一、引言

在日益加速的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進程中，負(fù)外部性問題已成為掣肘社會可持續(xù)發(fā)展的核心難題?；鶎又卫碇校?fù)外部性問題表現(xiàn)為某些行為對社會環(huán)境、社會秩序或居民生活質(zhì)量的影響，諸如環(huán)境污染、公共資源濫用乃至社區(qū)糾紛等負(fù)外部性問題，因其“權(quán)責(zé)不明”“成本溢出”而長期陷入“政府失靈”與“市場失靈”的雙重困境。傳統(tǒng)負(fù)外部性治理主要依靠行政強制或明晰產(chǎn)權(quán)，但受限于信息不對稱、交易成本高昂而收效甚微?！?]近年來，人工智能技術(shù)的發(fā)展不斷加速，這為基層治理注入了新動能。通過數(shù)據(jù)收集整合與算法驅(qū)動分析，人工智能技術(shù)能夠精準(zhǔn)識別污染源，動態(tài)分配社會資源，甚至能夠研判社會風(fēng)險，為破解基層治理中的負(fù)外部性問題提供了技術(shù)上的可能性。[2]

在《福利經(jīng)濟學(xué)》中，庇古提出了負(fù)外部性這一概念。[3]曼昆將其定義為不承擔(dān)相應(yīng)成本而影響旁觀者福利的個人行為。[4]對于負(fù)外部性治理，學(xué)界認(rèn)為有三條主體路徑，分別為政府導(dǎo)向、市場導(dǎo)向以及多主體參與，但每條主體路徑都存在著不可避免的缺點。通過政府干預(yù)的方式治理負(fù)外部性會產(chǎn)生無法預(yù)料的副作用，[5也會牽扯到“正當(dāng)性”的判斷，[6]對于治理中出現(xiàn)的外部性，哪些是正外部性應(yīng)當(dāng)保留和改進，哪些是負(fù)外部性應(yīng)當(dāng)消除，這一判斷標(biāo)準(zhǔn)會受多個因素的影響。同時，在負(fù)外部性已經(jīng)發(fā)生的前提下，政府通過立法的治理效果還要取決于利益相關(guān)者間的博弈結(jié)果。[7]市場自身能夠彌補政府治理的不足，但市場的逐利本性將導(dǎo)致資源的非最佳配置，出現(xiàn)市場失靈，[8市場也會以就業(yè)崗位、經(jīng)濟增長等方式裹挾政府，[9進一步加劇負(fù)外部性治理難度。負(fù)外部性治理的利潤總量恒定，[10]多主體參與負(fù)外部性治理也就必然存在利益博弈，因而治理鏈條較為脆弱，需要依靠于每一個治理主體的通力合作，否則合作破裂將導(dǎo)致鏈條斷裂。目前，數(shù)字技術(shù)有了長足發(fā)展，借助數(shù)字技術(shù)，能夠推動政府透明化，為政府賦能，為公民賦權(quán)，[1]實現(xiàn)公私部門的數(shù)字化，提高應(yīng)對風(fēng)險、維護社會穩(wěn)定的能力。[12]

多層治理理論出現(xiàn)于加里·馬克斯的著作《歐盟的政策結(jié)構(gòu)和多層治理》中，其是“在一個或者多個領(lǐng)土層面上的政府間持續(xù)談判體系”。[13]在我國，有關(guān)多層治理理論的研究起源于朱貴昌[14]和雷建鋒。[15]學(xué)者對于多層治理理論的研究多聚焦于歐洲一體化及歐盟上，領(lǐng)域集中在氣候治理、[16]全球治理、[17]電子化政務(wù)、碳排放交易等方面。[18]近年來，多層治理理論的應(yīng)用范圍擴展到地方部門的有限參與、[19]圖書館聯(lián)盟發(fā)展、[20]政府績效評估等領(lǐng)域。[21]作為治理的一種表現(xiàn)形式，多層治理包含著多種行為體為解決公共問題、實現(xiàn)公共利益而進行的資源與信息間的交換。不同于傳統(tǒng)的從上而下的治理，多層治理注意到了各層級間獨特的資源稟賦和能力。例如，國際組織具有協(xié)調(diào)信息資源的能力，而國家具有合法實施制度、使用暴力的權(quán)力，[22]多層治理中任何一個層面都沒有完全控制另一個層面的能力或資源，“不管是公共的還是私人的行為體，沒有任何行為體擁有所有的解決復(fù)雜、動態(tài)以及多樣化問題的知識與信息；沒有任何行為體能擁有充分的縱觀性能力來保證使其所需要的工具有效地運轉(zhuǎn)；也沒有任何行為體像在一個獨特的治理模式中那樣具有充分的行動潛力來保證它能單獨起作用”，[23]因而，多層治理的另一特點就是在平等層面上進行的互動。綜上，多層治理使治理實現(xiàn)了“立體化”的轉(zhuǎn)變，將水平層面與垂直層面相融合，使各層面主體能夠在日益復(fù)雜化的公共問題中尋找到合理的應(yīng)對解決方法。

在負(fù)外部性治理上，當(dāng)前研究多將某一主體作為單一整體進行研究，忽視了在某一主體內(nèi)部各部分間關(guān)系與協(xié)調(diào)所影響的負(fù)外部性治理效能，數(shù)字化技術(shù)能夠提升政府治理效能，但對于如何利用數(shù)字化技術(shù)對基層治理中的負(fù)外部性問題進行治理，目前的文獻還鮮有研究。多層治理理論是公共管理領(lǐng)域中的新興理論，用以研究不同層級間如何利用自身的獨特優(yōu)勢進行有效治理，但在利用該理論研究基層治理中的外部性問題上仍是一片空白，亟需相關(guān)研究的填充。

作為全國首個系統(tǒng)性探索人工智能賦能基層治理的實踐樣本，寧波五級治理網(wǎng)絡(luò)通過“層級穿透”和“智能閉環(huán)”的雙重機制，為外部性治理提供了新范式。該網(wǎng)絡(luò)以市、縣、鄉(xiāng)、村、網(wǎng)格五級架構(gòu)為骨架，依托“141”基層治理體系，實現(xiàn)了治理觸角向最小社會單元的縱向延伸。本研究以多層治理理論為框架，將政府、企業(yè)、公眾在數(shù)字化場域中的動態(tài)互動置于基層治理中，試圖回答寧波五級治理網(wǎng)絡(luò)如何破解基層治理中的負(fù)外部性問題，為實現(xiàn)人工智能時代基層治理提供兼具學(xué)術(shù)價值與實踐意義的中國方案和思路。

