葉盛楠
摘要通過對(duì)內(nèi)蒙古s縣1984年-2008年這24年中鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記任期狀況的調(diào)查,筆者發(fā)現(xiàn),在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí),干部任期制的執(zhí)行出現(xiàn)了嚴(yán)重偏差,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手任期呈越來越短,調(diào)動(dòng)越來越頻繁之勢(shì)。干部任期制度并未得到很好地執(zhí)行,其原因主要是以任命制為主導(dǎo)的人事制度、政策本身的模糊性、我國(guó)特定的政治文化以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部個(gè)人對(duì)未來的期望。因此必須完善制度的實(shí)施機(jī)制,才能使任期制的作用有效發(fā)揮。
關(guān)鍵詞任期制;制度形式主義;制度實(shí)施機(jī)制
中圖分類號(hào)D60文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1672-2426(2009)05-0009-03
古語(yǔ)云:“為官一任,造福一方”。可見,為官要有任期在中國(guó)古代早已有之。秦漢四百余年,官員是提倡久任的。漢宣帝曾經(jīng)在其詔書中表達(dá)了這個(gè)思想。他說“太守,吏民之本也。數(shù)變易,則下不安,民知其將久,不可欺罔,乃服從其教化?!钡絻蓵x南北朝時(shí)期,地方官員任期大都以“六年為限,限滿將代”。南朝宋以后,有人認(rèn)為六年的任期太長(zhǎng),于是又開始實(shí)行任期三年的制度,稱為“小滿”。隋朝統(tǒng)一全國(guó)后,最初也實(shí)行地方官員三年任期制,后來又改成所有官員四年一任。唐承隋制,最初也規(guī)定六品以下四年一任,如暫無替代,可以延長(zhǎng)到五年。兩宋、元朝普遍實(shí)行三年任期制度。到了明朝,官員任期制向秦漢看齊,規(guī)定地方官任期九年。清代的官員任期規(guī)定地方官一般任期為五年,但是對(duì)邊疆地區(qū)官員的任職,又作了特殊規(guī)定,云貴廣南等地“俱三年俸滿”,“邊疆水土惡毒,或不俟三年即升”,以此來鼓勵(lì)在邊遠(yuǎn)地區(qū)任職的官員。從我國(guó)的歷史來看,我國(guó)古代的官員任期主要經(jīng)歷了從九年到六年再到三年的變化,官員任期呈遞減狀態(tài)。這一方面和生產(chǎn)力的發(fā)展有關(guān)系,另一方面也和冗員增加,僧多粥少有關(guān)。那么在現(xiàn)代官僚體系下,官員的任期呈現(xiàn)什么樣的狀況呢?
一、現(xiàn)代官僚體系下的任期制及其執(zhí)行狀況
任期制,全稱為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制,它是通過嚴(yán)格界定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的任職期限和連任期限,對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔及任職的全過程作出制度性規(guī)定,以對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的行為進(jìn)行規(guī)范并加以監(jiān)督、約束,以保證其積極履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的制度。這是相對(duì)于終身制而言的一種干部人事制度。其基本特點(diǎn)是人用有期,到時(shí)就下,使領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)僅限定為干部一定時(shí)期的職務(wù)崗位,而不是干部的終身待遇。任期制并不是一個(gè)單一的、孤立的制度。而是一個(gè)制度體系,是由各項(xiàng)具體規(guī)定構(gòu)成的,其基本要素包括:任職的時(shí)間、連任的期限、最高任職年限等內(nèi)容。這三項(xiàng)要素雖不是干部任期制的全部?jī)?nèi)容,但是最基本的內(nèi)容,它們?nèi)币徊豢伞?/p>
2006年8月6日,中共中央辦公廳印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》三個(gè)文件,規(guī)定明確指出縣以上黨委、政府每屆任期5年,干部在任期內(nèi)保持穩(wěn)定,不要頻繁調(diào)動(dòng)交流。在筆者的調(diào)查中發(fā)現(xiàn),此前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任期為3年,與市、縣(區(qū))任期不一致,已經(jīng)導(dǎo)致選舉頻繁、勞民傷財(cái)?shù)戎T多問題。因此,目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是按照這一規(guī)定來規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任期,以便與上級(jí)黨委和政府的換屆工作銜接。
