中圖分類號：G610 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2097-0609(2025)02-0062-11

一、引言

當(dāng)前我國呈現(xiàn)出老齡社會的少子化趨勢，低生育率和低生育意愿制約著我國人口的長期發(fā)展。在整個生育體系中，生產(chǎn)關(guān)乎生育環(huán)節(jié)之一的“生”，而后要面臨的“育”，即兒童照顧問題是當(dāng)前家庭更為重視的因素。然而，我國社會在兒童照顧方面的現(xiàn)狀可以用“照顧危機”來形容。一方面，家庭勞動性別分工議題中，女性因承擔(dān)照顧職責(zé)，便可能會影響自身職業(yè)生涯和發(fā)展前景形成“母職懲罰”[1，進(jìn)而影響適齡女子對兒童的照顧意愿；另一方面，因為人口大規(guī)模流動，家庭呈現(xiàn)“成員核心化”“結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定”等特征，“誰來帶孩子”成為家庭中極為艱難的抉擇。在此背景下，“幼有所育”被擺上前所未有的重要位置。兒童照顧一般是指對 0～6 歲兒童的照顧，處于這個階段的兒童，無論生理層面上，還是心理層面，都沒有完全發(fā)育成熟，依賴他人的照顧才能生存。兒童照顧政策被視作一種生育的支持性政策，通過“大力發(fā)展家庭公共服務(wù)”“發(fā)展普惠托育服務(wù)體系”等子政策，提供服務(wù)、時間和經(jīng)濟(jì)等方面的支持來減輕家庭嬰幼兒照護(hù)方面的養(yǎng)育壓力和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。[2]

過去5年間，全球范圍內(nèi)兒童照顧相關(guān)政策得到越來越多的關(guān)注和研究[3]，按照兒童照顧政策研究的不同方向，可以將其分為照顧內(nèi)容、保障范圍和育兒責(zé)任三類。在照顧內(nèi)容方面，兒童照顧政策的研究視角逐漸從單純的保護(hù)方向向兒童的全面發(fā)展和權(quán)利保護(hù)轉(zhuǎn)變[4]，關(guān)注兒童照顧政策更多層次的照顧內(nèi)容；在保障范圍方面，注重推進(jìn)兒童早期照顧政策[，完善對弱勢兒童照顧的不足[，強調(diào)兒童權(quán)利的平等和公正，擴(kuò)大對兒童照顧的年齡范疇；在育兒責(zé)任方面，從原本以“家庭支持”轉(zhuǎn)向“支持家庭”的多方共擔(dān)[9-，解放婦女在家庭中承擔(dān)照顧的主要責(zé)任[12]，強調(diào)國家干預(yù)和職責(zé)的回歸。[13]可見，目前學(xué)界從不同角度對兒童照顧政策進(jìn)行了較為細(xì)致的刻畫，但是兒童照顧政策的演進(jìn)歷程以及內(nèi)涵的結(jié)構(gòu)邏輯與變遷邏輯仍有進(jìn)一步研究空間，以加深對兒童照顧政策圖景式、縱深向的了解。歷史制度主義是分析中觀制度變遷中非常具有解釋力的框架，通過該理論視角，能夠理解兒童照顧政策變遷的過程及內(nèi)在演變邏輯。由此，本文將借助歷史制度主義這一分析范式，通過梳理我國兒童照顧政策的歷史變遷脈絡(luò)，了解我國兒童照顧政策在照顧內(nèi)容、保障范圍和育兒責(zé)任等方面的演變特點，分析其內(nèi)在的演變邏輯，以針對性加強兒童保護(hù)和照顧工作，使兒童健康、平等地成長，為社會發(fā)展打下堅實的基礎(chǔ)。

