中圖分類(lèi)號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-8477（2025）07-0086-10

一、問(wèn)題提出

隨著國(guó)家監(jiān)察體系持續(xù)優(yōu)化，巡察派駐等常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制的完善，各級(jí)政府行政權(quán)力的運(yùn)行受到了嚴(yán)格的制度約束，對(duì)行政行為的程序正義及合法性提出了更高要求。監(jiān)督及問(wèn)責(zé)的力度加強(qiáng)有效遏制了地方政府因過(guò)高的自主性而產(chǎn)生的權(quán)力濫用、徇私舞弊、貪腐等行政失范行為。然而，行政是平衡的藝術(shù)。持續(xù)強(qiáng)化的問(wèn)責(zé)力度在有效遏制行政失范的同時(shí)，也會(huì)促使行政人員規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、逃避責(zé)任，抑制主動(dòng)擔(dān)當(dāng)和改革創(chuàng)新的動(dòng)力。[142-51）近年來(lái)，“容錯(cuò)”成為健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的必要手段。以往的問(wèn)責(zé)工作主要聚焦于防范權(quán)力濫用和風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)明確責(zé)任、追究失職行為來(lái)約束權(quán)力的行使；而容錯(cuò)則注重提升權(quán)力的有效性，通過(guò)包容合理的失誤，鼓勵(lì)創(chuàng)新和擔(dān)當(dāng)作為。[2]69-76）

2022年，中共中央辦公廳印發(fā)的《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下規(guī)定》指出，要堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛(ài)結(jié)合、激勵(lì)和約束并重。黨的十九屆四中全會(huì)指出，既要以強(qiáng)有力的問(wèn)責(zé)督促權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，也要賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性地開(kāi)展工作。理論上，容錯(cuò)與懲戒相輔相成，共同營(yíng)造既嚴(yán)謹(jǐn)又靈活的治理關(guān)系，保障權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。然而事實(shí)上，兩者的適用性和邊界經(jīng)常存在爭(zhēng)議，在具體的案例研判上容易出現(xiàn)錯(cuò)誤歸因或碎片化的判斷。

大多數(shù)學(xué)者將避責(zé)類(lèi)的行政失范行為歸咎于問(wèn)責(zé)方式及執(zhí)行的不合理，如問(wèn)責(zé)的泛化、片面化、剛性化及情緒化等因素導(dǎo)致行政人員的行為取向向避責(zé)及懶政轉(zhuǎn)化。[3]107-114）容錯(cuò)的主要目的在于破解“不敢為”的難題，即化解行政人員由于擔(dān)心因工作失誤被問(wèn)責(zé)而不敢擔(dān)當(dāng)、不愿作為的矛盾。4]（29-38）這些判斷都有一定的道理，但是無(wú)法說(shuō)明常規(guī)的以懲戒為主要手段的問(wèn)責(zé)所產(chǎn)生的弊端就一定能靠“容錯(cuò)”來(lái)避免。試想，如果容錯(cuò)針對(duì)“目的”，而懲戒針對(duì)“手段”；或容錯(cuò)針對(duì)“結(jié)果”，懲戒針對(duì)“程序”，那么容錯(cuò)和懲戒如同處在平行世界一樣，互不影響。如果要正確認(rèn)識(shí)兩者之間的關(guān)系，必須將它們針對(duì)的主體或?qū)ο蠼y(tǒng)一起來(lái)。但一旦統(tǒng)一后，就會(huì)發(fā)現(xiàn)一些困惑：行政人員為何會(huì)陷人無(wú)論“主動(dòng)作為\"還是“消極避責(zé)”都會(huì)被問(wèn)責(zé)的境地？問(wèn)責(zé)和容錯(cuò)如何塑造行政人員的風(fēng)險(xiǎn)感知進(jìn)而影響其對(duì)不同決策行為的選擇，如不作為、一刀切執(zhí)行還是調(diào)適？如何理解懲戒與容錯(cuò)的動(dòng)態(tài)關(guān)系，從而在制度設(shè)計(jì)時(shí)，既能實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效規(guī)范，又不挫傷行動(dòng)者的自主性？本文從問(wèn)責(zé)的內(nèi)容和導(dǎo)向入手，將問(wèn)責(zé)分為程序?qū)蛐蛦?wèn)責(zé)（process-basedaccountability）和結(jié)果導(dǎo)向型問(wèn)責(zé)（outcome-basedaccountability），從兩類(lèi)問(wèn)責(zé)導(dǎo)向的沖突來(lái)剖析容錯(cuò)的功能定位。

程序?qū)蛐蛦?wèn)責(zé)強(qiáng)調(diào)規(guī)則、過(guò)程、程序、投入等方面的制度約束。[569-89程序?qū)蛐蛦?wèn)責(zé)確實(shí)能夠有效地遏制行政人員濫用職權(quán)、徇私舞弊、貪腐等權(quán)力越軌行為，從源頭上規(guī)范權(quán)力使用方式、推動(dòng)依法行政。但是，對(duì)程序、投入的過(guò)度強(qiáng)調(diào)會(huì)促使地方行政人員有意收縮自身的自由裁量權(quán)，通過(guò)文牘主義、壓制創(chuàng)新及職責(zé)推諉等方式來(lái)減輕自身對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)的壓力。另一方面，結(jié)果導(dǎo)向型問(wèn)責(zé)重視可衡量、可感知的績(jī)效，但過(guò)度強(qiáng)化這一問(wèn)責(zé)取向，也會(huì)導(dǎo)致行政人員違規(guī)行事。兩類(lèi)問(wèn)責(zé)的同頻強(qiáng)化及其內(nèi)在沖突在治理情境復(fù)雜多變、資源稟賦差異巨大、民眾訴求多樣的基層社會(huì)尤其突顯。針對(duì)本該被問(wèn)責(zé)的行政行為展開(kāi)針對(duì)性的“容錯(cuò)”，其目的是規(guī)避過(guò)度或失衡的問(wèn)責(zé)帶來(lái)的潛在負(fù)面效應(yīng)，降低行政人員在實(shí)現(xiàn)公共利益時(shí)，因采取的策略性行為而被不當(dāng)問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，以激勵(lì)行政人員的擔(dān)當(dāng)、作為及創(chuàng)新精神。質(zhì)言之，容錯(cuò)是對(duì)程序?qū)蚝徒Y(jié)果導(dǎo)向的問(wèn)責(zé)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，避免過(guò)度的或偏狹的不當(dāng)問(wèn)責(zé)干擾正常的行政秩序。

