低效產(chǎn)業(yè)用地通常是指不符合產(chǎn)業(yè)政策導向、安全生產(chǎn)和環(huán)保要求，屬于淘汰、落后、過剩產(chǎn)能，布局散亂、利用粗放，用途不合理、產(chǎn)出效益低，未達到國有建設用地使用權出讓合同約定條件的工礦倉儲等存量建設用地[。隨著土地資源的日益緊缺，低效產(chǎn)業(yè)用地的再開發(fā)已成為引領產(chǎn)業(yè)升級，增加發(fā)展動能，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然舉措。而科學合理的認定標準是低效產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)的一項前置工作，其重要程度不言自明。本文梳理了國內(nèi)低效產(chǎn)業(yè)用地的認定標準，總結湖南省內(nèi)認定現(xiàn)狀，分析其不足，結合國內(nèi)優(yōu)秀經(jīng)驗，提出針對性對策建議，以期為湖南省土地資源的高效利用提供參考。

一、省外現(xiàn)有低效產(chǎn)業(yè)用地認定經(jīng)驗

（一）閑置關停類

上海市直接將閑置工業(yè)用地認定為低效，廈門市將未被認定為閑置土地但處于停產(chǎn)、半停產(chǎn)狀態(tài)1年以上的企業(yè)認定為低效，寧夏回族自治區(qū)將未被認定為閑置但已建成投產(chǎn)后停產(chǎn)或處于半停產(chǎn)狀態(tài)2年以上的企業(yè)認定為低效。

（二）合同違約類

上海市明確超過土地出讓合同約定的達產(chǎn)日一年仍未投產(chǎn)的以及超過土地出讓合同約定的達產(chǎn)日三年，其中最近三年的土地稅收產(chǎn)出率和土地產(chǎn)出率均低于《上海產(chǎn)業(yè)用地指南（2019版）》中相應調(diào)整值的工業(yè)項目用地，認定為低效；福州將已動工開發(fā)建設，但未在約定期限內(nèi)完工，開發(fā)建設的用地面積、建設工程投資額未達到約定要求的用地認定為低效。

（三）指標認定類

上海市按不同的行業(yè)分別給定上述指標的調(diào)整值、控制值和全市均值，其中，調(diào)整值是針對用地利用效率評估設定的指標，根據(jù)現(xiàn)狀和未來產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化需求，結合各行業(yè)規(guī)上工業(yè)企業(yè)排名后20% 的統(tǒng)計數(shù)據(jù)制定，用于指導劣勢企業(yè)和低效用地調(diào)整退出；廈門將土地產(chǎn)出率不足現(xiàn)行工業(yè)項目控制標準 50% 的認定為低效用地；廣東清遠市提出畝均稅收和就業(yè)人數(shù)連續(xù)兩年達不到轄區(qū)內(nèi)該行業(yè)平均水平 60% 的已投產(chǎn)工業(yè)項目認定為低效用地。

（四）產(chǎn)業(yè)及規(guī)劃導向類

成都市將不符合產(chǎn)業(yè)導向、環(huán)境污染嚴重、工業(yè)集中區(qū)和物流園區(qū)外不符合規(guī)劃的工業(yè)倉儲區(qū)識別為低效；廣元市將不進行改造升級且產(chǎn)業(yè)類型屬于禁止類或淘汰類的企業(yè)所使用的土地，或國土空間總體規(guī)劃確定不再作為工業(yè)用途的廠區(qū)（廠房）用地認定為低效；銀川市將列入《銀川市產(chǎn)業(yè)園區(qū)主導產(chǎn)業(yè)指導目錄》內(nèi)禁止類、淘汰類目錄的項目用地，不符合安全生產(chǎn)、環(huán)保和消防等要求，經(jīng)整改仍達不到要求，依法需要關停的項目用地以及按照規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整要求需搬遷的項目用地認定為低效。

（五）綜合評價認定類

青島市通過協(xié)調(diào)自然資源和規(guī)劃、工信、住建、發(fā)改、稅務等部門，建立包含現(xiàn)狀用地狀況、用地效益、利用效率、固定資產(chǎn)投資強度、畝均工業(yè)增加值、畝均稅收、單位能耗增加值、單位排放增加值等認定指標的評價體系，進行工業(yè)用地綜合評價，合理認定低效產(chǎn)業(yè)用地。衢州市以“畝均論英雄”為導向，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)以畝均稅收、畝均增加值、單位能耗增加值、單位排放增加值、研究與試驗發(fā)展（Ramp;D）經(jīng)費支出占營業(yè)收入之比、全員勞動生產(chǎn)率為評價指標，規(guī)模以下工業(yè)企業(yè)以畝均稅收、畝均營業(yè)收入、單位電耗稅收為評價指標，進行畝均效益綜合評價，將綜合評價結果為D的工業(yè)項目用地認定為低效工業(yè)用地。成都通過聚類分析，將畝均產(chǎn)值低且畝均稅收低的類型識別為低效工業(yè)倉儲區(qū)，同時疊加容積率和建筑密度分析，識別需提升土地利用強度的低效區(qū)域。