任期制的設(shè)計(jì)初衷是為了防止腐敗,解決干部能上不能下的問題,從而建立富有生機(jī)和活力的用人機(jī)制。這樣一個(gè)從理論上來說很好的制度,在實(shí)際的運(yùn)作過程中是否如政策制定者所期望的那樣發(fā)揮著其積極作用呢?其執(zhí)行現(xiàn)狀到底如何,原因何在?產(chǎn)生了什么樣的積極的或消極的影響?為了解決這一系列的問題,筆者對(duì)內(nèi)蒙古s縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手的任期進(jìn)行了調(diào)查研究。
筆者主要調(diào)查了從1984年4月到2008年6月這24年中,s縣各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨委書記的任期狀況。這24年總共分為3個(gè)階段。第一階段是從1984年4月到2001年7月,共17年零3個(gè)月。第二階段是從2001年7月到2006年3月,共4年零8個(gè)月。第三階段是從2006年3月到2008年6月,共2年零3個(gè)月。這樣的劃分主要是基于行政區(qū)劃的調(diào)整和行政機(jī)構(gòu)改革的逐步深入。|984年,人民公社黨委改為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨委,人民公社管理委員會(huì)改為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府;2001年7月,重新調(diào)整了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃,將原來的20鄉(xiāng)2鎮(zhèn)調(diào)整為9鄉(xiāng)6鎮(zhèn);2006年3月,再次調(diào)整了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃,將原來的9鄉(xiāng)6鎮(zhèn)調(diào)整為3鄉(xiāng)6鎮(zhèn)。
在第一階段,22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷任黨委書記合計(jì)122人。從他們的任期上看,任期<1年的有12人,約占總?cè)藬?shù)的9.8%;1年<任期<2年的有21人,約占總?cè)藬?shù)的17.3%;2年<任期<3年的有37人,約占總?cè)藬?shù)的30.3%;3年<任期<4年的有14人,約占總?cè)藬?shù)的11.5%;任期大于4年<任期<5年的有23人,占總?cè)藬?shù)的18.5%;5年<任期<6年的有10人,約占總?cè)藬?shù)的8.3%;6年<任期<7年的有4人,約占總?cè)藬?shù)的3.4%,任期>7年的有1人,約占總?cè)藬?shù)的0.9%。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)更換領(lǐng)導(dǎo)的次數(shù)方面看,在這17年零三個(gè)月中。更換書記次數(shù)最少的是4次,總共有5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn);更換書記5次的共有6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn);更換6次的共有7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn);更換7次的有2個(gè)鄉(xiāng);更換8次的有1個(gè)鄉(xiāng)。
在第二個(gè)階段,15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷任黨委書記合計(jì)31人。從其任期上看,任期<1年的有3人,占總?cè)藬?shù)的9 7%;1年<任期<2年的有15人,約占總?cè)藬?shù)的48.4%;2年<任期(3年的有10人,約占總?cè)藬?shù)的32,2%,3年<任期<4年的有2人,約占總?cè)藬?shù)的6 5%,任期>4年的有1人,約占3.2%。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)更換領(lǐng)導(dǎo)的次數(shù)方面看,在這4年零8個(gè)月中,沒有換過書記的有1個(gè)鄉(xiāng);換過兩任書記的有11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn);換過三任書記的有3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