二、案例選擇：寧波五級治理網(wǎng)絡(luò)

著眼于人工智能技術(shù)下的基層治理，考慮到案例時效、成果等關(guān)鍵因素，本文選取寧波市五級治理網(wǎng)絡(luò)作為典型個案，試圖以點帶面、點面結(jié)合，對當(dāng)前人工智能技術(shù)如何破解基層治理中的外部性問題進行系統(tǒng)分析。

自2022年，寧波市開始了基層智治的新探索。按照“市域全統(tǒng)籌、縱向全穿透、橫向全聯(lián)動、多元全協(xié)同”的總規(guī)劃和“市級統(tǒng)建、全域共享”的總要求，寧波市成功構(gòu)建了“五級治理網(wǎng)絡(luò)”。該網(wǎng)絡(luò)依托“141”基層治理體系，以平臺為“中樞”，市、縣、鄉(xiāng)、村、網(wǎng)格為“主軸”，搭建了“市級智治大腦”“縣級智治云圖”“鎮(zhèn)街智治平臺”“村社智治管家”“網(wǎng)格掌上治理”五級管理決策端、實務(wù)操作端和移動工作端，實現(xiàn)了全市范圍內(nèi)基層治理的上下貫通、全域聯(lián)動、多元協(xié)同，[24]實現(xiàn)了人工智能與社會治理的良好融合，有效提升了社會治理的效率與成效，促進了基層治理由“經(jīng)驗治理”向“精準(zhǔn)治理”的轉(zhuǎn)型。2023年10月，寧波市被評為“全國市域社會治理現(xiàn)代化試點合格城市”，[25]并連續(xù)多年蟬聯(lián)全國文明城市、中國最具幸福感城市，“五級治理網(wǎng)絡(luò)”入選2024年度寧波市“數(shù)字社會典型案例”，因而具有案例的代表性與典型性。

目前，寧波已建立完善市、縣（區(qū)）、街道（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）、網(wǎng)格五級社會治理事件的分流處置機制，分別有1個市級社會治理綜合服務(wù)中心、10個縣級社會治理中心、156個街鎮(zhèn)綜合信息指揮室，實現(xiàn)了2841個村（社區(qū)）和9679個網(wǎng)格平臺的全面貫通。

三、外部性治理中的“層級一智能”雙輪驅(qū)動模型

在外部性治理的復(fù)雜圖景中，跨層級權(quán)責(zé)錯配與動態(tài)性矛盾長期制約政府的基層治理效能，其癥結(jié)體現(xiàn)于環(huán)境污染、公共資源侵占等多主體利益糾葛與治理響應(yīng)遲滯的問題中。通過“層級穿透”與“智能閉環(huán)”的雙輪驅(qū)動能夠重構(gòu)治理邏輯：縱向上穿透傳統(tǒng)科層制壁壘，實現(xiàn)治理跨區(qū)域運行與權(quán)責(zé)的精準(zhǔn)錨定；橫向上人工智能技術(shù)與算法構(gòu)成智能閉環(huán)，以智能化處置鏈對外部性問題進行識別并處理。這一雙重驅(qū)動使基層治理突破“層級懸浮”與“技術(shù)空轉(zhuǎn)”的困境，[26]以技術(shù)敏捷性提升制度韌性，推動外部性問題由末端補救轉(zhuǎn)向源頭治理，為中國式現(xiàn)代化提供“縱向穿透有界、橫向智能無界”的治理現(xiàn)代化路徑。

（一）外部性治理中的層級穿透

層級穿透指通過縱向、橫向治理架構(gòu)的優(yōu)化設(shè)計，打破傳統(tǒng)科層制的困境，明確各層級權(quán)責(zé)邊界，實現(xiàn)基層治理中外部性問題的精準(zhǔn)定位與協(xié)同響應(yīng)，核心在于權(quán)責(zé)匹配與動態(tài)協(xié)作。

科層制以規(guī)則和分工創(chuàng)造了屬于政府的“效率”時代，[27]但其在應(yīng)對非常規(guī)任務(wù)時則會暴露其短處。[28]通過打破傳統(tǒng)的科層制各層級間的隔閡，完善各個治理層級縱向、橫向上的穿透設(shè)計，以消除基層治理中外部性問題的“權(quán)責(zé)模糊”與“協(xié)同低效”的結(jié)構(gòu)性矛盾，實現(xiàn)治理責(zé)任在行政層級上的精準(zhǔn)錨定。高層級政府具備掌握特定行動者的線上行為信息、跨域關(guān)聯(lián)信息以及大規(guī)模行動者及其互動信息的優(yōu)勢，低層級政府也具有高層級政府不具備的屬地信息優(yōu)勢，通過高低層級政府的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)，就能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢互補，[29]將傳統(tǒng)的“自上而下”的管理模式與多層治理理論中“自下而上”的治理模式相結(jié)合，而這便需要縱向上層級間的穿透，為此，構(gòu)建貫通“宏觀戰(zhàn)略一中觀統(tǒng)籌一微觀執(zhí)行”的縱向治理鏈條，明確各層級功能定位。高層級單位制定治理標(biāo)準(zhǔn)與機制框架，協(xié)調(diào)整體資源配置，同時對于最小治理單元上報的信息及時反饋，制定策略；中層級單位整合數(shù)據(jù)與資源，動態(tài)分配任務(wù)與指標(biāo)，將上、下層級間的信息及時傳達；最小治理單元對于外部性問題接觸多，感受深，面對問題及時上報，確保治理觸達末梢?；鶎又卫碇械耐獠啃詥栴}往往涉及多個部門甚至多個區(qū)縣，因此要做到層級橫向上的穿透。建立跨部門的數(shù)據(jù)互通平臺，打破信息孤島，同時在頂層設(shè)計上，建立部門間調(diào)動機制，確?？绮块T、跨區(qū)域合作切實可行。將責(zé)任“顆粒化”，將復(fù)雜的外部性問題拆解為可操作的治理節(jié)點，明確與外部性問題相關(guān)的部門的協(xié)作規(guī)則。

外部性治理中的層級穿透通過制度性分權(quán)與協(xié)同規(guī)則的制定，將傳統(tǒng)科層制的“垂直管控”轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂衅降然A(chǔ)、數(shù)據(jù)共享的“動態(tài)響應(yīng)”，提高治理效率，降低外部性治理，尤其是跨域治理及協(xié)調(diào)中的交易成本，突破了治理中“有界”的層級束縛。