二、分析框架：歷史制度主義

歷史制度主義是新制度主義范式中的一種重要的分支類型，強調(diào)政治制度社會背景的重要性，即一項制度的發(fā)展完善依賴于內(nèi)在的社會經(jīng)濟(jì)和觀念基礎(chǔ)等因素。同時，歷史制度主義也為探究制度變遷的過程、路徑與動力提供了一個分析框架。歷史制度主義強調(diào)歷史事件在制度變遷中的作用和意義，注重對影響社會現(xiàn)實的制度因素的結(jié)構(gòu)關(guān)系進(jìn)行考察，形成了歷史觀和結(jié)構(gòu)觀的考察維度。歷史觀注重歷史因素的影響，分析影響歷史進(jìn)程的關(guān)鍵節(jié)點、慣性作用下的路徑依賴以及促進(jìn)內(nèi)部更新?lián)Q代的歷史否決點。在兒童照顧政策制度變遷中，關(guān)鍵節(jié)點是促進(jìn)兒童照顧政策的路徑調(diào)整的動力，路徑依賴是制度本身能夠不斷維系發(fā)展實現(xiàn)自我強化收益遞增的核心，歷史否決點則是制度內(nèi)在存在的缺憾使得政策本身需要進(jìn)行自我否決和調(diào)適來實現(xiàn)制度的優(yōu)化。結(jié)構(gòu)觀則注重研究影響社會現(xiàn)實的各種制度因素的結(jié)構(gòu)關(guān)系，在宏觀場域、中觀觀念和微觀行為的分析范式中全景式地了解兒童政策所處的社會結(jié)構(gòu)。結(jié)合兒童照顧政策中育兒責(zé)任、照顧內(nèi)容和保障范圍三個主要維度，本文所形成的分析框架如圖1所示。

三、政策勾畫：兒童照顧政策的變遷軌跡與主題特征

對制度變遷歷程進(jìn)行科學(xué)、合理的階段劃分是分析制度變遷的基本前提。兒童照顧政策從新中國成立初期的家庭為主要支持的部分保障到如今高質(zhì)量導(dǎo)向下的“適度普惠”，其制度變遷過程雖“跌宕起伏”但“一脈相承”。為方便研究起見，基于歷史制度主義的時段劃分法和兒童照顧政策制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點，將兒童照顧政策的制度變遷歷程劃分為四個階段。

（一）孕育與創(chuàng)立：公有制特征明顯的兒童照顧政策（1949—1978年）

新中國成立以來，政府開始積極推進(jìn)兒童照顧服務(wù)的發(fā)展，通過建立托兒所和幼兒園等機構(gòu)，為城鎮(zhèn)兒童提供照顧和教育服務(wù)，以緩解家庭照顧壓力和促進(jìn)婦女解放、就業(yè)。1949年首次婦女代表大會中所形成的《關(guān)于中國婦女運動當(dāng)前任務(wù)的決議》便提出，應(yīng)當(dāng)通過舉辦托兒所等手段促進(jìn)婦女兒童福利事業(yè)的發(fā)展。此后，隨著《中華人民共和國勞動保險條例》在1953年被修正實施，提出建設(shè)孤兒院等集體勞動保險事業(yè)，由單位負(fù)擔(dān)相關(guān)費用。當(dāng)社會主義改造完成后，在育兒責(zé)任方面，單位成為提供兒童照顧服務(wù)的主體，以減輕婦女育兒負(fù)擔(dān)、發(fā)揮更多工作價值，兒童照顧機構(gòu)數(shù)量和服務(wù)質(zhì)量得到顯著提升，由機構(gòu)照顧城鎮(zhèn)兒童的形式大幅減輕了家庭照顧的責(zé)任負(fù)擔(dān)。

在保障范圍和照顧內(nèi)容方面，主要集中在極少部分的特殊兒童照顧，如孤兒、棄嬰和流浪兒童等，整體保障呈現(xiàn)出“兜底”的態(tài)勢。整體來看，兒童照顧令人擔(dān)憂，20世紀(jì)50年代初，全國只有5家兒童醫(yī)院和139張病床，嬰兒死亡率高達(dá) 200‰ 。[14]城鎮(zhèn)孤兒大多是在公辦的兒童福利院，對于農(nóng)村地區(qū)的無法定撫養(yǎng)義務(wù)人、無勞動能力、無生活來源的“三無”人員實行了“五?！闭撸瑢ⅰ肮?、老、殘、幼”列為一等救濟(jì)戶，散居的孤兒則在親戚家中寄養(yǎng)，并由親戚供養(yǎng)。1966—1978年間，我國兒童照顧政策的發(fā)展停滯不前，未取得明顯的進(jìn)步。

