李軍鵬

我國政府部門尤其是中央政府部門借調(diào)干部現(xiàn)象產(chǎn)生的原因很多：有政府職能轉(zhuǎn)變不到位的原因，也有官僚主義、工作作風(fēng)方面的原因，但是，最根本的原因，是人員編制管理不能適應(yīng)政府全面正確履行職能的需要

目前，我國許多政府部門存在大量借調(diào)事業(yè)單位人員和下級(jí)干部的現(xiàn)象。據(jù)估計(jì)，一些中央部委機(jī)關(guān)借調(diào)人員的數(shù)量大體在正式編制的10％～20％。我們要正視大量借調(diào)干部現(xiàn)象的存在，對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行深入的調(diào)查研究并解剖，從而從根本上解決這一問題。

人員編制管理不能適應(yīng)政府全面正確履行職能的需要

我國政府部門尤其是中央政府部門借調(diào)干部現(xiàn)象原因很多：有政府職能轉(zhuǎn)變不到位的原因；也有官僚主義、工作作風(fēng)方面的原因；有政府組織結(jié)構(gòu)不合理、政府執(zhí)行力不強(qiáng)、辦事效率不高的原因；有事業(yè)單位的改革未跟上，社會(huì)中介組織發(fā)育不成熟，導(dǎo)致很多政府該轉(zhuǎn)移的職能無法轉(zhuǎn)移出去的原因；有干部素質(zhì)能力不高，工作主觀能動(dòng)性不強(qiáng)的原因，等等。

但是，最根本的原因，是人員編制管理不能適應(yīng)政府全面正確履行職能的需要：

一是人員編制管理不能根據(jù)新情況、新任務(wù)進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展導(dǎo)致政府市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理職能大幅增加的需要。隨著我國改革開放的深化，政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能都需要進(jìn)一步加強(qiáng)，導(dǎo)致人員編制現(xiàn)狀與各項(xiàng)業(yè)務(wù)發(fā)展需求之間的矛盾日益突出。特別是我國的社會(huì)管理和公共服務(wù)部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置和人員編制比較薄弱，出現(xiàn)了“缺位”或“不到位”的現(xiàn)象。

二是對(duì)中央政府機(jī)關(guān)的人員編制配備缺乏科學(xué)的測(cè)算和規(guī)范，導(dǎo)致人員編制管理不能適應(yīng)政府履行職能的需要。如衛(wèi)生部承擔(dān)的重大疾病防控、醫(yī)療服務(wù)組織管理、公共衛(wèi)生監(jiān)管、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、婦幼衛(wèi)生和社區(qū)衛(wèi)生、突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革等繁重任務(wù)，但是衛(wèi)生部機(jī)關(guān)行政編制只有370多名，與其工作職能極不相稱，只能依靠機(jī)關(guān)工作人員加班和大量借凋部外工作人員進(jìn)行工作。

三是人員編制不合理，存在工作量大的部門編制少、工作量少的部門編制多的問題，導(dǎo)致人浮于事的現(xiàn)象與大量“借調(diào)”干部的現(xiàn)象并存。人員編制按固定比例一刀切，沒有按調(diào)整后的職能來配備相應(yīng)的人員編制，造成一些部門清閑，而另一些部門人員緊張，疲于應(yīng)付。

四是我國政府行政管理事務(wù)缺乏中央專有事務(wù)與地方專有事務(wù)的劃分，這是造成大量借調(diào)干部現(xiàn)象的深層體制原因。我國公務(wù)員缺乏中央公務(wù)員與地方公務(wù)員的劃分，中央公務(wù)員偏少，而地方特別是市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)公務(wù)員數(shù)量偏多。按國際慣例，中央、省級(jí)、地方公務(wù)員之間的數(shù)量結(jié)構(gòu)應(yīng)呈現(xiàn)一個(gè)“梯形”結(jié)構(gòu)，中央公務(wù)員占公務(wù)員總數(shù)的比重大概在20％左右。但是我國中央公務(wù)員的行政編制僅有1.8萬名左右，在整個(gè)公務(wù)員總數(shù)中的比重不到0.4％，各層級(jí)公務(wù)員之問的比例呈現(xiàn)一個(gè)頂端極小的金字塔結(jié)構(gòu)。

大量借調(diào)干部的負(fù)面影響

不可否認(rèn)的是，大量借調(diào)干部，已經(jīng)對(duì)我國政府行政管理造成了一些負(fù)面影響。

一是影響了中央政府對(duì)全國社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的宏觀管理能力與控制能力。如國家發(fā)改委與工信部管理煤炭行業(yè)的僅有幾名同志，管理一個(gè)擁有2萬多處煤礦、550多萬從業(yè)人員、20多億噸產(chǎn)量且有很高危險(xiǎn)性的龐大產(chǎn)業(yè)，管理難度很大。再如，國內(nèi)貿(mào)易市場運(yùn)行監(jiān)測(cè)方面，市場監(jiān)管力量不足。在我國近幾年出現(xiàn)的“監(jiān)管失靈”現(xiàn)象，大量的毒奶粉、假藥的出現(xiàn)，也與我們的中央政府市場監(jiān)管力世不足有著直接的關(guān)系。

二是影響了依法行政。由于定編不科學(xué)，政府部門定了職能履行不了或干不過來，就大量從地方或基層借人，甚至由借調(diào)人員代替決策、行政，這就不符合依法行政要求。目前，政府職能交給事業(yè)單位行使的現(xiàn)象還有繼續(xù)加大的趨勢(shì)，