（二）外部性治理中的智能閉環(huán)

智能閉環(huán)指通過物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)，構(gòu)建“感知一分派一處置一反饋”的全流程自動化治理鏈路，以準(zhǔn)確數(shù)據(jù)實時發(fā)現(xiàn)外部性問題并精準(zhǔn)矯正。

人工智能技術(shù)提升了政府的數(shù)據(jù)收集能力、數(shù)據(jù)分析能力以及預(yù)警能力，依靠智能手段實現(xiàn)更靈活的資源配置共享與組織重構(gòu)，[30]以此在基層治理中減弱外部性問題發(fā)生的可能性。人工智能技術(shù)具有深度分析、耦合集成、可視化呈現(xiàn)等特點，為實現(xiàn)全面、實時、精準(zhǔn)的監(jiān)控提供了條件，[31]提升了對于外部性問題治理的及時性。為實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化，我國已進行了權(quán)力下放政策的試驗，使基層治理單位獲得了更多的治理自主權(quán)，但隨之而來的是如何合理使用這些權(quán)力的問題，[32]基層治理單位面臨著決策能力弱、管理經(jīng)驗少、群眾參與不足、激勵程度低等阻力，[33]通過引入人工智能技術(shù)，基層治理單位可以在智能輔助決策下進行外部性治理，在進行基層治理時，人工智能技術(shù)能夠在案例庫中搜尋相似的治理案例并呈現(xiàn)給治理單位，供其參考，并在持續(xù)的案例學(xué)習(xí)中提升決策能力，豐富管理經(jīng)驗?；鶎又卫碇腥罕妳⑴c不足多在于參與渠道不暢、參與成本高、獲得感低等原因，在人工智能技術(shù)的加持下，群眾通過APP能夠一鍵參與基層治理，提出自身建議，并能夠?qū)崟r查看治理進度，提升基層治理參與的獲得感，提高參與的積極性。一系列智能設(shè)備的互通互聯(lián)也為外部性治理提供了便利，[34]環(huán)境傳感器、智能攝像頭等設(shè)備實時采集污染排放、資源占用等數(shù)據(jù)，實現(xiàn)物聯(lián)網(wǎng)的全域覆蓋，基于外部性問題的類型與權(quán)責(zé)規(guī)則，智能任務(wù)分派系統(tǒng)自動推送任務(wù)至對應(yīng)責(zé)任主體，在治理后要求責(zé)任主體上傳整改數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)對比與圖像識別確保真實處置，實現(xiàn)證據(jù)鏈的閉環(huán)管理。

外部性治理中的智能閉環(huán)通過人工智能技術(shù)賦能，以算法自動分派任務(wù)代替行政指令，提高執(zhí)行效率，減少人力與時間的投入，降低行政成本，提高治理能力。通過實時數(shù)據(jù)監(jiān)測將“事后懲罰”轉(zhuǎn)為“即時干預(yù)”，將外部性影響降到最低。閉環(huán)反饋機制推動治理策略動態(tài)優(yōu)化，增強制度韌性，避免政策僵化。

四、案例呈現(xiàn)：寧波五級治理網(wǎng)絡(luò)的作用機制

按照“橫向聯(lián)動、縱向穿透、數(shù)字賦能、全域統(tǒng)籌”的設(shè)計理念，寧波市整合資源，搭建了坐標(biāo)軸式的數(shù)智架構(gòu)：橫軸為寧波市社會治理綜合服務(wù)中心，賦予政策制定、考核監(jiān)督等權(quán)力，使其能夠跨區(qū)域、跨部門調(diào)動資源，形成扁平化管理模式；縱軸為市、縣、鄉(xiāng)、村、網(wǎng)格五級網(wǎng)絡(luò)，分級建設(shè)五級管理決策端、數(shù)字操作端以及網(wǎng)格移動工作端，形成“五級三端”的事件處置體系，提高了處置效率；以“智治大腦”為交點，融合數(shù)據(jù)、算法等要素資源，為基層治理中的日常履職、預(yù)測預(yù)警、檢測監(jiān)控等功能提供智慧支撐。[35]

（一）總體組織架構(gòu)

在五級治理網(wǎng)絡(luò)中，各層級間的任務(wù)、分工均不相同，以“市級抓統(tǒng)籌，區(qū)（縣）負(fù)主責(zé)，街道（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）強執(zhí)行，村（社區(qū)）重落實，網(wǎng)格作底座”為整體架構(gòu)，通過人工智能技術(shù)實現(xiàn)了全域覆蓋、高效協(xié)同的基層智治體系（圖1）。

1.市社會治理綜合服務(wù)中心

市社會治理綜合服務(wù)中心是全市域社會治理的指揮中樞，統(tǒng)籌全市社會治理資源，構(gòu)建“智治大腦”，實現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)整合協(xié)同與智能研判，歸集人社、公安、應(yīng)急等部門共139項數(shù)據(jù)構(gòu)建“全時空多維度采錄感知網(wǎng)”，支撐城市安全風(fēng)險預(yù)警。對區(qū)（縣）社會治理中心開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)和督查考核工作，主要負(fù)責(zé)確定社會治理事件處置權(quán)責(zé)，制定相應(yīng)政策、規(guī)定、制度，同時承擔(dān)信息分析研判、數(shù)據(jù)協(xié)同應(yīng)用、工作考核督查和系統(tǒng)安全運維等工作，建立并執(zhí)行網(wǎng)格管理事項準(zhǔn)入和退出制度，規(guī)范聯(lián)動處置工作流程，建立完善閉環(huán)流轉(zhuǎn)交辦、分類處置等機制，推動信息高效流轉(zhuǎn)與治理精準(zhǔn)施策。

