中圖分類號(hào)：D922.16 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-8477（2025）07-0143-11

一、引言

公共數(shù)據(jù)蘊(yùn)含著巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。為了擴(kuò)大公共數(shù)據(jù)資源的供給和流通使用、進(jìn)一步釋放公共數(shù)據(jù)價(jià)值，2024年9月發(fā)布的《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》（以下簡(jiǎn)稱《公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用意見》）明確了授權(quán)運(yùn)營(yíng)這一公共數(shù)據(jù)資源的供給模式。隨后，國(guó)家數(shù)據(jù)局發(fā)布《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)施規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)施規(guī)范》對(duì)相關(guān)內(nèi)容予以細(xì)化。在政策引導(dǎo)下，全國(guó)各地相繼開展授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)探索，試圖打通公共數(shù)據(jù)流向資本市場(chǎng)的壁壘，目前已初步形成海南省數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市、北京市授權(quán)運(yùn)營(yíng)專區(qū)等多種實(shí)踐成果。

然而，自《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)二十條》）提出要建立“數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制\"以來，雖有地區(qū)嘗試對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬認(rèn)定問題予以明確，①但大部分地區(qū)發(fā)布的授權(quán)運(yùn)營(yíng)政策對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)問題避而不談，零星關(guān)于數(shù)據(jù)權(quán)利的規(guī)定也是對(duì)中央政策的簡(jiǎn)單搬運(yùn)，難以落地實(shí)踐。學(xué)界對(duì)數(shù)據(jù)是否確權(quán)、如何確權(quán)也存在爭(zhēng)議，①如何將《數(shù)據(jù)二十條》中的三項(xiàng)權(quán)利從政策語(yǔ)言轉(zhuǎn)化為法律語(yǔ)言亦屬難題。②加之在立法層面，《授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)施規(guī)范》也基本未涉及數(shù)據(jù)權(quán)利問題。種種原因?qū)е挛覈?guó)公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)呈現(xiàn)多方主體參與、多種權(quán)責(zé)關(guān)系并存的局面，地方各自為政、數(shù)據(jù)壁壘問題愈發(fā)嚴(yán)重，影響了公共數(shù)據(jù)要素價(jià)值的發(fā)掘與提升。有鑒于此，本文擬在提取公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)基本運(yùn)行邏輯、厘清參與主體之間利益關(guān)系的基礎(chǔ)上，明確公共機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)主體所享有的數(shù)據(jù)權(quán)利，并通過配套規(guī)則的設(shè)計(jì)保障數(shù)據(jù)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，以此回應(yīng)實(shí)踐的強(qiáng)應(yīng)用性需求和立法的理論支撐需要，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)市場(chǎng)化流通。

二、公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的利益格局厘清

（一）授權(quán)運(yùn)營(yíng)的基本運(yùn)行邏輯

我國(guó)各地公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)方案多樣，在進(jìn)行數(shù)據(jù)權(quán)利配置之前，應(yīng)當(dāng)先從不同實(shí)踐樣態(tài)中提取出授權(quán)運(yùn)營(yíng)的基本運(yùn)行邏輯。

1.授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐模式剖析

《公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用意見》第3條結(jié)合實(shí)踐提煉了三種授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式，分別是整體授權(quán)、分領(lǐng)域授權(quán)和依場(chǎng)景授權(quán)。以青島、濰坊為代表的整體授權(quán)模式是指公共機(jī)構(gòu)不區(qū)分場(chǎng)景，統(tǒng)一授權(quán)市場(chǎng)主體承擔(dān)該行政區(qū)域內(nèi)關(guān)于授權(quán)運(yùn)營(yíng)的全部工作。這一模式中，參與授權(quán)運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)主體具有權(quán)威性，其主導(dǎo)地位不可動(dòng)搖。如濰坊市大數(shù)據(jù)局指定濰坊市數(shù)據(jù)發(fā)展集團(tuán)有限公司作為濰坊市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位。③以北京為代表的分領(lǐng)域授權(quán)模式是指公共機(jī)構(gòu)依據(jù)領(lǐng)域、行業(yè)特性授權(quán)具有不同行業(yè)屬性的市場(chǎng)主體依據(jù)行業(yè)特點(diǎn)開展授權(quán)運(yùn)營(yíng)工作，該模式下參與授權(quán)運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)主體充滿領(lǐng)域特征。如北京市經(jīng)濟(jì)和信息化局授權(quán)北京金融控股集團(tuán)有限公司所屬北京金融大數(shù)據(jù)公司建設(shè)金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)。④以杭州、溫州為代表的依場(chǎng)景授權(quán)模式是指公共機(jī)構(gòu)根據(jù)具體應(yīng)用場(chǎng)景授權(quán)市場(chǎng)主體開展授權(quán)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)。此時(shí)，市場(chǎng)主體的選擇需要滿足場(chǎng)景要求，同一領(lǐng)域內(nèi)可存在多個(gè)市場(chǎng)主體對(duì)公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行開發(fā)利用。如杭州市政府授權(quán)金投健康科技（杭州）有限公司和國(guó)新健康保障服務(wù)有限公司分別就個(gè)人經(jīng)營(yíng)性貸款和商業(yè)健康險(xiǎn)核保核賠服務(wù)場(chǎng)景在金融領(lǐng)域內(nèi)同時(shí)開展授權(quán)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)。總體來看，三種模式都是由公共機(jī)構(gòu)授權(quán)市場(chǎng)主體對(duì)一定范圍內(nèi)的公共數(shù)據(jù)資源展開加工、處理等開發(fā)利用活動(dòng)，形成可面向社會(huì)提供、進(jìn)入數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)流通的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。授權(quán)范圍的不同使得參與授權(quán)運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)主體數(shù)量存在差異，一般而言，整體授權(quán)模式中的市場(chǎng)主體數(shù)量最少，依場(chǎng)景授權(quán)模式中市場(chǎng)主體數(shù)量最多。

2.授權(quán)運(yùn)營(yíng)運(yùn)行架構(gòu)厘清

梳理三種實(shí)踐模式可以發(fā)現(xiàn)，在公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)中，數(shù)據(jù)經(jīng)歷了從數(shù)據(jù)資源到數(shù)據(jù)產(chǎn)品的過程。首先，公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)在依法履職或提供公共服務(wù)的過程中，從數(shù)據(jù)來源者處采集單一的、不具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的信息，也即原始公共數(shù)據(jù)。其次，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府、國(guó)家行業(yè)主管部門及其下屬機(jī)構(gòu)將原始數(shù)據(jù)統(tǒng)一整合，形成可機(jī)讀、可供社會(huì)化再利用的公共數(shù)據(jù)資源。地方政府、國(guó)家行業(yè)主管部門與生產(chǎn)原始數(shù)據(jù)的公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)屬于上下級(jí)行政管理關(guān)系，故將其一致視為與市場(chǎng)主體相對(duì)的公共機(jī)構(gòu)。再次，公共機(jī)構(gòu)選擇一種模式向市場(chǎng)主體供給公共數(shù)據(jù)資源。最后，市場(chǎng)主體對(duì)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行開發(fā)運(yùn)營(yíng)，產(chǎn)出數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)。簡(jiǎn)言之，授權(quán)運(yùn)營(yíng)促使公共數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)來源者、公共機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)主體之間實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)開發(fā)與價(jià)值躍升。數(shù)據(jù)來源者作為公共數(shù)據(jù)的源頭為授權(quán)運(yùn)營(yíng)提供底層信息支撐。公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)將原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)資源，提供具有價(jià)值創(chuàng)造潛力的授權(quán)運(yùn)營(yíng)原材料。市場(chǎng)主體負(fù)責(zé)將數(shù)據(jù)資源予以精細(xì)化、場(chǎng)景化加工處理，形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品，進(jìn)入數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)交易流通。