改革開(kāi)放40多年來(lái)，我國(guó)問(wèn)責(zé)制度經(jīng)歷了4個(gè)發(fā)展階段：以目標(biāo)責(zé)任為中心的傳統(tǒng)問(wèn)責(zé)；以突發(fā)性事件為起點(diǎn)的問(wèn)責(zé)；以履職過(guò)錯(cuò)為核心的常態(tài)問(wèn)責(zé)；以擔(dān)當(dāng)作為為要件的全面問(wèn)責(zé)。[6（4-18）本文認(rèn)為，容錯(cuò)機(jī)制將有助于推動(dòng)以約束為導(dǎo)向的懲處型問(wèn)責(zé)，向以約束、引導(dǎo)和鼓勵(lì)擔(dān)當(dāng)并重的全面問(wèn)責(zé)進(jìn)行轉(zhuǎn)型。接下來(lái)，本文將在現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合既有的理論工具，揭示行政不當(dāng)行為的內(nèi)在復(fù)雜性，并對(duì)容錯(cuò)機(jī)制的功能定位與作用方式展開(kāi)規(guī)范性分析。行政問(wèn)責(zé)的手段應(yīng)契合行政倫理的道德預(yù)期。即便是程式化的問(wèn)責(zé)規(guī)范，也應(yīng)體現(xiàn)“春秋決獄”所強(qiáng)調(diào)的對(duì)主觀動(dòng)機(jī)的重視。以容錯(cuò)為切入點(diǎn)，能夠推動(dòng)理法兼容、責(zé)權(quán)統(tǒng)一的問(wèn)責(zé)機(jī)制建設(shè)。

二、程序?qū)蛐蛦?wèn)責(zé)與結(jié)果導(dǎo)向型問(wèn)責(zé)

問(wèn)責(zé)除了被定義為一種規(guī)范行政權(quán)力的制度安排，還被看作是公共機(jī)構(gòu)對(duì)多元甚至沖突的問(wèn)責(zé)來(lái)源的期望管理。[7（143-147）基于不同的期望和要求，問(wèn)責(zé)被分為結(jié)果導(dǎo)向型問(wèn)責(zé)和程序?qū)蛐蛦?wèn)責(zé)。以下分析了兩類(lèi)問(wèn)責(zé)的差異。

（一）問(wèn)責(zé)目標(biāo)的差異

結(jié)果導(dǎo)向型問(wèn)責(zé)強(qiáng)調(diào)行政人員要對(duì)績(jī)效、產(chǎn)出效率、組織目標(biāo)達(dá)成、客觀社會(huì)效果及民眾滿(mǎn)意度等最終結(jié)果負(fù)責(zé)。[8（120-135這一問(wèn)責(zé)取向與新公共管理范式（NPM）相契合。NPM認(rèn)為政府不應(yīng)該將注意力聚焦在管理中嚴(yán)格的程序、過(guò)程、規(guī)章等的投入，而是應(yīng)該關(guān)注管理活動(dòng)的產(chǎn)出與實(shí)績(jī)、直接提供服務(wù)的效率與質(zhì)量以及是否能夠主動(dòng)、靈活、低成本地應(yīng)對(duì)外界環(huán)境的變化并對(duì)不同的利益需求作出富有成效的反應(yīng)。"^{[9]（377-387）}NPM 倡導(dǎo)用3E框架來(lái)構(gòu)建政府績(jī)效評(píng)估體系：經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）與效益（Effectiveness）。經(jīng)濟(jì)和效率原則關(guān)注的是成本控制及投入與產(chǎn)出之間的合理性，而效益原則更多關(guān)注政策執(zhí)行效果，主要體現(xiàn)為客觀社會(huì)效果以及對(duì)社會(huì)需求的滿(mǎn)足。[10]15-25）

程序?qū)蛐蛦?wèn)責(zé)通過(guò)對(duì)規(guī)則、程序、過(guò)程投入等的規(guī)范來(lái)約束官僚行為，以防止權(quán)力濫用及腐敗等違法亂紀(jì)行為。程序?qū)蛐蛦?wèn)責(zé)旨在克服委托一代理關(guān)系中代理人濫用自由裁量權(quán)追求個(gè)人偏好或利益的代理人困境問(wèn)題。程序?qū)蛐蛦?wèn)責(zé)通過(guò)對(duì)輸入端的嚴(yán)厲控制使地方行政人員必須嚴(yán)格按照規(guī)定程序執(zhí)行政策，確保行政決策和執(zhí)行的公平性、合法性及可預(yù)測(cè)性，進(jìn)而有效遏制亂作為和腐敗等代理人問(wèn)題。

（二）權(quán)力分配及工具利用差異

結(jié)果導(dǎo)向型問(wèn)責(zé)認(rèn)為地方政府行政人員更熟悉當(dāng)?shù)丨h(huán)境和公民的需求，因此要向他們下放更多的自由裁量權(quán)，以提高他們對(duì)公民需求的回應(yīng)能力和責(zé)任屬性。[1（207-225）結(jié)果導(dǎo)向型問(wèn)責(zé)認(rèn)為權(quán)力下放帶來(lái)的好處是多方面的：首先，行政人員能夠充分考察地方的復(fù)雜情境，使決策更加貼近實(shí)際情況；其次，行政人員能夠有效發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)知識(shí)和實(shí)踐技能，為解決地方發(fā)展中的具體問(wèn)題提供創(chuàng)新性的解決方案；最后，自由裁量有助于及時(shí)響應(yīng)地方民眾的期望和需求，增強(qiáng)政策的針對(duì)性和有效性。[12]2-13）結(jié)果導(dǎo)向型問(wèn)責(zé)主要依賴(lài)技術(shù)性的績(jī)效管理系統(tǒng)來(lái)對(duì)行政人員是否有效達(dá)成目標(biāo)等結(jié)果進(jìn)行評(píng)估。通過(guò)制定清晰的績(jī)效指標(biāo)、測(cè)量方式及獎(jiǎng)懲辦法，績(jī)效管理能夠促使行政人員對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)。

相反，程序?qū)蛐蛦?wèn)責(zé)主張權(quán)力向上收縮。在委托一代理關(guān)系中，委托人和代理人之間往往存在利益不一致和信息不對(duì)稱(chēng)。當(dāng)?shù)胤叫姓藛T在政策執(zhí)行中被賦予自由裁量權(quán)時(shí)，擁有信息優(yōu)勢(shì)的代理人可能會(huì)偏離委托人的期望來(lái)追求個(gè)人利益，進(jìn)而損害民眾利益。[13K173-202）因此，需要建立行政程序來(lái)限制和規(guī)范自由裁量權(quán)的行使，并通過(guò)嚴(yán)格的監(jiān)督來(lái)削弱上下級(jí)之間的信息不對(duì)稱(chēng)，以確保行政人員按照規(guī)范的程序執(zhí)行委托人的指令。

