兌現(xiàn)。繳費年限不能合并計算,就無法達到國家規(guī)定的繳費年限,也就意味著退休時,沒有了生活保障。

三、提高農(nóng)民工社會保險便攜性的環(huán)境構(gòu)建

農(nóng)民工社會保險便攜性順利運行,取決于內(nèi)外環(huán)境的構(gòu)建。內(nèi)部環(huán)境是提高便攜性的內(nèi)在因素和根本,是提高便攜性的基礎(chǔ);外部環(huán)境是提高便攜性的外在條件,是提高便攜性的杠桿。只有兩個環(huán)境的共同發(fā)展,才能有效地改善制度運行環(huán)境,促進便攜性的提高。

第一,農(nóng)民工社會保險便攜性的內(nèi)部環(huán)境建設(shè)。一是提高統(tǒng)籌層次,逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。我國應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)有的國情和經(jīng)濟發(fā)展水平,逐步提高社會保險的統(tǒng)籌層次,在實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上,逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。由于我國各項社會保險發(fā)展不均衡,可先從養(yǎng)老保險開始,其他保險統(tǒng)籌層次適度調(diào)整,最終達到全國統(tǒng)籌。二是繼續(xù)擴大社會保險覆蓋面。擴大社會保險覆蓋面,是保證社會保險基金充足的重要舉措,也有利于加強社會保險的保障力度,為農(nóng)民工社會保險便攜性提供條件。從高月(農(nóng)民的社會保障問題研究,2008)根據(jù)蘇州市“農(nóng)民工社會保護”調(diào)查問卷統(tǒng)計數(shù)據(jù)整理得到的數(shù)據(jù)(見表1)可以看出,3種保險的參保率都很低,覆蓋面有限,尤其是失業(yè)保險。因此,將社會保險向農(nóng)村拓展、向更多流動農(nóng)民工擴展,既能擴大社會保險基金的來源渠道,也能提高我國社會保險的保障水平。三是逐步建立統(tǒng)一的社會保險模式。統(tǒng)一的社會保障計劃包括統(tǒng)一社會保險繳費、統(tǒng)一行政管理、統(tǒng)一支付標準等。統(tǒng)一的社會保障模式是指社會不同群體的人群參加同一個社保制度,待遇發(fā)放具有相同的標準,不存在群體差異性,而且在全國范圍流動沒有任何障礙。而我國現(xiàn)行的農(nóng)民工社會保險模式卻是分立的,并且這種分立現(xiàn)象嚴重,每個險種都存在差異。因此,逐步建立統(tǒng)一的社會保險模式是社會保險改革的方向,也是提高便攜性的根本。四是建立健全農(nóng)民工社會保險法律法規(guī)。建立健全農(nóng)民工社會保險法律法規(guī)是實現(xiàn)有法可依重要保證。因為我國到目前為止沒有出臺相關(guān)社會保險法律,雖然我國于2008年12月出臺了《社會保險法》草案,但草案里對農(nóng)民工的社會保險也沒有做出具體規(guī)定,僅僅是要求農(nóng)民工依照本法參加社會保險。盡管我國一些發(fā)達地區(qū)已經(jīng)頒布了許多有關(guān)社會保障方面的法律、法規(guī),但是這些法律、法規(guī)的立法層次都比較低,法律的約束力不夠?，F(xiàn)階段,關(guān)于農(nóng)民工社會保障的法律條文非常少,農(nóng)民工的權(quán)益缺乏法律上的保護。所以,我們應(yīng)該在完善社會保障法律、法規(guī)的同時,加強對農(nóng)民工的保護,盡快出臺相關(guān)的法律、法規(guī),并逐步將一些取得市民資格的農(nóng)民工納入城市社會保障體系。同時,還可以通過加強執(zhí)法檢查,對違反法律、法規(guī),侵犯農(nóng)民工權(quán)益的事件進行及時的處理,從而使農(nóng)民工能得到充分的法律保護。五是拓展社會保險基金籌資渠道,實現(xiàn)其安全和保值增值。社會保障基金是社會保障支出的源泉?？紤]到當(dāng)前我國在基本養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療等社會保險方面的欠賬較多,且今后相當(dāng)長的一個時期內(nèi)社會保障資金需求量龐大,因此,加大社會保險資金籌集力度,拓寬社會保障資金籌集渠道,是提高社會保障水平的當(dāng)務(wù)之急。特別是社會保障監(jiān)督管理部門,既要積極督促企業(yè)按時、足額繳費,也要嚴厲打擊、懲戒不法企業(yè)的逃避和拖欠繳費行為。社會保障資金的籌集可通過諸如積極穩(wěn)妥地劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)、開展多元化投資運營、發(fā)行社會保障債券和福利彩票、鼓勵社會捐贈等方式,拓寬資金籌集渠道,為我國社會保障體系的可持續(xù)發(fā)展提供較充足的后備基金。拓展社會保險基金籌資渠道的同時,要加強對社會保險基金的投資,并實現(xiàn)其安全和保值增值。