實(shí)踐中，公共數(shù)據(jù)資源的授權(quán)運(yùn)營(yíng)正在形成兩級(jí)市場(chǎng)：一級(jí)市場(chǎng)主要完成數(shù)據(jù)資源化任務(wù)；二級(jí)市場(chǎng)的核心在于數(shù)據(jù)產(chǎn)品化。具體而言，在一級(jí)市場(chǎng)，地方政府和國(guó)家行業(yè)主管部門等公共機(jī)構(gòu)匯集各種數(shù)據(jù)，并通過構(gòu)建權(quán)威高效的公共數(shù)據(jù)管理機(jī)制，形成可供社會(huì)化再利用的公共數(shù)據(jù)資源池，向二級(jí)市場(chǎng)供給授權(quán)運(yùn)營(yíng)的原材料。在二級(jí)市場(chǎng)，市場(chǎng)主體對(duì)公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行加工，開發(fā)形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，根據(jù)需求進(jìn)行交易或自行使用?！稊?shù)據(jù)二十條》第4條規(guī)定“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”，因此授權(quán)運(yùn)營(yíng)需在特定域內(nèi)完成，也就是說，各地正在建設(shè)或者已經(jīng)建成的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)（特定域）就是銜接一、二級(jí)市場(chǎng)的通道。綜合以上，我們可以得出公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)的基本運(yùn)行邏輯，即公共機(jī)構(gòu)在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)（特定域）內(nèi)建立公共數(shù)據(jù)資源目錄，經(jīng)授權(quán)的市場(chǎng)主體在該平臺(tái)中對(duì)獲取的公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行加工處理等開發(fā)工作，形成數(shù)據(jù)報(bào)告、數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)與軟件等數(shù)據(jù)產(chǎn)品。由此，公共數(shù)據(jù)通過授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)制完成了從公有到私用的流通。公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)歷經(jīng)數(shù)據(jù)資源化和數(shù)據(jù)產(chǎn)品化兩階段后，形成由公共機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的一級(jí)市場(chǎng)和由市場(chǎng)主體主導(dǎo)的二級(jí)市場(chǎng)。

值得注意的是，出于對(duì)數(shù)據(jù)安全的考慮，公共機(jī)構(gòu)不得將原始數(shù)據(jù)直接對(duì)外流通，對(duì)市場(chǎng)主體供給的公共數(shù)據(jù)資源必須是經(jīng)過脫敏脫密、匿名化處理的數(shù)據(jù)。在公共機(jī)構(gòu)不具備相當(dāng)?shù)募夹g(shù)能力時(shí)，其會(huì)與數(shù)據(jù)公司共同承擔(dān)必要的數(shù)據(jù)加工處理工作，為二級(jí)市場(chǎng)內(nèi)市場(chǎng)主體的開發(fā)利用提供軟硬件環(huán)境和相關(guān)支持服務(wù)。在一級(jí)市場(chǎng)內(nèi)協(xié)助公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行數(shù)據(jù)資源化處理的市場(chǎng)主體與二級(jí)市場(chǎng)內(nèi)參與數(shù)據(jù)產(chǎn)品化的市場(chǎng)主體不同，一級(jí)市場(chǎng)內(nèi)的私主體并不參與數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘與產(chǎn)品開發(fā)等營(yíng)利性活動(dòng)，只是公共機(jī)構(gòu)的“代行者”。

（二）授權(quán)運(yùn)營(yíng)中多元主體利益關(guān)系解構(gòu)

數(shù)據(jù)要素價(jià)值的實(shí)現(xiàn)是多元主體共同參與的結(jié)果，數(shù)據(jù)權(quán)利的確立勢(shì)必對(duì)利益格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，因此，數(shù)據(jù)權(quán)利體系的建構(gòu)亦應(yīng)立足于多元主體間形成的利益關(guān)系之上。在數(shù)據(jù)來源者、公共機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)主體的參與下，公共數(shù)據(jù)在授權(quán)運(yùn)營(yíng)過程中經(jīng)歷資源化和產(chǎn)品化過程。故而需要針對(duì)不同數(shù)據(jù)客體分開討論各主體產(chǎn)生的利益關(guān)系，由此厘清是否需要通過賦權(quán)路徑保障相關(guān)主體在授權(quán)運(yùn)營(yíng)中利益的實(shí)現(xiàn)。

數(shù)據(jù)來源者是指向數(shù)據(jù)處理者提供數(shù)據(jù)來源的自然人、法人和非法人組織，①是公共數(shù)據(jù)的信息源頭和描述對(duì)象。關(guān)于數(shù)據(jù)來源者對(duì)數(shù)據(jù)資源乃至數(shù)據(jù)產(chǎn)品是否享有財(cái)產(chǎn)性權(quán)益問題存在較大爭(zhēng)議。筆者對(duì)此持中立態(tài)度，即不可完全否認(rèn)數(shù)據(jù)來源者對(duì)數(shù)據(jù)價(jià)值的貢獻(xiàn)，但是數(shù)據(jù)來源者對(duì)來源于其的數(shù)據(jù)并不享有積極的、直接支配或排他的絕對(duì)性財(cái)產(chǎn)權(quán)，[2]（151）理由如下：雖然，數(shù)據(jù)來源者對(duì)數(shù)據(jù)的產(chǎn)生提供了一定的信息，（37）但是未經(jīng)收集的信息過于分散，且記錄內(nèi)容有限，一般不具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值。而且，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)來源者的財(cái)產(chǎn)利益會(huì)增加數(shù)據(jù)流通利用的成本，無(wú)形中影響數(shù)據(jù)的開發(fā)利用。從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，賦予數(shù)據(jù)來源者財(cái)產(chǎn)權(quán)無(wú)益于經(jīng)濟(jì)利益的創(chuàng)造，反而會(huì)阻礙數(shù)據(jù)持有者對(duì)數(shù)據(jù)的自主管控，增加交易成本。從財(cái)產(chǎn)權(quán)勞動(dòng)理論的角度來看，數(shù)據(jù)來源者并未在授權(quán)運(yùn)營(yíng)過程中完成價(jià)值創(chuàng)造。故此，不宜過度強(qiáng)調(diào)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中數(shù)據(jù)來源者的財(cái)產(chǎn)利益，也不宜以賦權(quán)保護(hù)這種強(qiáng)保護(hù)形式保障數(shù)據(jù)來源者的數(shù)據(jù)權(quán)益，應(yīng)當(dāng)通過規(guī)制公共機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)主體的行為，加強(qiáng)數(shù)據(jù)來源者對(duì)數(shù)據(jù)處理行為的控制，緩解授權(quán)運(yùn)營(yíng)中公益性與營(yíng)利性的沖突。具言之，首先，公共機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)開放這種數(shù)據(jù)供給模式，并保障數(shù)據(jù)來源者的知情權(quán)、復(fù)制權(quán)和使用權(quán)，防止授權(quán)運(yùn)營(yíng)侵占數(shù)據(jù)開放的空間。其次，公共機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)主體在采集、存儲(chǔ)、流通公共數(shù)據(jù)資源時(shí)，不得損害公共利益、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，確保數(shù)據(jù)來源者的數(shù)據(jù)安全。最后，公共機(jī)構(gòu)還應(yīng)特別關(guān)注有關(guān)公共治理、公益事業(yè)的授權(quán)運(yùn)營(yíng)應(yīng)用場(chǎng)景，助力社會(huì)共享數(shù)字紅利。