（二）恢復(fù)與發(fā)展：逐步接軌國際的兒童照顧政策（1979—2000年）

自1978年實行改革開放以來，我國開始走以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的中國特色社會主義市場化探索道路，兒童照顧政策也從上一階段中復(fù)蘇，并逐步和國際相接軌。1992年，我國政府以聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》為基礎(chǔ)制定了《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》，對兒童社會福利事業(yè)的發(fā)展進(jìn)行指導(dǎo)，同年聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》在我國生效，標(biāo)志著中國兒童權(quán)益保護(hù)制度逐步與國際化接軌。在保障范圍上，兒童福利院等機構(gòu)不斷增加，部分殘疾和無人照看等兒童享受到了政府的兜底保障，兒童福利服務(wù)從救濟(jì)向福利、從封閉向開放轉(zhuǎn)變。在照顧內(nèi)容方面，國家陸續(xù)出臺一些涉及家庭、健康、領(lǐng)養(yǎng)和教育等與兒童照顧相關(guān)的法律法規(guī)來保障兒童的各方權(quán)益，大大提高了對兒童照顧的保障范疇，如1980 年的《中華人民共和國婚姻法》、1994年的《中華人民共和國母嬰保健法》等，為兒童社會福利事業(yè)的發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)。

在兒童照顧的主體方面，自20世紀(jì)80年代末開始，在單位制解體下，政府和單位不再提供大包大攬式的全包式福利，國家對兒童所提供的照顧逐漸減少，照顧的主要責(zé)任再次落到家庭尤其是女性身上，這一點在政策中也有所體現(xiàn)。1992年發(fā)布的《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》中提出“婦女在保障兒童發(fā)展和兒童幸福方面起著關(guān)鍵作用”，《中國婦女發(fā)展綱要（1995—2000年)》中提出以推動托幼事業(yè)和家務(wù)勞動服務(wù)事業(yè)的發(fā)展以減輕婦女的家務(wù)負(fù)擔(dān)，強調(diào)家庭對育兒責(zé)任的分擔(dān)。同時，在城市和富裕農(nóng)村地區(qū)開始有市場化的兒童托育服務(wù)，托育服務(wù)開始由原先的公共提供占主導(dǎo)，逐漸轉(zhuǎn)向公共和私人市場并舉的局面。

（三）均衡與轉(zhuǎn)變：關(guān)注多維保障的兒童照顧政策（2001—2010年）

進(jìn)入新世紀(jì)之后，中國兒童福利事業(yè)得到高度關(guān)注，相關(guān)政策覆蓋兒童早期健康、教育、法律保護(hù)和社會環(huán)境等領(lǐng)域，并逐漸從“責(zé)任取向”轉(zhuǎn)向“權(quán)利取向”。2001年，國務(wù)院為了更好服務(wù)于我國的人才發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)布了《中國兒童發(fā)展綱要（2001—2010年)》，從總體目標(biāo)、主要目標(biāo)和戰(zhàn)略措施、組織實施和監(jiān)測評價四個部分促進(jìn)兒童身心發(fā)展，實現(xiàn)兒童獨立于成人所享有四大類基本人權(quán)。在該綱要的指導(dǎo)下，中國兒童福利事業(yè)在過去的10年間得到進(jìn)一步發(fā)展，無論是出生人口素質(zhì)還是兒童健康狀況、營養(yǎng)狀況都持續(xù)得到改善。與此同時，兒童的受教育程度得到普遍提高。孤兒、殘疾兒童、來自貧困家庭的兒童、受艾滋病影響的兒童和流浪兒童等弱勢群體得到更多的照顧和保護(hù)。在這一階段，兒童照顧的育兒責(zé)任被強調(diào)并納入政府責(zé)任之中，多元共擔(dān)的趨勢逐漸顯現(xiàn)，保障范圍更關(guān)注兒童的多維權(quán)利，照顧的范圍更多關(guān)注到了農(nóng)村兒童等。