2.區(qū)（縣）社會治理中心

區(qū)（縣）社會治理中心是區(qū)（縣）社會治理的指揮樞紐，作為區(qū)（縣）黨委、政府直屬事業(yè)單位，業(yè)務(wù)上受市社會治理綜合服務(wù)中心指導(dǎo)，機構(gòu)規(guī)格與當(dāng)?shù)攸h政工作部門相同。依靠“智治云圖”管理決策端，通過數(shù)字賦能，推出27個領(lǐng)域算法和全域突發(fā)事件智能感知等13個數(shù)據(jù)模型，將事態(tài)熱區(qū)分布、預(yù)測發(fā)展趨勢等關(guān)鍵信息可視化，從而為事件分析、研判、決策提供智能化輔助。日常主要承擔(dān)運行監(jiān)測功能、矛盾調(diào)處功能、分析研判功能、協(xié)同流轉(zhuǎn)功能、應(yīng)急指揮功能以及督查考核功能，推動“多中心”整合為“一中心”，設(shè)立無差別受理綜合窗口，負(fù)責(zé)統(tǒng)一登記群眾當(dāng)面提出的各類信訪和矛盾糾紛事項，實時就地接待群眾，推動跨部門一件事協(xié)同處置，實現(xiàn)矛盾一站化解。

3.街道（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）基層治理四平臺

基層治理四平臺按照扁平化管理、矩陣式協(xié)同的原則，采取“ 1+4+X^′′ 模式統(tǒng)籌整合街道（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）轄區(qū)內(nèi)黨建、經(jīng)濟、治理、服務(wù)人員力量，迭代完善“基層治理四平臺”，將原“綜治工作、監(jiān)管執(zhí)法、應(yīng)急管理、公共服務(wù)”四平臺，統(tǒng)一迭代為“黨建統(tǒng)領(lǐng)、經(jīng)濟生態(tài)、平安法治、公共服務(wù)”四平臺，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨政統(tǒng)籌、平臺運行、崗位管理的組織體系和運行模式，打破信息壁壘，推動數(shù)據(jù)全流程共享，實現(xiàn)全信息“一屏統(tǒng)攬”，開發(fā)“社工助手”“甬易報”等場景模塊，推廣“一表通”系統(tǒng)，按照群眾反映問題性質(zhì)自動零延遲流轉(zhuǎn)分流至四平臺，大幅提高反映事件針對性及處置率，橫向推動四平臺高效協(xié)同，實現(xiàn)閉環(huán)管理。

4.數(shù)字化網(wǎng)格

網(wǎng)格是在城鄉(xiāng)社區(qū)、行政村及其他特定區(qū)域之內(nèi)科學(xué)劃分的最小黨建單元、執(zhí)行單元、智慧單元、承接單元、作戰(zhàn)單元，以數(shù)字化為鮮明特征、以平戰(zhàn)一體快速響應(yīng)激活為核心要求、以實現(xiàn)基層治理“平臺 + 大腦”貫通觸達為實踐要義、以共建共治共享為工作場景，全面覆蓋所轄空間、組織、人群，綜合集成治理事項、資源、力量等要素，配備移動端“掌上治理”工具，貫徹“網(wǎng)格化 + 數(shù)字化”理念，根據(jù)居民需求實現(xiàn)點對點精準(zhǔn)治理，每個網(wǎng)格按“ 1+3+N^′ ’模式配備，網(wǎng)格功能主要包含政治引領(lǐng)、矛盾前端化解、服務(wù)群眾、應(yīng)急處置、承接協(xié)同事項等。

（二）體系聯(lián)動機制

按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、統(tǒng)一指揮、部門聯(lián)動”的要求，寧波市全面構(gòu)建了“市級抓統(tǒng)籌，區(qū)（縣）強指揮，街道（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）重實戰(zhàn)，村（社區(qū)）抓落地，網(wǎng)格快反應(yīng)”的基層治理指揮格局，以“平戰(zhàn)一體”為導(dǎo)向，健全分級分類指揮體系，完善重大突發(fā)性事件應(yīng)急聯(lián)動機制，實現(xiàn)指令暢通、一鍵直達，建立條線主建、平臺主戰(zhàn)、平戰(zhàn)一體、精干高效、平戰(zhàn)結(jié)合的指揮運行體系。同時，通過建立區(qū)（縣）、街道（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）、網(wǎng)格貫通的扁平化指揮應(yīng)用，全面提升各級黨委、政府在基層治理中的指揮決策、動員組織能力。

1.任務(wù)下達

縣級社會治理中心、街道（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）綜合信息指揮室對上級任務(wù)進行分撥流轉(zhuǎn)，通過閉環(huán)管理和智能支撐逐項執(zhí)行，任務(wù)事項原則上按照“任務(wù)到達一研判分撥一任務(wù)辦理一跟蹤督辦一任務(wù)反饋一考評評價”的流程進行全周期閉環(huán)管理。

2.上報處置

對網(wǎng)格內(nèi)上報的一般問題，按照網(wǎng)格事件處置流程，由村（社區(qū)）、街道（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）、區(qū)（縣）及以上層級逐級負(fù)責(zé)流轉(zhuǎn)處置?？h級社會治理中心切實發(fā)揮在“141”體系中的牽引作用，對特殊敏感、歷史遺留、處理難度大的疑難事件，可追溯具體職能部門的，按照“部門主導(dǎo)、屬地協(xié)助”原則，交辦涉事權(quán)責(zé)部門承擔(dān)化解處置主要責(zé)任，屬地做好協(xié)助；涉及多部門、跨層級的事項，由中心確定牽頭部門負(fù)責(zé)處置，相關(guān)部門、屬地做好協(xié)助。

3.平戰(zhàn)結(jié)合

“平時”持續(xù)抓好“141”體系規(guī)范建設(shè)，按照精細分類、精準(zhǔn)交辦、精確指揮的原則，依托數(shù)字賦能，實現(xiàn)一般法定事項由系統(tǒng)交辦流轉(zhuǎn)、高頻多跨事項由“一件事”模塊自動流轉(zhuǎn)、疑難復(fù)雜事項由多跨協(xié)同機制聯(lián)動處置。“戰(zhàn)時”與重大突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動機制有效融合，實現(xiàn)需求問題即時感知、信息咨詢即時交互、人員資源精準(zhǔn)集結(jié)，快速推動組織轉(zhuǎn)換、人員轉(zhuǎn)換、資源轉(zhuǎn)換、流程轉(zhuǎn)換、陣地轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)扁平化指揮、屬地化作戰(zhàn)，切實提升應(yīng)急能力和水平。

五、經(jīng)驗總結(jié)：寧波五級治理網(wǎng)絡(luò)機制分析

（一）層級穿透

“碎片化”是我國基層治理中面臨的現(xiàn)實困境，以往的政府統(tǒng)管一切的治理方式已不再適用，而近年來推行的復(fù)合型、多元化的基層治理架構(gòu)，由于缺乏明確的治理主體，進一步加劇了這種“碎片化”的發(fā)展。[36]多層治理理論強調(diào)縱向?qū)蛹壟c橫向部門間的權(quán)力分配與協(xié)同，寧波市五級治理網(wǎng)絡(luò)在層級上實現(xiàn)了治理架構(gòu)上的縱向與橫向的穿透，以“層級穿透”解決了傳統(tǒng)治理模式中的“碎片化”問題，實現(xiàn)了上下貫通、全域聯(lián)動、多元協(xié)同（圖2）。