（三）兩者利弊比較

自新公共管理運(yùn)動(dòng)興起以來(lái)，以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效管理模式或問(wèn)責(zé)模式打破了傳統(tǒng)行政管理范式的僵化、低效及自我服務(wù)等弊端。但是不少研究也對(duì)NPM的結(jié)果主義帶來(lái)的管理弊端進(jìn)行批判，比如“效率至上”原則可能導(dǎo)致對(duì)工具效率的過(guò)分追求而忽視社會(huì)公平正義、目標(biāo)替代及短視行為、選擇性執(zhí)行和機(jī)會(huì)主義等。[14[72-74但是，這些批判在一定程度上混淆了結(jié)果導(dǎo)向和效率導(dǎo)向之間的區(qū)別，過(guò)分關(guān)注NPM對(duì)經(jīng)濟(jì)與效率的強(qiáng)調(diào)，而忽視了它對(duì)客觀效果和公民滿(mǎn)意度的重視。批評(píng)火力集中于以結(jié)果為導(dǎo)向的問(wèn)責(zé)方式將忽視過(guò)程的合法性、依法辦事的素養(yǎng)、服務(wù)態(tài)度等“潛績(jī)”的提升。[15]（33-39）

從責(zé)任政府的構(gòu)建角度而言，程序?qū)蛐蛦?wèn)責(zé)使行政人員無(wú)法任意地將個(gè)人或集體偏好植人決策過(guò)程，進(jìn)而促進(jìn)決策的可預(yù)測(cè)性及負(fù)責(zé)任的行政行為。但是，對(duì)程序規(guī)范的過(guò)分追求可能會(huì)限制行政人員在政策執(zhí)行過(guò)程中對(duì)其專(zhuān)業(yè)知識(shí)和信息優(yōu)勢(shì)的有效運(yùn)用，導(dǎo)致決策和執(zhí)行缺乏靈活性，難以根據(jù)復(fù)雜情境做出創(chuàng)造性調(diào)適。同時(shí)，也可能阻斷行政人員的行政行為與政策結(jié)果之間的責(zé)任鏈條，使他們逃避對(duì)最終結(jié)果的責(zé)任。如何協(xié)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向型問(wèn)責(zé)和程序?qū)蛐蛦?wèn)責(zé)之間的沖突是公共治理將持續(xù)面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)。表1總結(jié)了程序?qū)蛐蛦?wèn)責(zé)與結(jié)果導(dǎo)向型問(wèn)責(zé)在目標(biāo)、工具及自由裁量權(quán)等方面的差異。

（四）我國(guó)問(wèn)責(zé)導(dǎo)向的演變

我國(guó)于20世紀(jì)80年代將目標(biāo)責(zé)任制引入政府管理中，強(qiáng)調(diào)對(duì)實(shí)際績(jī)效和政策結(jié)果的追求，通過(guò)層層目標(biāo)分解以及易于評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)設(shè)定來(lái)促進(jìn)政策目標(biāo)自上而下地落實(shí)。眾多研究表明，在績(jī)效型政府的驅(qū)動(dòng)下，地方主政官員的考核和提拔形成了圍繞地方GDP增長(zhǎng)為主的晉升錦標(biāo)賽。[16]36-50在這種以結(jié)果為導(dǎo)向的考核及問(wèn)責(zé)機(jī)制下，條線行政意志得到了高效地貫徹和執(zhí)行，行政效率空前提升。對(duì)結(jié)果的追求及對(duì)程序的放松，使地方行政人員產(chǎn)生了強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)去進(jìn)行以邀功為主的行政行為。但是，這種單純追求結(jié)果的問(wèn)責(zé)模式也為國(guó)家治理帶來(lái)了眾多隱患，如有些行政人員為貫徹上級(jí)的指令不惜采取非法手段，“數(shù)字出官”“先上車(chē)后補(bǔ)票\"等違規(guī)亂象層出不窮，加劇了政府與民眾之間的沖突。[14]（72-74）

表1程序?qū)蛐蛦?wèn)責(zé)與結(jié)果導(dǎo)向型問(wèn)責(zé)對(duì)比

習(xí)近平總書(shū)記在2013年全國(guó)組織工作會(huì)議上的講話(huà)中提出地方官員考核方式“再也不能簡(jiǎn)單以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率來(lái)論英雄了”。①為了保障社會(huì)公平正義，抑制腐敗行為，當(dāng)下國(guó)家制度環(huán)境越來(lái)越強(qiáng)調(diào)法治政府建設(shè)，在規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行范圍的同時(shí)，優(yōu)化行政權(quán)力運(yùn)行程序。為了提高黨員干部法治思維和依法辦事的能力，各級(jí)政府建立了法治建設(shè)實(shí)績(jī)考核體系，把依法決策、依法管理和依法辦事等納入政績(jī)考核體系。"^{[17]（181-208）}2018 年，國(guó)家監(jiān)察體系的建設(shè)對(duì)所有行使公共權(quán)力者的行政行為在程序及合法性方面進(jìn)行規(guī)范。巡察派駐等常態(tài)化的政治機(jī)制的建立進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)地方政府的信息收集及行為監(jiān)督，促使地方行政人員行為規(guī)范化。以程序?yàn)閷?dǎo)向的問(wèn)責(zé)模式影響了地方行政人員的注意力分配及行為邏輯，將其對(duì)結(jié)果的關(guān)注轉(zhuǎn)移到程序遵從。

在權(quán)力約束日益增強(qiáng)的環(huán)境下，地方政府的行為逐漸趨向于規(guī)范化，地方政治風(fēng)氣及清正廉潔的氛圍有了顯著提升。但是，由于問(wèn)責(zé)機(jī)制在落實(shí)過(guò)程中出現(xiàn)的一系列情緒式問(wèn)責(zé)、運(yùn)動(dòng)式問(wèn)責(zé)、加碼式問(wèn)責(zé)和機(jī)械式問(wèn)責(zé)等執(zhí)行偏差，部分行政人員因害怕違反規(guī)則和程序而被問(wèn)責(zé)，其行為動(dòng)機(jī)因此從邀功走向壓制創(chuàng)新、限制議程及忙而不動(dòng)的避責(zé)傾向。[18（38-48地方行政人員通過(guò)下文、開(kāi)會(huì)、檢查、留痕等程序來(lái)逃避對(duì)最終結(jié)果的責(zé)任，最終造成事實(shí)上的責(zé)任真空和集體不負(fù)責(zé)的窘境。