公共機(jī)構(gòu)是公共數(shù)據(jù)資源的生產(chǎn)者，亦是公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)一級(jí)市場(chǎng)的主導(dǎo)者，厘清其有關(guān)公共數(shù)據(jù)資源的利益歸屬問題實(shí)屬必要。有觀點(diǎn)認(rèn)為公共數(shù)據(jù)資源是公共機(jī)構(gòu)在履行公共職能過程中自然形成的衍生品，本質(zhì)是公物，應(yīng)當(dāng)?shù)瘜?duì)公共數(shù)據(jù)資源權(quán)屬的持續(xù)追問，轉(zhuǎn)而構(gòu)建公共數(shù)據(jù)資源使用規(guī)則。[3I（142）還有觀點(diǎn)主張不宜倉(cāng)促規(guī)定公共數(shù)據(jù)權(quán)屬，而應(yīng)注重公共數(shù)據(jù)的公平開放和利用。[463）我們認(rèn)為，明確的產(chǎn)權(quán)制度有助于促進(jìn)數(shù)據(jù)由較低價(jià)值使用向較高價(jià)值使用的流轉(zhuǎn)，51（10以賦權(quán)方式保障公共機(jī)構(gòu)在公共數(shù)據(jù)資源之上的利益有助于公共數(shù)據(jù)的市場(chǎng)化流通，實(shí)現(xiàn)激發(fā)數(shù)據(jù)潛在價(jià)值的授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度目的。其一，通過賦權(quán)可以明確公共機(jī)構(gòu)在授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的行為邊界，從而解決公共機(jī)構(gòu)不敢授權(quán)、消極授權(quán)的現(xiàn)實(shí)困境。在授權(quán)運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)問題上，立法和理論的匱乏導(dǎo)致公共機(jī)構(gòu)不敢貿(mào)然向市場(chǎng)流通公共數(shù)據(jù)資源，擔(dān)心引發(fā)不法行為、增加安全風(fēng)險(xiǎn)，明確公共機(jī)構(gòu)對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的權(quán)利可增強(qiáng)其開發(fā)信心，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的有效利用。其二，賦權(quán)保護(hù)可為公共機(jī)構(gòu)提供預(yù)期前景，防止其他任何人對(duì)數(shù)據(jù)的侵占，激勵(lì)數(shù)據(jù)資源的生產(chǎn)，促進(jìn)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中數(shù)據(jù)供給的正向循環(huán)。

其三，按照財(cái)產(chǎn)權(quán)勞動(dòng)理論，行為人通過勞動(dòng)使得特定物實(shí)現(xiàn)在價(jià)值方面的提升，從而成為財(cái)產(chǎn)權(quán)客體，勞動(dòng)者據(jù)此被賦予法律意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)。[6]（36）公共機(jī)構(gòu)在履職過程中通過勞動(dòng)使分散于各處、承載數(shù)據(jù)來源者信息的數(shù)據(jù)脫離原始自然狀態(tài)，具有一定價(jià)值凝結(jié)，有必要以賦權(quán)方式將數(shù)據(jù)利益配置給公共機(jī)構(gòu)，保護(hù)其合法權(quán)益。

市場(chǎng)主體在數(shù)據(jù)產(chǎn)品化階段經(jīng)授權(quán)獲取公共數(shù)據(jù)資源并對(duì)其進(jìn)行開發(fā)，實(shí)質(zhì)地改變了公共數(shù)據(jù)資源的形態(tài)、性質(zhì)、內(nèi)容，形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品。數(shù)據(jù)產(chǎn)品是公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)的最終成果。與原始數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)資源不同，數(shù)據(jù)產(chǎn)品具有商業(yè)價(jià)值，而且經(jīng)過數(shù)據(jù)清洗、匿名化等方式完成了“去人格化”過程，[7]（57）可直接面向全社會(huì)應(yīng)用于治理決策與業(yè)務(wù)服務(wù)。數(shù)據(jù)產(chǎn)品的財(cái)產(chǎn)屬性自不待言。公共機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)供給公共數(shù)據(jù)資源，不參與從數(shù)據(jù)資源到數(shù)據(jù)產(chǎn)品的價(jià)值創(chuàng)造，對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)品不享有財(cái)產(chǎn)利益。而市場(chǎng)主體則將公共數(shù)據(jù)資源這種原材料加工成具有交換價(jià)值和明確使用價(jià)值的“商品”。為了尊重市場(chǎng)主體在數(shù)據(jù)產(chǎn)品化過程中的投人與貢獻(xiàn)，有必要通過賦權(quán)方式先為市場(chǎng)主體使用公共數(shù)據(jù)資源提供合法性和正當(dāng)性支撐，從法律制度層面引導(dǎo)其開發(fā)動(dòng)力，再保證市場(chǎng)主體能夠享有授權(quán)運(yùn)營(yíng)成果所帶來的經(jīng)濟(jì)利益，為公共數(shù)據(jù)要素價(jià)值的創(chuàng)造與實(shí)現(xiàn)提供制度性保障。

綜上所述，公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的權(quán)利配置應(yīng)以公共機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)主體為主線，圍繞公共數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)資源化階段和數(shù)據(jù)產(chǎn)品化階段所產(chǎn)生的變化展開。

三、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置要求下授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的權(quán)利配置

（一）數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置既有解釋路徑的反思

數(shù)據(jù)確權(quán)是數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)的基石。學(xué)者們從物權(quán)①、人格權(quán)②等多角度出發(fā)，試圖運(yùn)用既有法律體系調(diào)整由數(shù)據(jù)帶來的全新利益格局。然而，數(shù)據(jù)具有無(wú)形性、成長(zhǎng)性、規(guī)模性和可重復(fù)利用性特征，不同于作為典型財(cái)產(chǎn)的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)等有體物，也不局限于承載個(gè)人信息的個(gè)人數(shù)據(jù)，與作品、商標(biāo)、專利等智力成果亦存在差異。故《數(shù)據(jù)二十條》創(chuàng)造性提出建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制，以界定數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程中數(shù)據(jù)處理者享有的合法權(quán)利。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)行為主體對(duì)財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。[8]（237-240）產(chǎn)權(quán)制度是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得以有效運(yùn)行的基礎(chǔ)，能將行為規(guī)制的社會(huì)成本內(nèi)化，激勵(lì)生產(chǎn)要素的維持、改進(jìn)與流轉(zhuǎn)，是實(shí)現(xiàn)財(cái)富分配的更佳機(jī)制。在法學(xué)視野下，基于數(shù)據(jù)的生產(chǎn)要素屬性，其應(yīng)當(dāng)獲得法律上的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)，即確認(rèn)在數(shù)據(jù)生產(chǎn)、流通、使用過程中各參與方對(duì)數(shù)據(jù)享有的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。[916）

