DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2025.04.006

數(shù)字時代的浪潮席卷全球，數(shù)字化已經(jīng)成為社會發(fā)展的時代趨勢。我國數(shù)字政府建設(shè)已進入加速發(fā)展的新階段，各地不斷涌現(xiàn)出改革創(chuàng)新成果，“智慧城市”“接訴即辦”“一網(wǎng)通辦”“最多跑一次”“一次也不跑”等實踐方興未艾。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型從內(nèi)部的體制機制變革傳導(dǎo)到基層治理末端，表現(xiàn)為數(shù)字時代街頭官僚的嬗變?！敖诸^官僚”（street-levelbureaucrats）作為工作于基層前線，直接和公民打交道的政府公共服務(wù)人員，［]身處國家與社會互動的界面，是“源于周遭情境的個人困擾”與“關(guān)于社會結(jié)構(gòu)的公共議題”的鏈接者。[2然而，在數(shù)字時代，日常生活中的審批、信訪、咨詢不再需要與基層政府工作人員面對面接觸，數(shù)字時代的“街頭官僚”顯露出走向消隱和退場的趨勢。隨著政策執(zhí)行從傳統(tǒng)的情感驅(qū)動轉(zhuǎn)向科技驅(qū)動，街頭官僚的角色逐漸被重新定義。

數(shù)字平臺化治理使傳統(tǒng)的政策傳達與執(zhí)行過程隱入“屏”后，究竟意味著權(quán)力運行的簡化還是強化？在“人機交互”的新型政務(wù)模式中，原本充滿復(fù)雜情感和多元利益的公共訴求在后臺終端統(tǒng)一被標(biāo)準(zhǔn)化處理，在高效率和規(guī)范化表象之下是否潛藏著治理風(fēng)險？如何通過結(jié)構(gòu)調(diào)整與過程優(yōu)化，實現(xiàn)數(shù)字治理基層“操作系統(tǒng)”的更新迭代，在數(shù)字政府建設(shè)過程中打通系統(tǒng)性瓶頸，打造公共價值創(chuàng)造的良性循環(huán)？本文從數(shù)字政府運作機理出發(fā)，透視街頭官僚這一“操作系統(tǒng)界面”演化的內(nèi)在邏輯，并基于公共價值創(chuàng)造理論，就提升數(shù)字政府系統(tǒng)效能進行了探討。

一、理解操作系統(tǒng)：數(shù)字時代街頭官僚的角色演變

操作系統(tǒng)的概念來自計算機系統(tǒng)，指控制和管理整個計算機系統(tǒng)的硬件和軟件資源，組織、調(diào)度計算機的工作與資源的分配，進而為用戶和其他軟件提供方便的資源與環(huán)境的程序集合，起著“承上啟下”的作用。本文將此概念引入到國家治理領(lǐng)域，數(shù)字政府建設(shè)既包含對國家治理體系的“硬件”系統(tǒng)升級，也包含對基層治理能力“軟件”的迭代優(yōu)化。作為與民眾直接交互的主體，街頭官僚則肩負著調(diào)度系統(tǒng)內(nèi)部的“硬件配置”和“軟件資源”的責(zé)任，是滿足用戶訴求、創(chuàng)造公共價值的關(guān)鍵層級。街頭官僚處于科層制金字塔的最底端，基數(shù)大、權(quán)力小、地位低，但是由于其是與政策目標(biāo)群體的直接接觸者，發(fā)揮著政策傳導(dǎo)和政策執(zhí)行“最后一米”的關(guān)鍵作用。在與公民的直接互動中，街頭官僚所具有的自由裁量權(quán)賦予其依據(jù)慣例、經(jīng)驗甚至個人偏好等，允許其在執(zhí)行過程中擁有對政策內(nèi)容加以調(diào)整的靈活空間?？梢哉f，街頭官僚充當(dāng)著國家與社會之間、國家權(quán)力與公民權(quán)利之間的“中間人”，其工作內(nèi)容直接對公民產(chǎn)生影響，而其績效表現(xiàn)直接反饋為公民對行政能力、政府形象的評價和感知。從這個意義上看，街頭官僚扮演著數(shù)字治理中操作系統(tǒng)界面的角色，在治理過程中發(fā)揮著承上啟下的核心作用。

操作系統(tǒng)的核心功能與基本目標(biāo)是整合系統(tǒng)資源、提高運行效率、優(yōu)化用戶體驗，而街頭官僚作為社會治理的“操作系統(tǒng)界面”，可以被理解為滿足“用戶體驗”的社會公共價值再造的執(zhí)行者和媒介。步入數(shù)字時代，政府的運行模式正在發(fā)生深刻變化，政策執(zhí)行不再局限于傳統(tǒng)的面對面溝通，而是通過數(shù)字化平臺和移動設(shè)備實現(xiàn)跨部門協(xié)作、數(shù)據(jù)共享和智能決策支持。隨著基層治理工作流程、決策機制、政民關(guān)系的變革，街頭官僚的內(nèi)涵特征與責(zé)任結(jié)構(gòu)悄然發(fā)生著變化。[3政務(wù)APP、小程序、政府平臺網(wǎng)站等模式的推廣，令傳統(tǒng)街頭官僚“面對面打交道”的方式受到巨大沖擊。首先帶來的是功能上的轉(zhuǎn)變，基層工作者們不再“上街”為公眾提供服務(wù)，任務(wù)接收、研究處理、結(jié)果反饋、績效評估、監(jiān)督問責(zé)等一系列工作都通過線上政務(wù)平臺完成。街頭官僚正從傳統(tǒng)的“執(zhí)行者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安僮髡摺保麄冊跀?shù)字平臺上的參與不再局限于直接的數(shù)據(jù)收集和處理，而是通過智能工具進行跨部門協(xié)作。其次是工具上的變化，傳統(tǒng)的面對面溝通逐漸被數(shù)字化工具所取代，街頭官僚需熟練掌握移動應(yīng)用、人工智能（AI）和物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字工具，成為公共部門數(shù)據(jù)采集、信息同步和決策執(zhí)行的關(guān)鍵角色。因此，有學(xué)者指出，大量基層工作者正從街頭官僚（street-levelbureaucrats）演變?yōu)槠聊还倭牛╯creen-level bureaucrats），[4在現(xiàn)代治理體系中扮演著更復(fù)雜的角色。

