李若云

摘 要：近年來，頻頻發(fā)生的危機事件不斷為我們敲響警鐘。在“一案三制”應急管理體系基本成形的條件下，如何切實提高我國的應急管理水平，成為當前應該認真思考的問題。文章以提高應急管理效率為目的，從政府與各個社會參與主體，包括公眾、非政府組織、企業(yè)和媒體的角度，探討政府與社會之間的互動關系，并提出創(chuàng)新應急管理，實現(xiàn)政府—社會聯(lián)動的具體路徑。

關鍵詞：應急管理 政府 社會 聯(lián)動

中圖分類號：C936 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2009）02-067-02

作為公共管理與社會服務的供給者，面對公共危機，政府必然應該首當其沖。長期以來，我國政府也正是以“包打天下”的氣勢，承擔著應急管理的所有責任。然而，隨著科技的發(fā)展和全球化時代的來臨，公共危機無論是誘發(fā)因素還是表現(xiàn)形式都呈現(xiàn)出多元化和復雜化的趨勢，逐漸超出了政府的能力范圍。不僅部門分割的管理體制仍然制約著應急的有效性和系統(tǒng)性，而且在技術和資源方面也常常遭遇掣肘，甚至在很多方面出現(xiàn)“政府失靈”。而此時，以公眾、非政府組織、企業(yè)、媒體等形態(tài)分布于各個領域的社會力量，逐漸顯示出其在專業(yè)與技術上的優(yōu)勢。美國、日本、新加坡等國家的成功經(jīng)驗也表明，如果在危機發(fā)生時，政府和社會能夠聯(lián)合行動，將大大提高應急管理的水平。

要實現(xiàn)在應急管理中的聯(lián)動，政府與社會之間就要建立一種協(xié)調(diào)與合作的伙伴關系。而這種伙伴關系的確立，一方面取決于政府是否愿意出讓一定的責任與權力，將社會力量視為與自身平等的參與主體；另一方面取決于社會是否有能力承載政府回讓的權力以及由此產(chǎn)生的治理責任①。在我國公民社會尚未成熟的情況下，可以適當?shù)貜囊韵聨追矫嬷郑鸩綄崿F(xiàn)應急管理中的政府—社會聯(lián)動。

一、政府由主體力量淡化為主導力量

為了有效應對危機，更好地履行公共服務和社會管理的責任，政府必須從具體而繁雜的應急管理事務中抽離出來，由主體力量淡化為主導力量。從微觀領域的事必躬親上升到宏觀大局的協(xié)調(diào)控制，促進社會資源的有效利用，同時著力于應急管理的關口前置，從根本上提高社會整體的應急管理水平。

1.支持和引導社會力量參與應急管理。政府要將善治理論納入應急管理中，主動突破對應急管理的壟斷局面，將社會力量納入應急管理的主體范圍。引導公眾建立起誠信、友愛、寬容、互助的人際關系，建立社會誠信機制。要讓公眾明白，人與人之間的相互信任、關心、友愛、理解、寬容與幫助是戰(zhàn)勝危機的首要要素。通過立法把社會力量的參與權加以固定而成為法定權利，并對參與程序做出具體而細致的規(guī)定，使社會主體的參與落到實處。同時，為了控制整體局勢與參與秩序，也要對社會主體的某些權利與自由進行一定程度的限制。

2.常態(tài)管理和非常態(tài)管理有機結合。應急管理是一個政府常態(tài)管理能力在緊急情況下的集中體現(xiàn)。要想真正提高政府應急管理的水平，就要將常態(tài)管理和非常態(tài)管理有機地結合起來，寓應急管理于常態(tài)管理之中，居安思危，常抓不懈。針對我國國情，主要應該做到以下兩點：一是要將安全因素納入城市或區(qū)域的總體規(guī)劃中，從硬件上提高社會的危機防范能力；二是要不斷修繕應急管理體系，尤其是要在應急預案中引入公眾意見，并且做到定期檢查、實際演練與實時更新，確保其可操作性。

二、提升公眾的整體應急能力

公眾往往是危機中最直接的受害者，自我保護的本能使其具備了應對危機的主體動機。每一位公眾的力量也許微不足道，但因其龐大的基數(shù)就可以匯聚成不可小覷的合力。我國每次危機的后果之所以嚴重，也和缺乏一個具有自救功能的社會群體有關。筆者結合美國、日本、新加坡等國的成功經(jīng)驗，對提升公眾的整體應急能力提出如下建議：