在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度的要求下，學(xué)界對(duì)《數(shù)據(jù)二十條》中數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的建構(gòu)提出了不同思路，形成了三種代表性觀點(diǎn)。一是以傳統(tǒng)物權(quán)法理論為基礎(chǔ)提出的數(shù)據(jù)確權(quán)路徑。這一觀點(diǎn)認(rèn)為所有權(quán)與用益物權(quán)“二元分離”是數(shù)據(jù)“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)來源者享有數(shù)據(jù)所有權(quán)，數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)是數(shù)據(jù)用益權(quán)在數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)利用、數(shù)據(jù)產(chǎn)品交易三個(gè)層級(jí)的具體實(shí)現(xiàn)形式。[10147-48）二是以英美法系權(quán)利束理論為依據(jù)提出的數(shù)據(jù)三權(quán)解釋路徑。根據(jù)權(quán)利束理論，各種類型的權(quán)利可以同時(shí)、平等地存在于同一客體之上，而且在不同場(chǎng)景中可根據(jù)財(cái)產(chǎn)利用的方式不斷產(chǎn)生新的權(quán)利。因此，數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)是為實(shí)現(xiàn)不同目的而設(shè)立的、互相獨(dú)立的數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)。[I（6-29）三是以財(cái)產(chǎn)權(quán)治理策略為基礎(chǔ)提出的“數(shù)據(jù)持有者權(quán)\"治理范式。數(shù)據(jù)持有者權(quán)是指數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)鏈條上每一主體都享有的權(quán)利，根據(jù)這一范式，可將數(shù)據(jù)三權(quán)視為不同形態(tài)和性質(zhì)的數(shù)據(jù)持有者權(quán)。[12]（316）

雖然上述觀點(diǎn)均有其合理性，但均不適用于公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)場(chǎng)景，理由如下：第一種觀點(diǎn)仍未突破傳統(tǒng)民法框架內(nèi)以財(cái)產(chǎn)獨(dú)占為核心的所有權(quán)制度，數(shù)據(jù)用益權(quán)人始終無(wú)法脫離所有權(quán)人的控制，不利于數(shù)據(jù)的流通交易。[13]（92）特別是在公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)中，數(shù)據(jù)來源者在數(shù)據(jù)資源化和數(shù)據(jù)產(chǎn)品化過程中作出的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)小于公共機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)主體，將公共機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)主體所享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)視為數(shù)據(jù)來源者所有權(quán)的派生權(quán)利將導(dǎo)致利益調(diào)節(jié)失衡。第二種觀點(diǎn)雖提供了一種理解不同主體之間數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的思路，但容易造成權(quán)利泛化，而且權(quán)利束理論無(wú)益于解讀數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體內(nèi)涵，反而會(huì)使本就抽象的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)更難以被實(shí)務(wù)界理解與接受。第三種觀點(diǎn)是以數(shù)據(jù)價(jià)值最大化為目的實(shí)施的非排他性賦權(quán)策略，以利益而非客體界定權(quán)利，然而公共數(shù)據(jù)具有公益性特征，與從商業(yè)邏輯出發(fā)構(gòu)建的治理策略存在天然隔閡，且公共機(jī)構(gòu)在授權(quán)市場(chǎng)主體使用公共數(shù)據(jù)資源后也并未喪失對(duì)數(shù)據(jù)資源的實(shí)際控制。

不僅如此，在我國(guó)學(xué)界，目前有關(guān)數(shù)據(jù)的概念界定與名詞解釋都尚未達(dá)成共識(shí)，一定程度上阻礙了進(jìn)一步的學(xué)理討論，導(dǎo)致數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置解釋路徑難以直接運(yùn)用于公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)情形。因此，需要在公共機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)主體于公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)過程中形成的利益格局上，確認(rèn)其所享有的具體數(shù)據(jù)權(quán)利及其權(quán)利內(nèi)容，以滿足實(shí)踐落地需求。

（二）數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置思路下公共機(jī)構(gòu)的持有權(quán)

學(xué)界關(guān)于公共機(jī)構(gòu)對(duì)公共數(shù)據(jù)享有的權(quán)利問題的討論，可分為國(guó)家所有權(quán)說、區(qū)分說、新型權(quán)利說等。采國(guó)家所有權(quán)說的學(xué)者對(duì)《憲法》第9、12條進(jìn)行擴(kuò)張解釋，主張將公共數(shù)據(jù)納入自然資源或公共財(cái)產(chǎn)范圍，以國(guó)家所有的方式對(duì)其進(jìn)行保護(hù)和利用。①部分地方政府認(rèn)可此觀點(diǎn)，在制定規(guī)范性文件時(shí)直接規(guī)定公共數(shù)據(jù)是國(guó)有資產(chǎn)。①采區(qū)分說的學(xué)者將公共數(shù)據(jù)數(shù)源單位二分為公共管理機(jī)構(gòu)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，認(rèn)為公共管理機(jī)構(gòu)對(duì)外供給數(shù)據(jù)是行政行為，其并非公共數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)主體；公共服務(wù)機(jī)構(gòu)作為市場(chǎng)主體，具有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，可以在公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用過程中獲取數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)益。[14（51-53）采新型權(quán)利說的學(xué)者為公共機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)了傳統(tǒng)法律體系中沒有、政策文件亦未提及的數(shù)據(jù)權(quán)利，認(rèn)為政府對(duì)公共數(shù)據(jù)的持有是其履職的結(jié)果，不能套用企業(yè)數(shù)據(jù)的確權(quán)邏輯來確認(rèn)政府享有對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的持有權(quán)，應(yīng)賦予其授權(quán)運(yùn)營(yíng)決定權(quán)、協(xié)議履行指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)和單方變更解除協(xié)議權(quán)。[15]（103）還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)承認(rèn)公共機(jī)構(gòu)對(duì)公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)資源管理權(quán)，以推動(dòng)其參與數(shù)據(jù)流通利用活動(dòng)。[16]（28）

國(guó)家所有權(quán)說形成于《數(shù)據(jù)二十條》出臺(tái)前，當(dāng)時(shí)公共數(shù)據(jù)與政府?dāng)?shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)概念混用，公共數(shù)據(jù)數(shù)源單位一般僅指各級(jí)行政機(jī)關(guān)與政務(wù)部門?！稊?shù)據(jù)二十條》澄清了公共數(shù)據(jù)概念，明確了公共數(shù)據(jù)是在“各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位依法履職或提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生的\"數(shù)據(jù)，將具有公共事務(wù)職能的企事業(yè)單位都納人公共數(shù)據(jù)數(shù)源單位。從此，公共數(shù)據(jù)不再局限于具有“公共性\"的政府?dāng)?shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)，而是以公共管理與服務(wù)為目標(biāo)劃定概念外延。[17]（72）國(guó)家所有權(quán)說無(wú)法應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)要素對(duì)“一物一權(quán)\"觀念的沖擊，確立公共數(shù)據(jù)國(guó)家所有很可能造成地方政府等行政機(jī)關(guān)對(duì)數(shù)據(jù)的獨(dú)占性使用，阻礙公共數(shù)據(jù)的開放使用。公共數(shù)據(jù)概念的擴(kuò)張進(jìn)一步放大了國(guó)家所有權(quán)說的缺陷，致使由企事業(yè)單位控制的、包含私權(quán)的公共數(shù)據(jù)受制于憲法上“全民所有”的公益性制約，難以用作他用。

