王 詢

摘 要:改革以來,審批逐漸減少,評審卻在持續(xù)增加,并已成為某些領(lǐng)域中重要的資源配置機(jī)制。評審優(yōu)于審批,但評審組織者仍可在評審中體現(xiàn)自己的意志。評審組織者對評審的操縱程度越高,評審機(jī)制越接近計劃經(jīng)濟(jì)中的審批。這種操縱在評審規(guī)則制定和評審過程中均有體現(xiàn)。評審?fù)瑫r也是一種激勵機(jī)制,對評審對象具有重要導(dǎo)向作用,并有可能引起評審對象的行為偏差。評審組織者偏離社會利益目標(biāo)的操縱和評審對象為通過評審所做努力中的偏差,會使資源配置偏離社會福利最大化的目標(biāo)。因而,應(yīng)控制通過評審分配資源的比例,盡可能地使評審規(guī)則科學(xué)化,并保持規(guī)則的相對穩(wěn)定性,規(guī)范評審過程,增加評審的公開性,加強(qiáng)評審后資源使用情況的公開監(jiān)督。

關(guān)鍵詞:評審;資源配置;激勵

中圖分類號:F014.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1000-176X(2009)12-0003-08

自改革開放以來,很多學(xué)者對“審批經(jīng)濟(jì)”展開了批評。還有人認(rèn)為,改革前的所謂計劃經(jīng)濟(jì),實質(zhì)上就是“審批經(jīng)濟(jì)”。更有人呼吁,“審批經(jīng)濟(jì)應(yīng)該終結(jié)”,“告別審批經(jīng)濟(jì)”[1]。很多政府機(jī)構(gòu)也紛紛改革審批制度,減少審批項目,簡化審批程序,加快審批速度。到目前為止,“審批”已大大減少,并仍在減少的過程之中。而與審批有所不同的“評審”或評估、評比則大為增長,幾乎遍及社會的方方面面,且有持續(xù)增長之勢。由于評審的結(jié)果影響甚至決定著資源的分配,因此,評審已成了中國資源配置的一個重要機(jī)制。在一些不能、不宜或尚未市場化的領(lǐng)域,就更是如此。特別是在教育科研領(lǐng)域,國家、省、市級的各種“工程”、“項目”、“計劃”、“基地”、“實驗室”、“團(tuán)隊”,博士、碩士授權(quán)點,以及各級職稱、名譽(yù)稱號都需要經(jīng)過評審。通過評審者給予相應(yīng)的資源,未通過評審則一些工作就無從做起。教育事關(guān)人力資本的積累和人的發(fā)展,科研則是創(chuàng)新活動的關(guān)鍵。而且評審還關(guān)系到教育和科研領(lǐng)域中幾乎所有人的利益分配。評審?fù)瑫r也是一種激勵機(jī)制,對相關(guān)主體的行為起著導(dǎo)向作用。這種導(dǎo)向作用不僅涉及評審對象在一次評審中的行為,還會影響其長期發(fā)展方向。因此,評審對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意義十分重大,應(yīng)該引起人們的重視,對之加以深入的研究。但至今為止,評審問題尚未引起學(xué)界的足夠重視。在當(dāng)前各種媒體上(包括新聞報道在內(nèi))的各種文章中,有關(guān)審批者多是否定性的,有關(guān)評審者則多是肯定性的,極少有人關(guān)注評審的負(fù)面影響。不過,這一問題涉及范圍廣泛,利益關(guān)系復(fù)雜,非有大量研究者,下大功夫,付大成本,用大篇幅,便只能管窺一二。

一、評審是一種資源配置機(jī)制

所謂評審,是通過一個評審委員會評價、審查評審對象的能力、資格、業(yè)績等,并根據(jù)評審結(jié)果決定評審對象是否可以擔(dān)當(dāng)某種職位、承擔(dān)某種任務(wù)、獲取某些資助和名譽(yù)稱號等。