但值得一提的是，隨著我國人民對美好生活有了更多的向往，兒童面臨更多的照顧需求。在家庭內(nèi)部存在著父母工作壓力不斷提升而無暇照顧兒童，且人口流動所帶來的代際養(yǎng)壁壘而照顧資源短缺的問題，即對于 0～3 歲的兒童照顧不足。盡管2001年發(fā)布的《中國兒童發(fā)展綱要（2001—2010年)》提出“發(fā)展 0～3 歲兒童早期教育”，但是沒有對早教的具體內(nèi)容進(jìn)行說明。此外，強調(diào)嬰兒的母乳喂養(yǎng)在無形之中也加強了婦女在照顧兒童方面的職責(zé)。2001年頒布的《中華人民共和國母嬰保健法實施辦法》在育兒責(zé)任方面強調(diào)“國家推行母乳喂養(yǎng)”，規(guī)定“醫(yī)療、保健機構(gòu)不得向孕產(chǎn)婦和嬰兒家庭宣傳、推薦母乳代用品”，并將嬰兒母乳喂養(yǎng)率達(dá)到 85% 作為目標(biāo)。與此同時，政府及其他主體在兒童托育照顧責(zé)任方面仍存在不足，對兒童照顧的相關(guān)規(guī)劃重點只涉及 3～6 歲的兒童，2000—2010年間， 0～3 歲幼兒難以入托公立的托育機構(gòu)，而私立的托育機構(gòu)也沒有完全發(fā)展起來， 95% 以上3歲以下兒童只能依靠家庭撫養(yǎng)照顧。兒童的照顧問題仍然沒有完全解決，這影響到我國下一階段生育支持政策轉(zhuǎn)型。

（四）可及與提質(zhì)：邁向適度普惠的兒童照顧政策（2011年至今）

《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020年)》標(biāo)志著中國兒童福利事業(yè)發(fā)展的新階段，即兒童照顧的范疇得到擴(kuò)大，由前一時期的補缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變。相較于前一時期而言，該文件更加積極地描述了兒童福利，將兒童權(quán)利的范圍拓展到一般兒童。國務(wù)院還專門頒布了《國家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃（2014—2020年)》《關(guān)于實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的意見》《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》等從政府、家庭和社會三個層面保障貧困地區(qū)兒童的健康成長，讓兒童照顧變得更加可及，進(jìn)一步加強了對兒童照顧的關(guān)注。

隨著我國逐步放開“二孩”政策，社會對于兒童照顧以及兒童早期教育等相關(guān)福利服務(wù)的完善提出更高的要求。2018年12月，民政部門在機構(gòu)改革中首次將兒童政策獨立增設(shè)了“兒童福利司”，標(biāo)志著我國兒童福利政策的發(fā)展進(jìn)入新紀(jì)元。針對 0～3 歲兒童照顧不足的問題，2019年國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“要基本形成多元化、多樣化、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系”的發(fā)展目標(biāo)。不斷完善和發(fā)展兒童照顧政策，以彌補家庭照顧能力不足，及其帶來的女性就業(yè)問題和兒童發(fā)展不平等問題，加強對家庭嬰幼兒照護(hù)的支持和指導(dǎo)。

在當(dāng)前人口結(jié)構(gòu)變動，建設(shè)生育支持政策的社會背景下，兒童照顧問題得到更多的政策關(guān)注，逐步形成政府、市場、家庭多元主體共同承擔(dān)兒童照顧的格局。《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020年)》《中國婦女發(fā)展綱要（2011—2020年)》等，鼓勵社會力量參與和建立多元兒童照顧體系，注重社區(qū)功能發(fā)揮。2021年頒布的《中華人民共和國家庭教育促進(jìn)法》指出，未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人負(fù)責(zé)實施家庭教育，國家和社會為家庭教育提供指導(dǎo)、支持和服務(wù)，強調(diào)國家、社會和家庭的責(zé)任。在2024年政府工作報告中提出，推動學(xué)前教育普惠發(fā)展、健全生育支持政策，多渠道增加托育服務(wù)供給。