區(qū)分說和新型權(quán)利說建立在公共數(shù)據(jù)概念擴(kuò)張的基礎(chǔ)上，從公法路徑解釋以地方政府、國(guó)家行業(yè)主管部門為代表的公共管理機(jī)構(gòu)在公共數(shù)據(jù)資源上的權(quán)利，主張授權(quán)運(yùn)營(yíng)是公共管理機(jī)構(gòu)行使管理權(quán)能所提供的公共服務(wù)，否認(rèn)了公共管理機(jī)構(gòu)的收益權(quán)能，認(rèn)為公共財(cái)政理應(yīng)負(fù)擔(dān)公共管理機(jī)構(gòu)在授權(quán)運(yùn)營(yíng)過程中的全部成本。然而，完全否認(rèn)地方政府、國(guó)家行業(yè)主管部門對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的財(cái)產(chǎn)利益無(wú)益于公共數(shù)據(jù)的市場(chǎng)化流通。授權(quán)運(yùn)營(yíng)當(dāng)前面臨的最大障礙是公共數(shù)據(jù)供給不足。作為授權(quán)運(yùn)營(yíng)的先行軍和主力軍，公共管理機(jī)構(gòu)提供高質(zhì)量公共數(shù)據(jù)資源需耗費(fèi)高昂的人力成本和時(shí)間成本，而其非營(yíng)利性質(zhì)注定了承擔(dān)上述成本的能力有限，[18]（13）出于對(duì)財(cái)政負(fù)擔(dān)和數(shù)據(jù)治理成本的考量，公共管理機(jī)構(gòu)對(duì)公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)持消極態(tài)度。為此，《數(shù)據(jù)二十條》提出的“用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用”，以及《公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)的“用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)品和服務(wù)，確需收費(fèi)的，實(shí)行政府指導(dǎo)定價(jià)管理”，為公共數(shù)據(jù)有償使用提供了基礎(chǔ)性制度供給，試圖通過有償使用制度提升公共管理機(jī)構(gòu)供給數(shù)據(jù)資源的積極性，[19195）以緩解授權(quán)運(yùn)營(yíng)“無(wú)米下鍋\"的現(xiàn)實(shí)困境。按照公共經(jīng)濟(jì)學(xué)與行政法理論，公共機(jī)構(gòu)向市場(chǎng)主體提供的是經(jīng)過脫敏脫密、匿名化處理的高質(zhì)量數(shù)據(jù)，根據(jù)\"受益者負(fù)擔(dān)”原則，市場(chǎng)主體作為特定受益人應(yīng)當(dāng)對(duì)公共機(jī)構(gòu)承擔(dān)一定費(fèi)用用于“利益返還”。[20]3）綜上所述，公共機(jī)構(gòu)的收益權(quán)能具有正當(dāng)性與合理性，溫州、杭州等地已經(jīng)開始探索公共數(shù)據(jù)有償使用的定價(jià)方式，嘗試將公共數(shù)據(jù)資源帶來的收益反哺財(cái)政預(yù)算收人。在數(shù)字化時(shí)代，“數(shù)據(jù)財(cái)政”很有可能替代“土地財(cái)政”，成為政府收人的全新渠道。

有鑒于此，應(yīng)當(dāng)賦予公共機(jī)構(gòu)以管理權(quán)能和收益權(quán)能為核心的持有權(quán)，保障公共機(jī)構(gòu)對(duì)持有的公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行自主管控的權(quán)益。持有權(quán)是數(shù)據(jù)“三權(quán)分置\"思路下提出的一種數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，明確了數(shù)據(jù)的初始?xì)w屬主體，[21（25）權(quán)利人可基于對(duì)數(shù)據(jù)的事實(shí)控制與占有，使用、處分、流通數(shù)據(jù)，并獲取收益。公共機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)或提供公共服務(wù)時(shí)采集、存儲(chǔ)數(shù)據(jù)，形成具有使用價(jià)值的數(shù)據(jù)資源，其事實(shí)控制并持有公共數(shù)據(jù)資源的路徑合法合規(guī)，賦予公共機(jī)構(gòu)對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的持有權(quán)具有正當(dāng)性。同時(shí)，根據(jù)《數(shù)據(jù)領(lǐng)域常用名詞解釋（第二批）》公開征求意見稿，持有權(quán)旨在防范他人非法違規(guī)竊取、篡改、泄露或者破壞持有數(shù)據(jù)，是一種絕對(duì)性權(quán)利。以持有權(quán)形式將數(shù)據(jù)權(quán)益配置給公共機(jī)構(gòu)可以維護(hù)公共機(jī)構(gòu)對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的控制，[22（161）有效保障公共機(jī)構(gòu)在授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的主導(dǎo)地位，避免市場(chǎng)主體對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的非法侵占。由于公共數(shù)據(jù)資源具有生產(chǎn)要素和治理要素二元屬性，公共數(shù)據(jù)資源持有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容需在強(qiáng)調(diào)管理權(quán)能的同時(shí)，嚴(yán)格限制收益權(quán)能。

就管理權(quán)能而言。第一，為確保市場(chǎng)主體有能力激發(fā)數(shù)據(jù)價(jià)值，公共機(jī)構(gòu)需設(shè)置授權(quán)運(yùn)營(yíng)準(zhǔn)入門檻，可從基本要求和技術(shù)管理要求兩方面設(shè)置資質(zhì)條件。一方面，市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)能力和信用狀況應(yīng)保持良好狀態(tài)，具備良好的辦公條件、專業(yè)團(tuán)隊(duì)和技術(shù)能力。另一方面，從技術(shù)管理要求來看，市場(chǎng)主體需要具備公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用所必需的數(shù)據(jù)素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力，包括但不限于熟悉并理解公共數(shù)據(jù)管理相關(guān)規(guī)定及政策文件；具備開展數(shù)據(jù)處理活動(dòng)的技術(shù)基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；具備獲取、管理、應(yīng)用、處理公共數(shù)據(jù)的軟硬件環(huán)境等。此外，在程序上，應(yīng)設(shè)置申請(qǐng)審核流程以促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，確保選擇透明公開。第二，公共機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)加以目的性限制，設(shè)計(jì)相應(yīng)規(guī)則實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)利用的內(nèi)部約束。如《北京市公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理辦法（試行）》規(guī)定，公共數(shù)據(jù)使用需遵循場(chǎng)景驅(qū)動(dòng)、最小授權(quán)、集約利用原則，不得將數(shù)據(jù)用于或變相用于其他目的；《廣州市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理暫行辦法》亦強(qiáng)調(diào)“一場(chǎng)景一申請(qǐng)”原則?？梢姡瑢?shí)務(wù)中市場(chǎng)主體的數(shù)據(jù)處理與使用行為受到嚴(yán)格管控，若出現(xiàn)違規(guī)使用的情形，公共機(jī)構(gòu)可暫?；蚪K止與運(yùn)營(yíng)主體的合作關(guān)系，并采取相應(yīng)懲罰措施。第三，公共機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)監(jiān)管授權(quán)運(yùn)營(yíng)全流程，保障公共數(shù)據(jù)安全。根據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》第39、40和43條規(guī)定，在數(shù)據(jù)資源化和數(shù)據(jù)產(chǎn)品化過程中，公共機(jī)構(gòu)都應(yīng)建立授權(quán)運(yùn)營(yíng)監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體在數(shù)據(jù)管理、開發(fā)利用等方面安全合規(guī)情況的檢查，對(duì)于違反法律法規(guī)的行為，依法予以處理。