評審的有關(guān)主體有三類:一是評審組織者,二是評審者,三是評審對象。評審組織者通常是一個組織機(jī)構(gòu),或幾個組織機(jī)構(gòu)的聯(lián)合,包括官方的政府部門和民間組織,其共同性是手中掌握著某些需要分配給特定群體的資源(在有些情況下,資源掌握者也委托一個專門的機(jī)構(gòu)來組織評審)。評審者通常是一個由若干評審委員組成的評審委員會。評審委員則通常是掌握相關(guān)知識和信息的“專家”,但有時也吸收一些相關(guān)利益集團(tuán)的代表,在很多情況下,“專家”同時也是相關(guān)利益集團(tuán)的代表。評審對象則是某一領(lǐng)域中的具體社會、經(jīng)濟(jì)活動主體,可以是個人,也可以是一個團(tuán)隊、一個組織。進(jìn)行這些活動需要使用某些資源,因此他們也是資源的最終使用者。在評審過程中,評審組織者組織通過評審分配某些待分配的資源,并通過資源的分配激勵評審對象的某些活動。評審對象參加評審的目的是獲取某些資源,并在資源的使用中通過節(jié)約資源,或消耗資源的活動獲取一定利益。評審委員則在評審過程中直接獲得一定的“勞動報酬”,并通過參加評審獲得權(quán)威和某些可能的間接收益。因此,可以說,評審是一種資源配置機(jī)制。

從性質(zhì)上說,作為一種資源配置機(jī)制的評審,是介于計劃經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)之間的一種資源配置方式。計劃經(jīng)濟(jì)決策過程中的關(guān)鍵是審批,“審批權(quán)”由有關(guān)的行政部門掌管,決策權(quán)操諸行政官員之手。行政官員如果是外行,則有外行決策之譏;即使行政官員們同時也是某些方面的內(nèi)行,在審批中也是少數(shù)人決策,而少數(shù)人決策權(quán)過多,則有權(quán)力集中之弊,并容易出現(xiàn)各種偏差;而且審批過程通常伴隨著官僚主義的盛行,甚至滋生腐敗,因此常常為人們所垢病。評審則通常是設(shè)立一個評價指標(biāo)體系,由一個評審委員會根據(jù)評審對象達(dá)到指標(biāo)的程度來評定。評審委員會又是由“專家”組成,因而常常被認(rèn)為是專家在決策和資源配置中發(fā)揮了作用,提高了決策的客觀性、公正性和科學(xué)性,大大優(yōu)于審批。

但在現(xiàn)實中,評審組織者是可以在具體操作中體現(xiàn)自己意志的。在中國的現(xiàn)實社會中,通過評審分配的資源有相當(dāng)大的一部分是由政府掌握的,或者說是“財政撥款”,通過評審分配資源的過程是由政府機(jī)構(gòu)或政府委托的機(jī)構(gòu)組織的。政府本可以將手中掌握的資源,按照某些“客觀”標(biāo)準(zhǔn),一次性將這些資源撥付給基層組織和個人,由其自主決定如何使用。但很多政府部門在不能通過審批來分配時,卻更愿意將大量的資源,細(xì)細(xì)地劃分為許多部分,通過各種各樣的評審來進(jìn)行分配。在通過審批分配資源時,資源分配者通常會指定其用途,甚至對具體的使用過程進(jìn)行某種控制。顯然,通過審批,作為資源分配者的政府部門擁有對相關(guān)基層組織和個人的高度控制權(quán)。在通過評審分配資源時,評審組織者對這些資源的最終使用也有一定的要求,盡管這些要求不如審批經(jīng)濟(jì)中那么明確、細(xì)致,但遠(yuǎn)比一次性撥付的控制程度要高。而且,在組織評審的過程中,政府機(jī)構(gòu)及政府官員可以通過各種方式操縱評審過程,從而實現(xiàn)自己的意志,并不斷強(qiáng)化對評審對象的權(quán)威。