在第三階段,9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記共9人,2006年3月?lián)Q屆上崗,2008年6月調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子,共2年零3個(gè)月,有5位黨委書記工作調(diào)整,4位留任。留任的黨委書記是否能任期滿后再行調(diào)整我們目前還不得而知,但是根據(jù)對(duì)一些干部的訪談得知,到期調(diào)整的可能性很小。
由以上的調(diào)查中我們可以發(fā)現(xiàn),在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí),干部任期制的執(zhí)行出現(xiàn)了嚴(yán)重偏差。在第一階段中,任期不到3年的占到總?cè)藬?shù)的57.4%。主要任期是在大于兩年小于三年這個(gè)區(qū)間,到了第二個(gè)階段任期不到3年的占到總?cè)藬?shù)的90.3%。主要任期集中在大于1年小于2年這個(gè)區(qū)間。到了第三階段,任期不到3年的是56%。這個(gè)比例有所下降,是因?yàn)?006年出臺(tái)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》后,s縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任期也與市、縣(區(qū))干部任期一致,從3年調(diào)整成了5年,如果按照5年的標(biāo)準(zhǔn)來衡量,根據(jù)對(duì)一些干部的訪談可知,能干滿五年再行調(diào)整的可能性基本為零,那么這個(gè)比重就成了100%??梢娫诂F(xiàn)實(shí)的執(zhí)行過程中,隨著時(shí)間的推移,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手任期呈越來越短,調(diào)動(dòng)越來越頻
繁之勢(shì)。
二、任期制執(zhí)行偏差的原因分析
任期制的作用,是既要避免久任,又要避免短任。久任的弊端是顯而易見的。中國(guó)社會(huì)是一個(gè)人情社會(huì),每個(gè)人都會(huì)以自己為中心,形成一個(gè)親疏有序的格局。官員長(zhǎng)期在一地任職,就會(huì)使這樣的格局固定化,形成地方利益集團(tuán),滋生腐敗。任期制有利于減少這些問題,也有利于解決干部能上不能下的問題。有利于建立富有生機(jī)和活力的用人機(jī)制??墒?,當(dāng)我們?cè)诰萌魏投倘沃g的平衡點(diǎn)被打破之后,短任的危害也就更加凸顯了。權(quán)力尋租,遺留問題,干群關(guān)系緊張,政績(jī)工程也就成了在短任制下的關(guān)鍵詞。
歷史研究表明,傳統(tǒng)中國(guó)實(shí)行的是中央政府設(shè)置的白上而下的官制系統(tǒng)和地方性權(quán)威相結(jié)合的治理結(jié)構(gòu)。“地方權(quán)威的權(quán)力獲得與三個(gè)因素直接有關(guān):財(cái)富、學(xué)位及其在地方體中的公共身份?!惫采矸莸墨@得不是由官方授權(quán)的,也不是天然繼承的,而是需要通過個(gè)人介入地方公共事務(wù),將“私益事(擴(kuò)充自家財(cái)產(chǎn))和公益事(地方社會(huì)的發(fā)展、安全及秩序)”聯(lián)系起來。這突出的顯示在地方權(quán)威的社會(huì)責(zé)任方面。這些責(zé)任主要有三項(xiàng):第一,辦地方學(xué)務(wù)——興辦學(xué)務(wù),設(shè)館授徒,修建社學(xué)、義學(xué),維修官學(xué)校舍、貢院,修撰地方志等等,皆乃紳士義不容辭的職責(zé);第二,營(yíng)地方公產(chǎn)——屬于地方公共財(cái)產(chǎn),比如經(jīng)濟(jì)事業(yè),如育嬰堂,恤扶局,粥廠,義倉(cāng),社倉(cāng)等,皆由紳士管理、組織、積儲(chǔ)和捐輸。其中“社倉(cāng)”作為地方公共經(jīng)濟(jì)利益的保障,紳士對(duì)其具有明白無誤的管理特權(quán);第三,理地方公務(wù)——水利、橋梁、津渡的工程建設(shè),也主要由紳士處理。_3地方權(quán)威在積極參與地方事務(wù)的過程中,建構(gòu)了地方社會(huì)的共同利益,得到了地方社會(huì)的認(rèn)同。
地方體內(nèi)部的共同利益關(guān)聯(lián),是以官府權(quán)威與地方權(quán)威的分立為條件的。但是這個(gè)條件在近代發(fā)生了極大的變化。兩個(gè)分立的權(quán)威系統(tǒng)逐漸靠近,管制身份上趨于相交混合,地方權(quán)威的授權(quán)來源轉(zhuǎn)移到了官府系統(tǒng),與地方社會(huì)趨于分離,其政治經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)聯(lián)性也漸弱化。新中國(guó)成立以后,基層權(quán)威和基層社會(huì)的利益分離并沒有因政權(quán)的變化得到改觀,“它以新的方式在新政權(quán)下延續(xù)著,發(fā)揮著分立權(quán)威和社會(huì)的作用”。