1.市級

基層治理的職能和責(zé)任分屬于不同部門，但各部門間職責(zé)不一、利益不同導(dǎo)致各部門間存在著職能交叉、工作協(xié)調(diào)性差等問題，難以形成治理合力，[37]通過市級政府的統(tǒng)籌，能夠統(tǒng)一調(diào)動多部門針對目前顯現(xiàn)的外部性問題進行治理。市級政府并非嚴(yán)格意義上的基層治理主體，[38]距離人民群眾身邊的小事較遠，對外部性問題的感知較差。寧波五級治理網(wǎng)絡(luò)突出市級通盤謀劃，構(gòu)建“五級全貫通”支撐體系，部署“基層治理提升年”等專項行動，以市社會治理服務(wù)中心為中樞，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、研判、督導(dǎo)、應(yīng)急指揮，形成“三位一體”管理模式，分級搭建五級三端體系，形成信息高效流轉(zhuǎn)與治理精準(zhǔn)施策的治理新格局。

2.縣 （區(qū)）

縣（區(qū)）是中國治理結(jié)構(gòu)中的基本治理單元，承擔(dān)著執(zhí)行政策、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)以及聯(lián)系群眾等職能，[39]但在傳統(tǒng)治理模式下，縣（區(qū)）級對于邊界模糊的基層事務(wù)，治理效能欠佳，表現(xiàn)在部門合作機制難達成、合作方式有缺陷、合作尺度難把握等方面，[40]外部性治理需要多方協(xié)同進行處置，一旦合作難以達成，協(xié)同關(guān)系不能明晰，對外部性問題的治理就將無從談起。作為政策執(zhí)行者的縣級組織長期擁有治理自主性，可以因地制宜治理，及時回應(yīng)縣域矛盾，但出于避責(zé)、自保等考慮，縣級組織往往傾向于下沉責(zé)任，將基層治理任務(wù)下放給下級組織執(zhí)行。［41]失去縣（區(qū)）一級的行政力量下，外部性治理中的困難增加，層級間的割裂現(xiàn)象凸顯。寧波五級治理網(wǎng)絡(luò)為切實發(fā)揮縣（區(qū)）在基層治理中的主陣地作用，深化“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”改革，將縣（區(qū)）層級緊緊融入基層治理體系中。將以往分散的部門如城市管理、綜合治理等部門整合為縣級社會治理中心，打造綜合了運行監(jiān)測、分析研判、事件流轉(zhuǎn)等多功能的治理樞紐平臺，統(tǒng)一管理，促成部門間的有效合作，從而能夠聚集合力，對基層治理中的外部性問題進行治理。

3.街道（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）

街道（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）是基層治理中的中間層級，也是“自上而下”管理以及“自下而上”反饋的中堅環(huán)節(jié)，以往這一層級多被要求配合上級政府承擔(dān)協(xié)調(diào)、輔助等任務(wù)，近年來則將職能范圍擴大至調(diào)查、規(guī)劃等環(huán)節(jié)，這就導(dǎo)致了其疲于落實剛性要求，同時還要兼顧管理的彈性限度。［42]“小馬拉大車”的現(xiàn)象限制了街道（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）一級在基層治理中發(fā)揮作用，對于外部性治理這一難題就更加棘手。在寧波五級治理網(wǎng)絡(luò)的層級穿透下，街道（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）一級穩(wěn)步推進一體化改革，厘清職責(zé)邊界，以協(xié)調(diào)為主要功能，創(chuàng)新構(gòu)建“ 1+4+X^′ ’模式，將細分事務(wù)下沉至村（社區(qū)）與網(wǎng)格，將村（社區(qū)）處理的事務(wù)進行審查并將最終結(jié)果上報區(qū)（縣）一級，實現(xiàn)本級的上下信息審核、傳達效能，促進外部性治理的流程貫通。

4.村 （社區(qū)）

基層治理中，治理對象多為涉及群眾切身利益的相關(guān)事務(wù)，其中既有與民生保障、社會安全等相關(guān)的大規(guī)模公共事務(wù)，也有垃圾處理、便民服務(wù)等小規(guī)模的公共事務(wù)，[43]大規(guī)模的公共事務(wù)主要依靠行政力量解決，而小規(guī)模的公共事務(wù)則應(yīng)當(dāng)依靠基層的力量。[44村（社區(qū)）是基層治理的基礎(chǔ)單元，是國家治理體系的基礎(chǔ)，通過村（社區(qū)）這一平臺能夠辦好民生實事與公共事務(wù)，回應(yīng)群眾關(guān)切。作為基層治理中黨和政府聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的橋梁和紐帶，能夠收集人民群眾的利益訴求并予以協(xié)調(diào)，將矛盾糾紛就地發(fā)現(xiàn)、就地調(diào)解、就地化解。寧波五級治理網(wǎng)絡(luò)在全省范圍內(nèi)率先推進“五定”管理體制改革，使資源穿透層級到達基層，也使治理效果穿透層級向上反饋，提升治理外部性效能。

5.網(wǎng)格

在基層治理創(chuàng)新中，既要構(gòu)建“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”，又要推動社會治理重心下移至基層。[45]網(wǎng)格員是人民群眾的“貼心人”，更是基層治理的“眼睛”和“耳朵”。為發(fā)揮如五級治理網(wǎng)絡(luò)的作用，寧波市出臺了《寧波市城鄉(xiāng)網(wǎng)格化服務(wù)管理條例》，建有近一萬個網(wǎng)格、四萬余個微網(wǎng)格，切實發(fā)揮了網(wǎng)格的底座支撐作用，在服務(wù)群眾、優(yōu)化外部性治理中起到了良好作用。

（二）智能閉環(huán)

