劉國軍

摘要完善的基本公共服務能有效提振農(nóng)民的消費信心，優(yōu)化農(nóng)村的消費環(huán)境，提升農(nóng)村消費的需求和水平。擴大農(nóng)村需求，對于應對國際金融危機沖擊、保持我國經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展具有特殊重要的意義。本文從城鄉(xiāng)社會一體化發(fā)展的視角，通過深化改革完善農(nóng)村的社會保障制度，破除體制性障礙，以解決擴大農(nóng)村需求的深層次體制、機制問題。

關鍵詞農(nóng)村消費；需求；農(nóng)村公共服務均等化；制度保障

中圖分類號C912.82文獻標識碼A文章編號1672-2426(2009)05-0054-03

在目前的國際國內(nèi)形勢下，促進我國經(jīng)濟發(fā)展必須著力擴大國內(nèi)需求特別是消費需求。擴大內(nèi)需是當前中國經(jīng)濟政策的基本立足點，從長遠來看，擴大國內(nèi)消費是保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的有力保障，而促進和提升農(nóng)村消費則是啟動國內(nèi)消費市場的基礎和重點?，F(xiàn)在我們遇到的主要問題是消費需求不足，占人口絕大多數(shù)的農(nóng)村消費市場還無法真正有效啟動。中央一號文件也強調(diào)指出，擴大國內(nèi)需求，最大潛力在農(nóng)村。農(nóng)村消費長期低迷與城鎮(zhèn)居民人均收入差距不斷擴大相關，更深層次的原因在于，農(nóng)村基本公共服務的長期缺失嚴重抑制了農(nóng)村居民的消費欲望。隨著農(nóng)村公共需求的全面釋放，政府和社會為農(nóng)民提供的基本公共產(chǎn)品缺失和基本公共服務嚴重不到位，已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展迫切需要解決的問題。因此我們需要高度重視開拓農(nóng)村消費市場。通過消除諸多障礙、促進農(nóng)村消費市場發(fā)展，是我國擴大內(nèi)需特別是擴大消費、促進經(jīng)濟增長的迫切要求，也是廣大企業(yè)積極應對挑戰(zhàn)、在危機中捕捉商機和贏得發(fā)展空間的重要途徑之一。

一、實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務均等化是提升農(nóng)村消費需求的關鍵環(huán)節(jié)和重要突破口

擴大國內(nèi)消費需求，需要充分認識我國消費結構狀況，以采取有針對性的措施。目前，我國居民消費存在的突出問題是城鄉(xiāng)消費差距大：占全國人口總數(shù)約2／3的農(nóng)村，只消費了全國1／3的商品；農(nóng)村人均日消費僅有5元多，5個多農(nóng)村人口購買的商品才相當于1個城鎮(zhèn)人口購買的商品。這意味著農(nóng)村人均收入與城鎮(zhèn)人均收入差距過大。據(jù)國家統(tǒng)計局測算，農(nóng)村人口每增加1元的消費支出，將對整個國民經(jīng)濟帶來2元的消費需求；農(nóng)村人口對一種家電產(chǎn)品的普及多增加1個百分點，就可增加238萬臺(件)消費需求。如果8億農(nóng)村人口中大部分人都能達到現(xiàn)在一般城市居民的生活水平，這對中國經(jīng)濟的拉動作用也是巨大的。據(jù)測算，目前1個城鎮(zhèn)居民的消費水平大體相當于3個農(nóng)民；城市化率每提高1個百分點，就會有100～120萬人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)到城市，由于城市人口的消費是農(nóng)村的2.7～3倍，約拉動最終消費增長1.6個百分點。近年來我國城市化進程進一步加快，帶動了周邊農(nóng)村消費品市場的發(fā)展。此外，農(nóng)民進城打工進一步推動農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)移，促進部分農(nóng)村居民消費觀念和消費方式的轉(zhuǎn)變，推動其消費增長和消費結構變化。擴大內(nèi)需的最大潛力在農(nóng)村，8億農(nóng)民是我國人口最多、潛力最大的消費群體，農(nóng)村蘊藏著巨大消費需求，因為農(nóng)村市場的消費需求潛力巨大、拓展空間可觀。面對國際金融危機的沖擊，我國應努力調(diào)整投資與消費的關系，把增加居民消費特別是農(nóng)民消費作為擴大消費需求的重點；把發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、提高農(nóng)村購買力作為一項重要任務，積極開拓增加農(nóng)民收入的有效途徑，做好啟動農(nóng)村消費這篇大文章。