我國(guó)目前實(shí)行的是以任命制為主導(dǎo)的人事制度。這種以任命制為主導(dǎo)的人事制度與集權(quán)體制相結(jié)合,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的調(diào)整權(quán)掌握在上級(jí)的手中,甚至是掌握在上級(jí)某些個(gè)人手中。特別是縣委書記享有很大的人事權(quán)力?;旧峡梢宰龅较胝{(diào)整班子就調(diào)整,想怎么調(diào)整就怎么調(diào)整。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的流動(dòng)都是基于上級(jí)的意志和判斷,而直接受益或受害的老百姓,卻沒有什么發(fā)言權(quán),縣里派誰(shuí)來當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記就是淮,讓誰(shuí)走誰(shuí)就走,百姓只能接受,不能選擇。權(quán)力地位的官方授權(quán),使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部越來越不必依賴任何社會(huì)支持作為生存的政治資本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和所轄人民利益分離,禮會(huì)授權(quán)機(jī)制的缺乏,干部調(diào)整的隨意性和無序性,必然會(huì)在T部中制造出一種人人自危、朝不保夕的氛圍,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了爭(zhēng)位子,保位子,必然會(huì)舍血本去討好上級(jí),必然會(huì)多搞能引起上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)注意的短期行為、政績(jī)工程。而不是踏踏實(shí)實(shí)去干工作。在這樣的制度環(huán)境下,正常的職務(wù)晉升規(guī)則被破壞了,權(quán)力尋租勢(shì)必愈演愈烈。
從政策方面來看,《黨政領(lǐng)導(dǎo)1:部職務(wù)任期暫行規(guī)定》中明確指出,黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定,除非有下列情形之一,應(yīng)當(dāng)任滿一個(gè)任期:達(dá)到退休年齡;出現(xiàn)健康問題;不稱職:自愿辭職或引咎辭職、責(zé)令辭職:受處分、處罰或被罷免;因工作特殊需要調(diào)整職務(wù)。這一規(guī)定本來要強(qiáng)調(diào)的是干部在任期內(nèi)應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定,除非那些特殊情況出現(xiàn)就不得更換。列舉的兒項(xiàng)特殊情況應(yīng)當(dāng)是當(dāng)人事方面出現(xiàn)問題時(shí)的一種應(yīng)急補(bǔ)救措施,而不應(yīng)該成為一種常態(tài)??墒钦沁@樣的一種規(guī)定,給領(lǐng)導(dǎo)干部的頻繁調(diào)動(dòng)提供了政策依據(jù)。特別是“因工作特殊需要調(diào)整職務(wù)”這一規(guī)定,太過于籠統(tǒng),什么樣的調(diào)整算是因工作特殊需要很難界定,這樣,政策本身的規(guī)定就會(huì)流于形式,任期制的執(zhí)行就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重偏差。
經(jīng)過筆者調(diào)查,s縣下部的調(diào)控主要是基于兩個(gè)方面,一是正常的換屆,二是臨時(shí)調(diào)整。換屆是任期屆滿,按照《中華人民共和國(guó)組織法》和《中華人民共和國(guó)選舉法》等法律法規(guī)規(guī)定的程序和原則進(jìn)行人事調(diào)整。換屆以5年為一周期。臨時(shí)調(diào)整則是指根據(jù)工作需要,隨時(shí)調(diào)整干部。這個(gè)調(diào)整就具有一定的隨意性了。而目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部頻繁調(diào)換,正是由于這種臨時(shí)調(diào)整。
從我國(guó)特定的政治文化來看,新官上任三把火,這人事一火是必點(diǎn)的。人事調(diào)整是上級(jí)立威、御人、加強(qiáng)執(zhí)政能力的重要手段,也體現(xiàn)著上級(jí)的用人偏好。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自身是不能隨便調(diào)整的,其調(diào)整的權(quán)力掌握在上級(jí),特別是縣領(lǐng)導(dǎo)的手中。而縣領(lǐng)導(dǎo)的頻繁調(diào)換,特別是縣委書記的頻繁調(diào)換直接影響到當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)干部調(diào)整。據(jù)統(tǒng)計(jì),從1984年到2008年,該縣共有9位縣委書記,平均任職時(shí)間為3.8年。