“閉環(huán)”一詞多見于企業(yè)管理、供應(yīng)鏈、生產(chǎn)鏈等領(lǐng)域，莫拉納和塞林指出閉環(huán)管理框架涵蓋社會、鏈條和行動者三個不同層面，[46]翁列恩提出源于企業(yè)管理與大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的閉環(huán)治理引入公共管理領(lǐng)域能夠填補這一研究領(lǐng)域中的空白。[47]閉環(huán)強調(diào)從事件的發(fā)生到最終解決都形成完整的循環(huán)鏈條，確保每個環(huán)節(jié)都得到有效監(jiān)控和反饋，這有助于及時糾正可能導(dǎo)致負(fù)外部性的行為，確保治理措施有效實施（圖3）。閉環(huán)不僅關(guān)注當(dāng)前問題的解決，還注重經(jīng)驗總結(jié)、事后評估以及長效監(jiān)管，并在不斷收集經(jīng)驗的基礎(chǔ)上優(yōu)化治理策略，這有助于在當(dāng)今動態(tài)變化的社會環(huán)境中靈活調(diào)整治理模式，更好地應(yīng)對外部性的挑戰(zhàn)。

1.市級智治大腦

作為全市治理的“中樞神經(jīng)”，市級智治大腦通過整合跨部門數(shù)據(jù)資源，形成全域治理的智能決策中心，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃、研判分析以及應(yīng)急指揮。運用人工智能技術(shù)收集歸納數(shù)據(jù)，建立統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，激活數(shù)據(jù)要素潛能，超60TB的數(shù)據(jù)涵蓋了人口、法人、房屋等信息。市級智治大腦以一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺統(tǒng)籌124個城市治理場景，實現(xiàn)風(fēng)險事件“一鏈處置”，經(jīng)由市級智治大腦統(tǒng)一調(diào)度后，類似以往難以解決的跨縣域河道污染等問題迎刃而解，通過權(quán)責(zé)劃分、多部門聯(lián)合執(zhí)法等方式，大大縮減了處置周期，對基層治理中的外部性問題進行了有效化解。

2.縣級智治云圖

縣級智治云圖聚焦于區(qū)域內(nèi)治理的精準(zhǔn)調(diào)度與風(fēng)險研判，推動基層治理資源動態(tài)適配，在市級智治大腦的指導(dǎo)下，構(gòu)建適用于本地區(qū)的治理方案。針對基層治理中的外部性問題，寧波市研發(fā)投用治理占位僵尸車、消防通道堵塞、文明養(yǎng)犬等多個基層治理“一件事”集成應(yīng)用，做到了跨部門、跨層級一鍵協(xié)同處置。

3.鎮(zhèn)街智治平臺

在寧波五級治理網(wǎng)絡(luò)中，鎮(zhèn)街智治平臺承擔(dān)著資源整合與快速響應(yīng)的職責(zé)。鎮(zhèn)街智治平臺是治理網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)行樞紐，通過整合基層治理資源實現(xiàn)對基層治理中存在問題的快速響應(yīng)。在智治平臺上，街道內(nèi)的人口、法人、企業(yè)等各類數(shù)據(jù)都被綜合集成于街道地圖上，并設(shè)置“黨建統(tǒng)領(lǐng)”“經(jīng)濟生態(tài)”“平安法治”“公共服務(wù)”四大跑道，工作人員可依照實際需被動發(fā)現(xiàn)- 一居民舉報、投訴主動發(fā)現(xiàn)一網(wǎng)格員巡查、上報自動發(fā)現(xiàn)—人工智能技術(shù)感知、收集要，使用攻堅任務(wù)跟蹤、重大應(yīng)用運行、算法模型調(diào)用等功能，真正實現(xiàn)一屏統(tǒng)攬、綜合指揮。利用人工智能技術(shù)與智能算法，智治平臺能夠自動分派事件到責(zé)任部門，并動態(tài)監(jiān)測處置效果。

圖3 基層治理“一件事”閉環(huán)治理

資料來源：作者自繪

4.村社智治管家

作為最接近民眾的服務(wù)端，村社智治管家致力于提供便捷高效的公共服務(wù)，解決群眾身邊的實際問題，聚焦于村（社區(qū)）的實際工作需求和不斷變化的問題，寧波市不斷強化基層智治的針對性和功能性，開發(fā)如“護校安園”“基層一表通”等基層特色應(yīng)用。村社智治管家能夠?qū)崟r高亮顯示轄區(qū)黨員、志愿者等各類治理資源，呈現(xiàn)家庭、企業(yè)、社會三個維度綜合畫像，不間斷更新企業(yè)規(guī)模、風(fēng)險監(jiān)控、監(jiān)管處罰等商事主體動態(tài)。智治管家通過收集相關(guān)信息，發(fā)起居民議事會，能夠有效協(xié)調(diào)各居民間利益，制定有關(guān)外部性治理的系列規(guī)則，激發(fā)村（社區(qū)）一級的治理活力，提升基層治理效能。

5.網(wǎng)格掌上治理

網(wǎng)格掌上治理是寧波五級治理網(wǎng)絡(luò)中治理末梢的移動工具，實現(xiàn)了問題實時發(fā)現(xiàn)、實時上報與高效處置。網(wǎng)格員可以隨時隨地通過移動終端將基層治理有關(guān)問題（如水質(zhì)污染、車輛占道等）進行上報，而后經(jīng)由人工智能技術(shù)智能分派給相關(guān)部門或人員進行處置，極大地提高了工作效率。在網(wǎng)格之下，寧波市按照每50戶一80戶的標(biāo)準(zhǔn)將全市內(nèi)的網(wǎng)格繼續(xù)細分，劃分為四萬余個微網(wǎng)格，以更為精細的方式參與基層治理，協(xié)助做好巡查走訪、社情民意收集、安全隱患發(fā)現(xiàn)等任務(wù)，在人工智能技術(shù)的加持下，網(wǎng)格與微網(wǎng)格的任務(wù)完成時間由2一3天縮短為最多12小時，顯著地提升了智治效能。

六、基于人工智能技術(shù)治理外部性問題的路徑構(gòu)建

在基層治理中，外部性問題主要表現(xiàn)為跨層級、跨部門的治理成本外溢，[48]如環(huán)境污染、鄰避沖突、資源分配失衡等，[41][0][51需要通過系統(tǒng)性治理路徑實現(xiàn)成本的內(nèi)部化。經(jīng)典財政分權(quán)理論指出，基層治理應(yīng)當(dāng)權(quán)衡公共產(chǎn)品規(guī)模經(jīng)濟與居民偏好異質(zhì)性，而系統(tǒng)性治理能夠通過優(yōu)化治理路徑降低溝通成本，提升治理效能。寧波五級治理網(wǎng)絡(luò)通過“市級智治大腦”“縣級智治云圖”“鎮(zhèn)街智治平臺”“村社智治管家”和“網(wǎng)格掌上治理”五個智能層級構(gòu)建了一個從頂層到基層穿透、從分析到?jīng)Q策閉環(huán)的全面性治理體系。