按照具體操作中評審組織意志的體現(xiàn)程度,評審可能更接近計劃經(jīng)濟(jì)中的審批,也可能更接近市場機(jī)制。在政府機(jī)構(gòu)成為評審組織者的情況下,評審組織者對評審的操縱越嚴(yán)格,對經(jīng)過評審所分配資源的后續(xù)使用過程控制得越嚴(yán)密,評審機(jī)制就越接近于計劃經(jīng)濟(jì)。甚至可以說,在極端的意志下,在極端的權(quán)力手中,評審過程中沒有什么是不可操縱的。在這種極端情況下,通過評審來配置資源,政府對資源配置過程的控制程度甚至可以等同于計劃經(jīng)濟(jì)。從社會經(jīng)濟(jì)總體的角度說,這類評審越多,則整個社會經(jīng)濟(jì)就越接近計劃經(jīng)濟(jì)。

由于人們的知識和認(rèn)識能力有限、信息有限以及交易成本的存在等原因,評審過程總會出現(xiàn)一些偏差。但本文的重點在于討論評審組織者出于對自身利益的追求而對評審過程的操縱和評審對象在評審過程中偏離社會福利最大化的行為。

二、對評審規(guī)則的操縱

在正式評審之前,需要制定評審的規(guī)則,包括評審程序,對評審對象參評資格和對參評者進(jìn)行評價審查的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系,以及有關(guān)待分配資源的規(guī)定等。評審工作啟動后,評審組織者將有關(guān)事項通知可能參評的評審對象,由評審對象按照規(guī)定的內(nèi)容填報評審材料。然后,由評審組織者自己或委托專家對申報者進(jìn)行資格審查,審查通過者方能進(jìn)入評審委員會的評審。再由評審組織者選定的評審委員組成的評審委員會,根據(jù)評審規(guī)則和評審對象的情況,進(jìn)行評審。最后,根據(jù)評審結(jié)果,由評審組織者將規(guī)則預(yù)定的資源分配給通過評審者,從而實現(xiàn)待分配資源的分配。在上述評審過程中,最關(guān)鍵的階段有三個:一是評審標(biāo)準(zhǔn)的制定,二是資格審查,三是評審委員會的評審。在這些階段中,評審組織者均具有在一定程度上操縱評審的可能性。

為使評審具有客觀性,評審總是按一定規(guī)則進(jìn)行的。最簡單的是提出評審中重點要考查的若干條件、表現(xiàn)。但在評審更具重要性,評審內(nèi)容更為復(fù)雜的情況下,通常需要設(shè)計一個對參評者能力、業(yè)績、貢獻(xiàn)加以評價的指標(biāo)體系。例如,在大學(xué)的職稱評審中,首先將教師的任務(wù)分解為教學(xué)、科研兩大方面。教學(xué)方面可以進(jìn)一步分解為教學(xué)工作量(授課學(xué)時)、教學(xué)質(zhì)量(包括學(xué)生評議結(jié)果、教學(xué)方面的獲獎情況等)。科研方面可以分解為科研項目、出版的專著和教材、在學(xué)術(shù)期刊上發(fā)表的論文、獲得的科研獎項等。每一分項再分為若干級別,如一級(“國家級”)、二級(“省部級”)、三級(“市級”、“校級”),每個項目中不同級別的“成果”賦予不同的分?jǐn)?shù)。

規(guī)則總是由人制定的,有人參與就會有人的主觀因素滲透其中。由不同人制定出的規(guī)則是不同的,這就出現(xiàn)了一個由誰來制定規(guī)則的問題。一般說,評審的組織者同時也是規(guī)則制定的組織者。在規(guī)則的制定中,最重要的參與者當(dāng)然是評審組織者。