就收益權(quán)能而言。公共數(shù)據(jù)資源持有權(quán)的收益權(quán)能是為了填補(bǔ)公共機(jī)構(gòu)生產(chǎn)數(shù)據(jù)資源的成本，而非滿足其營(yíng)利需要，鑒于此，應(yīng)嚴(yán)格限制收益權(quán)能，防止公共機(jī)構(gòu)產(chǎn)生逐利沖動(dòng)，擠占公共數(shù)據(jù)普惠利用的空間，從而在微觀上增強(qiáng)公共數(shù)據(jù)資源生產(chǎn)效率，尊重公共機(jī)構(gòu)在授權(quán)運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)資源化過程中投入的貢獻(xiàn)，在宏觀上促使公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)對(duì)社會(huì)整體福利的提升。[23140）一方面，應(yīng)當(dāng)限制公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)中有償使用數(shù)據(jù)的范圍，堅(jiān)守公益底線，[24]（19確?！坝糜诠仓卫怼⒐媸聵I(yè)”的數(shù)據(jù)資源有條件無(wú)償供給。公共機(jī)構(gòu)還可以圍繞授權(quán)運(yùn)營(yíng)的公益性場(chǎng)景開展創(chuàng)新實(shí)踐，建立場(chǎng)景公益性研判規(guī)則和場(chǎng)景分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)體系。另一方面，對(duì)于“用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展\"的公共數(shù)據(jù)資源，公共機(jī)構(gòu)可參考行政事業(yè)性收費(fèi)制度，遵循成本補(bǔ)償和非營(yíng)利原則，按照統(tǒng)一定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)向市場(chǎng)主體收取數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)、運(yùn)輸?shù)葦?shù)據(jù)治理費(fèi)用。[25]（37）

（三）數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置思路下市場(chǎng)主體的使用權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)

作為數(shù)據(jù)產(chǎn)品的主要生產(chǎn)者，市場(chǎng)主體應(yīng)被優(yōu)先賦予對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的使用權(quán)。使用權(quán)與數(shù)據(jù)“三權(quán)分置\"思路中\(zhòng)"數(shù)據(jù)加工使用權(quán)\"的內(nèi)涵基本一致，只是精簡(jiǎn)了權(quán)利名稱的表述，故不再細(xì)化“數(shù)據(jù)加工\"和“數(shù)據(jù)使用\"的區(qū)別。使用權(quán)是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值增值的核心，[26]（97）權(quán)利人可通過加工、聚合、分析等方式，將數(shù)據(jù)用于優(yōu)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、形成衍生數(shù)據(jù)。由此可見，使用權(quán)不是資產(chǎn)性權(quán)益，不可進(jìn)行交易，也不具有收益權(quán)能。一般而言，數(shù)據(jù)持有權(quán)人基于對(duì)數(shù)據(jù)資源的自主管控，自然享有使用權(quán)。但在數(shù)據(jù)持有權(quán)人委托他人處理數(shù)據(jù)資源時(shí)，使用權(quán)的設(shè)立就顯得尤為重要。在這種情形中，使用權(quán)可為數(shù)據(jù)處理者加工、使用數(shù)據(jù)的行為提供合法性依據(jù)。

在公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)情景中，市場(chǎng)主體加工、使用公共數(shù)據(jù)資源并不意味著公共機(jī)構(gòu)喪失了對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的持有與控制。與此同時(shí)，市場(chǎng)主體只能于授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)（特定域）內(nèi)處理數(shù)據(jù)資源。也即，在數(shù)字技術(shù)手段的幫助下，市場(chǎng)主體可以在不事實(shí)持有公共數(shù)據(jù)資源的情況下，對(duì)其進(jìn)行加工使用。為了規(guī)范授權(quán)運(yùn)營(yíng)中公共機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)主體的行為界限，保證市場(chǎng)主體使用行為的正當(dāng)性，應(yīng)將對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的使用權(quán)配置給市場(chǎng)主體。

此外，還應(yīng)賦予市場(chǎng)主體對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)所形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)權(quán)。市場(chǎng)主體對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)為使用權(quán)的延伸。市場(chǎng)主體在授權(quán)運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)產(chǎn)品化過程中將公共數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)化為可上市交易的、具有強(qiáng)烈商品性質(zhì)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品。為了尊重市場(chǎng)主體在數(shù)據(jù)產(chǎn)品價(jià)值創(chuàng)造中的貢獻(xiàn)，應(yīng)當(dāng)為其設(shè)定在公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品上的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。[27]（135）數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)是對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)地位的肯認(rèn)，[28]（79亦是公共數(shù)據(jù)由公共機(jī)構(gòu)內(nèi)部流向數(shù)據(jù)要素交易市場(chǎng)的保障，是市場(chǎng)主體將數(shù)據(jù)產(chǎn)品進(jìn)行自主經(jīng)營(yíng)并取得收益的權(quán)利。市場(chǎng)主體通過行使數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化，以數(shù)據(jù)產(chǎn)品的形式向全社會(huì)提供公共數(shù)據(jù)，完成了公共數(shù)據(jù)價(jià)值的躍升。在市場(chǎng)主體的數(shù)據(jù)權(quán)利關(guān)系上，對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的使用權(quán)構(gòu)成對(duì)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提，市場(chǎng)主體只有合法行使使用權(quán)處理公共數(shù)據(jù)資源，形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品后，才能享有對(duì)所生產(chǎn)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

誠(chéng)然，公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品化階段重在數(shù)據(jù)增值性利用，但是市場(chǎng)主體在推動(dòng)公共數(shù)據(jù)市場(chǎng)化時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)守使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利邊界，不得突破數(shù)據(jù)安全底線。市場(chǎng)主體需與公共機(jī)構(gòu)簽訂授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議，厘定具體權(quán)利內(nèi)容，在公共機(jī)構(gòu)的管控下按照協(xié)議要求的目的和方式加工、處理數(shù)據(jù)。由市場(chǎng)主體生產(chǎn)的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)需接受質(zhì)量檢驗(yàn)和安全審核后方可進(jìn)入數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)交易流通。數(shù)據(jù)產(chǎn)品的價(jià)格評(píng)估亦需在公共機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)下進(jìn)行。此外，市場(chǎng)主體應(yīng)協(xié)助公共機(jī)構(gòu)定期向社會(huì)披露公共數(shù)據(jù)資源的使用情況及公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)清單，以方便各方監(jiān)督市場(chǎng)主體行使使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的過程。

綜上，在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度要求下，可以依照“誰(shuí)投人、誰(shuí)貢獻(xiàn)、誰(shuí)受益\"原則，在法律層面通過賦權(quán)的方式，確認(rèn)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中各參與方在數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)化過程中的貢獻(xiàn)，保證各類主體獲取合理回報(bào)。在授權(quán)運(yùn)營(yíng)過程中，不論公共機(jī)構(gòu)以何種方式許可市場(chǎng)主體使用公共數(shù)據(jù)，都不影響其對(duì)公共數(shù)據(jù)資源控制的完整性與獨(dú)立性。[2]（155）但是，公共機(jī)構(gòu)對(duì)數(shù)據(jù)資源的持有權(quán)并不完全凌駕于市場(chǎng)主體的數(shù)據(jù)資源使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)之上，公共機(jī)構(gòu)不應(yīng)過度干涉市場(chǎng)主體對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的合法合規(guī)處理行為和公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品交易行為，只能在市場(chǎng)主體行權(quán)超出權(quán)利范圍后通過持有權(quán)的管理權(quán)能加以限制。市場(chǎng)主體可基于使用權(quán)深入挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值形成公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品，根據(jù)勞動(dòng)與貢獻(xiàn)享有數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而獲取合法收益，由此實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬認(rèn)定與權(quán)益保護(hù)。

四、公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)中權(quán)利配置的實(shí)現(xiàn)

權(quán)利配置包含權(quán)利界定和權(quán)利實(shí)現(xiàn)，通過權(quán)利界定保護(hù)各主體對(duì)特定客體所享有的數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，通過設(shè)計(jì)配套規(guī)則來保障數(shù)據(jù)權(quán)利在實(shí)務(wù)中的實(shí)現(xiàn)?；诖耍砂凑铡肮┑贸?、流得動(dòng)、用得好、保安全\"要求來確保公共機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)主體有關(guān)數(shù)據(jù)權(quán)利的正常行使。