（一）穿透：智能協(xié)同的題中之義

基層治理中穿透的本質(zhì)是通過制度與技術(shù)賦能打破層級壁壘和部門藩籬，[52]實現(xiàn)治理資源、治理信息等要素在各部門、各層級中能夠順暢流動，在縱向上貫通，在橫向上聯(lián)動，推動外部性問題中“責(zé)任懸浮”以及“成本外溢”的解決。因此，以人工智能技術(shù)輔助政府決策解決基層治理中的外部性問題必然需要層級間的穿透。

智能技術(shù)能夠幫助政府更有效地收集、處理并分析來自多渠道的數(shù)據(jù)，[53]識別出可能產(chǎn)生負(fù)外部性的行為，并提供決策支持。[54通過智能技術(shù)搭建的平臺能夠拉近政府與人民群眾之間的距離，不僅使政府的工作動態(tài)、政策解讀更易于被人民群眾知曉接納，也能使人民群眾對于政府的評價、反饋、訴求等直接地傳達到政府中，這種透明開放的交流有助于增強公民的政治參與能力與監(jiān)督力度，減少因信息不對稱所引發(fā)的外部性問題。在智能技術(shù)的加持下，政府能夠根據(jù)實際情況調(diào)配資源，進行精準(zhǔn)治理，避免因資源浪費或服務(wù)不足導(dǎo)致的外部性問題。[55]

（二）閉環(huán)：治理運行的最終結(jié)果

通過“問題一分析一響應(yīng)一處置一歸檔—考核”的自動化鏈條，閉環(huán)能夠?qū)⑼獠啃詥栴}從“被動應(yīng)對”轉(zhuǎn)為“主動干預(yù)”，實現(xiàn)治理成本內(nèi)部化，是治理效能的終極體現(xiàn)。系統(tǒng)動力學(xué)理論認(rèn)為，閉環(huán)反饋機制能夠維持系統(tǒng)動態(tài)平衡，[56]在基層治理的外部性問題中，閉環(huán)及反饋能夠提升治理效能，對日常難以接觸的基層外部性問題及時知曉進行處理，并通過長期的監(jiān)測降低外部性問題復(fù)現(xiàn)的可能性，從長期視角下降低治理成本，提升治理效率。經(jīng)合組織指出，為適應(yīng)復(fù)雜多變的治理需求，應(yīng)當(dāng)對治理進行快速響應(yīng)與迭代優(yōu)化。閉環(huán)以其架構(gòu)優(yōu)勢和前瞻效能能夠?qū)鶎又卫碇械耐獠啃詥栴}精準(zhǔn)識別并匹配環(huán)節(jié)，實現(xiàn)治理的高效應(yīng)對并進入問題處理環(huán)節(jié)，借助人工智能技術(shù)，以治理中的實際成效，同樣能夠?qū)χ卫碇械拈]環(huán)策略進行不斷優(yōu)化，使其更適應(yīng)不斷變化的外部性問題實際，以實現(xiàn)對基層治理中外部性問題的高效應(yīng)對。

（三）“穿透—閉環(huán)”— -基層治理負(fù)外部性問題的路徑

治理資源與治理任務(wù)的不協(xié)調(diào)、不匹配是限制基層治理效能提升的重要因素之一，“看得見的管不著，管得著的看不見”這一執(zhí)行難題一直困擾著各級政府，[57]擁有權(quán)力、資源處理基層治理中的負(fù)外部性問題的市級、縣級政府無法及時有效掌握負(fù)外部性問題所在，而能夠及時發(fā)現(xiàn)負(fù)外部性問題的鎮(zhèn)街、村社以及廣大人民群眾卻沒有權(quán)力、資源對其進行解決處理，導(dǎo)致了治理沖突的出現(xiàn)并不斷惡化。在當(dāng)前的基層治理中，兼具模糊性、復(fù)雜性的負(fù)外部性問題日益增加，以往簡單的、僅需要單個部門即可有效處理的負(fù)外部性問題日益稀少，取而代之的是需要多層級、跨部門聯(lián)動處理的負(fù)外部性問題。當(dāng)前，雖有一些地方政府推行治理重心下沉，但這并未改變職責(zé)同構(gòu)的體制性壁壘，反而產(chǎn)生了基層超負(fù)荷運轉(zhuǎn)、權(quán)責(zé)不匹配等新問題。寧波五級治理網(wǎng)絡(luò)為解決這一困境提供了新的方案，即層級穿透。為構(gòu)建層級穿透的有效路徑，在應(yīng)對基層治理外部性問題中，縱向上應(yīng)將作為治理依據(jù)的信息與作為治理基礎(chǔ)的權(quán)力在各個層級中相互流通、匹配，使基層也能撬動資源、權(quán)力，整合多方動力，將來自政府的負(fù)外部性治理需求與來自基層的治理權(quán)力需求相對接，提升問題發(fā)現(xiàn)的可及性與問題解決的能動性，扭轉(zhuǎn)“人微言輕”與“鞭長莫及”的處境；橫向上應(yīng)當(dāng)促進跨部門的資源整合，建立事件觸發(fā)聯(lián)勤機制，以具體問題觸發(fā)部門間的聯(lián)合行動，同時打造數(shù)據(jù)共享池，將環(huán)保、城管、公安等多個數(shù)據(jù)接口打通，使部門屏障消解，以部門合力有效治理負(fù)外部性問題，[58]變“勢單力薄”為“眾志成城”，提升整體治理效能。然而，單純的層級穿透也會面臨固有困境，如何對負(fù)外部性問題進行精準(zhǔn)定位，基于事件類型、地理位置和權(quán)責(zé)清單進行匹配處置層級，如何將信息合理流動，使人民群眾的心聲與政府部門的權(quán)力有效融洽，如何推動各部門協(xié)同決策，生成跨部門處置建議，并如何評估負(fù)外部性問題治理成效以及長期監(jiān)管，解決這些困點難點則需要人工智能技術(shù)的有效介入，推動閉環(huán)處置。

