中圖分類號：C92-05；D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1000-4149（2025）04-0044-14

DOI： 10.3969/j.issn.1000-4149.2025.04.004

隨著從一孩政策到二孩政策，再到三孩支持政策的演變，我國逐漸完成從人口控制到鼓勵生育的生育政策轉(zhuǎn)向，家庭生育行為也經(jīng)歷了從“想生而不能生”到“能生而不想生”的轉(zhuǎn)變。為推動人口長期均衡發(fā)展，我國出臺了一攬子生育支持政策，采取財政、稅收、保險、教育、住房、就業(yè)等支持措施，切實減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負(fù)擔(dān)。在不斷完善的三孩生育政策配套措施中，住房政策是生育支持體系中極其重要的一環(huán)，為此中央出臺了一系列住房支持生育政策相關(guān)的規(guī)范性文件。其中包括國務(wù)院發(fā)布的《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》，中共中央國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》（以下簡稱《決定》），中華人民共和國國家衛(wèi)生健康委員會、中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等17部門印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善和落實積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快完善生育支持政策體系推動建設(shè)生育友好型社會的若干措施》等。2021年8月，全國人大常委會修改《中華人民共和國人口與計劃生育法》（以下簡稱《人口與計劃生育法》），第二十七條規(guī)定“國家采取財政、稅收、保險、教育、住房、就業(yè)等支持措施，減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負(fù)擔(dān)”，將住房支持政策納人國家法律之中。本文分析了我國住房支持生育政策的法治化進(jìn)程，以及不同層次的支持文件在住房支持法治中的地位和作用，從支持對象、政策工具等方面歸納總結(jié)我國住房支持的政策框架，分析我國住房支持政策的特點，并針對其中的問題提出優(yōu)化建議。

一、我國住房支持政策的法治化邏輯

從中央發(fā)布的住房支持生育政策文件來看，其政策內(nèi)容主要包括向多子女家庭傾斜以及住房購買與租賃支持兩個方面。但中央文件具有較強的原則性，規(guī)定了住房支持生育政策的原則、方向及宏觀方案，沒有規(guī)定相關(guān)優(yōu)惠政策的具體適用條件、操作依據(jù)、優(yōu)惠幅度以及實施程序等事項，這些問題需要各地方制定規(guī)范性文件及實施細(xì)則加以具體化，如此才具有可操作性。

在中央文件的指導(dǎo)下，各地方綜合考慮本地區(qū)人口發(fā)展形勢出臺具體實施性文件地方權(quán)力機關(guān)修改《人口與計劃生育條例》、地方人民政府及其職能部門發(fā)布各類規(guī)范性文件，確定本地方住房支持生育的具體實施措施和實施方法，使住房生育支持政策最終落地（見圖1）。

我國住房市場地區(qū)差異較大，同一城市內(nèi)部不同區(qū)域的市場也有區(qū)別，在政策落實方面無法進(jìn)行“一刀切”。因此中央允許地方靈活運用信貸等政策工具因地制宜調(diào)整房地產(chǎn)政策，充分賦予各城市政府房地產(chǎn)市場調(diào)控自主權(quán)，指導(dǎo)地方因城施策、精準(zhǔn)施策，以適應(yīng)不同城市住房市場的具體情況和需求。筆者以“住房”“生育”為關(guān)鍵詞，在“北大法寶”法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫檢索自2016年12月30日以來的地方法規(guī)①。截至2025年5月16日，共有地方規(guī)范性文件143份、地方工作文件201份。此外，筆者通過中央—省—市—區(qū)縣各個層級相關(guān)部門官網(wǎng)、報刊、新聞等來源進(jìn)行補充檢索和篩選，以保證研究對象的全面性②。