三、兩類(lèi)問(wèn)責(zé)導(dǎo)向的潛在沖突

程序?qū)蛐蛦?wèn)責(zé)與結(jié)果導(dǎo)向型問(wèn)責(zé)之間的沖突根植于委托一代理關(guān)系中的權(quán)力分配困境。委托一代理關(guān)系的核心問(wèn)題在于平衡委托方的控制權(quán)和代理方的自主性之間的沖突。委托方的控制能夠有效抑制代理方亂作為、徇私舞弊等腐敗行為，但過(guò)強(qiáng)的控制又容易抑制代理方的專(zhuān)業(yè)行政能力和效率。[19175-97）結(jié)果導(dǎo)向型問(wèn)責(zé)雖然強(qiáng)調(diào)對(duì)結(jié)果進(jìn)行嚴(yán)格的評(píng)估，但是在實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的工具選擇、過(guò)程設(shè)置等方面給予代理人較高的自由裁量權(quán)或剩余控制權(quán)，因此地方政府在一定程度上可以根據(jù)地方或情境的具體情況來(lái)靈活執(zhí)行政策。程序?qū)蛐蛦?wèn)責(zé)通過(guò)對(duì)輸入端的嚴(yán)格把控使行政人員較難利用自身對(duì)地方情況的信息優(yōu)勢(shì)來(lái)靈活地彌合政策與地方需求之間的不匹配。

在大多數(shù)情況下，合理規(guī)范程序有助于達(dá)成良好的效果。但是在地方政府行政過(guò)程中，尤其是基層政府面臨的日益復(fù)雜的情境，強(qiáng)調(diào)對(duì)程序的嚴(yán)格遵循有時(shí)會(huì)和結(jié)果產(chǎn)生沖突。本文認(rèn)為，結(jié)果導(dǎo)向型問(wèn)責(zé)與程序?qū)蛐蛦?wèn)責(zé)之間潛在的沖突可以分為三類(lèi)情形：第一，嚴(yán)格的程序遵循所產(chǎn)生的規(guī)則時(shí)間與客觀社會(huì)效益相沖突；第二，程序?qū)蛐蛦?wèn)責(zé)模式與地方行政人員的改革創(chuàng)新動(dòng)力相沖突；第三，一些“過(guò)時(shí)之規(guī)\"所產(chǎn)生的繁文縟節(jié)增加了行政人員的遵從負(fù)擔(dān)（Complianceburden），進(jìn)而與行政效能相沖突。

（一）規(guī)則時(shí)間與客觀效果之間的沖突

程序?qū)蛐蛦?wèn)責(zé)所產(chǎn)生的“規(guī)則時(shí)間”有時(shí)會(huì)對(duì)社會(huì)效益以及突發(fā)事件的及時(shí)處理產(chǎn)生阻滯作用。“‘規(guī)則時(shí)間'指公共工程項(xiàng)目為獲取相關(guān)法律法規(guī)和政策所規(guī)定的資質(zhì)、要件等所消耗的時(shí)間”。[209當(dāng)規(guī)則時(shí)間呈現(xiàn)剛性特征時(shí)，任一程序環(huán)節(jié)的未完成狀態(tài)都將導(dǎo)致整體工程項(xiàng)目的停滯，這種制度剛性在面對(duì)緊迫的發(fā)展需求或突發(fā)性公共事件時(shí)，往往會(huì)造成發(fā)展機(jī)遇的錯(cuò)失或應(yīng)急響應(yīng)的延誤。一般而言，當(dāng)行政人員為了提升行政效益或最大化公共利益而突破既定組織規(guī)范時(shí)，可被認(rèn)為是“親社會(huì)性違規(guī)\"（Prosocialrulebreaking）行為，其本質(zhì)體現(xiàn)了責(zé)任倫理與行政擔(dān)當(dāng)。[2IK5-28該理論框架揭示了科層制組織中的價(jià)值張力：當(dāng)正式規(guī)則體系與實(shí)質(zhì)治理目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)，行政人員需在“程序正義”（ProceduralJustice）與“結(jié)果正義”（SubstantiveJustice）之間進(jìn)行倫理抉擇。但是，在政策執(zhí)行過(guò)程中行政人員常常猶如風(fēng)箱中的老鼠，處于“親社會(huì)\"還是\"親規(guī)則\"的雙重壓力下。[22]99-122）

容錯(cuò)機(jī)制在調(diào)和上述張力中具有關(guān)鍵制度功能。比如某市河流管理局局長(zhǎng)黃某某在汛期迫近的緊急態(tài)勢(shì)下，基于歷史水文數(shù)據(jù)分析預(yù)判施工窗口期，跳過(guò)政府采購(gòu)程序，提前安排有相關(guān)項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的水電實(shí)業(yè)公司進(jìn)場(chǎng)施工，事后再補(bǔ)辦采購(gòu)程序。盡管該行為違反《政府采購(gòu)法》的競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)要求，但紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通過(guò)動(dòng)機(jī)審查與后果評(píng)估，認(rèn)定其符合“緊急避險(xiǎn)”的行政倫理原則，主觀動(dòng)機(jī)是為了妥善處理突發(fā)情況以維護(hù)公眾的利益，故適用容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制。①在另一個(gè)案例中，某市行政審批服務(wù)局黨組書(shū)記、局長(zhǎng)池某某在主持辦理某市某河流城區(qū)段綜合治理項(xiàng)目、城區(qū)生態(tài)修復(fù)及綠化亮化提升工程等5項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和民生發(fā)展的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目審批時(shí)，在項(xiàng)目要件不全的情況下先行核發(fā)行政許可。池某某容缺受理行為雖然違反了審批相關(guān)程序規(guī)定，但因其服務(wù)于區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的時(shí)效性需求，且配套建立補(bǔ)正機(jī)制，最后池某某被予以容錯(cuò)免責(zé)。②

這兩個(gè)容錯(cuò)案例均體現(xiàn)了為實(shí)現(xiàn)社會(huì)的總效益而突破規(guī)則時(shí)間的剛性規(guī)定，同時(shí)也符合“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”中“把為推動(dòng)發(fā)展的無(wú)意過(guò)失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)”的精神要義。容錯(cuò)機(jī)制本質(zhì)上構(gòu)成了規(guī)則體系的“安全閥”，通過(guò)動(dòng)機(jī)審查及結(jié)果評(píng)估的雙重過(guò)濾機(jī)制，既防止程序突破異化為權(quán)力尋租通道，又為行政人員保留必要彈性空間。這種動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制有效緩解了程序剛性與治理效能之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。

（二）程序遵循與改革創(chuàng)新之間的沖突

程序?qū)虻男姓壿嫃?qiáng)調(diào)規(guī)則確定性和過(guò)程合規(guī)性，而創(chuàng)新實(shí)踐則要求制度彈性和政策靈活性，二者之間往往呈現(xiàn)出深刻的治理悖論與結(jié)構(gòu)性張力。創(chuàng)新是一個(gè)從無(wú)到有、從有到新的過(guò)程，這意味著突破既有制度框架、重構(gòu)治理模式，必然涉及對(duì)傳統(tǒng)規(guī)則、既定流程的調(diào)整甚至顛覆，因而天然具有試錯(cuò)特征與不確定性。[23（24-39）然而，在法治體系尚不完善的制度環(huán)境下，地方政府的創(chuàng)新實(shí)踐可能因突破現(xiàn)行規(guī)范而面臨“合法性困境”，進(jìn)而形成“創(chuàng)新—法治\"的二元對(duì)立格局。[24]63-68在此背景下，當(dāng)?shù)胤秸母母锱e措偏離程序?qū)蛐蛦?wèn)責(zé)對(duì)規(guī)則、流程及輸入要素的剛性要求時(shí)，便可能觸發(fā)問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，從而強(qiáng)化地方官員規(guī)避創(chuàng)新、固守成規(guī)的保守傾向。創(chuàng)新作為驅(qū)動(dòng)改革的核心要素，在我國(guó)現(xiàn)代化治理體系中占據(jù)戰(zhàn)略地位。黨的十九屆五中全會(huì)公報(bào)中“創(chuàng)新”一詞的高頻出現(xiàn)（共計(jì)15次），凸顯了其在國(guó)家治理議程中的優(yōu)先性。

