周儉初　韓衛(wèi)兵

摘要：通過公共財政實現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村是促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的重要舉措之一。通過分析公共財政“反哺一支持”的機制和過程可以明了，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府可采取直接和間接方式實現(xiàn)“反哺一支持”。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)和諧發(fā)展；公共財政；反哺一支持機制

中圖分類號：F812．7文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004－1605(2005)11－0026－03

目前，理論界正在廣泛展開對工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村(以下簡稱“反哺一支持”)的理論研究和實證分析，特別是對“反哺一支持”的內(nèi)涵、手段等方面的研究比較集中，其中公共財政在“反哺一支持”中的定位、作用研究也是人們普遍關(guān)心的問題。我們認(rèn)為，要探索公共財政的“反哺一支持”機制，必須聯(lián)系“剪刀差”理論進(jìn)行探討，從理論上揭示公共財政如何進(jìn)行“反哺一支持”，解釋其作用的機理、過程，這對于我們按照公共財政的本質(zhì)要求，加大反哺農(nóng)業(yè)、支持農(nóng)村的力度，促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展，具有現(xiàn)實的指導(dǎo)意義。

一、理論分析框架

公共財政是國家或政府為市場提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)活動，是與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財政體制或財政模式。公共財政的本質(zhì)內(nèi)涵，一方面表現(xiàn)為“公共性”特征。因為等價交換是市場經(jīng)濟(jì)活動中的一條重要原則，政府與納稅人之間也不例外。作為納稅人，他們向政府繳稅，而政府應(yīng)當(dāng)為納稅人提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。與傳統(tǒng)財政體制不同的是，公共財政要求對所有的企業(yè)(包括城鄉(xiāng)企業(yè))和居民(包括城鄉(xiāng)居民)均應(yīng)實行無差別的“國民待遇”。政府只有公平、均衡地向社會不同階層、團(tuán)體、成員提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，才能促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)健康有序運行。從這一點來看，調(diào)整國民收入分配格局，實行“反哺一支持”是公共財政的題中應(yīng)有之義，而不是政府對農(nóng)民的恩賜。另一方面，在市場經(jīng)濟(jì)運行過程中，由于市場失靈，單純依靠“看不見的手”配置資源，在若干領(lǐng)域難以達(dá)到“帕雷托最優(yōu)”，需要政府利用“看得見的手”的方式和途徑去配置資源，彌補市場失效，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。“反哺一支持”就是政府運用“看得見的手”，通過公共財政實現(xiàn)資源的重新配置，以達(dá)到城鄉(xiāng)之間，工農(nóng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

公共財政理應(yīng)進(jìn)行“反哺一支持”，但如何實施“反哺一支持”則是一個具體而復(fù)雜的過程。市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府只能通過財稅和產(chǎn)業(yè)政策等宏觀調(diào)控手段，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)分配格局，實現(xiàn)“反哺一支持”。而“反哺一支持”的作用機制可分為直接反哺和間接反哺兩種形式。

1．財政直接反哺

對于公共財政的公共性，人們更多地是從一般理論意義上去闡述其性質(zhì)、特點以及分配。具體到一個國家或地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略上，往往是采取優(yōu)先發(fā)展城市和工業(yè)的發(fā)展方針，與之相適應(yīng)，財政也是重點向城市和工業(yè)傾斜。待到城市和工業(yè)發(fā)展到具有一定實力時，又會將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為一個重大戰(zhàn)略，財政開始向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村傾斜，大量的財政資金直接投向“三農(nóng)”領(lǐng)域，財政直接反哺農(nóng)業(yè)和支持農(nóng)村的功能開始體現(xiàn)。

