徐金豐

摘要突發(fā)公共安全事件有其必然性和客觀性。目前我國應(yīng)對突發(fā)公共安全事件的決策理念和決策的制定方面都存在一些問題，應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，明確方針，加強基層工作。

關(guān)鍵詞公共安全事件；突發(fā)；應(yīng)對；決策

中圖分類號D60文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號1672-2426(2009)05-0057-02

目前我國突發(fā)公共安全方面的問題較為突出，突發(fā)公共安全事件應(yīng)急機制還不十分健全，國家公務(wù)員預(yù)防和處理此類事件的能力尚有欠缺。因此，亟待加強應(yīng)對突發(fā)公共安全事件的教育，完善應(yīng)對機制和措施，以預(yù)防和減少突發(fā)事件，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會危害，保護人民生命財產(chǎn)安全，維護國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序。

一、突發(fā)公共安全事件的主要因素

1新的社會矛盾的存在和激化。我國公共安全問題呈現(xiàn)境內(nèi)與境外相互滲透、人民內(nèi)部矛盾與敵我矛盾相互交織、歷史遺留問題與新問題相互影響和錯綜復(fù)雜的局面。民族分裂勢力、宗教極端勢力、暴力恐怖勢力(即“三股勢力”)無時無刻不在尋找時機圖謀顛覆國家政權(quán)和破壞社會安寧；各種刑事案件發(fā)案量居高不下，犯罪的組織化、職業(yè)化和智能化愈加明顯；殺人、綁架等暴力犯罪現(xiàn)象愈發(fā)頻繁，群死群傷、爆炸、投毒等惡性案件時有發(fā)生。2008年發(fā)生在西藏拉薩的打砸搶燒事件和發(fā)生在各地的襲瞀事件，以及北京奧運會前后發(fā)生的破壞圣火傳遞活動，就是“藏獨”、“東突”等“三股勢力”挑起的事端，反映著復(fù)雜的社會政治背景。與此同時，人民內(nèi)部由經(jīng)濟利益或感情糾葛引起的群體沖突事件也有升級，有些當(dāng)事人甚至采取群毆、殘殺、綁架、滅門等過激行為而使矛盾轉(zhuǎn)化。例如，發(fā)生在上海的殺害多名民警事件、發(fā)生在云南的橡膠農(nóng)與警察沖突事件、發(fā)生在安徽的沖擊和燒毀縣政府大樓事件、發(fā)生在南京的農(nóng)民與鐵路施工單位工人群毆事件，以及由房屋動遷、建設(shè)用地補償和承包土地流轉(zhuǎn)而引發(fā)的各種糾紛等等，就是由于利益驅(qū)動、分配不公、官民關(guān)系緊張、政府處置不當(dāng)?shù)仍蚨l(fā)的典型案例。

2重大自然災(zāi)害的不可避免。我國特有的地質(zhì)構(gòu)造和自然地理環(huán)境，使其成為遭受自然災(zāi)害包括氣象災(zāi)害、海洋災(zāi)害、洪水災(zāi)害和地震災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一。資料顯示，我國有2／3的國土面積不同程度地受到洪水威脅，平均每年有10個熱帶風(fēng)暴在我國沿海登陸，崩塌、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害頻繁發(fā)生。沙塵暴和沙塵天氣掩埋農(nóng)田草場，阻斷交通，污染環(huán)境，已經(jīng)成為區(qū)域性的災(zāi)害。我國地震的特點是頻率高、強度大、分布廣、震源淺，有22個省會城市和2／3的百萬以上人口大城市位于地震高危險區(qū)。1976年唐山大地震全城覆沒，死亡24萬人；2008年四川汶川“5.12”特大地震更是給人們留下了難以撫慰的傷痛。此外，外來有害生物如線蟲、馬鈴薯甲蟲和薇甘菊等的入侵，平均每年造成的直接經(jīng)濟損失超過500億元。