政務(wù)處理系統(tǒng)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型對街頭官僚的公共價值創(chuàng)造帶來了雙重影響。一方面，數(shù)字技術(shù)引入對權(quán)力和責(zé)任的監(jiān)督具有積極作用。信息技術(shù)嵌入官僚制不僅帶來了行政權(quán)力的技術(shù)賦權(quán)，而且催生了組織體系的技術(shù)賦能。[5傳統(tǒng)語境下的街頭官僚因其自由裁量權(quán)的范圍無法控制，存在嚴重的“避責(zé)”現(xiàn)象。而數(shù)字化的治理模式重新配置了上下級之間的自由裁量關(guān)系，使裁量權(quán)自下而上移動到監(jiān)督層面。[6此外，技術(shù)的運用能夠減少街頭官僚在使用自由裁量權(quán)中的歧視行為，同時也拓展了對街頭官僚的監(jiān)督渠道。[另一方面，數(shù)字技術(shù)的引入也給街頭行政帶來了民主價值變異與潛在風(fēng)險。有學(xué)者指出，數(shù)字技術(shù)雖然在一定程度上以便捷化操作與自動化流程減輕了傳統(tǒng)模式下的不合理自由裁量，但也帶來公共性成本、合法性成本、適應(yīng)性成本等新負擔(dān)。8首先，自由裁量權(quán)的上移或隱藏并不等同于消退，技術(shù)主義只是強化了傳統(tǒng)官僚主義的運作，使官僚主義表現(xiàn)呈現(xiàn)出新的特征和表象?！?]政策發(fā)起者、政策執(zhí)行者以及終端用戶之間的互動和博弈并未停止，只是各主體互動的場域和模式發(fā)生了變化，數(shù)字政府運作過程中各個環(huán)節(jié)都可能潛藏著新的政策執(zhí)行偏差。其次，數(shù)字化政務(wù)有可能使政策過程“黑箱”更為神秘。由于直接溝通的減少，數(shù)字技術(shù)掩蓋了權(quán)力使用的實際情況，模糊了街頭官僚自由裁量權(quán)的運用，反而有可能誘發(fā)不負責(zé)任的行為。[10]此外，隨著人類主觀判斷的減少，責(zé)任歸屬的辨析變得更加困難，阻礙了問責(zé)程序的運行。[1]

理想狀態(tài)下，民眾根據(jù)自身需求，在街頭官僚這一可視化、可觸摸的“菜單”界面上尋找適配的公共服務(wù)軟硬件，調(diào)用相關(guān)資源，解決自身問題，實現(xiàn)社會公共價值的最大化。然而，隨著數(shù)字政府轉(zhuǎn)型升級，基層治理的前端“操作系統(tǒng)”不斷更新，系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與運行機制持續(xù)升級，而街頭官僚的“系統(tǒng)操作界面”卻并未完美匹配于頻繁迭代的后臺系統(tǒng)，反而在用戶體驗的“屏幕端”產(chǎn)生諸多適應(yīng)性和操作性問題，阻滯了公共價值的創(chuàng)造。如何打破數(shù)字化基層治理中的公共價值創(chuàng)造瓶頸，成為優(yōu)化數(shù)字政府運行機制的關(guān)鍵命題。

二、透視操作系統(tǒng)：數(shù)字時代街頭官僚的角色沖突

在數(shù)字化基層治理系統(tǒng)的構(gòu)建中，存在著一系列復(fù)雜的內(nèi)在矛盾。從硬件來看，盡管數(shù)字政府體系的建立意在提升效率，卻仍面臨著基礎(chǔ)設(shè)施的滯后和資源的無效消耗。從軟件來看，問題則表現(xiàn)為形式主義的盛行和數(shù)字政策的懸空執(zhí)行。這些問題往往隱藏在治理的“黑箱”之內(nèi)，不在前端直接顯現(xiàn)，但它們的影響卻會逐漸滲透至基層治理的末端，在“街頭官僚”這一交互界面上呈現(xiàn)出新的樣態(tài)，被民眾用戶所感知。在數(shù)字時代新型“街頭官僚”行動模式和反饋機制的調(diào)適過程中，用戶的價值判斷與感知會上溯傳導(dǎo)到數(shù)字政府核心，推動頂層設(shè)計重新評估和修正治理系統(tǒng)。

在基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，街頭官僚這一“用戶感知界面”上會顯示出“系統(tǒng)報錯”“系統(tǒng)卡頓”“系統(tǒng)不兼容”“病毒入侵”“系統(tǒng)崩潰”等多重警告，反映出數(shù)字化基層治理“操作系統(tǒng)”內(nèi)部的結(jié)構(gòu)脫嵌、兼容困境、風(fēng)險失控、增負降效等一系列問題，導(dǎo)致數(shù)字政府的公共價值創(chuàng)造過程阻滯于治理末端（圖1）。本研究通過“自上而下”和“自下而上”的雙重視角透視數(shù)字化基層治理的操作系統(tǒng)，結(jié)合數(shù)字時代街頭官僚的內(nèi)涵特征與行動邏輯，從公共價值創(chuàng)造視角出發(fā)，對數(shù)字化基層治理“操作系統(tǒng)”的困境作出如下分析。