只有1位縣委書記在崗位干滿了一屆,其他一把手在任內(nèi)紛紛調(diào)動(dòng)崗位。特別是近5年內(nèi),s縣更換了3任縣委書記。每一屆書記上任,都要進(jìn)行人事調(diào)動(dòng)?!吧厦鎰?dòng)一人,下面動(dòng)一片”。金字塔形的干部人事結(jié)構(gòu),使得上層的變動(dòng)引發(fā)下層的乘數(shù)效應(yīng)。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手的調(diào)換和縣委書記的頻繁調(diào)整有著正相關(guān)的關(guān)系。上級(jí)流動(dòng)越快,下級(jí)調(diào)整也越快,從而使得整個(gè)干部任期制雖有若無,其應(yīng)有的效力在實(shí)踐中被架空。
從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自身來說,一次調(diào)整就是一次向上走的機(jī)會(huì),而每個(gè)人要做的就是如何抓住這個(gè)機(jī)會(huì)。每個(gè)人都期望自身的調(diào)動(dòng)能符合這樣的規(guī)則:就是從窮地方調(diào)動(dòng)到富裕的地方,從權(quán)力小的地方調(diào)動(dòng)到權(quán)力大的地方。在這樣的期望之下,很少有人會(huì)坐等結(jié)果,大家都會(huì)使出渾身解數(shù),動(dòng)用一切可利用的資源,為自己的仕途鋪平道路。因此,最終人事安排的形成是這樣一些因素綜合的結(jié)果:一是一把手把自己比較信任、欣賞的人放在一些要害部門。二是領(lǐng)導(dǎo)班子各成員的一個(gè)多元博弈過程,每個(gè)人都有自己欣賞的、親近的、信任的人,所以在干部安排過程中,被安排干部和領(lǐng)導(dǎo)班子各成員的親疏遠(yuǎn)近關(guān)系,也在很大程度上決定了其升遷與調(diào)動(dòng)。三是上級(jí)部門個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)照,對(duì)干部的調(diào)整有很大的影響。這種互相仰仗的關(guān)系,是一個(gè)決定因素,官大一級(jí)壓死人。而且有愈演愈烈的趨勢(shì),關(guān)系在內(nèi)已經(jīng)不如關(guān)系在外了。四是確實(shí)是有能力、干實(shí)事的人,對(duì)于這樣的人,不讓其調(diào)動(dòng)或升遷,會(huì)引起強(qiáng)烈的社會(huì)反響。但是這個(gè)畢竟只是少數(shù)。對(duì)于干部調(diào)整中的一系列非正式權(quán)力的介入和一些潛規(guī)則,幾乎所有的干部都是認(rèn)同的,大家要做的,不是去質(zhì)疑這些是否合理,而是各顯神通,以求在調(diào)整干部的過程中實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。
三、完善制度的實(shí)施機(jī)制
雖然國(guó)家明文規(guī)定了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的任期,但是這些制度在實(shí)踐中往往
都流于形式,制度形式主義問題嚴(yán)重。這里所說的制度形式主義,是指一方面制度在不斷健全,相關(guān)的法律從無到有,從不完善到完善,真正做到了有法可依,但是另一方面,制度中所規(guī)定的一切卻流于形式,制度與實(shí)際執(zhí)行脫節(jié),使得制度在運(yùn)行中被架空,成為了掛在墻上,寫在書里,表達(dá)在口號(hào)中的東西,反而成了“有法不依”。而真正發(fā)揮作用的卻依然是非正式制度,那些潛規(guī)則。制度建設(shè)和制度實(shí)施存在著“兩張皮”的現(xiàn)象,這是我國(guó)當(dāng)前制度建設(shè)所面臨的困境。
過去長(zhǎng)期以來我國(guó)一直都在實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制,現(xiàn)在為了適應(yīng)新形勢(shì),我們積極學(xué)習(xí)西方,改變黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)“終身制”,建立健全黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)“任期制”,這是干部管理體制上的一大進(jìn)步??墒沁@個(gè)原本很好的制度,在我國(guó)實(shí)際的運(yùn)作過程中卻并不理想,制度成為了形式,掛在墻上,寫在書里,表達(dá)在口號(hào)中,卻沒有發(fā)揮其應(yīng)有的效力。在這里我們必須要思考的是,為什么我們國(guó)家很多正式制度的效力并不能有效發(fā)揮,而非正式制度卻發(fā)揮著很好的作用?為什么那些寫在紙上的,掛在墻上的,具有法律效力的東西卻不及那些潛在的、不足為人道的,但是大家心知肚明的東西對(duì)人的行為具有更大的影響?制度有效實(shí)施的前提到底應(yīng)該是什么?