3重大和特大安全事故的頻繁發(fā)生。近幾年我國環(huán)境安全形勢異常嚴(yán)峻，生產(chǎn)安全事故總量較大，發(fā)達(dá)國家上百年工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)的問題在我國集中凸現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計，我國平均每年發(fā)生各類安全事故100萬起，死亡10萬余人，傷殘70萬人，造成的直接經(jīng)濟損失超過2500億元。影響較大的如2005年松花江水重大污染；重慶天原化工廠爆炸；唐山特大瓦斯爆炸：2006年京滬高速公路淮安段重大運輸事故導(dǎo)致大量的液氯泄漏；2007年湖南鳳凰縣堤溪沱大橋坍塌；2008年膠濟鐵路列車出軌相撞；重慶開縣井噴，等等。我國是以煤炭為主要能源的國家，近些年礦難事故接連發(fā)生，屢治不止。究其原因，一是天災(zāi)，二是人禍，即受經(jīng)濟利益的趨使，官商勾結(jié)，地方保護，破壞環(huán)境，損毀資源，牟取暴利。此外，建筑業(yè)存在的“豆腐渣工程”以及機動車不斷增多和違章駕駛等情形也不斷地在制造災(zāi)難。從管理和技術(shù)角度上看，我國安全生產(chǎn)基礎(chǔ)工作薄弱，國有企業(yè)安全生產(chǎn)投入明顯不足，私營企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)條件落后，事故隱患大量存在。

4藥品、食品、重大傳染性疾病等衛(wèi)生安全問題的嚴(yán)重威脅。從當(dāng)年的“大頭娃娃”事件到現(xiàn)今的“三鹿奶粉”事件，以及多起由食物和藥品不安全因素致人傷亡事件，食品和藥品安全等與人們生命攸關(guān)的問題引起全社會的廣泛關(guān)注。雖說國家加強了這方面的立法并采取了嚴(yán)厲制裁措施，但收效甚微，食品和藥品的不安全因素依然嚴(yán)重地威脅著人們的健康和生命，人們的生活缺少安全感。近年來，我國重大傳染性疾病肆瘧。全球新發(fā)現(xiàn)的30多種傳染病在我國已經(jīng)有半數(shù)被發(fā)現(xiàn)，有的釀成了嚴(yán)重災(zāi)害；有些雖然還沒有傳入我國，但隨時都有傳人的危險。人們對2003年“非典”疫情記憶猶新，現(xiàn)今“禽流感”又備受關(guān)注。有資料統(tǒng)計，我國鼠疫疫源地范圍在過去13年內(nèi)增加了1倍；霍亂發(fā)病雖保持在較低水平，但大面積流行的潛在因素依然存在：艾滋病病毒感染者達(dá)84萬人，感染人數(shù)為亞洲第2位，全球第14位，疫情波及31個省、自治區(qū)、直轄市。