總體而言，各地方住房支持生育政策規(guī)范體系主要由省一市一區(qū)三級規(guī)范或直轄市一區(qū)二級規(guī)范構(gòu)成。首先，由省一級根據(jù)中央生育支持政策精神及新修《人口與計劃生育法》修改本省份《人口與計劃生育條例》以完善法治保障，并制定本省份相關(guān)規(guī)范進(jìn)行總體布局。但此時住房支持通常還無法落實為具體公民及家庭的生育權(quán)益，需要下位規(guī)范作出進(jìn)一步規(guī)定。其次，省內(nèi)各地市在省級規(guī)范文件的指導(dǎo)下根據(jù)自身情況因城施策，研究制定與本市實際相適應(yīng)的政策文件，并將住房支持工作分派到本市各政府職能部門，逐步推動政策在本市的落地。當(dāng)然，在區(qū)縣一級也有少量文件針對本區(qū)域?qū)嶋H情況進(jìn)行了特別規(guī)定，向本區(qū)多孩家庭提供特別住房支持。直轄市則較為特殊，多數(shù)住房支持政策在直轄市一級基本統(tǒng)籌并落實，只有少量文件在縣區(qū)一級作出特殊規(guī)定。從文件性質(zhì)來看，除少數(shù)地方性法規(guī)及規(guī)章，地方發(fā)布的大多數(shù)住房支持政策文件屬于“其他規(guī)范性文件”。從具體實施的政府職能部門來看，主要由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、住房公積金部門牽頭落實住房支持生育相關(guān)工作，制定和落實具體的及細(xì)化的公租房、購房貸款、住房補貼、公積金優(yōu)惠等支持措施，財政、金融等部門輔助配合，使本地區(qū)相關(guān)住房支持生育政策最終落地。在省域內(nèi)，地方政府充分發(fā)揮住房市場調(diào)控自主權(quán)支持生育，各項住房政策由地市住建局根據(jù)本城市情況主控，由省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳進(jìn)行總體把控。

二、我國住房支持政策的制度框架

在中央文件規(guī)定的原則、方向及宏觀方案的指導(dǎo)下，各地方政府結(jié)合實際“租購并舉”“因城施策”“一城一策”。就制度體系及內(nèi)容而言，現(xiàn)有的住房支持生育政策制度體系由購房優(yōu)惠與房屋租賃保障兩條政策路徑并行，利用公租房、住房公積金與住房補貼等政策工

具，將住房政策與生育掛鉤，精準(zhǔn)實施購房租房向多孩家庭傾斜政策。

1.住房支持對象

在中央及各地方出臺的一攬子支持生育住房政策中，相關(guān)權(quán)利主體并非傳統(tǒng)意義上的公民個人，而是家庭，即多子女家庭是主要政策適用對象?！稕Q定》提出“可根據(jù)未成年子女?dāng)?shù)量在戶型選擇等方面給予適當(dāng)照顧”，《指導(dǎo)意見》更是直接規(guī)定“住房政策向多子女家庭傾斜”“對符合條件且子女?dāng)?shù)量較多的家庭可直接組織選房”。子女?dāng)?shù)量成為住房政策支持力度的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，子女?dāng)?shù)量越多的家庭，受到的政策支持力度越大。

然而，什么是多子女家庭？中央出臺的文件并未作出明確規(guī)定，各地陸續(xù)出臺的住房支持生育政策在適用對象范圍的認(rèn)定上也不盡一致。例如，北京、上海、天津、安徽、貴州等地都將多子女家庭認(rèn)定為符合國家生育政策且至少有一個未成年子女的二孩及以上家庭①，這是對多子女家庭的一般性認(rèn)定。并且還存在更為嚴(yán)格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，如廣西區(qū)直住房公積金管理中心認(rèn)為“多子女家庭是指按照國家政策，一對夫妻已共同生育三個子女（子女均為未婚）”，將二孩家庭排除在外；江蘇省則規(guī)定多子女家庭“須有兩個及以上未成年子女”②。子女總數(shù)量及其所含未成年子女?dāng)?shù)量成為各地認(rèn)定多子女家庭的重要衡量因素。

2.住房支持措施

（1）住房購買支持政策。子女養(yǎng)育離不開穩(wěn)定的住所，住房狀況已成為影響當(dāng)代青年生育決策的關(guān)鍵變量。為實現(xiàn)“育有所居”，各地方政府出臺了諸多支持生育的購房優(yōu)惠政策（見表1）。

第一，現(xiàn)金補貼政策。目前，國家層面并未明確要求各省份出臺“三孩”購房補貼政策，各地方對支持“三孩”住房合理需求的購房補貼政策仍在探索階段。大部分城市的購房補貼為1萬—5萬元，但購房補貼標(biāo)準(zhǔn)的具體依據(jù)與補貼次數(shù)各異。首先，就補貼依據(jù)而言，主要有： ① 按所購房屋建筑面積進(jìn)行補貼，從各地政策實踐來看這種補貼方式是最通常的做法，如綿陽市； ② 按購買自住房屋套數(shù)進(jìn)行補貼，如張掖市； ③ 按購房價款進(jìn)行補貼，如淄博市； ④ 按購房貸款利息進(jìn)行補貼，如嵊州市③。其次，就購房現(xiàn)金補貼次數(shù)而言，主要有： ① 一次性補貼，多數(shù)地方政策通過一次性補貼向二孩、三孩家庭提供區(qū)分性支持，只是補貼幅度不同，如在南陽市中心城區(qū)購買首套新建商品住房的二孩、三孩家庭，分別可獲得1萬元和2萬元購房補貼； ② 多次補貼，少數(shù)地方對多孩家庭進(jìn)行多次購房補貼，如宜昌市。