在基層治理中，智能技術(shù)提供了強有力的工具和支持，不僅提高了治理效率和質(zhì)量，也有助于緩解外部性問題。智能技術(shù)與閉環(huán)的結(jié)合而成的“智能閉環(huán)”對于解決外部性問題具有顯著作用。智能閉環(huán)強調(diào)“全面感知、真實分析、實時控制、持續(xù)優(yōu)化”，[59]在基層治理中，智能與閉環(huán)能夠形成協(xié)同效應(yīng)。智能技術(shù)在擴展數(shù)據(jù)收集范圍、加快數(shù)據(jù)處理速度、深化數(shù)據(jù)分析、為決策提供科學(xué)依據(jù)的基礎(chǔ)上，閉環(huán)管理能夠基于分析結(jié)果，確保數(shù)據(jù)的有效利用，并在實施具體的治理措施后持續(xù)監(jiān)測成效，并據(jù)此反饋不斷優(yōu)化決策過程，形成從數(shù)據(jù)收集到反饋調(diào)整的完整閉環(huán)。因此，參考寧波五級治理網(wǎng)絡(luò)，城市在負(fù)外部性治理中，人工智能技術(shù)與閉環(huán)處置也必不可少。為了構(gòu)建完整的智能閉環(huán)，感知層上應(yīng)當(dāng)部署物聯(lián)感知網(wǎng)絡(luò)，以攝像頭、傳感器等智能設(shè)備實時監(jiān)測環(huán)境、交通等數(shù)據(jù)，精準(zhǔn)識別基層治理中出現(xiàn)的負(fù)外部性問題，并通過類似于“浙里釘”“浙里辦”等便民小程序、APP等，方便市民以及網(wǎng)格員實時上報身邊的負(fù)外部性問題，暢通信息流動路徑，延伸政府治理觸角；決策層上應(yīng)當(dāng)利用算法模型、計算機視覺等識別違規(guī)行為，并依據(jù)負(fù)外部性問題類型、所處位置等關(guān)鍵因素分配相應(yīng)部門任務(wù)，并根據(jù)大數(shù)據(jù)分析得出決策建議，生成處置方案以供參考；反饋層上應(yīng)注重全流程可追溯，記錄負(fù)外部性問題解決全流程，形成可信證據(jù)鏈，結(jié)合處置時效、主體評分得出負(fù)外部性問題治理成效，并將該數(shù)據(jù)重新導(dǎo)入整體處置過程，將數(shù)據(jù)回流，以優(yōu)化大數(shù)據(jù)模型，推動智能技術(shù)下負(fù)外部性治理的閉環(huán)及處置技術(shù)的不斷升級迭代。但人工智能技術(shù)應(yīng)用于負(fù)外部性治理有其自身弊端，人工智能技術(shù)容易形成技術(shù)壁壘，有意或無意將某一群體排除基層治理之外，使負(fù)外部性的治理成效大幅度降低，過度依賴人工智能技術(shù)會導(dǎo)致治理自主性的喪失，其適用也存在一定的倫理困境與道德風(fēng)險。因此，在負(fù)外部性治理中，各主體間的通力合作、信息的順暢流通、破除部門壁壘也必不可少，正如寧波五級治理網(wǎng)絡(luò)所展現(xiàn)的，層級穿透與智能閉環(huán)二者在負(fù)外部性治理中缺一不可。

七、結(jié)語

通過構(gòu)建五級治理網(wǎng)絡(luò)，寧波市實現(xiàn)了從市級到網(wǎng)格的穿透管理，顯著提升了基層治理中的外部性治理效能。這一創(chuàng)新強化了權(quán)責(zé)的清晰匹配，降低了行政成本，打破了以往信息孤島和部門壁壘，確保了信息在多個層級間暢通無阻，形成了一個上下貫通、橫向聯(lián)動的高效治理體系，是對現(xiàn)代城市治理理念與實踐的重要創(chuàng)新。

在寧波五級治理網(wǎng)絡(luò)中，多層治理模式體現(xiàn)在市、縣、鄉(xiāng)、村、網(wǎng)格五個層級的互動上，每個層級都有特定的角色和職責(zé)，相互依存而存在。多層治理理論強調(diào)不同層級的行為體之間通過持續(xù)協(xié)商、審議和執(zhí)行等方式做出有約束力的決策，這種多層級間互聯(lián)共通的情況促進了信息的高效流通和資源的有效配置。一方面，上級政府能夠快速響應(yīng)基層治理中的外部性問題，并及時分配資源、調(diào)動合作；另一方面，人民群眾能夠就自身在日常生活中接觸到的外部性問題及時上報，避免了信息層層上報導(dǎo)致信息失真、時效差等問題。在這一閉環(huán)下，政府部門的治理效率提高，人民群眾的生活幸福感、獲得感也同樣得到了提升，而這涉及多方參與者的協(xié)作正是多層治理理論所倡導(dǎo)的多元主體共治的理念所在。

寧波五級治理網(wǎng)絡(luò)的實踐表明，通過“層級穿透”與“智能閉環(huán)”的雙重機制，能夠系統(tǒng)性破解外部性治理中“權(quán)責(zé)模糊”與“成本高昂”的雙重困境，實現(xiàn)了治理效能的最大化。寧波五級治理網(wǎng)絡(luò)為其他城市提供了可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，對于推動智慧城市建設(shè)和現(xiàn)代化治理具有重要示范意義。

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Abstract： Traditional governance of negative externalities has long been trapped in the dual predicament of \"market failure\" and \"government failure\". Due to issues such as information asymmetry and high transaction costs， it often gets stuck when dealing with negative externalities such as environmental pollution and the misuse of public resources. In recent years，the development of artificial intelligence has injected new impetus into governance innovation： artificial intelligence and big data technologies， through real-time perception， intelligent decision-making，and closed-loop management， offer technical possibilities for resolving externalities. Globally， digital governance is shifting from \"tool assstance\" to \"institutional reconstruction\"，but how to achieve a deep integration of technological empowerment and institutional design remains a core concern for both academia and policy circles.Taking the five-level governance network of Ningbo，which consists of \"city-county-township-vilage-grid\"，as the research object，based on the multi-level governance theory and combined with the perspective of digital governance，this paper systematicall analyzes the mechanism of the five-level governance network in Ningbo，demonstrates how digital means can reduce governance costs and improve efciency，and concludes the \"penetration-closed loop\" path for resolving negative externalities in grassroots governance， providing a replicable solution for the modernization of grassroots governance.

Key words： grasroots governance; artificial intelligence technology; negative externalities; multi-level governance theory