在有些情況下,評審組織者直接承擔(dān)了制定規(guī)則的工作,自己設(shè)計出一整套評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系,交由評審委員會在評審過程中按此規(guī)則進(jìn)行評審。在這種情況下,評審組織者自然可以很方便地將自己的意愿體現(xiàn)在評審規(guī)則之中,使之更符合自己的意愿和利益。例如,中央政府各部門組織的評審,會要求評審對象更符合全國某一方面的發(fā)展規(guī)劃;省、市組織的評審,則要求評審對象為本省、本市做貢獻(xiàn)。一個政府部門下面又包括若干分支機(jī)構(gòu),每個分支機(jī)構(gòu)又由若干成員組成,但并非所有分支機(jī)構(gòu)、所有成員都參與評審工作,都參與評審規(guī)則的制定。在這種情況下,評審的操縱者不一定是名義上的評審組織者,也可能是作為評審組織者的政府部門中的個別官員,甚至不一定是該部門的最高官員,還有可能是具體負(fù)責(zé)評審工作的分支機(jī)構(gòu)官員。由于評審組織者或負(fù)責(zé)具體操作的官員有其異于社會整體的利益,因此,評審組織者自身的利益不一定與社會福利最大化的目標(biāo)相一致,參與制定規(guī)則的分支機(jī)構(gòu)和個人,也有可能將自己有異于部門整體的意愿滲入評審規(guī)則之中,所制定的評審規(guī)則可能不完全符合社會的整體利益,甚至不完全符合名義評審組織者的整體利益。由于評審組織者不可能制定出完全契約意義上的評審規(guī)則,評審規(guī)則也不可能完全地符合評審組織者原本的意圖。

在另一些情況下,評審組織者會更為審慎地組織一個委員會,通過討論、表決來通過評審規(guī)則,而不是將自己起草的方案直接付諸執(zhí)行。但是,通過對參與規(guī)則制定者的選擇和影響,同樣可以制定出更符合評審組織者意愿的規(guī)則。而且,為了提高效率、避免陷入無休止的爭論,討論和表決總是針對一個預(yù)先制定的方案進(jìn)行的。因此在委員會討論、表決之前,仍有一個方案起草的過程。在這種情況下,方案起草者顯然有機(jī)會將自己的愿意滲入討論方案之中。由于討論過程是耗費(fèi)成本的,不可能“充分”(盡管在官樣文章中總會有“經(jīng)過充分討論”的字樣)。盡管方案的具體起草者可能是政府部門的一個分支機(jī)構(gòu),甚至是其個別成員,滲入方案中的起草者意愿不一定合理,卻不可能完全在討論中被清除。而且,付諸表決的方案總是以評審組織者的名義提出的,評審組織者常常也是參與方案制定以及討論和表決者的“主管部門”或領(lǐng)導(dǎo)者,也就是說,方案是由有權(quán)威的“領(lǐng)導(dǎo)”提出的。從組織的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)來看,毫無疑問,領(lǐng)導(dǎo)們提出的絕大多數(shù)方案會在不經(jīng)過大的修改的情況下,被由下屬專家組成的委員會中的絕大多數(shù)委員所通過。這樣,在很多情況下,方案的起草就成了規(guī)則制定過程中唯一具有決定意義的階段。

即使在規(guī)則制定過程中真正進(jìn)行了有實質(zhì)意義的討論和修改,評審組織者仍可以在很大程度上進(jìn)行操縱。如前所述,參與討論和表決的人員,是由評審組織者選擇的,評審者可以盡可能地選擇那些與自己具有大體相同的取向,或更“具有組織紀(jì)律性”,更能“領(lǐng)會領(lǐng)導(dǎo)意圖”,更愿意“服從領(lǐng)導(dǎo)”的專家。即使在需要有非下屬單位的“獨立專家”時,也仍然可以選擇一些更“合適”的“專家”。當(dāng)然,評審組織者以外的討論、表決者不可能在所有問題上都與評審組織者“保持一致”,尤其是在這些人也是可能的評審對象或與其利益相關(guān)者的情況下,就更有可能提出有利于他們自身或他們所代表的利益集團(tuán)的“修改意見”。一些有“影響力”的“專家”,有可能將自己的意愿滲入評審規(guī)則。但由于不同的專家自身利益或他們所代表的利益集團(tuán)不同,價值取向不同,他們的意見不一定符合社會整體利益,此類討論也常常是觀點不一、充滿爭議的。因此,對于參與討論者的大多數(shù)修改意見,規(guī)則制定的組織者接受與否都是有理由的。從而規(guī)則制定組織者實際上仍然擁有很多“自由斟酌”的權(quán)力?？傊?最終通過的規(guī)則總會更多地代表規(guī)則制定組織者和討論方案起草者的意見。