目前制約農(nóng)村消費市場啟動的因素有很多，農(nóng)村消費長期低迷與城鄉(xiāng)居民人均收入差距不斷擴大相關，更深層次的原因在于，農(nóng)村基本公共服務的長期缺失嚴重抑制了農(nóng)村居民的消費欲望。改革開放以來我國農(nóng)村公共產(chǎn)品雖不斷增加，但與城市相比，與農(nóng)村、農(nóng)民實際需要相比，還有相當大的差距。當前我國農(nóng)村正處于由生存型社會向發(fā)展型社會轉(zhuǎn)變的關鍵時期，農(nóng)村改革發(fā)展走到今天，基本公共產(chǎn)品缺失和基本公共服務嚴重不到位已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展迫切需要解決的問題。除了經(jīng)濟發(fā)展水平與居民收入低于城市外，農(nóng)村還面臨著公共需求全面快速增長與公共服務供給匱乏的突出矛盾：農(nóng)村公共產(chǎn)品不僅總量短缺、總體質(zhì)量不高，供給不足，而且供求結構不合理、層次和優(yōu)化度不高，總體功能、效率較低，供求矛盾突出。農(nóng)民難以獲得公共醫(yī)療、義務教育、最低保障等基本公共服務，由此導致了他們最基本的生存權和發(fā)展權得不到保障。目前我國城鄉(xiāng)差距突出表現(xiàn)為公共產(chǎn)品上的差距。現(xiàn)實情況也表明，基本公共服務的嚴重缺失已經(jīng)構成了農(nóng)村上層建筑變革的巨大壓力；城鄉(xiāng)基本公共服務之間的過大差距持續(xù)拉大了城鄉(xiāng)收入差距的鴻溝；農(nóng)村基本公共服務嚴重缺失降低了農(nóng)民抵御各種風險的能力，教育、醫(yī)療費用過高成為現(xiàn)階段農(nóng)民致貧、返貧的主要因素；在基本公共服務嚴重缺失的情況下，多數(shù)農(nóng)民就會持續(xù)徘徊在溫飽線和小康未穩(wěn)之間，很難實現(xiàn)啟動農(nóng)村消費市場的目標。注重實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務均等化，就是要逐步使全體農(nóng)民在基本公共服務方面的權利得到基本實現(xiàn)和維護，特別是使困難群眾和困難地區(qū)盡快享受到社會平均水平的基本公共服務，其實質(zhì)是政府為全體農(nóng)民提供基本而又有保障的公共產(chǎn)品和公共服務。農(nóng)民的消費信心直接決定著他們的消費傾向。長期以來，我國在公共產(chǎn)品投入方面重城輕鄉(xiāng)，農(nóng)村在醫(yī)療、教育和社會保障等方面發(fā)展滯后。因此，要進一步增加對農(nóng)村的公共投入，建立和完善農(nóng)村的公共醫(yī)療、義務教育和社會保障，切實解決農(nóng)村教育、交通、衛(wèi)生、養(yǎng)老等群眾最關注、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，讓農(nóng)民不用擔心收入跟不上、小孩上不起學、有病無處醫(yī)、老了無人養(yǎng)等問題。只有解除農(nóng)民的后顧之憂，農(nóng)民的消費信心才會增強。我們再次強調(diào)擴大內(nèi)需，需要在調(diào)整相關政策的同時，更多地從改革中尋求出路，以解決擴大內(nèi)需的深層次體制、機制問題。從中長期考慮，社會保障制度、公共就業(yè)服務體系的建立，必然會為擴大內(nèi)需提供重要制度保障。為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和公共服務，有利于打破城鄉(xiāng)分治的基本格局，有利于推進城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，我們應當充分認識實現(xiàn)基本公共服務均等化在有效緩解城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和貧富差距中的重大作用；高度重視實現(xiàn)基本公共服務均等化在有效緩解城鄉(xiāng)社會矛盾、保障農(nóng)民權益、擴大農(nóng)村內(nèi)需、增強農(nóng)民消費信心等方面的重要作用。