三是影響了政府全面正確履行職能有的政府部門人員偏少，一般只能忙于日常工作，對(duì)一些新情況、新問題了解得不夠及時(shí)，對(duì)一些深層次問題研究得不夠深入。

四足影響了政府與事業(yè)單位、社會(huì)組織之間的關(guān)系，加劇了政企不分、政事不分、政社不分的現(xiàn)象。一些地方將事業(yè)單位作為機(jī)構(gòu)改革的緩沖地帶，或?qū)⑿姓C(jī)關(guān)變通為事業(yè)單位，或?qū)⒈緫?yīng)由機(jī)關(guān)承擔(dān)的行政管理職能轉(zhuǎn)移給下屬事業(yè)單位；行政機(jī)關(guān)人員是減少了，但行政支持類事業(yè)單位卻大量增加，加劇了政事不分的狀況。

五是影響了行政成本。由于機(jī)關(guān)上班的人不堪重負(fù)，不得已借調(diào)人或返聘，造成行政成本不減反增；一些事業(yè)單化進(jìn)入較行政單位容易，不是那么嚴(yán)格，反而造成了機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事。

六是影響了公共部門人才資源的管理與開發(fā)。被借調(diào)干部工資、職務(wù)等都在原單位，在現(xiàn)單位根本談不上工資晉級(jí)、職務(wù)晉升、考核獲獎(jiǎng)，長期下去，將影響這些干部的職業(yè)生涯發(fā)展和工作積極性。

可以預(yù)見的是，如果人員編制管理的科學(xué)性問題長期得不到解決，將進(jìn)一步影響政府職能的正常行使，影響政府社會(huì)管理、公共服務(wù)職能的全面履行，并將進(jìn)一步削弱中央政府的宏觀管理能力和執(zhí)行能力。

在不增加編制總額的情況下適度調(diào)整公務(wù)員結(jié)構(gòu)

解決大量借調(diào)干部現(xiàn)象的根本途徑，是在不增加現(xiàn)有公務(wù)員編制總額的前提下，本著人員編制管理科學(xué)化的原則，對(duì)公務(wù)員的層次結(jié)構(gòu)、種類結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)進(jìn)行適度調(diào)整?？偟姆较蚴牵涸诳茖W(xué)劃分中央事務(wù)與地方事務(wù)的基礎(chǔ)上，充分調(diào)增中央公務(wù)員的數(shù)量，適度調(diào)增省級(jí)公務(wù)員的數(shù)量，調(diào)減市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的數(shù)量，相應(yīng)地調(diào)減事業(yè)單位編制；對(duì)政府部門從事職能履行、內(nèi)部管理、輔助事務(wù)的人員數(shù)量進(jìn)行調(diào)整，調(diào)增從事職能履行的公務(wù)員數(shù)量，調(diào)減從事內(nèi)部管理、輔助事務(wù)的公務(wù)員數(shù)量；對(duì)不同部門的公務(wù)員數(shù)量，應(yīng)宜增則增，宜減則減，而不能固守原有的人員編制結(jié)構(gòu)，應(yīng)調(diào)增從事市場監(jiān)管、社會(huì)管理與公共服務(wù)職能的公務(wù)員數(shù)量，適度調(diào)減從事政府內(nèi)部事務(wù)的公務(wù)員數(shù)量。

一是現(xiàn)有公務(wù)員編制總量不能突破。效率效能原則是人員編制管理的首要原則。政府管理的關(guān)鍵在于提高行政效率，盡量用最少的人員，提供更多、更好的公共服務(wù)與公共產(chǎn)品。因而，首先要建立機(jī)構(gòu)編制總量控制機(jī)制。從我國的實(shí)際情況看，目前公務(wù)員總的數(shù)量是較為適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的。因而，全國公務(wù)員的編制總量要維持不變，不管怎樣進(jìn)行人員編制結(jié)構(gòu)調(diào)整，公務(wù)員編制總量規(guī)模都不應(yīng)突破。

二是要實(shí)現(xiàn)人員編制管理的科學(xué)化。我國政府人員編制配備應(yīng)與職能相適應(yīng)，編制應(yīng)向行使社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)和部門傾斜，而不應(yīng)與行使政府內(nèi)部事務(wù)管理職能的部門一概而論。應(yīng)根據(jù)部門工作任務(wù)的繁重程度和社會(huì)責(zé)任的大小程度、區(qū)分政府內(nèi)部事務(wù)部門和社會(huì)事務(wù)部門重新核定編制，向公共服務(wù)和社會(huì)管理部門傾斜。對(duì)公共服務(wù)部門的編制管理，可以借鑒國外編制管理辦法，對(duì)于直接服務(wù)于公眾的社會(huì)管理和公共服務(wù)部門根據(jù)服務(wù)對(duì)象的多少來確定編制數(shù)量。編制分配不能一成不變，應(yīng)根據(jù)定編因素的變化，每隔一定時(shí)間進(jìn)行一次調(diào)整，建議每五年調(diào)整一次。

三是要在合理劃分中央與地方權(quán)限的基礎(chǔ)上，劃分中央公務(wù)員與地方公務(wù)員，適當(dāng)增加中央公務(wù)員數(shù)量；適當(dāng)調(diào)減地方公務(wù)員數(shù)量與事業(yè)單位人員數(shù)量。從長遠(yuǎn)看，中央事務(wù)應(yīng)由中央部門駐全國各大區(qū)辦事處與地方辦事處的中央公務(wù)員執(zhí)行，而不是交南地方公務(wù)員執(zhí)行。(作者為國家行政學(xué)院公共管理教研部教授)