1.危機意識的教育與普及。危機意識教育與普及的途徑具有很大的靈活性，除了正規(guī)的學校教育，還可以通過電視、網(wǎng)絡、講座、宣傳等達到同樣的目的。在國外，一般把學校、社區(qū)和公共媒體作為危機教育的主渠道。首先要將危機教育納入國民教育體系，把防災知識作為一種系統(tǒng)的教育形式對待，使危機教育貫穿學生學習的全過程。美國、日本的危機教育都是從幼兒園的娃娃開始抓起，給孩子植入最初元的危機意識。其次，充分利用社區(qū)作為社會細胞的優(yōu)勢，達到危機教育的最大普及?？梢酝ㄟ^印發(fā)宣傳手冊、設置宣傳標語、邀請講座進社區(qū)等手段，直接或間接地向居民傳授應對危機的技能和本領。再次，通過越來越普及的媒體渠道，向更大范圍的受眾普及防災救災的相關知識。

2.應急能力的訓練與培養(yǎng)。危機教育的目的不僅僅是為了讓公眾認識和了解危機，而是要在此基礎上通過訓練與演習，切實提高應急能力。同樣，應急能力訓練的途徑也很廣泛，然而多選擇往往等于無選擇，因此，有必要進行定期性和強制性的培訓。有學者提出設立一個全國災害日，如唐山大地震發(fā)生的日子7月28日作為全國地震災害日②，在這一天，全國進行防震演習。除此之外，各地還可以根據(jù)當?shù)爻０l(fā)災種，設立地方性的防災日，進行針對性的訓練和演習。另外，可以成立常設性的防災教育基地，作為公眾提供防災教育及培訓的專業(yè)性場所?；貎?nèi)可通過視聽效果、親身體驗以及專業(yè)培訓等方式，向公眾傳授更加系統(tǒng)與專業(yè)的應急技能。

三、發(fā)揮非政府組織在應急管理中的作用

非政府組織具有高度的社會滲透能力、良好的專業(yè)能力、靈活的反應速度，可以和政府在功能上形成優(yōu)勢互補，對應急管理起到重要的支持作用。但由于國情限制，目前并未發(fā)揮出自身的優(yōu)勢功能。

1.培育和發(fā)展非政府組織。首先，政府要轉(zhuǎn)變觀念，對非政府組織進行合理定位。非政府組織“不應是接受機構精簡人員和離退休人員的場所，而是承接政府部門社會職能的組織；不是政府職能轉(zhuǎn)變形式化的工具，而是公民社會最活躍的公共部門；不是在與政府爭權，而是在幫助政府治理社會?！雹燮浯?，要在法律與政策方面對非政府組織予以扶持。應以立法的形式確立非政府組織的社會地位，界定政府與非政府組織在應急管理中的權責關系，規(guī)范應急管理的程序和辦法，及時化解兩者之間的矛盾，防止政府利用公共權力侵害非政府組織的合法權益，恢復其獨立性與自治性。同時，政府要在政策上給予幫助與扶持，通過優(yōu)惠稅收制度、政府采購制度、社會保障制度等手段，為非政府組織健康發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境④。最后，構建良好的內(nèi)外部監(jiān)督機制，以保證非政府組織的健康持續(xù)發(fā)展。

2.提升非政府組織自身的應急管理水平。當前我國的非政府組織與國際相比仍處于初級階段，自身獨立性不足、監(jiān)督制約機制缺乏等原因，使得公眾對其能力持懷疑態(tài)度，缺乏認同。為此，非政府組織若想加強自身能力建設，獲得社會公眾的認同、支持與配合，需要從以下幾方面加以改進：一是要建立多渠道的資金來源，爭取各種形式的社會資助，以提高自身的籌資能力；二是通過提高薪酬、建立保障等方式來吸收優(yōu)秀人才，并通過培訓、交流、訪問等形式來優(yōu)化人才素質(zhì)；三是在非政府組織內(nèi)部建立完整的危機應對機制，確保其在危機到來時能夠迅速地投入到救援中去。

3.構建政府與非政府間的合作機制。首先，政府組織與非政府組織之間逐步建立契約關系。在資源籌備和救援等領域，政府可以考慮通過項目招標方式向資質(zhì)良好的非政府組織“購買”服務，政府把相關契約關系實時向社會公布。其次，建立政府部門與非政府組織之間的應急聯(lián)動系統(tǒng)，一旦危機發(fā)生，系統(tǒng)即可立即啟動，在彼此之間確保行動的協(xié)調(diào)與暢通。第三，建立聯(lián)系政府部門與非政府組織的機構，這一類機構由政府部門設置，工作人員以彈性的方式任職，平時不在崗，危機一旦發(fā)生則立即到崗位上發(fā)揮其作用，具體負責統(tǒng)一調(diào)度指揮分散的非政府組織和其他社會力量，為危機解決在組織上提供保障。第四，建立信息透明機制。除了及時公布政務信息，還要實時發(fā)布政府和社會對非政府組織的需求信息，動態(tài)發(fā)布對非政府組織的評估與管理信息，確保非政府組織在陽光下透明運作。第五，可借鑒聯(lián)合國模式，授予優(yōu)秀非政府組織“咨商地位”，在政府危機決策中導入民間機制。