第二，購房貸款優(yōu)惠政策。住房公積金作為一種互助性的住房社會保障制度，是中國住房保障體系的重要組成部分，也是我國住房支持生育政策體系的重要組成部分。首先，提高住房公積金貸款額度是各地最重要的政策優(yōu)惠方法。各地提高住房公積金貸款額度有兩種方式： ① 通過上浮貸款額度比例來提高住房公積金貸款額度，如呼和浩特市、玉環(huán)市；② 通過直接提高貸款金額來提高住房公積金貸款額度，如黃岡市①。其次，下調(diào)購房貸款首付比例，如內(nèi)江市、揚州市②。購房貸款分為公積金貸款與商業(yè)貸款兩種類型，二者性質(zhì)不同使得其主要決策主體也有區(qū)別。前者主要由公積金管理部門決定，后者主要由商業(yè)銀行決定。從具體政策來看，各地在下調(diào)購房貸款首付比例的發(fā)力點主要集中于住房公積金貸款方面。最后，優(yōu)化購房貸款中多子女家庭住房套數(shù)認(rèn)定，其中通常包含低利率、低首付等信貸優(yōu)惠，如赤峰市、北京市①。2023年8月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門發(fā)布的《關(guān)于優(yōu)化個人住房貸款中住房套數(shù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的通知》將住房套數(shù)認(rèn)定政策納人“一城一策”工具箱，此后在各地多孩家庭的住房支持中也將之應(yīng)用開來。

第三，契稅補貼政策。稅收也是各地政府對多孩家庭進(jìn)行購房支持的重要工具。這里的稅收補貼主要指的是房屋購買契稅補貼，如嵊州市。許多地方的契稅補貼甚至最高達(dá)到全比例覆蓋，如麗江市②。

第四，房票、購房消費券政策等。 ① 房票。房票通常是指因房屋拆遷或政策限制而獲得的購房優(yōu)惠資格，相當(dāng)于發(fā)給征遷居民的購房券，居民可以憑借該券定向選房，其本質(zhì)是一種產(chǎn)權(quán)調(diào)換形式。隨著政策實踐的深人，房票相關(guān)政策的實踐已經(jīng)擴(kuò)展至生育支持領(lǐng)域，如義烏市。 ② 購房消費券。除了房票，還有地方直接發(fā)放購房消費券，如貴州甕安縣[2]。從上述各地政策來看，房票與購房消費券都是對多孩家庭發(fā)放的一種定向購房券，在購買自住房屋時可以進(jìn)行一定金額的購房價款抵扣或免繳，它們在實質(zhì)上是一種間接的購房補貼。

（2）住房租賃支持政策。雖然各種直接或間接的購房優(yōu)惠政策的實施可以有力降低多孩家庭的生育、養(yǎng)育成本，但仍有許多育齡家庭不具備房屋購買的經(jīng)濟(jì)實力。因此，房屋租賃支持成為我國住房支持生育的另一政策路徑（見表2）。

第一，拓寬多孩家庭的房屋租賃渠道。經(jīng)筆者梳理，中央及各級地方住房租賃支持生育政策主要包括以下三種：首先，公租房支持政策。通常而言，公租房以小戶型為主且以家庭收入為配置考核標(biāo)準(zhǔn)。但生育支持政策突破了傳統(tǒng)規(guī)定，不僅將家庭人口數(shù)量、未成年子女等因素納入公租房分配規(guī)則，還優(yōu)先為多孩家庭配置較大戶型的公租房。具體而言，在中央文件的宏觀指導(dǎo)下，各地對多孩家庭的公租房保障政策主要從三個方面展開：① 戶型選擇政策，如大連市； ② 輪候與配租政策，如杭州市； ③ 調(diào)換政策，如南寧市；此外，也有地方更加具體地規(guī)定了配租與調(diào)換期間和替代方案，如江西?、?。其次，推進(jìn)保障性住房建設(shè)。與公租房類似，保障性租賃住房具有戶型小（ ?70 平方米）、租金低的特點，區(qū)別是其主要面向“新市民”“青年人”等群體。結(jié)合多孩家庭的實際住房需求，各地方政府出臺變通性傾斜政策，如云南?、?。最后，發(fā)展長租房市場?！吨笇?dǎo)意見》提出要“加快發(fā)展長租房市場，多渠道增加長租房供應(yīng)，推進(jìn)租購權(quán)利均等”，各地方政府紛紛響應(yīng)，如廣東?、?。