（一）完善公共數(shù)據(jù)資源登記制度

在公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)中，授權(quán)數(shù)據(jù)通常是具有一定敏感性、無(wú)法完全公開的公共數(shù)據(jù)。市場(chǎng)主體與公共機(jī)構(gòu)在數(shù)據(jù)類型、內(nèi)容等方面存在信息差。為了促進(jìn)公私高效聯(lián)動(dòng)，對(duì)接雙方的供需信息，有必要推動(dòng)公共機(jī)構(gòu)對(duì)所持有的公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行登記。一方面，公共數(shù)據(jù)資源登記有利于公共機(jī)構(gòu)行使管理權(quán)能，從源頭上治理來自各數(shù)源單位的公共數(shù)據(jù)資源，解決公共數(shù)據(jù)的供應(yīng)問題。另一方面，公共數(shù)據(jù)資源登記有助于消除公共機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)主體之間的隔閡，通過公示的方式告知市場(chǎng)主體納入授權(quán)運(yùn)營(yíng)范圍的數(shù)據(jù)，提高公共數(shù)據(jù)資源的可用性，發(fā)揮“有為政府”的主觀能動(dòng)性。[291（8）

《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》較為詳細(xì)地回答了授權(quán)運(yùn)營(yíng)中誰(shuí)來登記、如何登記、登記什么的問題。遺憾的是，該文件沒有回應(yīng)公共數(shù)據(jù)資源登記的法律效力問題，對(duì)于登記機(jī)構(gòu)和登記平臺(tái)的含義采取了語(yǔ)義模糊的表述，難以引導(dǎo)公共數(shù)據(jù)資源登記的實(shí)踐落地。據(jù)此，應(yīng)當(dāng)在政策文件和地方實(shí)踐的基礎(chǔ)上完善公共數(shù)據(jù)資源登記制度。首先，明確登記機(jī)構(gòu)。為了方便公共數(shù)據(jù)資源的整合與管理，各地紛紛設(shè)立大數(shù)據(jù)局、數(shù)據(jù)資源管理局等數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)作為授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施機(jī)構(gòu)。由地方數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)履行登記機(jī)構(gòu)職能符合其機(jī)構(gòu)設(shè)置目的，亦可避免行政資源浪費(fèi)。其次，明確登記平臺(tái)。我國(guó)授權(quán)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)通常在特定可信環(huán)境中展開，授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)（特定域）在本地區(qū)內(nèi)具有權(quán)威性。故而，可探索由授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)（特定域）承擔(dān)地方公共數(shù)據(jù)資源登記平臺(tái)的職能，不僅可以降低數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，還能及時(shí)與授權(quán)運(yùn)營(yíng)供需雙方對(duì)接。最后，明確公共數(shù)據(jù)資源登記的效力。根據(jù)《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》第14條規(guī)定，公共數(shù)據(jù)資源登記是為了在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)登記結(jié)果的共享與查詢。也就是說，公共數(shù)據(jù)資源登記是一種行政管理手段，不具有設(shè)立、變更、消滅財(cái)產(chǎn)權(quán)利的效力。未來應(yīng)進(jìn)一步明確公共數(shù)據(jù)資源登記的效力作用，與數(shù)據(jù)產(chǎn)品登記的區(qū)別，并做好兩者的銜接。

（二）制定授權(quán)運(yùn)營(yíng)示范協(xié)議

授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議是公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)中權(quán)利配置的載體，為了確保授權(quán)運(yùn)營(yíng)中公共數(shù)據(jù)資源流得動(dòng)，需要探討授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議中的必備條款，嘗試制定授權(quán)運(yùn)營(yíng)示范協(xié)議。授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議的必備條款需包含如下內(nèi)容：一是雙方的權(quán)利義務(wù)。特別是市場(chǎng)主體對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的使用權(quán)和對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)成果的經(jīng)營(yíng)權(quán)。由此，可通過協(xié)議約定市場(chǎng)主體在數(shù)據(jù)產(chǎn)品化過程中使用數(shù)據(jù)和經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)產(chǎn)品的行為界限。二是內(nèi)部約束和校正機(jī)制。一方面，應(yīng)明確市場(chǎng)主體使用公共數(shù)據(jù)資源的范圍、方式、目的及期限，防止其超越法定或意定限制濫用公共數(shù)據(jù)。另一方面，建立監(jiān)督機(jī)制與責(zé)任機(jī)制，闡明公共機(jī)構(gòu)在公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的管理職能。例如，當(dāng)市場(chǎng)主體引發(fā)數(shù)據(jù)安全隱患，造成人身、財(cái)產(chǎn)損害時(shí)，公共機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)具體開展授權(quán)運(yùn)營(yíng)工作的實(shí)施機(jī)構(gòu)可直接干預(yù)運(yùn)營(yíng)行為，終止授權(quán)關(guān)系，并根據(jù)情形予以相應(yīng)處罰。責(zé)任機(jī)制則可著重規(guī)定違約條款部分。三是收益分配方式。授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議需明確數(shù)據(jù)產(chǎn)品及服務(wù)的定價(jià)評(píng)估機(jī)制及授權(quán)運(yùn)營(yíng)合理收益測(cè)算方法。公共機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)結(jié)合成本、市場(chǎng)與價(jià)值導(dǎo)向制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，綜合數(shù)字資源使用、人力資源投入和銷售規(guī)模等因素明確費(fèi)用上限，同時(shí)，建立定期評(píng)估調(diào)整制度，根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)調(diào)整定價(jià)過高或不合理的收費(fèi)。四是數(shù)據(jù)安全保障要求。為了降低授權(quán)運(yùn)營(yíng)全流程中的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)議需對(duì)市場(chǎng)主體的安全保障要求作出規(guī)定，嚴(yán)格落實(shí)“誰(shuí)運(yùn)營(yíng)誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)使用誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則。例如，市場(chǎng)主體應(yīng)定期開展數(shù)據(jù)安全培訓(xùn)，明確授權(quán)運(yùn)營(yíng)行為規(guī)范及數(shù)據(jù)管理要求，建立授權(quán)運(yùn)營(yíng)日常監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、安全審查等機(jī)制，保障在數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)（特定域）中處理公共數(shù)據(jù)全流程安全可控，制定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)安全事件應(yīng)急處置預(yù)案。在授權(quán)運(yùn)營(yíng)成果進(jìn)人市場(chǎng)后，市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)委托具備專業(yè)資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)在數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)上架前進(jìn)行安全合規(guī)審核，禁止提供可還原出原始數(shù)據(jù)的產(chǎn)品及服務(wù)。此外，協(xié)議還需設(shè)置市場(chǎng)主體的退出機(jī)制，明確授權(quán)運(yùn)營(yíng)期滿后數(shù)據(jù)資產(chǎn)的處置方式。

（三）推動(dòng)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品進(jìn)場(chǎng)交易