四、促進企業(yè)參與應急管理

將企業(yè)納入我國的應急管理體系，充分發(fā)揮其在經(jīng)濟與技術領域的優(yōu)勢功能，需要從兩方面加以考慮，一是要培育企業(yè)的公民責任意識，二是要塑造良好的政策與制度環(huán)境。具體來說可以從以下三點著手：

1.加強企業(yè)安全文化建設。企業(yè)內(nèi)部要營造一個濃郁的安全文化氛圍，使全體員工的行為被潛移默化地規(guī)范在所崇尚的安全價值取向和安全行為準則之中，從而降低人為造成的安全事故發(fā)生率。一般來說，企業(yè)安全文化建設應從制度建設和道德建設兩方面展開。首先，要建立企業(yè)的安全生產(chǎn)標準和安全管理制度。安全標準包括跟企業(yè)生產(chǎn)有關的物品的性能要求，對試驗與操作的安全規(guī)定和對各崗位的安全規(guī)程等等。企業(yè)安全管理制度是指企業(yè)為了有效地保護勞動者在生產(chǎn)經(jīng)營過程中的安全、健康而制定的各種規(guī)章制度。安全生產(chǎn)標準和安全管理制度是安全生產(chǎn)的基礎和保障，若照章執(zhí)行，定能把企業(yè)的安全生產(chǎn)管理工作推向新水平，從源頭杜絕生產(chǎn)事故類公共危機的發(fā)生。其次，要提高企業(yè)的安全意識和道德水平。通過宣傳、教育、激勵等方法，利用影像、文字、聲音等傳播途徑，強化員工的安全意識，使之逐漸成為日常生活中的自覺行動。把企業(yè)崇尚的思想意識，員工踐行的行為準則，通過規(guī)范和引導，逐漸內(nèi)化為安全態(tài)度和職業(yè)道德，最終在生產(chǎn)場所和設備的選用、設備的維護，以及員工工作態(tài)度等呈現(xiàn)出來。

先進的安全文化建設，非一朝一夕可成，而是一個雙管齊下、不斷深入的系統(tǒng)過程，并且要隨著生產(chǎn)經(jīng)營的發(fā)展而不斷進行更新和完善。

2.樹立企業(yè)社會責任價值理念。企業(yè)是社會的一個主要部分，是國家的公民之一，有權利、也有責任為社會的一般發(fā)展做貢獻。作為公民的企業(yè)需要認識到以下兩點：（1）促進社會的和諧與發(fā)展，是企業(yè)必須承擔的責任和義務?！耙粋€好的企業(yè)應該根據(jù)多種收益人群體來決定自己的企業(yè)行為”⑤。企業(yè)公民責任價值理念強調(diào)企業(yè)的自律責任，是企業(yè)內(nèi)在的、自愿的、主動的責任選擇。因此，企業(yè)自律機制的建設尤為重要。（2）履行社會責任，可以達成企業(yè)與社會的雙贏。從短期來看，企業(yè)履行社會責任是一種成本，與追求利潤最大化的本質(zhì)相矛盾。但從長遠來看，可謂“一本萬利”。首先，企業(yè)將公眾利益和社會整體利益放在首位，是展示自身實力、產(chǎn)生廣告效應的絕佳手段。根據(jù)一份調(diào)查顯示，企業(yè)在重大危機中表現(xiàn)的社會責任行為，直接影響到消費者對其購買意向的變化。73%的被調(diào)查者表示“我更愿意選擇購買在這次事件中積極履行社會責任的品牌”⑥。其次，承擔社會責任可以為企業(yè)贏得長久的聲譽和公信力。隨著市場化改革的深入和企業(yè)競爭的加劇，良好的聲譽和公眾形象是企業(yè)競爭力的重要標志，也是其不斷做大做強的前提。因此，自覺履行社會責任，既是社會的客觀要求，也是企業(yè)自身發(fā)展的需要，必定能為企業(yè)帶來長遠的收益。

3.為企業(yè)履行公民責任創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。推進企業(yè)履行公民責任的法制化進程。首先，建議在《公司法》的總則中突出強調(diào)企業(yè)必須承擔的社會責任。除了強調(diào)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中要嚴格遵守勞動保護法、生產(chǎn)安全法和環(huán)境保護法之外，還要規(guī)定在社會面臨重大公共危機時，企業(yè)有義務盡其所能幫助減少危機所帶來的社會損失。其次，完善公益捐贈立法。立法中要明確捐贈人的權利，包括稅收優(yōu)惠待遇的具體規(guī)定、對款項用途的知情權等等，維護捐贈人的合法權益。建議適當提高國內(nèi)企業(yè)的免稅標準，以放大慈善捐贈的免稅功能，充分調(diào)動企業(yè)捐贈的積極性。