二、省內(nèi)現(xiàn)行低效產(chǎn)業(yè)用地認定現(xiàn)狀

（一）省級層面

2022年，湖南省發(fā)展改革委和省自然資源廳聯(lián)合開展產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地清理工作，將已供應且建成投產(chǎn)的國有建設用地中，未按照土地使用權出讓合同約定進行開發(fā)建設，包括因容積率、建筑系數(shù)未達標、綠地率超標或預留用地未按期開工建設等原因?qū)е伦诘貎?nèi)出現(xiàn)空閑的土地認定為低效，并對園區(qū)范圍內(nèi)是否存在20畝以上供地單宗用地空閑率超過 50% 和單宗供地空閑土地超過20畝的情況進行重點核查。2023年湖南省發(fā)布《城鎮(zhèn)低效用地識別技術指南》（DB43-T2558-2023），構建了城市、宗地、圖斑三個尺度的城鎮(zhèn)建設用地效能評價指標體系與評價方法，明確了低效產(chǎn)業(yè)（工業(yè)、倉儲）用地的量化標準，即從經(jīng)濟能效、社會能效、生態(tài)環(huán)境能效多角度實現(xiàn)了低效產(chǎn)業(yè)用地的科學識別。

（二）地市層面

2023年，長沙市和湘潭市納入國家低效用地再開發(fā)試點名單，為探索節(jié)約集約用地辦法途徑和體制機制，促進城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展，兩市分別出臺了低效用地認定標準。長沙市將開發(fā)未完成、開發(fā)不達標、產(chǎn)出效益差及用途不合理的產(chǎn)業(yè)用地認定為低效。湘潭市以定性分析為主、定量分析為輔，定性與定量相結合的綜合判定方式進行低效用地認定；針對低效產(chǎn)業(yè)（工礦倉儲）用地，采用定性標準，從利用粗放、用途不合理、其他情況三個方面進行認定。

（三）產(chǎn)業(yè)園區(qū)層面

省內(nèi)部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)針對自身條件對企業(yè)低效用地進行了綜合評價。比如，長沙經(jīng)開區(qū)以畝均營業(yè)收入、畝均稅收、研發(fā)投入強度、就業(yè)貢獻度和綜合素質(zhì)項目對企業(yè)進行綜合評價，根據(jù)企業(yè)綜合評價得分情況將企業(yè)劃分為A、B、C、D四類，D類即為倒逼整治類，同時將近三年畝均稅收低于10萬元的企業(yè)作為低效用地重點整治對象。衡陽市內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)也通過從畝均稅收、營業(yè)收入、研發(fā)投入、單位能耗、主要污染物排放等方面入手，將企業(yè)評價劃分為A、B、C、D檔，D檔主要是綜合效益較差、發(fā)展水平落后，需重點整治、搬遷改造、淘汰的企業(yè)，并重點關注市直園區(qū)畝均稅收4萬元以下、縣域省級園區(qū)畝均稅收2萬元以下或評價為D檔的低效產(chǎn)業(yè)用地。

三、省內(nèi)現(xiàn)行認定標準不足

（一）認定標準差異化不足

一是行業(yè)差異化體現(xiàn)不足。行業(yè)特性未被納入識別體系，不同行業(yè)（如傳統(tǒng)制造業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)等）所體現(xiàn)的用地強度、產(chǎn)出效率、工藝流程的需求差異顯著；例如，傳統(tǒng)制造業(yè)水耗、能耗、碳排放普遍高于其他行業(yè)，高新技術產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出效益普遍高于食品加工產(chǎn)業(yè)等低附加值產(chǎn)業(yè)；現(xiàn)行“一刀切”的均值閾值無法反映各個行業(yè)在不同方面的特殊性，極可能導致一批符合行業(yè)內(nèi)指標要求但達不到均值閾值的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項目被誤判為低效。