（一）結(jié)構(gòu)脫嵌：公共價值創(chuàng)造的路徑阻滯

通用計算機系統(tǒng)是由硬件和軟件組成的一種層次式結(jié)構(gòu)，最內(nèi)層是硬件系統(tǒng)，最外層是使用計算機系統(tǒng)的人，人與硬件系統(tǒng)之間是軟件系統(tǒng)，其中操作系統(tǒng)起著人機協(xié)調(diào)的樞紐作用。與此相似，數(shù)字政府內(nèi)部同樣存在著硬件系統(tǒng)與軟件系統(tǒng)的協(xié)調(diào)問題，一些基本結(jié)構(gòu)矛盾可能使街頭官僚的公共價值創(chuàng)造過程受到阻滯。

在硬件層面，數(shù)字技術(shù)的引入使政務(wù)系統(tǒng)運作性能前所未有地提升，呈現(xiàn)出高效率、強算力的特征。街頭官僚作為操作系統(tǒng)界面，鏈接著數(shù)字政府的“核心CPU”與“用戶”。例如，在“智能問政”“一次也不跑”等機制中，原有的線下接待、審批工作人員移入線上，基層“用戶”透過屏幕與之互動，并在這一數(shù)字街頭官僚操作系統(tǒng)中完成個人任務(wù)進程。然而，這種政務(wù)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)重塑可能在另一種層面上加固了政府過程中的“黑箱”。政務(wù)系統(tǒng)是壟斷式的單向輸出與強制選擇，系統(tǒng)升級和漏洞修復(fù)全憑開發(fā)端的自覺，當(dāng)科層隨著數(shù)據(jù)線流動最終融化于治理末端，并不意味著多重委托代理關(guān)系下信息偏差的消散—更為細密的小微權(quán)力有可能隱蔽于顯示屏之后，更為復(fù)雜的決策過程藏于計算機密封的“主機”中，可能生成更加隱蔽的政策模糊空間，誘發(fā)新的腐敗。系統(tǒng)內(nèi)核的痼疾表征于“操作系統(tǒng)界面”，輸出為頻繁的“未響應(yīng)”和“報錯”。輕則降低用戶體驗，引發(fā)公眾反感；重則損害公民權(quán)利，損害政府公信力。例如，在網(wǎng)上證件辦理過程中時常出現(xiàn)材料被無故退回，只在平臺上顯示“審批未通過”的情況，從而引起民眾“還不如直接去窗口，不懂可以問，至少有工作人員教”的困惑。

在軟件層面，數(shù)字時代的街頭官僚這一“操作系統(tǒng)界面”的理想狀態(tài)是依據(jù)用戶的不同需求為其精準(zhǔn)匹配相應(yīng)的政務(wù)程序，讓服務(wù)群眾更順暢、更高效。然而，當(dāng)前政務(wù)APP與政務(wù)小程序的泛濫使居民眼花繚亂，苦不堪言，系統(tǒng)軟件“中看不中用”，致使用戶體驗過程中“卡頓”頻發(fā)。一個平臺可以集成的功能時常分散到多個平臺中“各自為政”。同時，盡管數(shù)字技術(shù)減少了街頭官僚和公民接觸，從而壓縮、消除了街頭官僚在政策執(zhí)行中的任意性。當(dāng)街頭官僚不斷趨向機械化和程序化的“不見面工作”時，民眾也在被對象化和格式化?；鶎庸ぷ鼽c多、線長、面廣，所謂“上面一根針，下面千條線”?？烤€上交流、指揮能解決的問題，只是其中一部分，在實際工作過程中需要適當(dāng)合理的柔性自由裁量空間，“無處容情，無處講理”式的剛性數(shù)字施政難免遭到公眾的排斥，認為數(shù)字化轉(zhuǎn)型一勞永逸的想法顯然低估了基層的特殊性與復(fù)雜性。

數(shù)字時代基層“治理術(shù)”的智能化、技術(shù)化在帶來高效率的同時，也漸漸使公共服務(wù)成為沒有溫度的產(chǎn)品。在這一過程中，公眾的政務(wù)感知逐漸淡化，個體與國家之間的政治聯(lián)系日益弱化，數(shù)字治理體系內(nèi)部面臨著結(jié)構(gòu)脫嵌與功能脫節(jié)的嚴峻挑戰(zhàn)，遠未滿足“以人為本”的公共價值創(chuàng)造期待。

（二）兼容困境：公共價值創(chuàng)造的公平赤字

兼容性（compatibility）通常指不同硬件、軟件或其組合系統(tǒng)之間相互協(xié)調(diào)、穩(wěn)定高效運行的能力。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的大背景下，由于數(shù)字政府建設(shè)的不平衡和不充分，街頭官僚的操作系統(tǒng)同樣面臨明顯的兼容性困境。