為調(diào)和程序剛性與創(chuàng)新需求之間的沖突，容錯(cuò)機(jī)制在實(shí)踐中被賦予制度緩沖功能。例如，2023年6月，長(zhǎng)陽(yáng)土家族自治縣在不動(dòng)產(chǎn)非公證繼承登記領(lǐng)域推行“承諾替代證明\"改革，允許申請(qǐng)人在無(wú)法獲取傳統(tǒng)親屬關(guān)系證明的情況下以信用承諾替代。盡管該創(chuàng)新大幅提升了行政效率，破解了歷史遺留難題，但其突破既有登記規(guī)范的做法亦可能引發(fā)產(chǎn)權(quán)登記錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)。為此，當(dāng)?shù)卣蚣o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主動(dòng)提交風(fēng)險(xiǎn)報(bào)備，以確保改革在制度包容框架下推進(jìn)。③當(dāng)前，一些地方政府創(chuàng)建了“風(fēng)險(xiǎn)報(bào)備機(jī)制”，明確對(duì)探索型、創(chuàng)造型、改革型工作中可能因客觀原因出現(xiàn)需要容錯(cuò)的重大事項(xiàng)，在實(shí)施前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)報(bào)備，為改革擔(dān)當(dāng)者賦能。④容錯(cuò)機(jī)制及其衍生的風(fēng)險(xiǎn)報(bào)備制度能夠?yàn)榈胤絼?chuàng)新提供合法性保障，從而激勵(lì)行政人員在規(guī)則彈性空間內(nèi)探索更優(yōu)治理方案。這一實(shí)踐亦契合“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”原則中關(guān)于“探索性試錯(cuò)\"與“違紀(jì)違規(guī)\"的判別標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了制度創(chuàng)新與程序正義的動(dòng)態(tài)平衡。

（三）遵從負(fù)擔(dān)與行政效能之間的沖突

程序?qū)蛐蛦?wèn)責(zé)模式如若不考慮規(guī)則或程序是否符合實(shí)際并進(jìn)行實(shí)時(shí)更新，而是一味地督促行政人員按章辦事，將造成高昂的遵從負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致官僚系統(tǒng)的僵化和低效。學(xué)者根據(jù)規(guī)則的有效性將其分為兩類(lèi)：高質(zhì)量規(guī)則（greentape）和繁文節(jié)（red tape）。[25（53-580高質(zhì)量規(guī)則是有效的，通過(guò)為行政人員設(shè)置明確清晰的行為期望以達(dá)成規(guī)則的預(yù)期目標(biāo)，而繁文節(jié)不但無(wú)法達(dá)成規(guī)則期望實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，而且由于其繁瑣和不切實(shí)際的程序要求產(chǎn)生高昂的遵從負(fù)擔(dān)。規(guī)則目的轉(zhuǎn)變、環(huán)境及執(zhí)行方式的變化、繁多且不協(xié)調(diào)的規(guī)則叢林、新舊規(guī)則不兼容等均會(huì)導(dǎo)致曾經(jīng)高質(zhì)量的規(guī)則演變?yōu)榉蔽墓?jié)。[26]62-68）因此，規(guī)則雖然能夠帶來(lái)穩(wěn)定和秩序，但組織也應(yīng)實(shí)時(shí)審視規(guī)則是否已經(jīng)演化為繁文節(jié)和陳規(guī)陋習(xí)，成為抑制行政效能的阻滯因素。

容錯(cuò)一定程度上能夠?yàn)榉蔽墓?jié)的滌除及規(guī)則的更新提供契機(jī)。當(dāng)發(fā)現(xiàn)行政人員是由于規(guī)則的不合理而導(dǎo)致違規(guī)被問(wèn)責(zé)時(shí)，地方紀(jì)委監(jiān)委或上級(jí)部門(mén)應(yīng)該引起充分重視，對(duì)規(guī)則進(jìn)行研判。通過(guò)對(duì)政策法規(guī)進(jìn)行及時(shí)的立、改、廢，以維護(hù)規(guī)則的有效性與連續(xù)性，實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)與社會(huì)發(fā)展的緊密銜接。[24]63-68）如，2019年1月，某市開(kāi)發(fā)區(qū)殘疾人服務(wù)中心舉辦殘疾人果樹(shù)管理培訓(xùn)班，參加培訓(xùn)的153名殘疾人中，有79人年齡超過(guò)60歲，不符合有關(guān)文件規(guī)定的“接受培訓(xùn)的殘疾人要在就業(yè)年齡段”的要求。但這一做法是因?yàn)榭紤]到了該地區(qū)農(nóng)村大部分果農(nóng)是60歲以上老人的實(shí)際人口結(jié)構(gòu)情況，且培訓(xùn)取得很好的實(shí)際成效，因此區(qū)紀(jì)工委對(duì)該中心予以容錯(cuò)免責(zé)。①這一案例表明，容錯(cuò)機(jī)制有助于解構(gòu)規(guī)則失靈的制度根源，挖掘行政人員違規(guī)的潛在原因，是主觀有意為之還是客觀條件或程序僵化，導(dǎo)致無(wú)法有效協(xié)調(diào)。通過(guò)對(duì)規(guī)則程序的研判促使規(guī)則進(jìn)一步切合情境以適應(yīng)變化的需求，當(dāng)發(fā)現(xiàn)曾經(jīng)高質(zhì)量的規(guī)則已經(jīng)淪為繁文節(jié)，那么就應(yīng)該及時(shí)對(duì)其進(jìn)行轉(zhuǎn)變，以促進(jìn)組織程序的完善。

四、在程序與結(jié)果之間：?jiǎn)栘?zé)風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)變化邏輯