二、實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務均等化必須明確政府職責，解決好體制機制問題

為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和服務是政府應盡的職責，強化政府在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品中的主體地位和主導作用，加快建設服務型政府，是實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務均等化的關鍵。當前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體存在的主要問題是：各級政府的公共責任劃分不清，供給主體錯位；農(nóng)村的基層民主建設薄弱，農(nóng)民的參與不夠。我國農(nóng)村公

共產(chǎn)品供給實行政府分級負責制，中央政府和地方政府各負其責，分別提供全國性和地方性公共產(chǎn)品。但在實際操作中，中央政府與地方政府的責任劃分并不盡合理，突出表現(xiàn)在公共產(chǎn)品供給錯位、缺位，事權、財權不對稱。本應由上級政府提供的公共產(chǎn)品卻強制下級政府提供，如義務教育、公共衛(wèi)生、基礎設施等，導致下級政府事權大于財權，受財力限制。公共產(chǎn)品不能提供或不能完全提供，致使產(chǎn)品數(shù)量不足、質(zhì)量不高。同時，本應由政府提供的公共產(chǎn)品或由政府與農(nóng)民共同承擔的公共產(chǎn)品成本，卻完全由農(nóng)民承擔，造成農(nóng)民負擔沉重。因此，在現(xiàn)行的供給體制下，政府作為農(nóng)村公共產(chǎn)品提供主體并不名副其實?？梢哉f，目前我國在公共服務領域出現(xiàn)的問題，主要根源并不在于沒有提供公共服務的經(jīng)濟能力，而在于缺乏合理的公共服務制度安排。實踐證明，如果沒有一個制度化的約束，公共服務支出并不能隨經(jīng)濟增長和財政收入的增長而實現(xiàn)同步增長。從更深層次來看，體制機制方面不健全的原因在于，政府沒有強化自身的建設與約束，沒有真正實現(xiàn)從經(jīng)濟建設型政府向公共服務型政府的轉(zhuǎn)變。建立公共服務體制，目的就是要實現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務制度，形成公共服務均衡分配的制度基礎，使公共政策能夠有效地克服市場經(jīng)濟的缺陷。因此，在我國深化改革過程中，特別是在利益主體多元化的情況下，更需要明確政府在公共服務供給中的責任和職能定位，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務，盡快提升農(nóng)村基本公共服務的質(zhì)量和水平，積極推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。

在公共服務體制建設過程中。明確政府責任是市場與政府發(fā)揮各自作用的基本著力點。只有明確了市場在資源配置中的基礎性作用，政府主要側(cè)重于社會管理和公共服務，才能有效地形成相互補充和相互促進，公共服務體制建設中自身運營機制才能得到完善。對農(nóng)村而言，政府要為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品，就是要以人為本，優(yōu)先解決廣大農(nóng)民生存、發(fā)展面臨的最直接、最現(xiàn)實、最基本的問題。需要強調(diào)指出的是，明確政府責任并不等于政府包攬公共服務的生產(chǎn)與供給，而是要發(fā)揮多方面的積極性。為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和服務是政府應盡的職責，強化政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品中的主體地位和主導作用，是實現(xiàn)基本公共服務均等化的關鍵。但由于我國廣大農(nóng)村地區(qū)的公共產(chǎn)品供給水平普遍較低，供給任務十分艱巨，再加上我國財政實力有限，面對廣大農(nóng)村群眾多樣性、多層次和不斷變化的社會需求，僅僅依靠財政力量難以保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，政府不應當也不可能包辦一切。因此，政府可以利用各種政策積極引入社會資本，安排鼓勵民間資本積極參與農(nóng)村公共產(chǎn)品服務，完善以政府供給為主、民間資本廣泛參與的供給機制，實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給主體的多元化。要把那些適合或可以通過市場、社會提供的公共服務，以適當?shù)姆绞浇唤o社會組織、中介機構、社區(qū)等基層組織承擔，引進競爭激勵機制，以擴大公共服務的供給，并降低服務成本，提高服務效率和質(zhì)量。