首先，城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝問題不容忽視。在技術(shù)接入方面，城市地區(qū)的基層治理通常擁有更為先進的數(shù)字技術(shù)和資源，使其能夠更加高效地提供服務(wù)并響應(yīng)民眾需求。鄉(xiāng)村地區(qū)的街頭官僚往往受限于基礎(chǔ)設(shè)施的不足，“高配置”的系統(tǒng)與“低配置”的硬件兼容困難，嚴重制約了基層提供高質(zhì)量服務(wù)的能力。此外，在用戶差異方面，農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟和文化發(fā)展水平相對滯后，智能手機的普及率較低，迫使城鄉(xiāng)基層工作者必須采取截然不同的行動邏輯和工作模式，優(yōu)質(zhì)數(shù)字化公共服務(wù)均等化有待提升。

其次，群體數(shù)字鴻溝問題同樣亟待解決。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的浪潮中，傳統(tǒng)的街頭執(zhí)法逐漸演變?yōu)榫€上系統(tǒng)審批，這一轉(zhuǎn)變可能導(dǎo)致線下服務(wù)的缺失，使得數(shù)字可及性成為衡量服務(wù)有效性的關(guān)鍵指標(biāo)。隨著越來越多的服務(wù)向線上遷移，那些對數(shù)字技術(shù)不熟悉的老年人群體面臨被邊緣化的風(fēng)險。此外，部分線上政務(wù)系統(tǒng)在設(shè)計時未能充分考慮到殘障人士的實際需求，存在用戶界面交互復(fù)雜、操作不友好等問題。而后期對這些系統(tǒng)的改造往往費用高昂，政府在運營和維護這些特殊功能方面缺乏足夠的動力，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)數(shù)字化公共服務(wù)可及性不足。系統(tǒng)兼容性問題在數(shù)字政府建設(shè)中引發(fā)的隱性不平等，不僅凸顯了城鄉(xiāng)之間以及不同群體之間的數(shù)字鴻溝，也對街頭官僚創(chuàng)造公共價值的公平性和包容性提出了挑戰(zhàn)。

（三）風(fēng)險失控：公共價值創(chuàng)造的潛在風(fēng)險

操作系統(tǒng)具有安全風(fēng)險管理的功能，理想的操作系統(tǒng)通過安全與權(quán)限管理技術(shù)，如訪問控制、防火墻等，能夠保護系統(tǒng)資源和數(shù)據(jù)的安全性。傳統(tǒng)的街頭官僚具有較大的自由裁量空間和行政靈活性，存在潛在的微小權(quán)力濫用風(fēng)險，但也給基層治理留下了緩沖和彌補的彈性空間。然而，步入數(shù)字時代，街頭官僚逐步隱匿于線上，使政務(wù)過程的風(fēng)險向上游遷移。

一方面，數(shù)字政務(wù)平臺的安全機制尚不完善，存在“病毒入侵”的風(fēng)險。系統(tǒng)內(nèi)部可能存在漏洞，容易遭受黑客攻擊或數(shù)據(jù)篡改，而龐大的平臺規(guī)模使得漏洞修復(fù)變得異常困難。此外，隨著面對面服務(wù)的減少，街頭官僚的在線行為變得更加隱蔽，這使得工作追責(zé)變得繁瑣且復(fù)雜，從而產(chǎn)生了所謂的“數(shù)字避責(zé)”問責(zé)困境。另一方面，數(shù)字政務(wù)平臺的補丁機制也不夠完善，存在“系統(tǒng)報錯”的故障。這些操作系統(tǒng)通常具有脆弱性和低可逆性，后臺工作人員的微小失誤可能會給公眾帶來巨大的不便，并且一旦發(fā)生錯誤，很難進行撤銷。數(shù)字時代街頭官僚的工作流程與行動標(biāo)準(zhǔn)也亟需優(yōu)化升級，數(shù)字政務(wù)平臺在設(shè)計和維護時需要更高的標(biāo)準(zhǔn)和更嚴格的質(zhì)量控制，以提升政府的公信力和效率，構(gòu)建更加透明、高效和負責(zé)任的政府。

（四）增負降效：公共價值創(chuàng)造的結(jié)果悖論

街頭官僚位于科層的末梢，不僅要應(yīng)對資源限制與人員短缺，還要面對不可兼容、不切實際的組織目標(biāo)，甚至要處理與工作對象無休止的情緒化接觸，有學(xué)者將其稱為“情緒勞動”。這種環(huán)境造成的勞動壓力往往會削弱街頭官僚的角色定位和責(zé)任意識，從而使其陷入疲憊、茫然和困惑。[12]隨著政務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的加快，越來越多的事務(wù)轉(zhuǎn)向線上辦理，這在一定程度上減輕了街頭官僚的情緒勞動。然而，街頭官僚的數(shù)字化在減負提效的同時，也展現(xiàn)出了增負降效的“另一副面孔”。

從增負角度看，數(shù)字政務(wù)提高效率的背后，依然隱藏著巨大的基層超負荷工作與形式主義壓力，導(dǎo)致街頭官僚的職業(yè)倦怠問題突出。出于競爭壓力和在“中心任務(wù)”的注意力分配牽引下，基層政府必然把大量的日常性的、程序化的常規(guī)任務(wù)納入新的技術(shù)系統(tǒng)中，從而把傳統(tǒng)的街頭官僚轉(zhuǎn)變成技術(shù)系統(tǒng)官僚（system-levelbureaucrats）。[13]信息技術(shù)所帶來的組織結(jié)構(gòu)變化也只是在這一宏觀背景下的調(diào)適，并未動搖等級結(jié)構(gòu)與官僚制度在政府組織結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)地位。[14]在海量基層信息與無限責(zé)任壓力的“兩面夾擊”之下，街頭官僚被嵌入在強大的制度邏輯里動彈不得。數(shù)字技術(shù)的支持雖然讓基層工作人員與民眾直接打交道得以減少，但是其工作負擔(dān)卻不降反升，數(shù)字治理創(chuàng)新下衍生出大量的“指尖上的形式主義”，新的技術(shù)淪為填表、曬圖片的留痕工具，五花八門的公眾號和應(yīng)用程序成為基層“背不動的數(shù)字枷鎖”。街頭官僚成為數(shù)字負擔(dān)的實際消化者，這極大損耗了基層工作人員的時間與精力，降低其工作成就感和獲得感。