隨著我國(guó)治理模式從注重結(jié)果向追求結(jié)果與程序并重進(jìn)行轉(zhuǎn)變，行政人員將面臨著程序?qū)蛐蛦?wèn)責(zé)和結(jié)果導(dǎo)向型問(wèn)責(zé)的雙重壓力。通過(guò)簡(jiǎn)化行政審批程序可以提高行政效率進(jìn)而抓住發(fā)展時(shí)機(jī)，但卻可能招致因違背相關(guān)規(guī)定而被問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)格遵循公共項(xiàng)目審批程序可以保證程序的合法性，但是如果疏于對(duì)突發(fā)狀況的及時(shí)處理，卻可能引發(fā)更大災(zāi)害的爆發(fā)，社會(huì)總效益受損，最終地方官員需要擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。因此，行政人員處于一個(gè)規(guī)避程序問(wèn)責(zé)可能招致結(jié)果問(wèn)責(zé)，而規(guī)避結(jié)果問(wèn)責(zé)又可能招致程序問(wèn)責(zé)的進(jìn)退兩難中。

（一）問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)邊界模型

基于格雷厄姆（Graham）和韋納（Wiener）的“風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)邊界\"（risk protectionFrontier）模型，[27]（1-41）胡德（Hood）提出“避責(zé)邊界\"（blameavoidancefrontier，BAF）模型。[28]107-118）BAF模型的運(yùn)行假設(shè)是指：對(duì)于每一種指責(zé)來(lái)源，都存在一種相反的指責(zé)形式（例如，因違反程序而被問(wèn)責(zé)的反面是因結(jié)果不佳而被問(wèn)責(zé)）。BAF所反映的是在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，“做或不做都會(huì)完蛋”的零和博弈情形。它將行政人員置于“做某事可能被指責(zé)\"（damned-if-you-do）和\"不做某事也會(huì)被指責(zé)\"（damned-if-you-don't）的困境，這兩股力量對(duì)行政行為形成推拉和牽引。

本文參考BAF原理，構(gòu)建程序?qū)蚝徒Y(jié)果導(dǎo)向兩類(lèi)問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)邊界模型（見(jiàn)圖1）。在這一弧形問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)邊界上，行政人員所面臨的兩類(lèi)問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)此消彼長(zhǎng)的情形。沿著問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)邊界游走，從原點(diǎn)出發(fā)的45度對(duì)角線P點(diǎn)向左上方移動(dòng)，行政人員感知到的程序問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)逐漸加強(qiáng)而結(jié)果問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)逐漸減弱；而當(dāng)P點(diǎn)沿著弧線向右下方移動(dòng)，行政人員面臨越來(lái)越強(qiáng)的結(jié)果問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)和逐漸減弱的注：圖1改編自胡德（2024）[28]（0-118）及Grahamamp;Wiener（1995）[27]1-41）

圖1兩類(lèi)問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)邊界

程序問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。決策者必須通過(guò)權(quán)衡兩種問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)厲程度、發(fā)生的可能性和其他環(huán)境因素來(lái)綜合評(píng)估，以作出“最佳”的選擇。但事實(shí)上，無(wú)論決策者作出何種決定，在問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)邊界上，不存在沒(méi)有潛在風(fēng)險(xiǎn)和指責(zé)的選項(xiàng)（no-blameoption），決策者只能通過(guò)權(quán)衡各方風(fēng)險(xiǎn)要素選擇可能面臨的指責(zé)最小的方案。

這也體現(xiàn)了在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，決策者通常面對(duì)來(lái)自多方問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)或期待的沖突，他們必須在多重沖突中作出最符合自身利益的選擇。圖1僅僅展現(xiàn)了結(jié)果和程序兩種導(dǎo)向的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)沖突，而在現(xiàn)實(shí)工作中，行政人員將面臨更加多維的風(fēng)險(xiǎn)和沖突。

（二）動(dòng)態(tài)的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)邊界模型

胡德認(rèn)為，有效的組織管理方法能夠?qū)?wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)邊界產(chǎn)生影響，如在提高程序遵從時(shí)，不致使結(jié)果導(dǎo)向降低。[28][107-118即，能夠在程序和結(jié)果之間進(jìn)行調(diào)適，降低“無(wú)勝點(diǎn)\"（no-winpoint）的發(fā)生概率。本文認(rèn)為，問(wèn)責(zé)及容錯(cuò)規(guī)則如設(shè)置得當(dāng)，在一定程度上能達(dá)到此種效果。圖2繪制了動(dòng)態(tài)的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)邊界，展示了容錯(cuò)和懲處型問(wèn)責(zé)相互拉扯的關(guān)系，以及在這種關(guān)系中，問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)邊界動(dòng)態(tài)移動(dòng)的樣態(tài)。容錯(cuò)使問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)邊界1向內(nèi)縮小到邊界2，而以強(qiáng)監(jiān)督和懲處為特征的懲處型問(wèn)責(zé)將使問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)邊界1向外擴(kuò)展到邊界3。

圖2動(dòng)態(tài)的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)邊界

懲處型問(wèn)責(zé)通過(guò)高密度的監(jiān)督減少行政人員的自由裁量權(quán)，并通過(guò)施加懲罰來(lái)形成威懾。[29152-60）懲處型問(wèn)責(zé)將擴(kuò)大問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)邊界，假設(shè)程序問(wèn)責(zé)和結(jié)果問(wèn)責(zé)的平衡點(diǎn)在邊界1上是M1，它將移動(dòng)到M3，即在程序問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)不變的情況下，結(jié)果問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)變得更強(qiáng)，進(jìn)而使行政人員在程序遵循和結(jié)果導(dǎo)向之間進(jìn)行調(diào)適時(shí)面臨更大的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)施加懲處型問(wèn)責(zé)時(shí)，問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)邊界擴(kuò)大，程序遵從和結(jié)果導(dǎo)向之間的轉(zhuǎn)換成本和曝光度均有所提升。一方面，直觀上弧長(zhǎng)增加，意味著在程序問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)和結(jié)果問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)之間，轉(zhuǎn)化相同角度的成本提升；另一方面，從一種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換到另一種風(fēng)險(xiǎn)的幅度增加，意味著偏離平衡位置的最大距離增加，從而提升了轉(zhuǎn)換程序和結(jié)果被曝光的顯著性。