三、以實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務均等化提升農(nóng)村消費需求的政策選擇和制度保障

1強化政府為農(nóng)村提供公共服務的職能。加快建成能夠適應促進農(nóng)村社會發(fā)展的服務型政府體系。加強和改善農(nóng)村公共服務是政府的主要職責，要解決農(nóng)村公共服務供給嚴重不足的問題，必須創(chuàng)新政府管理理念，明確政府職能，健全政府職責體系，完善公共服務體系，強化社會管理和公共服務，努力建設服務型政府，切實把工作重心從直接抓生產(chǎn)經(jīng)營等具體事務轉(zhuǎn)到對農(nóng)民和各類經(jīng)濟主體進行示范引導、提供公共服務以及營造發(fā)展環(huán)境上來，構建適應農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、符合新農(nóng)村建設需要的新型農(nóng)村公共服務體系，擴大公共產(chǎn)品和公共服務的覆蓋范圍。要按照轉(zhuǎn)變職能、權責一致、強化服務、改進管理、提高效能的要求，注重履行社會管理和公共服務職能，將公共服務作為政府的首要和核心職能，切實強化政府在公共產(chǎn)品供給中的主體責任。要根據(jù)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，明確各級政府的供給職責，切實加大公共財政對農(nóng)村建設的支持力度，確保政府公共支出的社會效益最大化，逐步縮小城鄉(xiāng)居民享有的公共服務和生活水平的過大差距，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務的均等化。

2統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務均衡分配的制度基礎。城鄉(xiāng)居民基本公共服務嚴重失衡的根本原因在于城鄉(xiāng)二元公共服務結構。如果城市公共產(chǎn)品供給和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不能統(tǒng)籌發(fā)展，二元狀態(tài)得不到根本性改變，中國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展就很難保證。要積極推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，必須加快建立有利于改變城鄉(xiāng)二元結構的體制機制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務體制和公共產(chǎn)品供給體系，加快實施工農(nóng)業(yè)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。國家應實行城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給制度，合理調(diào)整國民收入分配結構和政策，把農(nóng)村公共基礎設施建設和農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展逐步納入公共財政的支出范圍，在公共財政資源配置上，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)發(fā)展，加大對農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村發(fā)展的支持力度，使城鄉(xiāng)居民均等享受公共財政所提供的公共產(chǎn)品。取消對農(nóng)民帶有歧視性的體制障礙、制度障礙和政策限制，給農(nóng)民以公平的國民待遇，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動就業(yè)制度、戶籍管理制度、義務教育制度、公共衛(wèi)生和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設的農(nóng)村社會保障制度，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，逐步提高保障水平。