從降效角度看，數(shù)字時代“面對面式”情緒勞動的隱沒，反而使街頭官僚漸漸失去了自我價值判斷的“參照系”和工作成就評估的“自檢鏡”。情緒勞動體現(xiàn)著街頭官僚管理個人情緒，感知服務(wù)對象情緒，在其工作基礎(chǔ)上恰如其分地進行回應(yīng)以提供情緒價值和工作價值的能力。傳統(tǒng)的基層工作者與群眾進行溝通交流，而這種以情感為基礎(chǔ)的情緒勞動需要情緒智力與情緒技能，需要公務(wù)員能夠?qū)⑿谋刃暮蛽Q位思考，感知、理解并響應(yīng)服務(wù)對象的情緒并解決問題。在這種能動化和創(chuàng)新化的工作中，街頭官僚有效且高效地利用公共資源來提供公共物品，并收獲公共服務(wù)價值感和自我提升激勵感，為優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的再生產(chǎn)構(gòu)成良性循環(huán)。然而，隨著技術(shù)主義的滲透，“情緒勞動”被“指尖勞動”所取代，“馬上辦”變成了“網(wǎng)上辦”，“上網(wǎng)絡(luò)”代替了“下基層”，街頭官僚與群眾的距離變遠了。官僚制度的一般性與關(guān)懷服務(wù)的特殊性之間存在的沖突是難以調(diào)和的，[15]而在整齊劃一、效率至上的數(shù)字政務(wù)運作體系中，情感化、個性化的服務(wù)更加難有容身之處。這既引發(fā)了公共服務(wù)的懸空感和冰冷感，也降低了街頭官僚自身的工作價值感與成就感。

三、優(yōu)化操作系統(tǒng)：城市數(shù)字化治理的公共價值再造

如何從上述街頭官僚“操作系統(tǒng)界面”癥結(jié)入手，對基層治理“操作系統(tǒng)”進行優(yōu)化升級，促進數(shù)字政府建設(shè)提質(zhì)增效？下面將基于公共價值創(chuàng)造理論進行闡釋。

公共價值的概念最初由莫爾（Moore）提出，它源于對新公共管理追求效率、忽視民主價值的批判，強調(diào)對新公共管理的超越。［16]公共價值集合了公民對政府的綜合期望，是公共服務(wù)供給與需求雙向匹配的建構(gòu)過程。[17]數(shù)字政府旨在運用數(shù)字技術(shù)重塑政府治理體系，提高治理能力，提供符合公眾價值期望的公共管理與服務(wù)。[18]在數(shù)字政府公共價值的創(chuàng)造路徑方面，福本（Fukumoto）和波茲曼（Bozeman）提出的價值生命周期理論提供了適配的思路。[19]公共價值生產(chǎn)過程分為上游、中游和下游三個環(huán)節(jié)：上游主要涉及價值產(chǎn)生（birth）、價值識別（identification）和價值細化（elaboration）；中游涉及價值工具（instrumentation）和價值執(zhí)行（implementation）；下游涉及價值實現(xiàn)（realization）和價值結(jié)果（outcomes）。從計算機學(xué)科的視角來看，操作系統(tǒng)通過科學(xué)有效的資源管理策略，以實現(xiàn)多個用戶程序資源共享的合理性、有效性和開放性。本文將這一理念與“上游、中游、下游”公共價值創(chuàng)造過程互嵌匹配、互相參照，為探索數(shù)字時代街頭官僚“操作系統(tǒng)”的優(yōu)化路徑提供了可借鑒的分析框架（圖2）。

（一）上游：公共價值識別

“操作系統(tǒng)”升級的第一步是校準(zhǔn)公共價值識別“源代碼”，這一環(huán)節(jié)的核心目標(biāo)是“合理性”，即通過對多重目標(biāo)的合理統(tǒng)籌實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。在基層治理過程中，數(shù)字政府建設(shè)面臨的多重價值目標(biāo)經(jīng)由層層政策傳導(dǎo)，最終匯集于街頭官僚，并經(jīng)由這一“操作系統(tǒng)界面”傳遞給民眾這一“用戶”。治理模式的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，呼喚著街頭官僚角色形象的重新定位與公共價值創(chuàng)造功能的重新校準(zhǔn)。羅斯（Rose）等人構(gòu)建的數(shù)字政府價值框架提出了四個價值取向：效率、專業(yè)、服務(wù)與參與，[20]在數(shù)字政府公共價值研究領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用?；诖?，可從上述四個方面識別數(shù)字時代街頭官僚的公共價值目標(biāo)。

效率性是操作系統(tǒng)優(yōu)化的主要目標(biāo)。部分傳統(tǒng)街頭官僚逐步向線上轉(zhuǎn)移與簡政放權(quán)、建設(shè)服務(wù)型政府的基本目標(biāo)相吻合，也是提升國家治理能力現(xiàn)代化水平的重要一環(huán)。