第二，租金支持政策。這種優(yōu)惠與支持主要分為三種類型。首先，多孩家庭提取住房公積金用于房屋租賃政策。住房公積金作為一項長期性住房儲蓄制度，是我國住房租賃支持生育政策體系的重要組成部分，其主要做法有三種： ① 上浮提取住房公積金支付房租額度，如江蘇?。?② 設(shè)置具體提取限額，如貴州??； ③ 全額提取，有地方按實際繳存金額全額提取，如宿州市；還有地方是按實際租金全額提取，如張掖市②。其次，貨幣補貼。關(guān)于房屋租賃貨幣補貼政策，各地有著靈活的補貼標(biāo)準(zhǔn)： ① 有的地方政府按月定額發(fā)放，如紹興市上虞區(qū)[3； ② 有的地方按建筑面積發(fā)放，如寧波市江北區(qū)； ③ 有的地方比照低收入家庭標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，如杭州市①。最后，租金減免。在多孩家庭的房屋租金減免方面，政策主要面向保障性租賃住房與公租房兩種住房類型的多孩家庭： ① 減免保障性租賃住房租金，如浙江?。?② 減免公租房租金，如寧波市江北區(qū)②。

通過中央到地方圍繞多孩家庭形成的系統(tǒng)性住房支持政策可以看出，我國越來越關(guān)注“人口、家庭與住房”這個大命題。促進(jìn)人口政策與住房政策協(xié)同聯(lián)動，是落實生育支持、保障住房剛需、改善育齡家庭住房條件的關(guān)鍵舉措，因而中央與各地方將穩(wěn)樓市政策與生育支持政策相結(jié)合，精準(zhǔn)實施購房租房向多孩家庭傾斜政策。住房政策的優(yōu)化必然會助力人口規(guī)模與家庭結(jié)構(gòu)的提升與改善，形成一個“人口、家庭與住房”相互作用的正循環(huán)機制。

三、我國住房支持生育政策的問題

1.法律規(guī)范依據(jù)方面的問題

第一，住房支持規(guī)范依據(jù)碎片化且公開性不足，減弱了育齡家庭住房支持的可獲得性。住房領(lǐng)域的行政管理由于其特殊性實行“一城一策”，《人口與計劃生育法》、各地《人口與計劃生育條例》以及中央和省級的住房支持生育宏觀政策指導(dǎo)都需要通過地級市甚至區(qū)縣一級出臺相關(guān)文件予以具體化，才能將住房支持落實到具體育齡家庭和個人。由于相關(guān)文件內(nèi)容龐雜且發(fā)布主體眾多，涉及多個行政級別和領(lǐng)域，住房支持生育規(guī)范依據(jù)呈現(xiàn)碎片化特點。

若某育齡家庭想了解具體可以享受哪些住房支持政策，就要分別在其所屬省、市、縣的政府以及住建部門、衛(wèi)生部門、公積金管理部門等多個官方網(wǎng)站查詢了解，造成“找法”困難。并且隨著住房支持文件的增多和分散，規(guī)范體系的復(fù)雜性不僅會增加生育支持政策實踐者的負(fù)擔(dān)，還容易在規(guī)范間產(chǎn)生矛盾沖突，導(dǎo)致法律適用上的不確定性，削弱住房支持生育法治的權(quán)威和公信。

第二，就文件性質(zhì)而言，大多數(shù)住房支持政策文件屬于“其他規(guī)范性文件”，法律層級較低、任意性強，可救濟(jì)性弱。在將上位法具體化的過程中，極大的自由裁量空間使其他規(guī)范性文件的制定與實施存在一定任意性，還可能產(chǎn)生恣意行政問題。此外，其他規(guī)范性文件一度被認(rèn)為并非《立法法》意義上的“法”，不具備行政法法源地位[4，在行政訴訟中不能直接作為裁判依據(jù)，且由于缺乏統(tǒng)一的法律約束，其違法可能性顯著高于法規(guī)、規(guī)章[5]，導(dǎo)致住房支持規(guī)范整體可救濟(jì)性較弱。