這一隱喻直觀上可以幫助我們理解行政人員避責(zé)的動(dòng)機(jī)和行為。當(dāng)組織強(qiáng)化懲戒導(dǎo)向的問(wèn)責(zé)時(shí)，行政人員會(huì)表現(xiàn)出明顯的重結(jié)果而非程序，或重程序而非結(jié)果的極端傾向，并且沒(méi)有試圖對(duì)兩者進(jìn)行兼顧的動(dòng)機(jī)。程序遵從與結(jié)果導(dǎo)向，兩種策略下的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)同步增加，且不兼容性也會(huì)愈發(fā)明顯。至于行政人員側(cè)重哪種策略，需要考慮特定情境下的懲戒指標(biāo)的屬性。但可以確定的是，在嚴(yán)肅的懲戒面前，任何調(diào)適行為都意味著行政人員要承擔(dān)更高的成本和風(fēng)險(xiǎn)來(lái)向組織和上級(jí)解釋自己行為的正當(dāng)性。正當(dāng)?shù)恼{(diào)適行為意味著行政人員在試圖厘清權(quán)責(zé)邊界的前提下，彌合個(gè)體利益、組織利益和社會(huì)利益之間的落差，平衡潛在沖突的關(guān)系甚至是主動(dòng)承擔(dān)一部分領(lǐng)域中的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任（責(zé)任兜底），以換得個(gè)體和組織在其他關(guān)鍵領(lǐng)域中的行政合法性與績(jī)效。然而，這卻與“懲戒”所隱含的“正確與錯(cuò)誤的二元對(duì)立”的邏輯前提不一致。隨著曲線外推，懲戒力度加大，行政人員面臨越來(lái)越嚴(yán)重的信任危機(jī)。在這種情況下，個(gè)體利益、組織利益與社會(huì)利益之間將呈現(xiàn)出零和博弈的狀態(tài)，絕大多數(shù)行政人員都將展現(xiàn)“理性人”假設(shè)中的行為模式，選擇規(guī)程策略來(lái)避責(zé)，其中“自禁”“從眾”就是常見(jiàn)的方式。[28[97-113）這意味著絕大多數(shù)潛在的被問(wèn)責(zé)者將盡可能減少行動(dòng)或與他人保持一致，以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，躲過(guò)問(wèn)責(zé)風(fēng)暴。這種基于低信任的懲處型問(wèn)責(zé)方式將使行政人員放棄對(duì)具體情景的道德判斷（moraldeliberation）和行為決策，而是機(jī)械性地將注意力轉(zhuǎn)向懲戒力度較大的問(wèn)責(zé)形式，進(jìn)而淪為一味追求“安全\"的工具人。因此，過(guò)于嚴(yán)格的懲處型問(wèn)責(zé)可能會(huì)瓦解上下級(jí)之間的信任，難以形成調(diào)適、彈性及互惠性等機(jī)制。

容錯(cuò)在一定程度上傳遞了較高的信任和較低的指責(zé)傾向，可以被看成一種以激勵(lì)和學(xué)習(xí)為導(dǎo)向的機(jī)制。通過(guò)鼓勵(lì)行政人員進(jìn)行創(chuàng)新和試錯(cuò)并容忍他們?cè)谔剿?、調(diào)適及創(chuàng)新的過(guò)程中犯錯(cuò)誤，容錯(cuò)營(yíng)造了一個(gè)更加包容和支持的組織環(huán)境。容錯(cuò)將使問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)縮小，邊界1上的M1將移動(dòng)到邊界2上的M2，即在程序問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)不變的情況下，結(jié)果問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)變小，進(jìn)而使政策執(zhí)行者在程序遵循和結(jié)果導(dǎo)向之間進(jìn)行調(diào)適時(shí)面臨更小的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)邊界縮小時(shí)，程序遵從與結(jié)果導(dǎo)向之間的轉(zhuǎn)換速度將更快，呈現(xiàn)出曲線運(yùn)動(dòng)的非均勻性和加速過(guò)程。在風(fēng)險(xiǎn)更小的情況下，行政人員將產(chǎn)生更大的動(dòng)力在程序與結(jié)果之間進(jìn)行符合情景的調(diào)適，以實(shí)現(xiàn)最大的社會(huì)效益。

因此，在應(yīng)然層面，“容錯(cuò)”發(fā)揮的主要功能是強(qiáng)化組織對(duì)成員的信任，而不是刻意改變成員對(duì)不同問(wèn)責(zé)方式風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期，從而迫使他們必須在高問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的方案中選擇一種。一言以蔽之，名實(shí)相符的“容錯(cuò)”應(yīng)該能降低行政人員在自主性范疇內(nèi)所能采用的可及方案的整體風(fēng)險(xiǎn)，允許他們根據(jù)具體情境來(lái)調(diào)整工作方案。相較于懲處型問(wèn)責(zé)下的非此即彼的目標(biāo)替代，容錯(cuò)為行政人員提供了更多的自由裁量空間來(lái)彌合現(xiàn)實(shí)與規(guī)則的差距、協(xié)調(diào)各方期待和利益的沖突或采取創(chuàng)新措施來(lái)解決棘手社會(huì)問(wèn)題。

五、結(jié)論

基層行政工作存在復(fù)雜多變的執(zhí)行情境，這種復(fù)雜性不僅表現(xiàn)為問(wèn)題類(lèi)型的多樣與模糊，也體現(xiàn)為差異化的責(zé)任偏好。行政人員往往需要在多重甚至相互沖突的責(zé)任期待之間進(jìn)行權(quán)衡取舍。程序?qū)蚺c結(jié)果導(dǎo)向這兩種問(wèn)責(zé)取向，正好對(duì)應(yīng)了典型的、易于產(chǎn)生張力的責(zé)任期待類(lèi)型。行政人員通常會(huì)在程序問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)和結(jié)果問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)形成的邊界上，定位自身的風(fēng)險(xiǎn)偏好，最大程度地降低自己被問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。然而，這樣的定位只是改變形成兩類(lèi)問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的分配比例，并不能降低整體的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。換言之，當(dāng)程序?qū)虻膯?wèn)責(zé)與結(jié)果導(dǎo)向的問(wèn)責(zé)雙雙增強(qiáng)時(shí)，行政人員有可能面臨自身無(wú)法掌控的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。容錯(cuò)機(jī)制的出現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上降低了他們?cè)诤戏ê弦?guī)的框架內(nèi)，靈活化解程序合法性與結(jié)果有效性之間的沖突帶來(lái)的整體風(fēng)險(xiǎn)。

懲處型問(wèn)責(zé)與容錯(cuò)通過(guò)拓展或縮窄問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)邊界，來(lái)影響問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的整體大小。懲處型問(wèn)責(zé)營(yíng)造的剛性化制度環(huán)境將擴(kuò)大問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)邊界，使行政人員傾向于采取一刀切或避責(zé)等消極對(duì)策。無(wú)論是強(qiáng)化問(wèn)責(zé)力度，還是提高績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，行動(dòng)者只能在“刻板僵化的程序本位”和“不惜代價(jià)的結(jié)果本位”之間進(jìn)行非此即彼的選擇。容錯(cuò)營(yíng)造的包容性的組織氛圍將縮小問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)邊界，使他們?cè)敢庵鲃?dòng)采用策略性的執(zhí)行方式，緩解程序與結(jié)果之間的張力。然而，必須承認(rèn)，現(xiàn)實(shí)中的容錯(cuò)機(jī)制仍處于探索階段，其主體、策略、程序與依據(jù)尚未形成統(tǒng)一的制度規(guī)范，制約了制度與實(shí)踐的可預(yù)期性。這種“較低的可預(yù)期性\"若長(zhǎng)期存在，不僅會(huì)降低容錯(cuò)的激勵(lì)力度，甚至?xí)兿喙膭?lì)政策執(zhí)行中的投機(jī)行為，引發(fā)監(jiān)察權(quán)的實(shí)質(zhì)性擴(kuò)張，進(jìn)而對(duì)常規(guī)行政工作的正常運(yùn)行程序構(gòu)成僭越性干預(yù)。真正有效的容錯(cuò)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立一套穩(wěn)定的免責(zé)程序與明確的適用依據(jù)，降低行政人員在特定情境中進(jìn)行必要的程序調(diào)適和規(guī)則轉(zhuǎn)換的風(fēng)險(xiǎn)，從而提升他們對(duì)行政問(wèn)責(zé)公平性與公正性的認(rèn)可，促使其對(duì)行政行為的成本一收益形成相對(duì)穩(wěn)定的預(yù)期?；诖?，本文提出如下三個(gè)方面的思考：