專業(yè)性是操作系統(tǒng)優(yōu)化的關(guān)鍵抓手。街頭官僚的專業(yè)價值深深嵌套在傳統(tǒng)科層制邏輯下，受到公眾與上級的雙重評估。數(shù)字時代的街頭官僚需要在擁抱智能化、自動化技術(shù)的同時保障行政合法性與決策準(zhǔn)確性，克服“數(shù)字黑箱”帶來的隱形負面效應(yīng)，來實現(xiàn)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與系統(tǒng)風(fēng)險的管控。

服務(wù)性是操作系統(tǒng)優(yōu)化的核心追求。公共價值理論強調(diào)，公共服務(wù)關(guān)注的核心不是政府生產(chǎn)了什么，而是能否滿足公眾需求以及服務(wù)供給與需求是否有效匹配。[21]公共價值的達成取決于公民的意愿和判斷，是公眾所獲得的一種效用。[22]數(shù)字時代街頭官僚的公共價值評估應(yīng)始終堅持以人為本的根本導(dǎo)向，傾聽廣大群眾聲音，兼顧少數(shù)群體利益，尊重人民的樸素需求。應(yīng)當(dāng)加快完善基層數(shù)字政府平臺體驗、意見反饋渠道，暢通“后端客服”與“前端優(yōu)化”的渠道，逐步解決系統(tǒng)不兼容問題。

參與性是操作系統(tǒng)優(yōu)化的創(chuàng)新源泉。優(yōu)良的操作系統(tǒng)能夠支持用戶自主開發(fā)、個性定制，使用戶成為產(chǎn)品迭代升級的助推者。在數(shù)字政府公共價值生產(chǎn)過程中，公民與政府之間良好關(guān)系的建立是促進價值共創(chuàng)的前提條件，而作為政府與公眾之間的中介，街頭官僚的角色極為重要。數(shù)字時代的街頭官僚“操作系統(tǒng)”應(yīng)當(dāng)具有開放性，借助數(shù)字技術(shù)，幫助用戶打破傳統(tǒng)模式下組織中上層對公共決策過程的壟斷，推動基層治理者參與協(xié)商與決策。

上述價值要素深深嵌入在數(shù)字時代街頭官僚的組織體系與工作場景中，相互影響、相互嵌套。數(shù)字時代的治理系統(tǒng)需要對資源和目標(biāo)進行合理有效的評估和排序，以期實現(xiàn)公平與效率的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，否則將會損害民眾利益與政府公信力。街頭官僚要在艱難的價值平衡和復(fù)雜的利益排序中實現(xiàn)多維公共價值的創(chuàng)造，就需要從執(zhí)行層面考察操作系統(tǒng)的優(yōu)化方法。

（二）中游：公共價值執(zhí)行

“操作系統(tǒng)”升級的第二步是優(yōu)化公共價值執(zhí)行“運行機制”，這一環(huán)節(jié)的核心目標(biāo)是“有效性”，即提高系統(tǒng)資源的利用率與系統(tǒng)的吞吐量，同時以硬件軟件的優(yōu)化配置防止資源錯配和系統(tǒng)過載。街頭官僚位于政策執(zhí)行的末梢，既面臨著科層制內(nèi)部的自上而下壓力傳導(dǎo)，又接收著自下而上的民眾訴求。政務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，街頭官僚的工作環(huán)境、任務(wù)內(nèi)容和自由裁量空間均發(fā)生了一定變化，如何通過系統(tǒng)升級使之與多方需求適配？以下三條路徑具有一定的可行性。

第一，“磁盤”合理分區(qū)，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。數(shù)字時代的街頭官僚呈現(xiàn)出自由裁量權(quán)收縮、隱入幕后的特征，這的確有效約束了治理過程中的微小權(quán)力。然而，如果只片面地將自由裁量權(quán)視為損害公共利益的風(fēng)險因素，實質(zhì)上是以一種完全消極的態(tài)度對待基層治理中的靈活智慧，忽視了自由裁量權(quán)在治理中的特殊價值。數(shù)字系統(tǒng)“零接觸式”的行政管理過程，有可能剝奪有需要的公民在公務(wù)人員行使自由裁量權(quán)時獲得的福利，從而產(chǎn)生“自動化不平等”。[23]因此，應(yīng)當(dāng)針對不同類型公共服務(wù)的特殊性進行分類施策，分區(qū)處理。有學(xué)者提出，根據(jù)街頭官僚工作界面的不同，可以區(qū)分出“窗口空間”“街頭空間”“社區(qū)空間”的街頭官僚；根據(jù)街頭官僚工作性質(zhì)的差異，可以分為服務(wù)類和管制類的街頭官僚。[24]針對窗口空間行政審批型的街頭官僚工作，可以加強完善線上服務(wù)系統(tǒng)，減少不必要的流程和手續(xù)，實現(xiàn)更為精簡的政務(wù)服務(wù)。然而，針對社區(qū)空間的服務(wù)，應(yīng)當(dāng)合理配置人力資源，打通線上線下服務(wù)的壁壘，保留基層治理中必要的“面對面式”溝通與服務(wù)。此外，針對老年群體和殘疾群體的特殊需求，應(yīng)當(dāng)分類精準(zhǔn)施策，防止電子政務(wù)“一刀切”，為其留出自由選擇的空間，提供個性化、定制化的服務(wù)。