2.支持政策覆蓋對象方面的問題

住房成本對生育的影響不單單體現(xiàn)在某個階段，而是貫穿包括婚嫁、生育、養(yǎng)育以及教育在內(nèi)的整個生命周期。從前面政策梳理來看，我國的住房支持主要集中于二孩、三孩家庭，政策保障對象覆蓋的廣泛性嚴(yán)重不足，尤其是婚姻締結(jié)前的準(zhǔn)育群體、婚姻締結(jié)后至初次生育前的初育準(zhǔn)備群體、生育一孩后準(zhǔn)備再生育群體，其生育、養(yǎng)育及教育階段所需住房支持皆較缺乏，而這幾個階段中住房對生育意愿的影響亦不容小（見圖2）。

其一，婚嫁階段。結(jié)婚登記是合法生育的基礎(chǔ)，初婚年齡延遲則會顯著降低男女的生育意愿[]。未婚青年對于租房結(jié)婚接受度不高，因為產(chǎn)權(quán)房擁有租賃房所無法帶來的實際功能和象征意義，有房青年的生育意愿顯著高于無房青年[7]。雖然《指導(dǎo)意見》出臺了針對新市民、青年人的保障性租賃住房支持政策，但大部分未婚青年仍更傾向先買房再結(jié)婚，促進(jìn)婚育的購房政策明顯不足。

其二，婚姻締結(jié)后至初次生育前的初育準(zhǔn)備階段。穩(wěn)定的住房是婚姻和生育的重要基礎(chǔ)，多數(shù)青年人會在物質(zhì)條件成熟后再考慮生育。而我國在此階段亦無明確住房支持。

其三，生育一孩后的再生育準(zhǔn)備階段。再生育會增加家庭成員數(shù)量，需要更大居住面積，這意味著家庭需負(fù)擔(dān)更多住房支出以滿足育兒空間需求。然而，目前“一孩不補”的現(xiàn)狀既無法調(diào)動一孩家庭的再生育積極性，也難以紓解其生育困境。

其四，教育階段。住房通常會與教育資源掛鉤，如由基礎(chǔ)教育階段“就近入學(xué)”政策衍生出的學(xué)區(qū)房。即使有些群體可接受租房結(jié)婚，但為讓子女享受更優(yōu)質(zhì)的教育資源，多數(shù)人認(rèn)為在子女入學(xué)前購置一套學(xué)區(qū)房是必要的8。優(yōu)質(zhì)教育與高價學(xué)區(qū)房之間的正向關(guān)聯(lián)呈固化態(tài)勢，教育成本亦水漲船高，不僅損害教育公平、影響房市健康發(fā)展，更嚴(yán)重削弱了三孩政策的效果。

3.支持政策戶籍限制方面的問題

人口流動是當(dāng)前我國人口與社會發(fā)展的重要特征。伴隨城鎮(zhèn)化日益活躍，截至2020年，我國流動人口超3.7億人，占全國人口的 26.6% ，相比2010年增長 69.7% 9。流動人口為所在城市發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，但總體收人偏低，住房問題比較突出一—其擁有住房或租住公屋的比例很低，租住私房比例高達(dá)七成[10]。“人戶分離”是流動人口的重要標(biāo)志，但從相關(guān)文件來看，無論是購房還是租房，各地方的住房補貼、住房公積金優(yōu)惠等支持往往與戶籍掛鉤，將多數(shù)流動人口排除在生育支持之外。加之非戶籍人口本就在公共服務(wù)獲取方面處于弱勢，這進(jìn)一步加劇了經(jīng)濟(jì)社會地位與社會融人對流動人口生育水平的不利影響。

流動人口主要由青壯年人群構(gòu)成，多處于人口再生產(chǎn)的旺盛期，生育潛力巨大。然而近年來流動人口生育率暴跌，已顯著低于非流動人口。據(jù)調(diào)查，處于育齡期的流動人口再生育意愿嚴(yán)重不足，僅 22.6% 明確表示打算生育二孩[]。流動人口生育水平由高轉(zhuǎn)低，伴隨我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的房價長期上漲是重要原因。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，作為“城外”移民的流動人口越來越傾向于“融入城市”，住房選擇隨之發(fā)生變化，逐漸擁有強烈的城市定居與購房意愿。此時，城市融入顯著影響了流動人口的生育決策。受融入城市生活愿望驅(qū)使，無論買房還是租房，住房成本的上漲都會降低流動人口的生育意愿，尤其是流動人口生活本就缺乏穩(wěn)定性，其在作生育決策時會更加審慎。