五、建立政府與媒體間的良性互動機制

媒體作為“社會之公器”，在應急管理中起著舉足輕重的作用。在新興媒體不斷涌現(xiàn)、各類信息無孔不入的今天，政府與媒體已不再是原來命令與服從的關系。政府在提升信息主導能力的同時，與媒體的相處方式也要進行相應的轉(zhuǎn)變。

1.完善政府的信息公開機制。從歷次的危機事件處理情況來看，我國政府的信息公開工作取得了很大的進步，但要杜絕目前仍然頻繁的瞞報、謊報、誤報等現(xiàn)象，仍有很長的路要走。首先，要樹立信息公開理念，做責任型政府。上個世紀“喉舌說”、“工具說”的媒體屬性已如今不再適用，對危機的遮掩、瞞報只會使其欲蓋彌彰。政府要遵從“以人為本、尊重民生”的信念，及時發(fā)布公眾迫切需要了解的信息，引導公眾提前預防，遏制危機的蔓延。其次，要保障信息的全面、客觀與真實。要知道報喜不報憂是非常不可取的行為，這樣做只會失信于民，加大恐慌。政府要相信社會的承載能力，相信公眾會選擇理性的行為。最后，要進一步完善政府的信息公開機制，從發(fā)布主體、操作流程、糾錯機制等各環(huán)節(jié)進行把關，最大程度地追求信息傳播的正向功能。

2.妥善處理政府與媒體的關系。學者喻國明曾經(jīng)說過，政府和媒體最理想化的關系不應該簡單到誰是誰的胳膊或大腿，應該是朋友，而且是諍友。在公共危機中，媒體是信息傳播的主體，政府是應急管理的主體，二者之間應該是對立統(tǒng)一的關系。

政府要加強對媒體的管理，促進媒體公益性的充分發(fā)揮。政府對媒體的管理主要體現(xiàn)在幾個方面：第一是選擇性信息發(fā)布，決定哪些信息需要由媒體傳達給公眾，哪些不可以。信息的篩選要以有效的危機管理理論為指導。第二是監(jiān)視媒體是否將信息進行準確的報道，如果出現(xiàn)偏差，就要及時采取補救措施。第三是通過媒體搜集公眾的反饋信息，以此對危機決策進行相應調(diào)整。除此之外，政府還要防止媒體的權利異化，避免媒體的市場化帶來的權力尋租，減少有償新聞、虛假新聞、關系新聞的產(chǎn)生，監(jiān)督媒體維護公共利益的功能。

媒體要充分發(fā)揮對政府的監(jiān)督作用。長期的計劃經(jīng)濟體制下，我國政府對行政信息的管理是以自上而下、內(nèi)部層層傳達的方式運作，忽視與外界的交流與溝通。一旦發(fā)生重大危機，政府首先考慮的是自身形象的破壞和外界輿論的壓力，常常瞞報或報喜不報憂。這樣的做法往往只能由媒體來捅破，三鹿奶粉事件就是一個典型案例。媒體監(jiān)督政府的作為或不作為，有利于決策者掌握全面、及時的信息，做出正確決策。

六、結語

良好的社會參與是市場經(jīng)濟進入成熟階段，公民社會進一步發(fā)展的必然產(chǎn)物。我國目前社會參與的意識和水平都還很低，制度環(huán)境也不甚理想，這和我國目前的發(fā)展階段是緊密相關的。改變這一現(xiàn)狀，首先要承認社會發(fā)展有其不可逾越的時間邏輯，同時也要看到，我國公眾的參與意識正在逐步增強，社會組織正在發(fā)展壯大，這些都為實現(xiàn)應急管理中政府—社會聯(lián)動提供了可行性因素。如果每個人、每個組織都從自身可以做的做起，面對危機時，我國政府的管理能力將會進一步加強，社會則更多一份理智與從容。

注釋:

①蔡志強.社會危機治理：價值變遷與治理成長[M].上海人民出版社，2006

②金磊.城市災害學原理[M].北京氣象出版社，1997

③陳振明.公共管理學[M].中國人民大學出版社，2003

④王名.清華發(fā)展研究報告2003：中國非政府公共部門[M].清華大學出版社，2004.

⑤夏鋒.企業(yè)公民責任意識在公共危機中提升.人民網(wǎng)－理論頻道

⑥蘇頌英.面臨重大公共危機，企業(yè)如何履行公民責任和管理聲譽[J].市場研究，2008（7）

（作者單位：上海大學國際工商與管理學院 上海 200122）

（責編：若佳）