3改革完善公共財政體制，形成可持續(xù)的農(nóng)村基本公共服務財政支持機制。公共服務均等化是公共財政“公共性”的重要體現(xiàn)，必須健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，加大公共服務領域投入。進一步完善省以下財政體制，形成有力的可持續(xù)的財政支持機制，以增強基層政府提供公共服務的能力。要強化政府財政轉(zhuǎn)移支付對于公共服務均等化的作用，尤其要加大中央和省兩級財政對縣鄉(xiāng)財政轉(zhuǎn)移支付的力度，財政轉(zhuǎn)移支付資金應重點向縣鄉(xiāng)級傾斜，提高縣鄉(xiāng)基層政府財力，保障縣鄉(xiāng)政權的正常運轉(zhuǎn)和農(nóng)村公共產(chǎn)品的必要供給。必須有效整合財力資源，提高資金使用效率，把公共財力更多地向市場機制無法調(diào)節(jié)或不便調(diào)節(jié)的公共服務領域傾斜，逐漸提高農(nóng)村的公共服務水平，不斷擴大公共財政覆蓋農(nóng)村公共服務領域的范圍，逐步縮小城鄉(xiāng)間基本公共服務的差距，使農(nóng)村居民享有與城市居民大致相等的公共產(chǎn)品和公共服務。

4完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策制度，建立有效的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的問責機制和監(jiān)督機制。目前中央和地方的財力與支出責任不對稱，直接影響了政府公共服務的提供和效率，也造成了城鄉(xiāng)間公共服務職責和供給能力的差距。應該按照財權與事權相對稱的原則，調(diào)整中央與地方政府之間的財權分配格

局，健全政府公共服務績效管理和評估體系，強化各級政府公共服務的責任，形成科學的公共服務分工和問責機制。針對我國目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的實際情況，關鍵是要合理界定中央與地方政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的責任和范圍。國家應根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的不同性質(zhì)，建立和完善政府(中央、省、縣、鄉(xiāng))、村集體和農(nóng)民三位一體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系，并按照受益原則合理劃分各自提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的職責范圍，改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策制度，根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品需求優(yōu)先順序，實行“自下而上”和“自上而下”相結合的投入決策機制。要完善政府公共服務績效評價和效果跟蹤反饋制度，以基本公共服務均等化為重點，按照財權與事權相對稱的原則，健全政府公共服務績效管理和評估體系，強化各級政府公共服務的責任，形成科學的公共服務分工和問責機制，規(guī)范問責操作程序。要建立有效的監(jiān)督機制和科學的政府績效評估體系來規(guī)范地方基層政府的決策行為，加強對公共服務決策活動的監(jiān)督，完善決策的監(jiān)督制度和機制，完善村情民意溝通渠道，建立制度化的利益表達機制，擴大農(nóng)民在公共服務問責制度中的知情權、參與權和監(jiān)督權，以保證農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的科學合理。

5依法保障農(nóng)民權益，用法律法規(guī)保障農(nóng)村公共服務的實現(xiàn)。農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供必須要有法律的保障。一方面要認真貫徹國家已有的相關法律，另一方面要修改不適應新形勢的法律法規(guī)，還要細化和完善相關的法律法規(guī)，逐步加快制度化、法制化的步伐，用法律法規(guī)保障農(nóng)村公共服務的實現(xiàn)。為了突破農(nóng)村公共物品資源供給瓶頸，建議國家制定《農(nóng)業(yè)投入法》，通過法律法規(guī)的形式，規(guī)范和保障各級政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村建設的投入，對于在農(nóng)村中實施的公共服務的項目、內(nèi)容、進程、目標及其資金保障等予以明確的規(guī)定，并加強監(jiān)督。應盡快出臺正在制定中的《農(nóng)民權益保護法》，主要圍繞國家支農(nóng)長效機制的建立，加強農(nóng)民土地權益保護、農(nóng)民工權益保護的法律法規(guī)建設，逐步將農(nóng)民的合法財產(chǎn)權利以及平等參與經(jīng)濟活動和社會事務的權利納入法律保障范圍。國家應建立對農(nóng)民的法律援助制度，強化國家對農(nóng)民法律援助的責任，積極推進對農(nóng)村和農(nóng)民的法律援助，特別要健全在農(nóng)村地區(qū)縣、鄉(xiāng)法律仲裁機構，為農(nóng)民提供以仲裁和調(diào)解手段為主的法律服務。

責任編輯侯琦