4.購租支持力度方面的問題

我國的住房支持政策存在“重購輕租”的傾向?！吨笇?dǎo)意見》提出“推進(jìn)租購權(quán)利均等”，不僅意指“租購并舉”，即從購房與租房兩方面提供住房支持生育的做法，而且涵蓋了“租房與購房同等重要”的政策原則與實現(xiàn)“租購權(quán)利均等”的政策目標(biāo)。然而，各地在住房支持政策落實過程中更加重視購房優(yōu)惠，輕視租房保障，租購權(quán)利均等化也未真正落實。

第一，市場租賃住房仍是住房租賃市場的絕對主體[12]，從各地住房支持政策構(gòu)成來看，目前住房租賃政策主要集中于保障性租賃住房，市場租賃住房支持政策甚少。尤其是對于“加快發(fā)展長租房市場”的政策落實，只有廣東、廣西等幾個少數(shù)地方在相關(guān)政策文件中提及，且?guī)缀鯖]有進(jìn)一步細(xì)化政策文件跟進(jìn)。這些都導(dǎo)致對于生育群體可得性更強的長期性市場租賃住房政策浮于表面，無法落實到具體家庭。

第二，受政策、市場與需求的“重購輕租”結(jié)構(gòu)影響，我國住房租賃市場相較而言還沒有得到很好的開發(fā)與管理。政府主導(dǎo)的公租房、保障性租賃住房等房屋租賃支持范圍有限，需要住房租賃市場補位支持生育。與此同時，我國住房租賃市場卻發(fā)育不足、亂象叢生——房東隨意漲價、虛假房源、黑中介、串串房、平臺暴雷等，亂象背后是全面、有力的住房租賃立法缺失。

從我國目前的市場租賃住房法規(guī)范構(gòu)成來看，《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》與《中華人民共和國民法典》涉及住房租賃的法條規(guī)定過于籠統(tǒng)寬泛；作為專門性規(guī)范的《商品房屋租賃管理辦法》其法律責(zé)任規(guī)定過于簡潔導(dǎo)致違法成本較低，且頒布時間較久遠(yuǎn)，已經(jīng)落后于實際需要；雖然北京、上海等極少數(shù)地方先行先試頒布了《住房租賃條例》，但僅在本區(qū)域內(nèi)發(fā)生效力；各類相關(guān)市場租賃住房規(guī)范性文件規(guī)定又較為碎片且位階較低。

實踐證明，在房屋租賃市場良好運行的國家，租房、買房對于國民生育行為的影響并無太大差別。以德國為例，德國住房租賃率達(dá)到 58% [13]，強有力的承租方保護(hù)法規(guī)以及相對穩(wěn)定的租金水平也會增強育齡家庭的居住穩(wěn)定性并減少養(yǎng)育成本。

第三，相比居住功能，很多育齡家庭更在意的是附著在住房上的權(quán)益獲得——住房周邊教育資源等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)權(quán)益，這也是影響育齡家庭租購選擇的重要因素。但租賃住房往往無法獲得附加于房屋的所有權(quán)益，即“同住不同權(quán)”。租房與購房所享權(quán)利相差懸殊、居住條件與撫養(yǎng)體驗較差，導(dǎo)致租房對生育意愿的正面影響遠(yuǎn)不如產(chǎn)權(quán)住房。

四、我國住房支持生育政策的優(yōu)化路徑

1.提升相關(guān)政策文件公開性與可救濟(jì)性

第一，以城市為單位優(yōu)化政府信息公開方式，在各市住建部門官網(wǎng)設(shè)置專欄，及時匯總、更新本區(qū)域住房支持生育相關(guān)文件，同時加大政策宣傳力度，增強政策的可知、可獲性。由市住建局在官網(wǎng)設(shè)置“住房支持生育政策”專欄，實時匯集、整合、公開、更新本市及有特殊規(guī)定區(qū)縣的相關(guān)政策。同時，省住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門官網(wǎng)也應(yīng)設(shè)置“住房支持生育政策”專欄，并且考慮到可能無法及時更新具體文件的現(xiàn)實，可以在此處直接鏈接本省份各市住建部門官網(wǎng)“住房支持生育政策”專欄。另外，各級政府官網(wǎng)也應(yīng)當(dāng)設(shè)置“生育支持”服務(wù)模塊，將住房支持政策服務(wù)包含其中。