第二，“垃圾”定期清理，整治形式主義?；鶎又卫沓尸F(xiàn)出“上面千條線、下面一根針”的“漏斗形結(jié)構(gòu)”，身處其中的街頭官僚既需要承接各個條線部門的任務(wù)部署，又需要直面群眾的民生訴求，承擔(dān)著多重職責(zé)。[25]而數(shù)字技術(shù)的引入?yún)s并未實現(xiàn)減負的期待，反而產(chǎn)生了增負的后果。根據(jù)人民智庫的調(diào)研，數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中普遍存在要求基層工作人員反復(fù)填報相同材料，數(shù)字政務(wù)平臺成為曬打卡和曬加班的“秀場”，冗余復(fù)雜的政務(wù)APP占用了基層工作人員大量時間。[26]如果不及時清理“操作系統(tǒng)”中的“緩存垃圾”，將會導(dǎo)致系統(tǒng)卡頓甚至崩潰。同理，大量“技術(shù)負能”任務(wù)嚴重影響了數(shù)字政府建設(shè)過程中街頭官僚的公共價值創(chuàng)造效能，必須采取相應(yīng)手段進行整治。近些年全國各地開始探索的“一表通”模式是基層數(shù)字治理減負的一個典型參考。各地通過精簡整合重復(fù)報表，大大減少了基層花在報表上的時間，真正以數(shù)字化手段推動基層減負、治理增效。

第三，重視“病毒”查殺，完善監(jiān)督機制。計算機系統(tǒng)內(nèi)的病毒嚴重影響著系統(tǒng)運行穩(wěn)定性和數(shù)據(jù)安全，定期查殺病毒是保障系統(tǒng)良好運轉(zhuǎn)的必要手段。數(shù)字政務(wù)運作體系中潛藏著外部風(fēng)險和內(nèi)部漏洞，街頭官僚作為政策傳導(dǎo)的末端，是各類風(fēng)險的匯聚點。因此，必須完善數(shù)字政務(wù)體系內(nèi)部的自我監(jiān)督和糾錯機制，防范化解重大風(fēng)險，定位消除微小隱患。首先，數(shù)字政務(wù)平臺需要建立更為嚴格的數(shù)據(jù)錄入和審核機制。后臺工作人員在輸入數(shù)據(jù)時，應(yīng)有雙重或多重驗證流程，確保信息的準(zhǔn)確性。其次，數(shù)字政務(wù)平臺應(yīng)加強系統(tǒng)的安全性和穩(wěn)定性。這意味著需要定期進行系統(tǒng)維護和升級，以修復(fù)已知的安全漏洞，提高系統(tǒng)的抗攻擊能力。再次，數(shù)字政務(wù)平臺應(yīng)建立完善的錯誤追蹤和責(zé)任追究機制。一旦發(fā)現(xiàn)錯誤，應(yīng)立即啟動調(diào)查程序，查明原因，并根據(jù)情況對相關(guān)責(zé)任人進行問責(zé)。最后，要健全數(shù)字政務(wù)公開體系、群眾評價體系與問責(zé)機制，以外部監(jiān)督打開數(shù)字政務(wù)“黑箱”，管控數(shù)字治理中的避責(zé)現(xiàn)象。

（三）下游：公共價值實現(xiàn)

“操作系統(tǒng)”升級的第三步是優(yōu)化價值結(jié)果“交互體驗”，這一環(huán)節(jié)的核心目標(biāo)是“開放性”，或者說“可擴展性”，即能夠支持多種硬件平臺、軟件應(yīng)用程序和網(wǎng)絡(luò)協(xié)議，并且允許第三方開發(fā)者和用戶根據(jù)自身需求對操作系統(tǒng)進行擴展和定制。這一特性使操作系統(tǒng)能夠適應(yīng)不斷變化的技術(shù)環(huán)境，滿足不斷增長的計算需求，支持多種硬件平臺和不同的軟件應(yīng)用，具有良好的穩(wěn)定性、兼容性和可移植性。數(shù)字政務(wù)技術(shù)的逐步成熟使街頭官僚的角色與形態(tài)發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，也為打造更為靈活開放的公共服務(wù)供給模式提供了嶄新機遇。

第一，完善公共服務(wù)雙向建構(gòu)系統(tǒng)。封閉的系統(tǒng)是停滯的系統(tǒng)，基層數(shù)字治理模式應(yīng)當(dāng)以開放的姿態(tài)吸納群眾意見與工作人員意見，促進治理效能的提升。被圈定于指標(biāo)化績效考核空間的基層治理難以避免會走向僵化、冰冷和剛性，脫離了“以人為本”的核心價值取向。新時代的數(shù)字化基層治理，應(yīng)當(dāng)更好地發(fā)揮街頭官僚的主體作用，充分重視人的需求、人的關(guān)懷、人的價值。通過完善規(guī)章制度，借力智能化管理平臺，打造敏銳感知用戶體驗、體察尊重民眾情感、能動靈活自主優(yōu)化的街頭官僚“操作系統(tǒng)界面”。一方面，打造高效便捷的群眾反饋評價機制，莫讓政務(wù)APP中的“意見反饋”功能空設(shè)。在智能化問政、自動化決策日益熱門的當(dāng)下，也不應(yīng)忽視人工客服的作用，應(yīng)當(dāng)保留一部分人力資源解決群眾的復(fù)雜意見訴求。例如，根據(jù)欠發(fā)達鄉(xiāng)村地區(qū)的具體“硬件配置”合理定制基層工作“操作系統(tǒng)界面”，充分發(fā)揮村干部、大學(xué)生村官的作用，彌合城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝。另一方面，應(yīng)當(dāng)給予基層工作者發(fā)表意見的空間，請他們從街頭官僚的工作實踐出發(fā)評估數(shù)字化轉(zhuǎn)型場景的模式，對無效增負的數(shù)字場景進行優(yōu)化升級，推動基層治理減負增效。