首先，建立問(wèn)責(zé)調(diào)查和容錯(cuò)評(píng)估同步啟動(dòng)、彼此銜接、融會(huì)貫通的制度系統(tǒng)。先啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制，再根據(jù)被問(wèn)責(zé)者提出的容錯(cuò)申請(qǐng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，實(shí)際上是讓被問(wèn)責(zé)者承擔(dān)了“自證合法性”的風(fēng)險(xiǎn)和成本，削弱了容錯(cuò)的激勵(lì)力度，使得被問(wèn)責(zé)者更傾向于規(guī)避問(wèn)責(zé)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，而不愿為自身行為投入舉證所需的精力與成本，同時(shí)也回避承擔(dān)舉證后衍生的新的風(fēng)險(xiǎn)。懲戒和容錯(cuò)不是兩個(gè)相互割裂、非此即彼或簡(jiǎn)單組合的制度安排，它們應(yīng)該是相互銜接、協(xié)同的系統(tǒng)化整體。[2K69-76問(wèn)責(zé)調(diào)查和容錯(cuò)評(píng)估同步啟動(dòng)可以促使調(diào)查不是片面地聚焦個(gè)體問(wèn)題，而是對(duì)規(guī)章、流程和環(huán)境因素進(jìn)行系統(tǒng)分析，從而更全面地理解問(wèn)題，更好地平衡責(zé)任追究與對(duì)系統(tǒng)性問(wèn)題的診斷。同步啟動(dòng)能夠營(yíng)造一種包容信任和鼓勵(lì)創(chuàng)新的組織文化，減少因懲罰而產(chǎn)生的恐懼心理和消極防御行為。當(dāng)前地方政府建立的風(fēng)險(xiǎn)報(bào)備機(jī)制，是創(chuàng)造性地將容錯(cuò)機(jī)制提到問(wèn)責(zé)機(jī)制之前，以釋放問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。

其次，問(wèn)責(zé)與容錯(cuò)的邊界應(yīng)該在多元主體的協(xié)商中產(chǎn)生。容什么“錯(cuò)”如何“容\"錯(cuò)、“誰(shuí)\"來(lái)容錯(cuò)等問(wèn)題不能始終保持高度情境化的特征。誠(chéng)然，每個(gè)決策行為背后包含著行為發(fā)生時(shí)間、地點(diǎn)及具體背景等一系列復(fù)雜的信息組合，因此無(wú)法事前界定具體情景中的決策責(zé)任，更不可能列出容錯(cuò)情形全覆蓋式的清單。[30]（22-26）這就要求，地方政府制定基本的容錯(cuò)制度規(guī)范之后，在具體的執(zhí)行過(guò)程中，仍然需要對(duì)每個(gè)具體案例的研判依據(jù)和邏輯進(jìn)行論證，從個(gè)案出發(fā)，提煉出可供后續(xù)監(jiān)察工作借鑒的判例和參考依據(jù)。在網(wǎng)絡(luò)化及多元化治理情境下，決策制定和執(zhí)行往往包含多方利益相關(guān)者之間的合作和互動(dòng)，不同的問(wèn)責(zé)類(lèi)型本身就代表著對(duì)多元主體期待的滿(mǎn)足。因此，在具體案例的論證過(guò)程中，應(yīng)該納入多元主體的協(xié)商。通過(guò)真誠(chéng)地和切合情境的部分人對(duì)話(huà)，綜合各方意見(jiàn)，全方位剖析問(wèn)題。只有這樣，無(wú)論是問(wèn)責(zé)還是容錯(cuò)才不至于造成缺乏溝通的單邊話(huà)語(yǔ)霸權(quán)。當(dāng)前，地方參與容錯(cuò)的主體一般包含黨委（黨組）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、黨委組織部門(mén)。一些地方政府開(kāi)始納入“兩代表一委員”及行業(yè)領(lǐng)域?qū)＜?，使容錯(cuò)機(jī)制更加開(kāi)放和包容。容錯(cuò)程序中的結(jié)果公開(kāi)環(huán)節(jié)和救濟(jì)環(huán)節(jié)也應(yīng)該得到進(jìn)一步規(guī)范，以對(duì)容錯(cuò)主體的權(quán)力進(jìn)行制約，維護(hù)容錯(cuò)客體的合法權(quán)益，促進(jìn)公眾監(jiān)督容錯(cuò)的相關(guān)工作。[311[（125-135）

最后，在容錯(cuò)的相關(guān)工作之外，也應(yīng)增加層級(jí)之間透明且常態(tài)化的溝通與反饋。“可調(diào)適的問(wèn)責(zé)”與“可信任的容錯(cuò)\"共生共存才能構(gòu)造一個(gè)更有彈性和韌性的基層治理體系。[614-18）對(duì)問(wèn)責(zé)與容錯(cuò)的平衡即是要在委托方的控制權(quán)和代理方的自主性之間進(jìn)行平衡。以懲戒為主的問(wèn)責(zé)模式不一定能加強(qiáng)行政主體的責(zé)任感，反而可能讓他們放棄對(duì)自身責(zé)任的思考，陷入避責(zé)的慣性。基層行政人員的工作屬性決定了他們需要運(yùn)用自由裁量權(quán)在復(fù)雜情境及多元利益結(jié)構(gòu)之間進(jìn)行差異化調(diào)適。有效問(wèn)責(zé)的制度設(shè)計(jì)，關(guān)鍵在于提高懲戒的針對(duì)性的同時(shí)，也能夠引導(dǎo)行政人員通過(guò)制度化的、程序透明的反饋，真實(shí)地反映自身面臨的績(jī)效悖論與問(wèn)責(zé)困境，坦陳決策過(guò)程中經(jīng)歷的利弊權(quán)衡與倫理考量，讓他們能夠且敢于在復(fù)雜情境下作出合乎社會(huì)利益的決策。

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責(zé)任編輯 賈曉林