二是省內(nèi)區(qū)域差異化體現(xiàn)不足。省內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟分化程度較高，2023年長沙市地區(qū)生產(chǎn)總值超萬億元，約占全省經(jīng)濟總量的 30% ，是第二名岳陽的近三倍；而湘西州和張家界市經(jīng)濟基礎相對薄弱，地區(qū)生產(chǎn)總值不足千億元。如以區(qū)域均值作為認定指標，可能會使區(qū)域發(fā)展不均衡效應放大，將欠發(fā)達地區(qū)因指標未達均值的新興產(chǎn)業(yè)誤判，而發(fā)達地區(qū)的低端產(chǎn)業(yè)因“達標”而逃避監(jiān)管。

（二）認定指標維度單一

當前地市層面低效產(chǎn)業(yè)用地認定標準的核心缺陷在于指標體系設計過于側重經(jīng)濟效率與空間利用指標，缺乏對生態(tài)效益、社會效益及創(chuàng)新驅(qū)動能力的系統(tǒng)性考量，導致認定結果難以全面反映用地的綜合效能。具體表現(xiàn)為以下三方面：

一是生態(tài)效益指標缺失，未將其納入正向評價維度。如未設置“單位產(chǎn)值能耗”“單位用地碳排放強度”等指標，導致高耗能、高排放企業(yè)可因經(jīng)濟產(chǎn)出達標，而生態(tài)效益指標缺失未被識別為低效用地；或是未將企業(yè)清潔生產(chǎn)改造、綠色技術研發(fā)投入等生態(tài)轉(zhuǎn)型努力納入認定標準，削弱了標準對綠色發(fā)展的引導作用。

二是社會效益指標空白，現(xiàn)行標準完全忽略用地對區(qū)域社會發(fā)展的貢獻。未將就業(yè)帶動能力（就業(yè)崗位密度、本地用工比例）等指標納入指標體系。

三是創(chuàng)新驅(qū)動指標不足。未將“研發(fā)經(jīng)費投入強度”（研發(fā)經(jīng)費／營業(yè)收入）、“專利轉(zhuǎn)化率”等指標納入認定標準，如某企業(yè)因研發(fā)投入占比超一定比例導致短期稅收貢獻偏低，被誤判為低效用地，不利于創(chuàng)新型企業(yè)培育。

（三）認定指標偏向性明顯，綜合性不足

省內(nèi)部分園區(qū)以包含經(jīng)濟、環(huán)保、研發(fā)等指標的綜合評價為基礎認定低效產(chǎn)業(yè)用地，但其綜合評價內(nèi)核關鍵仍然是畝均效益，在綜合評價中的占比達八成，工作目標的主要側重是將畝均稅收低于一定標準的低效產(chǎn)業(yè)用地改造升級或是處置淘汰；開發(fā)利用或者綠色生產(chǎn)相關指標或是未納入綜合評價指標，或者占比偏低，影響較??；綜合評價體系下缺乏根據(jù)企業(yè)實際生命周期進行針對性認定；相關職能部門參與低效產(chǎn)業(yè)用地綜合認定的動態(tài)延續(xù)性不足。

四、優(yōu)化省內(nèi)低效產(chǎn)業(yè)用地認定標準的對策建議

（一）構建分行業(yè)、分區(qū)域的差異化動態(tài)認定體系

一是分行業(yè)制定差異化指標體系。借鑒上海市、廈門市等行業(yè)分類經(jīng)驗，湖南省需按行業(yè)特性細化標準。例如，傳統(tǒng)制造業(yè)（如鋼鐵、化工），重點考核單位能耗、污染物排放強度、資源循環(huán)利用率等生態(tài)約束性指標，適當放寬畝均稅收認定閾值；高新技術產(chǎn)業(yè)（如電子信息、生物醫(yī)藥），突出研發(fā)投入強度（如研發(fā)經(jīng)費）、專利轉(zhuǎn)化率等創(chuàng)新指標，降低短期經(jīng)濟產(chǎn)出權重；農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，增加就業(yè)帶動系數(shù)（如本地用工占比）、農(nóng)產(chǎn)品原料本地化率等社會效益指標，并設定行業(yè)專屬容積率標準。

二是分層級設定區(qū)域梯度標準。參考廣東清遠區(qū)域差異化經(jīng)驗，實施“核心區(qū)一發(fā)展區(qū)一培育區(qū)”三級標準，即核心區(qū)（長株潭都市圈）：采用高標準，畝均稅收閾值最高，研發(fā)投入強度要求最高；發(fā)展區(qū)（岳陽、衡陽等省域副中心）：畝均稅收閾值次之，研發(fā)投入強度次之；培育區(qū)（湘西、張家界等欠發(fā)達地區(qū)）：重點考核就業(yè)密度、固定資產(chǎn)投資增速，允許畝均稅收閾值低于核心區(qū)和培育區(qū)。