第二，打造多元公共價值共創(chuàng)空間?？茽柕吕–ordella）和坦皮尼（Tempini）從“價值共同創(chuàng)造”視角出發(fā)，提出公共價值應(yīng)由眾多個體共同創(chuàng)造，政府、市場和公眾在內(nèi)的多元主體合作生產(chǎn)是數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造的重要路徑。[27]數(shù)字時代的街頭官僚體系應(yīng)當(dāng)以開放包容的姿態(tài)擁抱多元主體進行公共價值共創(chuàng)，在彌補基層資源不足、減輕人員短缺壓力的同時，也可以最大限度地回應(yīng)社會與社區(qū)的需求和期望，實現(xiàn)基層治理“操作系統(tǒng)界面”的“個性化”與“定制化”。例如，浙江省近年來逐步完善“基層數(shù)字化改革聯(lián)系點”建設(shè)，在數(shù)字政務(wù)政策及場景出臺前讓基層干部、企業(yè)、市民等協(xié)同把關(guān)，確保數(shù)字化轉(zhuǎn)型服務(wù)于實際工作需要。同時，市民也可以根據(jù)自身對公共服務(wù)的訴求，參與協(xié)同創(chuàng)新過程，推動公共價值創(chuàng)造。[28]例如，愛沙尼亞政府通過區(qū)塊鏈技術(shù)，不再對公眾執(zhí)行統(tǒng)一化的標(biāo)準(zhǔn)，而是可以根據(jù)公眾特征與需求，提供個性化的針對性公共服務(wù)。[29]

第三，重建街頭官僚自主升級路徑。從整體性視角出發(fā)，公共價值并不完全來源于服務(wù)提供者。相反，它是由提供者和使用者之間的互動而形成的組合創(chuàng)造。［30]然而在數(shù)字時代，街頭官僚日益趨近韋伯意義上的“高速運轉(zhuǎn)的官僚機器上的齒輪”。[31]在將服務(wù)對象同質(zhì)化、格式化的同時，街頭官僚自身也走向了工具化和機械化。作為龐大官僚系統(tǒng)的微小齒輪，“脫域”的街頭官僚在一定程度上喪失了自我監(jiān)督、自我提升的激勵，數(shù)字政府的“操作系統(tǒng)”漸趨僵硬和固化，放棄自我更新和系統(tǒng)升級，最終將阻礙優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的可持續(xù)供給與公共價值的可持續(xù)創(chuàng)造。因此，優(yōu)化街頭官僚操作系統(tǒng)，不應(yīng)固守“技術(shù)至上主義”與“效率至上主義”，只將目光聚焦于短期績效結(jié)果，更應(yīng)該關(guān)注街頭官僚的能動作用，在適宜的場景中使其回歸富有溫度、鼓勵創(chuàng)造、需要巧思的群眾服務(wù)活動，并在這一過程中重塑街頭官僚的主體性，提升其思想覺悟與工作熱情，推動數(shù)字時代街頭官僚操作界面的優(yōu)化升級與基層治理操作系統(tǒng)的更新迭代。

四、結(jié)語

數(shù)字政府建設(shè)并非簡單的治理手段的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，在深層意義上它還代表著政府存在方式的革新。[32]數(shù)字治理與街頭官僚角色重塑之間的關(guān)系是一個復(fù)雜而深刻的話題，對數(shù)字時代街頭官僚的重新定位與再闡釋，回答的是在群眾感知的最末端追求什么樣的數(shù)字政府運作模式問題，更進一步說，是追求什么樣的政府的問題。從傳統(tǒng)社會到數(shù)字化時代，街頭官僚從最初的“執(zhí)行者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安僮髡摺?，在?shù)字平臺上進行跨部門協(xié)作和智能決策支持。這一轉(zhuǎn)變不僅改變了政府的運行方式，也塑造了社會的整體進步方向。赫拉利曾在《未來簡史》中曾發(fā)出預(yù)警：“只要我們放棄了以人為中心的世界觀…人類就有可能從設(shè)計者降級為芯片，再降成數(shù)據(jù)，最后在數(shù)據(jù)的洪流中溶解分散，如同滾滾洪流中的一塊泥土?！盵33]展望未來，街頭官僚們將不再是政府管理的直接主體，而是成為參與決策的核心力量。未來的政策執(zhí)行將更加注重數(shù)據(jù)化、智能化和跨部門協(xié)同，街頭官僚需要不斷適應(yīng)這些變化，更加注重技術(shù)能力、協(xié)作能力的培養(yǎng)和持續(xù)學(xué)習(xí)的態(tài)度。只有這樣，才能更好地滿足社會發(fā)展的需求，更好地應(yīng)對數(shù)字時代的挑戰(zhàn)和機遇。

說明：本文系國家社科基金一般項目“我國數(shù)字治理中個人信息保護的政府管理體制機制研究”（21BZZ077）部分成果。

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Abstract： With the depening of digital empowerment of urban governance， the working mode and action logic of street bureaucrats have been undergoing tremendous changes，and their roles need to be adjusted urgently in the digital wave.Using the related concepts of computer system for reference， this paper takes \"operating system interface\" as a metaphor to understand the role evolution of street bureaucrats in the digital age，which provides a new perspective for reshaping the role of street bureaucrats in the digital age. Continuing the logic of \"operating system optimization\"，this paper analyzes the path of public value reconstruction in the digital transformation of governance from stages of \"upstream-midstreamdownstream\"， which provides useful reference for governance innovation in the digital age.

Key words： digital city; operating system; role remodeling; reconstruction of public valu

責(zé)任編輯：王明洲