在任何國(guó)家,正式制度和非正式制度都是并存的,但是為什么在我們國(guó)家不管正式制度如何規(guī)定,最終還是非正式制度占了上風(fēng)呢?這是因?yàn)?,在中?guó)傳統(tǒng)社會(huì),最初的正式制度和非正式制度是具有親和性的,是相輔相成的,當(dāng)經(jīng)過暴力革命后,曾經(jīng)的正式制度被革命打破了,廢除了,曾經(jīng)的正式制度沒有了,但是曾經(jīng)的非正式制度及其賴以存在的基礎(chǔ)并沒有被打破。當(dāng)我們積極學(xué)習(xí)西方的制度時(shí),只是學(xué)習(xí)到了正式制度,而沒有注意到其實(shí)施的基礎(chǔ)以及和它相伴隨的非正式制度。在這種跨文化背景下,學(xué)習(xí)而來的國(guó)外的正式制度與我國(guó)的制度實(shí)施基礎(chǔ)之間的親和性并不存在,因此正式制度往往就成了形式主義的,而真正發(fā)揮作用的還是非正式制度。
制度是解決問題的良方,但是任何制度的有效實(shí)施都是需要制度的實(shí)施機(jī)制的。當(dāng)制度供給不足時(shí),則會(huì)“無法可依”,但是若制度供給了,而沒有有效的實(shí)施機(jī)制,那么就會(huì)“有法不依”。制度形式主義,其原因正是缺乏制度實(shí)施機(jī)制。制度應(yīng)該是有機(jī)的,有基礎(chǔ)的。制度之間如果缺乏有效的聯(lián)系,不能形成一個(gè)有機(jī)的整體,制度就會(huì)缺乏生命力,其效果也就會(huì)大大減弱。因此,任期制的功能要想有效發(fā)揮,那么其相關(guān)的一整套人事制度都需要完善。
首先,要轉(zhuǎn)變權(quán)力來源方向,基層干部的權(quán)力來源應(yīng)當(dāng)從上級(jí)授權(quán)向社會(huì)授權(quán)轉(zhuǎn)變,干部任命制度應(yīng)從任命制向選任制轉(zhuǎn)變,干部考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從以政績(jī)?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)向以民意為標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變。其次要健全干部調(diào)配相關(guān)制度。干部調(diào)配應(yīng)從經(jīng)常性、批量式調(diào)配干部轉(zhuǎn)到應(yīng)急式、個(gè)別式調(diào)配干部。即調(diào)配干部的重點(diǎn)應(yīng)放在隨機(jī)性缺崗、意外減員及現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)不能打開工作局面而需臨時(shí)性過渡的職位上面,應(yīng)尊重廣大黨員意愿和民主選舉的結(jié)果,盡量少調(diào)干部,多用換屆選舉的方式選調(diào)干部。再次,要實(shí)行任期目標(biāo)責(zé)任制。每一任領(lǐng)導(dǎo)干部任職,都應(yīng)該制定科學(xué)合理、切實(shí)可行的任期目標(biāo),這應(yīng)該成為對(duì)干部考核的一個(gè)重要環(huán)節(jié),但是應(yīng)該避免那些勞民傷財(cái)、短效的政績(jī)工程。最后,要建立健全任期滿后安置制度。任期屆滿后,不論是提拔、交流,還是退出領(lǐng)導(dǎo)崗位,都應(yīng)該有明確的退崗程序。若退出領(lǐng)導(dǎo)崗位,則對(duì)此后的工資福利,工作安排,組織管理等都要作出明確的規(guī)定??傊瑑H僅規(guī)定一個(gè)干部任期是不夠的,是無法解決腐敗和尋租問題的,在實(shí)踐中。我們可以看到,反而是創(chuàng)造了更多尋租的機(jī)會(huì)。因此加強(qiáng)制度的實(shí)施機(jī)制建設(shè)是非常重要的,否則,制度只能成為一紙空文,貼在墻上,寫在書里,而無法在實(shí)踐中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
責(zé)任編輯宋桂祝