數(shù)據(jù)交易按交易場(chǎng)所可區(qū)分為場(chǎng)內(nèi)交易和場(chǎng)外交易。場(chǎng)內(nèi)交易是通過特定數(shù)據(jù)交易場(chǎng)所完成的交易，特定數(shù)據(jù)交易場(chǎng)所一般是區(qū)域性的地方數(shù)據(jù)交易所或交易中心，我國(guó)目前已有40多家數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)。①這些數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)率先提出一系列數(shù)據(jù)交易規(guī)范，確立了“不合規(guī)不掛牌、無(wú)場(chǎng)景不交易”的數(shù)據(jù)交易原則。數(shù)據(jù)場(chǎng)外交易主要指數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人模式。在不同業(yè)務(wù)類型下，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人扮演不同角色。雖然場(chǎng)外交易是應(yīng)用更為廣泛的交易模式，②但是場(chǎng)內(nèi)交易可以通過標(biāo)準(zhǔn)化交易規(guī)則降低交易成本，滿足公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)需求。一方面，出于對(duì)授權(quán)數(shù)據(jù)安全的考慮，需對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)出成果實(shí)施強(qiáng)監(jiān)管、高審計(jì)，公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品及服務(wù)場(chǎng)內(nèi)交易能夠推動(dòng)公共數(shù)據(jù)流通利用透明化，有助于公共機(jī)構(gòu)開展監(jiān)管工作。實(shí)踐中，部分地區(qū)已經(jīng)在有關(guān)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的規(guī)范性文件中對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)品進(jìn)場(chǎng)交易作出了規(guī)定。如長(zhǎng)沙市要求運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)將研發(fā)完成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品在湖南大數(shù)據(jù)交易所進(jìn)行登記和掛牌交易，數(shù)據(jù)產(chǎn)品登記交易流程由湖南大數(shù)據(jù)交易所記錄，并接受市數(shù)據(jù)資源局監(jiān)管；①?gòu)B門市鼓勵(lì)數(shù)據(jù)商將其開發(fā)的公共數(shù)據(jù)應(yīng)用在合規(guī)設(shè)立的數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)交易。②另一方面，授權(quán)運(yùn)營(yíng)成果進(jìn)場(chǎng)交易有利于建立信任。特定數(shù)據(jù)交易場(chǎng)所設(shè)立的初衷在于破解交易雙方的信任難題，[30]（155）授權(quán)運(yùn)營(yíng)成果進(jìn)場(chǎng)交易有利于增強(qiáng)市場(chǎng)主體和公共數(shù)據(jù)需求方在交易過程中的信心，數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)也可根據(jù)交易情況建立交易主體信用評(píng)級(jí)機(jī)制，降低數(shù)據(jù)違法交易的風(fēng)險(xiǎn)。此外，數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)“無(wú)場(chǎng)景不交易\"的原則也與公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)中“一場(chǎng)景一申請(qǐng)\"的基本準(zhǔn)則相契合。

（四）建設(shè)授權(quán)運(yùn)營(yíng)可信特定環(huán)境

在公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)的二級(jí)市場(chǎng)中，不同市場(chǎng)主體加工、開發(fā)公共數(shù)據(jù)資源的方式不盡相同，難以形成普遍規(guī)范。為了方便公共機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)主體的監(jiān)督管理，也為了防止公共數(shù)據(jù)資源泄露，應(yīng)在授權(quán)運(yùn)營(yíng)可信特定環(huán)境，即授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)（特定域）內(nèi)滿足公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)全流程可記錄、可追溯、可審計(jì)的需要。為此，授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)（特定域）需具備如下功能：一是信息披露功能。通過披露授權(quán)對(duì)象、內(nèi)容、范圍和時(shí)限等授權(quán)運(yùn)營(yíng)信息實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)過程的公開化，接受社會(huì)監(jiān)督。二是計(jì)費(fèi)結(jié)算和流通評(píng)價(jià)的功能。計(jì)費(fèi)結(jié)算是授權(quán)運(yùn)營(yíng)收益分配的依據(jù)，授權(quán)運(yùn)營(yíng)所產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)利益和耗費(fèi)的成本可從計(jì)費(fèi)結(jié)算的結(jié)果中體現(xiàn)。授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的交易流水也可通過計(jì)費(fèi)結(jié)算查詢核驗(yàn)。流通評(píng)價(jià)是授權(quán)運(yùn)營(yíng)的反饋機(jī)制，公共數(shù)據(jù)需求方和監(jiān)管機(jī)構(gòu)都可基于這一功能對(duì)市場(chǎng)主體的數(shù)據(jù)成果與服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)。[311（5）三是安全管理功能。在數(shù)字技術(shù)方面，可以采用數(shù)據(jù)沙箱、隱私計(jì)算、身份認(rèn)證、訪問控制、安全審計(jì)、過程追溯、數(shù)據(jù)互信等技術(shù)保障公共數(shù)據(jù)安全流通。在數(shù)據(jù)合規(guī)方面，應(yīng)明確授權(quán)運(yùn)營(yíng)行為規(guī)范及數(shù)據(jù)管理要求，保障授權(quán)運(yùn)營(yíng)全流程安全可控。在人員合規(guī)方面，應(yīng)建立合規(guī)性審計(jì)機(jī)制，定期審查數(shù)據(jù)處理行為，確保處理人員行為合法合規(guī)。

各地授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)中承擔(dān)運(yùn)營(yíng)環(huán)境建設(shè)與運(yùn)維職責(zé)的主體不盡相同：青島市是由市場(chǎng)主體負(fù)責(zé)建設(shè)；浙江省則是由省、市兩級(jí)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)建設(shè)授權(quán)運(yùn)營(yíng)特定環(huán)境，確有必要時(shí)，區(qū)縣級(jí)政府可單獨(dú)建設(shè)授權(quán)運(yùn)營(yíng)特定環(huán)境。綜合我國(guó)目前的實(shí)踐情況，結(jié)合公共機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)技術(shù)能力，可由一級(jí)市場(chǎng)內(nèi)協(xié)同公共機(jī)構(gòu)承擔(dān)公共數(shù)據(jù)資源生產(chǎn)工作的數(shù)據(jù)技術(shù)公司承擔(dān)初始階段授權(quán)運(yùn)營(yíng)環(huán)境的建設(shè)，在基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)管理和安全管理等方面提供底層技術(shù)支撐；二級(jí)市場(chǎng)中的市場(chǎng)主體可在此基礎(chǔ)上參與運(yùn)營(yíng)環(huán)境的后續(xù)運(yùn)維。公共機(jī)構(gòu)應(yīng)全程參與授權(quán)運(yùn)營(yíng)特定環(huán)境的建設(shè)與運(yùn)維，保證其對(duì)運(yùn)營(yíng)環(huán)境的最終管理權(quán)限。

五、結(jié)語(yǔ)

公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)中數(shù)據(jù)權(quán)利配置的缺失嚴(yán)重影響了公共數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。公共機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)主體作為授權(quán)運(yùn)營(yíng)中數(shù)據(jù)資源化和數(shù)據(jù)產(chǎn)品化階段的主要生產(chǎn)者、貢獻(xiàn)者，在公共數(shù)據(jù)價(jià)值提升過程中形成全新利益格局，有必要以賦權(quán)方式保護(hù)其數(shù)據(jù)權(quán)益。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度突破了傳統(tǒng)法律框架的桎梏，提供了契合數(shù)據(jù)特征的權(quán)利配置思路，但既有解釋路徑難以直接適用于公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)場(chǎng)景。為了回應(yīng)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的強(qiáng)應(yīng)用性需求，應(yīng)基于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置要求，構(gòu)建以公共機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)主體為核心的數(shù)據(jù)權(quán)利體系。通過賦予公共機(jī)構(gòu)對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的持有權(quán)，確保其對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的自主管控，提升供給公共數(shù)據(jù)的積極性。通過賦予市場(chǎng)主體對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的使用權(quán)和對(duì)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障市場(chǎng)主體處理數(shù)據(jù)資源、獲取經(jīng)營(yíng)性收益的正當(dāng)性。

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責(zé)任編輯 王 京