2．稅收和產(chǎn)業(yè)的間接反哺

公共財政具體是通過收入與支出付諸實施，稅收是財政收入的主要形式。稅收的間接反哺就是對農(nóng)村實施優(yōu)惠措施，引導(dǎo)資源、資金和人才向農(nóng)村流入，吸引工業(yè)和城市產(chǎn)業(yè)到農(nóng)村，培育農(nóng)村稅源，增強農(nóng)村自我發(fā)展能力。同時應(yīng)當(dāng)看到，我國農(nóng)村人口規(guī)模大、農(nóng)業(yè)欠賬多，單純依靠財政直接“反哺一支持”尚欠實力。因此，當(dāng)前更多的是要通過產(chǎn)業(yè)反哺的方式來實現(xiàn)。由于市場經(jīng)濟(jì)體制下，資源流向總是從低效率地區(qū)向高效率地區(qū)流動。城市對農(nóng)村的輻射和帶動、工業(yè)對農(nóng)業(yè)的支持和反哺，從某種意義上講是逆市場經(jīng)濟(jì)的行為。要促進(jìn)這種經(jīng)濟(jì)行為的發(fā)生，需要公共財政的引導(dǎo)和支持，充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，間接引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使“反哺一支持”機制作用得到放大。

二、江蘇“反哺一支持”的成效分析

作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，江蘇自上世紀(jì)90年代以來，就開始積極探索“反哺一支持”的路徑，分別采取了財政直接支持和通過稅收減免、扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策手段實施“反哺一支持”，并在實踐中取得了很好的成效。

1．主要成效

第一，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕，為農(nóng)業(yè)松綁。從“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支援城市”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮I(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”這一過程，必須首先解除對農(nóng)業(yè)的束縛。由于我國農(nóng)民負(fù)擔(dān)形式特殊，即以稅、費和勞務(wù)等形式存在，因此，解除對農(nóng)業(yè)的束縛，必須要控制和減輕各種規(guī)費和勞務(wù)負(fù)擔(dān)，為進(jìn)一步實施減稅政策作好鋪墊。江蘇省主要通過制定法律法規(guī)，明確農(nóng)民負(fù)擔(dān)的內(nèi)容、數(shù)量以及加重負(fù)擔(dān)的法律后果等措施，使農(nóng)民負(fù)擔(dān)有法可依；成立專門機構(gòu)，加大執(zhí)法監(jiān)督；出臺了一系列農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理方面的規(guī)章制度，切實加強農(nóng)民負(fù)擔(dān)的規(guī)范化管理。這些措施的落實，使農(nóng)民負(fù)擔(dān)得到了有效的控制。

第二，“以稅惠農(nóng)”，讓農(nóng)民休養(yǎng)生息。減稅政策是公共財政“反哺一支持”的間接政策之一，也是部分國家與地區(qū)“反哺一支持”的成功經(jīng)驗。本世紀(jì)初以來，以中央農(nóng)村稅費改革試點為契機，江蘇積極取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農(nóng)村教育集資、屠宰稅和統(tǒng)一規(guī)定的“兩工”，調(diào)整了農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，改革了村提留征收使用辦法，使農(nóng)民得到了很大的實惠。2004年，全省進(jìn)一步深化農(nóng)村稅費改革，農(nóng)業(yè)稅稅率又降3個百分點，蘇州、宿遷等5市全部免除農(nóng)業(yè)稅，全省農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額21．7億元，人均負(fù)擔(dān)從101．3元下降到47．2元。2005年，全省取消農(nóng)業(yè)稅，預(yù)計再減輕負(fù)擔(dān)14億元，平均每個農(nóng)民減輕負(fù)擔(dān)27元／人左右。