第二，合理確定住房支持行政給付基準(zhǔn)，嚴(yán)格限制住房支持政策文件的撤銷與廢止。在生育支持語境下，具體住房支持可被視為一種行政給付，其之所以在住房支持給付中較為特殊，是因為其涉及有限公共資源的分配，給付不能往往根源于地方政策制定溢出自身財政能力范圍[14-15]。因此，有必要將優(yōu)化重心落到具體住房支持政策制定環(huán)節(jié)，合理確定住房支持的行政給付基準(zhǔn)。行政給付基準(zhǔn)即在何種情形下給付、給付金額為多少的判斷標(biāo)準(zhǔn)，可以對行政機關(guān)的裁量權(quán)予以拘束[16]，避免恣意給付。此外，嚴(yán)格限制住房支持政策文件的撤銷與廢止，及時清理、更新失效文件，明確住房支持政策的適用對象與范圍，保護(hù)相關(guān)育齡群體的信賴?yán)媾c政府公信力。

2.將住房支持保障對象真正覆蓋全生命周期

家庭生育具有遞次性，生育一孩是保持和提升總體生育水平的基本盤，因為生育一孩仍是多數(shù)中國家庭的基本需求，多孩生育決策則取決于一孩的生養(yǎng)經(jīng)歷，注重一孩的生育支持能形成更強的累積效應(yīng)[17]。然而，據(jù)前面政策梳理，我國的住房支持主要是從二孩后的再生育階段開始的，幾乎完全傾斜于二孩、三孩家庭，極大地忽視了成為多孩家庭之前階段的支持，忽視了穩(wěn)定生育水平的基本盤，而結(jié)婚與生育一孩恰恰是提振生育的關(guān)鍵與基礎(chǔ)。

比較觀之，積極的住房政策也是許多少子化國家提升育齡群體生育意愿、提振國內(nèi)生育率的重要工具，但其支持對象并不局限于多孩家庭甚至有孩家庭。例如德國的“子女房補”政策鼓勵年輕家庭購買或建造首套自有住房，只要有一名未成年子女即可獲得建房或購房補貼[18]；新加坡的“為人父母優(yōu)先計劃”通過預(yù)留一定比例公屋，優(yōu)先分配給首次購房的養(yǎng)育16歲以下子女的公民或即將生育子女的已婚夫婦[19]；俄羅斯為急需改善住房條件的年輕家庭提供購房及自建住房補貼，無子女夫妻也可享受補貼[20]。因此，筆者建議有條件的地方將住房支持進(jìn)行政策前伸，加強結(jié)婚、初育等住房支持薄弱生命階段育齡群體的政策供給，重視不同孩次家庭住房支持的政策銜接，平衡好一孩與多孩的政策重點關(guān)系。

例如，我國可結(jié)合信用體系推出階梯式住房支持政策：符合信用條件的無房已婚未育夫妻，可享受房貸利率下調(diào)、首付比例降低或購房補貼等住房支持，需簽署5年內(nèi)生育一孩的承諾協(xié)議；若按期生育則優(yōu)惠永久保留，若未履約則視情況補繳利差、收回補貼并扣減信用分，但提供醫(yī)療豁免、領(lǐng)養(yǎng)替代或志愿服務(wù)等柔性退出渠道，同時配套生育后的育兒補貼等養(yǎng)育權(quán)益，形成“激勵一約束一保障”閉環(huán)。該設(shè)計的信用分層和柔性懲戒，可平衡政策激勵與公平性，避免“生育支持”演變?yōu)椤吧壖堋薄?/p>

3.彌補流動人口住房支持政策的不足

提高流動人口生育水平首先要彌補其住房支持政策的缺失，從“租”與“購”兩個方面將針對本地戶籍家庭的住房支持政策逐步覆蓋至流動人口，從而使流動育齡群體降低住房成本、提高居住環(huán)境穩(wěn)定性，促進(jìn)其城市定居愿望與生育決策的平衡。

其次，逐步放寬政策適用對象的戶籍認(rèn)定范圍，緩解政策適用與流動人口戶籍之間的矛盾。流動人口之所以成為各地住房支持政策忽視的對象，其實質(zhì)是各地方為“外地人”設(shè)置了一道屬地化壁壘。緩解這種住房政策適用與流動人口戶籍的矛盾，須在合理安排地方資源的前提下，逐步放寬政策適用對象的戶籍認(rèn)定范圍。其實，隨著住房支持生育政策在地方實踐的深人與調(diào)整優(yōu)化，附著的屬地化壁壘已經(jīng)開始松動，有些地方將非本地戶籍的多孩家庭也納入本地住房支持生育政策體系。例如，寧波市將住房增購政策延及“非寧波市戶籍”的多孩家庭、南陽市多孩家庭首套房補貼相關(guān)規(guī)定中明確“不限戶籍”①。然而，上述對生育家庭戶籍認(rèn)定的放寬在我國仍處于萌芽階段，多數(shù)住房支持政策仍設(shè)有本地戶籍的適用限制。為有效降低流動人口生育成本，必須在全國范圍內(nèi)進(jìn)一步放寬對住房支持生育政策保障對象的戶籍限制，將支持政策惠及更多流動人口。