二、突發(fā)公共安全事件應(yīng)急決策中存在的主要問題

1應(yīng)急決策理念方面。一是缺乏憂患意識，忽視對突發(fā)公共安全事件應(yīng)急決策重要性的認(rèn)識。如前所述，突發(fā)事件(無論是自然災(zāi)害還是事故災(zāi)難)總是會發(fā)生的，因而應(yīng)對突發(fā)事件決策應(yīng)該是現(xiàn)代社會一種“常態(tài)決策”。由于長期在和平環(huán)境中搞經(jīng)濟建設(shè)，使得我們的一些同志只注重經(jīng)濟決策，把“突發(fā)事件”誤認(rèn)為“偶發(fā)事件”，或把“應(yīng)急決策”當(dāng)成“臨時應(yīng)對決策”，事件發(fā)生時忙于應(yīng)付，事件平息了又忘之腦后。二是缺乏民生意識，忽視珍惜人的生命。突發(fā)事件給社會經(jīng)濟生活帶來嚴(yán)重危害，給國家、集體和個人財產(chǎn)造成巨大損失。應(yīng)急決策應(yīng)該把什么放在第一位?是財產(chǎn)還是人的生命?是國家、集體利益還是個人利益?以往的決策常常不能以人為本，淡看人的生命和私有財產(chǎn)，片面強調(diào)“為國家利益犧牲個人利益”，把對人的生命的搶救放在其次。三是缺乏法律意識，忽視法律在預(yù)防和處置突發(fā)事件中的作用。突發(fā)事件涉及諸多民事的、刑事的、行政的以及相應(yīng)程序的法律問題，解決不好非但不能很好地制定和實施應(yīng)急決策，還會引發(fā)新的社會矛盾。長期以來，我們處理突發(fā)事件主要靠經(jīng)驗、政策、臨時措施、領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威以及局部的社會動員。2007年11月1日我國開始施行《突發(fā)事件應(yīng)對法》，該法對突發(fā)事件的含義、處理突發(fā)事件的方針和措施、中央和地方政府在突發(fā)事件中的應(yīng)急職責(zé)、公民和法人在突發(fā)事件中的權(quán)利義務(wù)等都作了明確規(guī)定，成為指導(dǎo)和規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)急決策的基本法。對這樣一部重要的法律有的領(lǐng)導(dǎo)者卻不甚了解甚至全然不知，其法律意識之淡薄可見一斑。四是缺乏現(xiàn)代意識，忽視社會的和國際的救援力量。當(dāng)前，應(yīng)對突發(fā)事件早已突破國界而成為全人類的共同活動。而我們的某

些決策往往缺少社會和國際元素，他們或借口“引起社會恐慌”而封鎖消息，或只強調(diào)“自力更生”而輕視或者拒絕外援。“5.12”汶川抗震為我們帶來了全新的理念——“大愛無聲，大愛無疆”，不少國內(nèi)外慈善組織、自愿者和其他社會組織出錢獻(xiàn)力，奔赴救援第一線，成為抗災(zāi)不可或缺的力量。實踐證明，將災(zāi)情信息及時向社會公布，就會獲得全社會乃至全球的支援。

2應(yīng)急決策制定方面。一是在決策的時間上滯后。應(yīng)急決策不能等待突發(fā)事件到來之后，而應(yīng)未雨綢繆，及早制定。事件發(fā)生前應(yīng)有監(jiān)測和預(yù)警，經(jīng)科學(xué)論證后制定出各種預(yù)案；事件發(fā)生時選擇最有效的方式應(yīng)對；事件處置和救援的過程中就應(yīng)考慮恢復(fù)與重建的問題，抓緊制定這方面的預(yù)案和規(guī)劃。有的基層政府不做自己的決策預(yù)案，事件突發(fā)后等待上級拿出預(yù)案，結(jié)果貽誤了時機。二是在決策內(nèi)容上缺少重要項目。有些決策偏重對突發(fā)事件的處置和救援，而忽略對突發(fā)事件的前期預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備，即忽略監(jiān)測和預(yù)警；有些預(yù)案的設(shè)計簡單粗糙或有遺漏，如無安全事件的法定四級分類(特大、重大、較大、一般)，應(yīng)急措施與危害性質(zhì)、范圍、程度不相適應(yīng)，避難場所無定位，應(yīng)急征用的單位或私人物資災(zāi)后無返還和補償措施等。三是決策程序不民主。許多決策往往由領(lǐng)導(dǎo)者憑個人經(jīng)驗作出，民眾參與渠道不暢通，網(wǎng)民意見更少有關(guān)注；決策中不吸納專家意見，不設(shè)“專家信息庫”；許多公共安全事件并非由政府而是由社會媒體首先披露，而披露者常常受到不公正待遇甚至受到打擊和報復(fù)。四是決策主體還存在盲點?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定所有單位都應(yīng)當(dāng)建立公共安全突發(fā)事件管理制度，事件發(fā)生時使用自己單位的應(yīng)急預(yù)案。這一強制性規(guī)定并沒有在所有單位得到落實，不少單位以為應(yīng)對突發(fā)事件是政府的事，不知曉這也是自己的法定職責(zé)，政府也沒有遵照這一規(guī)定對所屬單位進(jìn)行嚴(yán)格督促檢查。