第三，增加財政投入，為“三農(nóng)”輸血。在“反哺一支持”政策中，財政政策是最直接、最有效的形式，江蘇充分發(fā)揮公共財政的職能作用，加大了對農(nóng)村的投入。2004年，江蘇省財政投向“三農(nóng)”的總量達(dá)113．2億元，同比增長55．3％，是近年來投入力度最大的一年，有效地反哺了農(nóng)業(yè)，支持了農(nóng)村，農(nóng)民從中也得到了實惠。一是興辦農(nóng)村“五件實事”。2003年以來，省財政多渠道籌資，加大對農(nóng)村改水、草危房改造、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、新型合作醫(yī)療和農(nóng)村稅費改革等“五件實事”的投入。省財政出資44億元，專門用于蘇北“五件實事”建設(shè)。截至2004年底，共完成蘇北地區(qū)7．35萬戶草危房改造；全省新增改水受益人口431萬人；新增農(nóng)村公路通車?yán)锍?．8萬公里；3400萬農(nóng)民參加新型合作醫(yī)療，覆蓋率達(dá)到70％。二是實施提高農(nóng)民素質(zhì)工程。2004年，省財政安排專項資金5000萬元支持農(nóng)村勞動力就業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民素質(zhì)，增強就業(yè)能力。在加大財政直接支持的基礎(chǔ)上，通過產(chǎn)業(yè)政策，鼓勵農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，既增加了農(nóng)民收入，也引導(dǎo)資源向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)流動，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。2004年，江蘇省實施糧食補貼、良種補貼、農(nóng)機補貼等政策，使全省70％的農(nóng)業(yè)人口從中受惠，

全省農(nóng)民人均政策性增收25元。糧食播種面積明顯增加，農(nóng)機擁有量以及作業(yè)面積大幅提高。

2．存在問題

在取得成效的同時，也存在諸多問題，主要表現(xiàn)在：

第一，財稅體制諸多弊端依然存在。一是農(nóng)村稅費改革后，如何構(gòu)建農(nóng)村稅制問題。二是由于財權(quán)與事權(quán)不相適應(yīng)，使農(nóng)村基層財政入不敷出，公共財政的功能無法發(fā)揮。三是財政轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范。

第二，投人總量與財政實力不相適應(yīng)。近年來，江蘇省財政投入“三農(nóng)”的力度明顯加大，但相對于財力而言仍不相適應(yīng)。2004年財政“三農(nóng)”投入占當(dāng)年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比例只有5．5％，與發(fā)展中國家15％左右相比，還有很大差距。

第三，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下。江蘇省現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制大多實施“自上而下”的行政性安排，而非“自下而上”民主化地提供，加上缺乏應(yīng)有的法律監(jiān)督，導(dǎo)致公共產(chǎn)品的低效率。

三、完善公共財政“反哺一支持”的政策建議

實現(xiàn)公共財政的“反哺一支持”，需要在公共財政體制、政策方面進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母锖驼{(diào)整，進(jìn)一步完善公共財政體制，加大對“三農(nóng)”扶持，建立相應(yīng)的公共財政制度，才能充分發(fā)揮公共財政在“反哺一支持”方面的功能。

1．統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制

統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制是建立公共財政體制和現(xiàn)代稅制的必然要求。農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅取消后，按城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的要求，對從事農(nóng)業(yè)商品生產(chǎn)并取得收入的單位和個人征收增值稅和所得稅。同時，按照公平稅收的納稅能力原則，在統(tǒng)一稅制前提下對農(nóng)業(yè)實行優(yōu)惠政策和特別安排。如對于增值稅，由于當(dāng)前農(nóng)村主要以一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)為主，征收增值稅數(shù)量較小、稅源分散、征收成本很大。因此，參照國外做法實施免稅或零稅率。對于農(nóng)民個人所得稅，經(jīng)過一定的費用標(biāo)準(zhǔn)扣除以后，實際上對絕大多數(shù)承包經(jīng)營的農(nóng)民，因達(dá)不到繳納個人所得稅費用扣除標(biāo)準(zhǔn)，而不用負(fù)擔(dān)個人所得稅。實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制以后，在不加重多數(shù)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的前提下，完善了我國的稅收制度。