在有些情況下,評審組織者本身也有可能成為評審對象(例如,大學(xué)校長的職位或許只有已經(jīng)獲得最高職稱者才能擔(dān)任,但一些“領(lǐng)導(dǎo)班子成員”可能還需要參加職稱評審)或代表一部分評審對象的利益。在這種情況下,評審規(guī)則更有可能在資源分配的意義上,向一部分評審對象傾斜,使其在評審規(guī)則上就占有一定的優(yōu)勢地位。例如,負(fù)責(zé)某一領(lǐng)域管理職責(zé)的政府部門常常有“直屬”的下屬單位,同時又負(fù)責(zé)大量“非直屬”同類單位的某些管理和“指導(dǎo)”的職能。例如,在目前的中國,教育部有直屬的大學(xué),但大部分大學(xué)是省屬、市屬的。在此情況下,就可能出現(xiàn)偏袒直屬單位,歧視非直屬單位的問題。這一問題在評審規(guī)則的制定中,也常常有所體現(xiàn)。再如,在一個大學(xué)內(nèi)部,在制定“重點學(xué)科”、職稱評審等各種評審規(guī)則時,校長和參與評審組織和評審規(guī)則制定的科研處長、教務(wù)處長等人所在的學(xué)科就可能得到某種“關(guān)照”。從而,“領(lǐng)導(dǎo)”所在學(xué)科就會成為在評審中占有優(yōu)勢的“領(lǐng)導(dǎo)學(xué)科”。當(dāng)然,從事“領(lǐng)導(dǎo)學(xué)科”的其他教師,也有可能借領(lǐng)導(dǎo)之光,得到一些特殊的關(guān)照。例如,在職稱評審和“科研工作考核”的規(guī)則制定中,需要對不同學(xué)術(shù)期刊“定級”,假設(shè)有實際質(zhì)量大體相同的《東方研究》和《西方研究》兩種期刊,當(dāng)“領(lǐng)導(dǎo)”從事的是“西方學(xué)”專業(yè)時,就有可能將《西方研究》定為一級期刊,而將《東方研究》定為二級期刊。這樣,與東方學(xué)系相比,西方學(xué)系在學(xué)科發(fā)展和教師的職稱評審等各種評審中就會占有優(yōu)勢地位。

所謂規(guī)則,本身就具有一定穩(wěn)定性的含義。規(guī)則一旦制定出來,并經(jīng)過某種過程得以確認(rèn),付諸執(zhí)行,就應(yīng)該具有一定的穩(wěn)定性,在一定的時期內(nèi),每次同樣的評審,執(zhí)行同一規(guī)則。但隨著時間的流逝,規(guī)則運(yùn)行的環(huán)境會發(fā)生變化,因此,規(guī)則的穩(wěn)定性只是相對的,需要根據(jù)情況的變化進(jìn)行某些修改和調(diào)整,乃至全面地重新制定新的規(guī)則。而在“根據(jù)需要”的旗幟下,頻繁地重新制定規(guī)則時,便可能出現(xiàn)操縱規(guī)則的極端情況,評審組織者甚至可以在每一次評審時都重新制定一套規(guī)則(一次一變的規(guī)則不是真正的規(guī)則,這樣的做法實際上就是無規(guī)則地操縱)。在這種情況下,評審組織者甚至可以達(dá)到想讓誰通過評審誰就能通過的程度,從而使評審在操縱程度上完全達(dá)到計劃經(jīng)濟(jì)下審批機(jī)制的水平。

當(dāng)然,評審規(guī)則的制定總是需要有一些根據(jù)或元規(guī)則的。因而,在現(xiàn)實中,評審組織者在制定規(guī)則中的操縱行為也是有限制的,但其影響仍然是相當(dāng)可觀的。在中國的現(xiàn)實中,很多規(guī)則制定中最重要的根據(jù)是上級管理部門制定的規(guī)則。在這種情況下,一個部門中所有下屬單位自行制定的規(guī)則在大的方面會具有一定的趨同性。因此,級別越高的規(guī)則,影響面越大,越值得關(guān)注。

三、對評審過程的操縱