三是構建認定指標動態(tài)調(diào)整機制。在行業(yè)層面，建立行業(yè)基礎數(shù)據(jù)庫，按一定周期動態(tài)調(diào)整閾值，同時引入“行業(yè)效能指數(shù)”模型，通過橫向（同行業(yè)全國均值）和縱向（本省歷史數(shù)據(jù)）雙重校準，避免達標企業(yè)被誤判。在區(qū)域?qū)用?，建立“區(qū)域發(fā)展系數(shù)”動態(tài)修正模型，將人均GDP、財政自給率等宏觀指標納入權重計算。例如，湘西州企業(yè)若就業(yè)密度超過區(qū)域均值一定水平，可將其畝均稅收認定閾值下調(diào)；設立“新興產(chǎn)業(yè)保護期”，對新能源、大數(shù)據(jù)等戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)給予培育期，期間認定標準主要考量研發(fā)投入和產(chǎn)能利用率指標。

（二）構建“三維一體”認定框架

一是增設生態(tài)效益核心指標。借鑒青島市單位排放增加值指標，構建生態(tài)約束性指標體系，建立強制性指標，如單位產(chǎn)值能耗、單位用地碳排放強度，實行“生態(tài)效益一票否決制”，即對連續(xù)兩年單位能耗超行業(yè)紅線值一定比例的企業(yè)，直接納入低效用地；也可根據(jù)實際情況建立激勵性指標，如清潔生產(chǎn)等級、綠色建筑占比。

二是嵌入社會效益指標。參考成都市就業(yè)帶動分析經(jīng)驗，建立社會貢獻量化模型，即基礎指標（如就業(yè)崗位密度、本地戶籍用工比例等）；衍生指標（如員工技能培訓投入強度、社區(qū)共建項目數(shù)量等）。對勞動密集型企業(yè)（如紡織業(yè)），社會效益指標權重可以適當提高。

三是強化創(chuàng)新驅(qū)動。融合衢州市研發(fā)投入考核機制，構建創(chuàng)新能效指數(shù)。核心指標可包括研發(fā)經(jīng)費占比、每百人發(fā)明專利擁有量；過程指標可包括產(chǎn)學研合作項目數(shù)、技術合同交易額。對高新技術企業(yè)實施“創(chuàng)新抵扣”，研發(fā)投入超標準部分可按一定比例抵扣稅收認定差額。

（三）推動認定“綜合”發(fā)展

一是建立經(jīng)濟、環(huán)保、研發(fā)權重動態(tài)調(diào)整機制。適度降低經(jīng)濟指標在認定體系中的權重，根據(jù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展定位動態(tài)調(diào)整。例如可將位于省內(nèi)沿江一公里范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的認定體系中的環(huán)保指標占比略微提升，經(jīng)濟指標略微降低；將省內(nèi)創(chuàng)新示范區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)中的研發(fā)權重進行提升；省內(nèi)傳統(tǒng)工業(yè)基地繼續(xù)以經(jīng)濟權重為主進行過渡。

二是實施企業(yè)精準診斷。對園區(qū)企業(yè)開展低效用地“深度體檢”，結合行業(yè)特性與生命周期（如初創(chuàng)期、成熟期、衰退期）制定差異化管理方案。例如，對處于技術升級期的企業(yè)，充許其通過“容缺”先行改造，后續(xù)園區(qū)通過“回頭看”的方式進行二次核實認定。

三是建立多部門共享數(shù)據(jù)平臺。整合自然資源、生態(tài)環(huán)境、工信等部門政策資源，基于各部門管控需要，構建園區(qū)低效產(chǎn)業(yè)用地認定標準平臺，實現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)互通與動態(tài)調(diào)整。

參考文獻：

[1]校冬.常州市新北區(qū)工業(yè)用地利用績效評價與低效用地再開發(fā)研究[D].南京農(nóng)業(yè)大學，2019.

[2]鐘婷，李成楠，姚南，等.國土空間規(guī)劃背景下城鎮(zhèn)低效用地識別方法探索—以成都市中心城區(qū)為例[J].四川環(huán)境，2020，39（6）：140-150.

（作者單位：湖南萬源土地房地產(chǎn)評估測繪有限公司）