2．完善財政體制

根據(jù)財權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)和中央與省收入的變化情況，調(diào)整中央與地方以及省以下各級政府收入范圍，兼顧省、市、縣、鄉(xiāng)各級財力。一是改革現(xiàn)行財政體制。在財政體制和財政結(jié)算上，改變現(xiàn)行的省與市、市與縣劃分財權(quán)事權(quán)以及逐級結(jié)算的體制，實行省對縣在劃分財權(quán)與事權(quán)的基礎(chǔ)上直接結(jié)算的體制，為擴(kuò)權(quán)強縣理順分配關(guān)系。二是事權(quán)上收、財權(quán)下放。進(jìn)一步加大省、市政府在農(nóng)村義務(wù)教育等方面的事權(quán)責(zé)任和財力承擔(dān)份額，使縣、鄉(xiāng)政府只承擔(dān)與本級財力相適應(yīng)的職責(zé)。逐步擴(kuò)大省、市、縣(市)共享稅種下放到縣(市)的范圍。將營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、印花稅、契稅等地方性稅種的收入極大部分留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增收入也不實行分成上繳。三是減輕基層財政負(fù)擔(dān)。鑒于江蘇省一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力有限，不宜行使一級財政職能，可對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施部門預(yù)算方式納入縣級財政的改革試點，通過財政改革先行，促進(jìn)機構(gòu)改革。對縣、鄉(xiāng)政府財政負(fù)債，要區(qū)別性質(zhì)，實行分類減、免、緩辦法，減輕縣、鄉(xiāng)財政包袱。

3．加大“三農(nóng)”扶持

建議在提高新增教育、衛(wèi)生、文化、計劃生育等事業(yè)經(jīng)費用于農(nóng)村比例的基礎(chǔ)上，從存量和增量兩個方面，研究向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村傾斜的思路，合理調(diào)整國民收入在工農(nóng)業(yè)之間和城鄉(xiāng)之間的分配格局，增加政府的支農(nóng)資金。在加大對“三農(nóng)”的扶持方面，要綜合運用財政直接支持、稅收政策優(yōu)惠和引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等宏觀調(diào)控措施。當(dāng)前和今后一段時期，要重點研究如何引導(dǎo)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互動，扶持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮城市對農(nóng)村的輻射和帶動，工業(yè)對農(nóng)業(yè)的支持和反哺作用，走城鄉(xiāng)互動、工農(nóng)互促的協(xié)調(diào)發(fā)展道路。

4．規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付

財政轉(zhuǎn)移支付要堅持“公正、公開和規(guī)范”的總原則，合理確定政府間轉(zhuǎn)移支付的決策依據(jù)、決策程序和計算方法，減少隨意性，逐步走向制度化、規(guī)范化。當(dāng)前重點要體現(xiàn)：一是保工資、保運轉(zhuǎn)的原則。科學(xué)核定各縣、鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)財政收入和標(biāo)準(zhǔn)財政支出規(guī)模，對財力存在缺口的縣、鄉(xiāng)實行基本需求保障政策。二是獎勤罰懶的原則。在轉(zhuǎn)移支付相關(guān)系數(shù)和權(quán)重指標(biāo)設(shè)計上引入激勵和約束機制；三是鼓勵改革的原則。轉(zhuǎn)移支付辦法的確定要體現(xiàn)鼓勵機關(guān)事業(yè)單位精簡機構(gòu)、控編減員、促進(jìn)教育布局調(diào)整等，切不可讓先行改革者吃虧。從長遠(yuǎn)看，應(yīng)考慮經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，以實現(xiàn)各地公共產(chǎn)品和服務(wù)均等化為目標(biāo)，努力縮小蘇南、蘇中、蘇北各級政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上的差距，促進(jìn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

5．建設(shè)農(nóng)村民主和法制財政

公共財政實質(zhì)是由公民進(jìn)行公共選擇的財政，是民主財政；同時，從法律角度看，政府財政活動應(yīng)在憲法和法律的約束下進(jìn)行，財政行為必須有法律依據(jù)。因此，一是充分發(fā)揮村民自治和基層民主在公共產(chǎn)品提供中的作用。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村一級逐步建立起與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的“公共收支民主決策程序”，明晰各級政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品提供中的責(zé)任，進(jìn)一步提高公共產(chǎn)品的民意程度。二是加強公共財政的法律制度建設(shè)。各項財政管理活動做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

責(zé)任編輯：浩宇