三、應(yīng)對突發(fā)公共安全事件的舉措

1努力提高全體社會成員特別是國家公務(wù)員和各部門、單位主要負(fù)責(zé)人劉公共安全事件的認(rèn)識，增強全民公共安全風(fēng)險意識，提高避險教助能力，為此：一是要加強應(yīng)對突發(fā)事件的組織建設(shè)，各市縣都要建立一支招之即來、來之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之能勝的搶險專業(yè)隊伍；二是要做好各類專業(yè)人員的培訓(xùn)工作，培訓(xùn)班應(yīng)當(dāng)把有關(guān)應(yīng)對突發(fā)事件的法律、專業(yè)知識作為主課。三是要加強應(yīng)對突發(fā)事件的宣傳教育和演練活動，普及有關(guān)突發(fā)公共安全事件的知識。掌握預(yù)防、應(yīng)對、維權(quán)本領(lǐng)，使之常備不懈。

2努力貫徹“預(yù)防為主，預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合”的應(yīng)對突發(fā)公共安全事件的基本方針。為此：一是加強組織建設(shè)，即加強兩個體系(重大安全事件風(fēng)險評估體系和應(yīng)急預(yù)案體系)建設(shè)和兩種制度(應(yīng)急管理體制和社會動員機制)建設(shè)，根據(jù)應(yīng)急決策中的分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、以快為主的原則，國務(wù)院和地方各級政府都要加強自身的應(yīng)急決策機構(gòu)特別是綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)建設(shè)，明確決策機構(gòu)職責(zé)與分工。二是加強協(xié)調(diào)機制，包括中央與地方的協(xié)調(diào)、地方相鄰地域(省、市、縣)的協(xié)調(diào)、專業(yè)應(yīng)急指揮機構(gòu)與民間組織的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)工作的內(nèi)容主要是應(yīng)急措施的實施、人員和救援物資的調(diào)配、信息及其網(wǎng)絡(luò)的使用等，政府和社會上已有的信息、咨詢及教育訓(xùn)練機構(gòu)要緊密合作，建立信息共享體系并保持相對的獨立性，為決策者提供多種決策方案供其選擇。三是做好人員(政府、駐地部隊、單位的主要負(fù)責(zé)人)和物資(裝備和器材)以及場地(儲備和避難所)的準(zhǔn)備，以便屆時迅速組成地方“應(yīng)急小組”，滿足實施各種預(yù)案所需財力和物力。同時，組織專家調(diào)查突發(fā)事件危險區(qū)域和危險源，建立“專家信息庫”和搶險預(yù)案。

3加強基層政府(縣、區(qū))應(yīng)對突發(fā)公共安全事件應(yīng)急決策的制定和實施?？h、區(qū)是突發(fā)公共安全事件的危險區(qū)域和危險源所在地，救災(zāi)任務(wù)十分繁重，中國地域遼闊，地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，不能只靠中央制訂全國通用的萬能方案，也不能只靠中央派人援救。公共安全事件發(fā)生時，發(fā)生地縣、區(qū)政府的決策是否迅速正確，決定著救災(zāi)搶險工作的成敗?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》特別規(guī)定地方政府在事件發(fā)生時必須及時向上級或越級報告災(zāi)情，并立即采取應(yīng)對措施。為此，首先必須選好縣、區(qū)一把手，他們必須能擔(dān)此重任，獨擋一面；其次是加大中央和上級對縣、區(qū)的支持力度，包括人員、財政、物資方面和應(yīng)急決策方面的支持。同時，要嚴(yán)懲官商勾結(jié)、瞞報或謊報災(zāi)情、謠言惑眾、發(fā)國難財?shù)雀瘮〕髳盒袨?，?yán)肅追究失職者的法律責(zé)任。

責(zé)任編輯侯琦