此外，還可以推動住房公積金等政策工具跨區(qū)域使用。由于流動性強等特點，流動人口在流入地辦理提取、貸款等業(yè)務(wù)異常困難。川渝兩地住房公積金已實現(xiàn)一體化發(fā)展，兩地間申請住房公積金異地貸款由“兩地跑”變?yōu)椤耙坏剞k”，實現(xiàn)了“互認(rèn)互貸”[21]，可逐步將此類政策向全國推廣。

4.逐步推進(jìn)租購權(quán)利均等化

租房作為住房體系的重要一環(huán)，對生育的支持必不可少。想要彌合國民對租房與購房的生育意愿差距，不僅要進(jìn)一步優(yōu)化和落實房屋租賃支持政策，推動房屋租賃市場規(guī)范化，更關(guān)鍵的是讓“租購并舉”的住房支持政策真正落地，逐步實現(xiàn)租購權(quán)利均等化，讓“租房買房一樣好”。

首先，摒棄“重購輕租”偏向，加強市場租賃住房政策支持，將保障性租賃住房優(yōu)惠政策延及市場化租賃企業(yè)，使生育支持惠及更多租房家庭。

其次，加快出臺《住房租賃條例》，進(jìn)一步規(guī)范住房租賃市場。在承租方顯著弱勢的市場狀況下，必須加強出租方、中介與平臺法律責(zé)任，必要時介人行政與刑事責(zé)任，以提高租住穩(wěn)定性。雖然目前我國尚未出臺專門的住房市場租賃部門法，但早在2020年9月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部就發(fā)布了《住房租賃條例（征求意見稿）》，全面規(guī)定了租賃雙方權(quán)利義務(wù)、租賃企業(yè)經(jīng)營規(guī)范、經(jīng)紀(jì)活動規(guī)范與法律責(zé)任等住房租賃專項內(nèi)容[22]，但至今仍未正式頒布。為此，必須盡快完善相關(guān)法律與政策，加快《住房租賃條例》的出臺，規(guī)范房屋租賃市場秩序，尤其要加強對長租房市場發(fā)展的引導(dǎo)與監(jiān)管，保障育齡承租人權(quán)利。

最后，持續(xù)推進(jìn)租購?fù)瑱?quán)，租房享受同等資源。要真正實現(xiàn)租購?fù)瑱?quán)，需輔之以優(yōu)質(zhì)公共資源的增加與平等保護(hù)以及戶籍等制度改革。此外，租購?fù)瑱?quán)的實現(xiàn)必須根據(jù)實際發(fā)展情況逐步推進(jìn)，不可操之過急。盲目的租購?fù)瑱?quán)會導(dǎo)致“中高收人群體投機性租賃 $$ 搶占公共資源 $$ 公共服務(wù)稀缺性資本化 $$ 租金迅速上漲”等一系列連鎖反應(yīng)[23]，落入既“買不起”也“租不起”的尷尬境地。只有在政策上不斷改善租賃居住條件、完善租賃住房的相關(guān)配套設(shè)施與服務(wù)，逐步達(dá)到“租房和買房一樣好”的生育體驗，才能在觀念上根本改變育齡群體對住房租賃消費的制度性歧視，達(dá)到“租房也愿生”的政策目標(biāo)。

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The Legal Construction and Optimization Path of Housing Policy to Support Birth in China

WANG Dezhi，KONG Lijun（School of Law， Shandong University，Qingdao 266237， China）

Abstract：Housing support is an important policy tool in our fertility support system.The Central Committee of the Communist Party of China and the State Council have issued a programmatic document to start the legalization process of housing support in China.The law on population and family planning of our country， together with the macro-guidance documents issued by the central state organs and the specific implementation documents issued by various localities，have established the legal framework of the housing policy to support birth in China， carrying out housing support to families with many children from the purchase and rental of housing and other aspects. There are some problems in housing support policy in China，such as the fragmentation of criterion basis，the insufficient coverage of the policy， the strict restriction of household registration and the policy tendency of attaching importance on purchase and making light of rent， etc.，and we should cover the whole life cyele of beneficiary of housing support， further ease the restrictions of household registration on housing support，and change the policy tendency of attaching importance on purchase and making light of rent.

Keywords：housing support；fertility intention；fertility support；legalization

[責(zé)任編輯崔子涵]