第二,農(nóng)民工社會保險便攜性的外部環(huán)境優(yōu)化。一是明確政府責(zé)任。政府介入社會保險領(lǐng)域是為了克服市場機制下收入分配缺陷以體現(xiàn)公平的原則,也是為了降低成本以提高效率,為均衡負擔(dān)提供機會,更是為了調(diào)控經(jīng)濟以促進發(fā)展。因此,對政府在社會保險中的責(zé)任研究是非常必要的。責(zé)任不明,會導(dǎo)致各級政府相互推諉,也會造成地方政府對中央政府過分依賴,并出現(xiàn)政府在社會保險中的“越位、錯位、退位、錯位”等嚴重現(xiàn)象。合理界定政府的責(zé)任,就是要政府從“越位”的地方退位,從“錯位”的地方正位,在“缺位”的地方補位,從“退位”的地方歸位。具體到政府的責(zé)任,可以分為以下3個方面:制度供給責(zé)任;財政支持責(zé)任;監(jiān)督和實施的責(zé)任。從這3個方面著手,在保證制度有效的運行的同時,實現(xiàn)社會效益的最大化。二是深化戶籍改革,減小城鄉(xiāng)差距。戶籍制度已經(jīng)成為影響農(nóng)民工社會保險便攜性的障礙,只有繼續(xù)深化戶籍改革,才能在一定程度上減小城鄉(xiāng)差距,實現(xiàn)社會分配的公平和效率。戶籍制度已經(jīng)成為一種身份象征,因為戶籍制度的不同,享受的相關(guān)利益也會有所差別?，F(xiàn)行的城鎮(zhèn)戶籍和農(nóng)民戶籍所附帶的利益已經(jīng)顯現(xiàn)出來,這種因為戶籍的不同而造成的社會分配不公是不符合和諧社會的建設(shè),也不利于公平正義的實現(xiàn)。因此,在制度改革中,主要是改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中的戶籍制度,放開中小城市戶口,對大城市實行戶口準入制度,達到一定標準即可辦理入戶手續(xù),建立統(tǒng)一開放的人口管理機制,盡快改變農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)換滯后于職業(yè)轉(zhuǎn)換的現(xiàn)狀,消除農(nóng)民工勞動權(quán)益保護中的制度性障礙,為農(nóng)民工勞動權(quán)益保護創(chuàng)造平等的制度環(huán)境。三是完善社會保險信息管理系統(tǒng)和技術(shù)。完備的信息系統(tǒng)和熟練的技術(shù)是實現(xiàn)社會保險信息融合和交換的基礎(chǔ)。社會保險管理信息系統(tǒng)建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,具有政策性強、涉及面廣、信息流量大、數(shù)據(jù)交換頻繁、數(shù)據(jù)保存時間長等特點。從國外的社會保障實踐來看,成熟的市場經(jīng)濟國家的社會保障信息化建設(shè)比較完備。從整個國家的社會保障安全網(wǎng)來看,保險市場、資本市場、勞動力市場、醫(yī)療市場、中介機構(gòu)等都很發(fā)達,高度發(fā)達的信息化程度使得社會保障號碼(賬戶)具有獨一無二性、不可偽造性和終身不變性。通過完善社會保險信息管理系統(tǒng)可以提高服務(wù)效率,提升管理水平,保證服務(wù)質(zhì)量,方便投保人查詢和繳費,也有利于社會和個人的監(jiān)督。通過建立統(tǒng)一的社會保險信息庫,有利于實現(xiàn)財務(wù)、業(yè)務(wù)、資金的集中管理,也有利于風(fēng)險的防范。

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*本文系廣西研究生教育創(chuàng)新計劃資助項目(項目編號:2008106081204M397)的階段成果。