四、政策闡釋：兒童照顧政策中制度變遷的演變邏輯

（一）我國兒童照顧政策的歷史性變遷

歷史制度主義的歷史視角側(cè)重于分析制度變化的歷史軌跡，一方面包括路徑依賴性。路徑依賴性可能源于歷史原因，也可能源于其他因素，如制度設(shè)計、變革及其對制度變遷的影響等。另一方面包括制度發(fā)展變化的動力機制。制度發(fā)展過程中存在促進(jìn)制度斷裂及生成的關(guān)鍵節(jié)點和歷史否決點。在歷史背景下，一旦某些重要的政治、經(jīng)濟(jì)、社會力量達(dá)到某種程度上的壓倒性優(yōu)勢，就可能撬動整個制度的改革，從而重塑制度的格局和發(fā)展新的方向。

1.關(guān)鍵節(jié)點與路徑調(diào)整：社會發(fā)展的現(xiàn)實需要

關(guān)鍵節(jié)點指的是制度設(shè)計和重要決策的關(guān)鍵時刻，這些時刻標(biāo)志著制度的改變和轉(zhuǎn)型，與之前制度的斷裂。這些關(guān)鍵節(jié)點往往是歷史過程中的某些特殊時間點，以重大事件為標(biāo)志，在這些節(jié)點上，各種力量的沖突和博弈促成了新制度的誕生。在兒童照顧政策中，新中國成立是第一個關(guān)鍵節(jié)點。隨著新中國的成立，中國共產(chǎn)黨把對兒童的重視提高到史無前例的高度，成立了全國婦女聯(lián)合會等組織，大力倡導(dǎo)兒童醫(yī)療、教育和福利等工作。第二個關(guān)鍵節(jié)點是聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》的簽署，其為政府提供了理論依據(jù)和規(guī)范性文件，促使政府進(jìn)一步認(rèn)識到對于兒童權(quán)益的保障和照顧責(zé)任，之后政府出臺了兒童福利法、《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》、保障未成年人合法權(quán)益的若干規(guī)定等一系列法律和政策，提高了政府對兒童權(quán)益保障的意識和重視，標(biāo)志著中國兒童權(quán)益保護(hù)制度的國際化。第三個關(guān)鍵節(jié)點是《中國兒童發(fā)展綱要（2001—2010年)》的頒布，對兒童的權(quán)利、保護(hù)、照顧等進(jìn)行了明確規(guī)定，為中國兒童照顧政策的全面發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，政府更加注重兒童福利問題，如完善兒童保健計劃、增加托幼機構(gòu)數(shù)量等，邁向普惠型福利。第四個關(guān)鍵節(jié)點是全面“二孩”政策的出臺。2016年，我國決定放開獨生子女政策，全面實行“二孩”政策。這意味著我國人口正面臨結(jié)構(gòu)性難題，為解決生育難題以及照顧危機，必須提高建設(shè)生育支持體系，優(yōu)化當(dāng)前兒童照顧政策。

2.路徑依賴與自我強化：福利遞增的運動軌跡

在制度變遷中，為確保自身利益的最大化，制度行為主體通常會制定一系列相關(guān)的制度規(guī)范，以促進(jìn)制度間的協(xié)同效應(yīng)。這種協(xié)同效應(yīng)可能會導(dǎo)致制度之間出現(xiàn)報酬遞增的特征，如果打破這種效應(yīng)，則需要付出巨大的成本，因此制度通常會沿著既定軌跡不斷強化，并形成路徑依賴性?；仡櫸覈鴥和疹櫿叩陌l(fā)展，基本呈現(xiàn)出保障范圍不斷擴(kuò)大、照顧水平不斷提高的趨勢，這與兒童照顧政策作為社會福利的重要一環(huán)，需要保持不斷增加的制度剛性與慣性的現(xiàn)實屬性有關(guān)。首先，制度運行過程中的協(xié)同效應(yīng)和學(xué)習(xí)效應(yīng)使得兒童照顧水平不斷提高。兒童照顧政策作為一項制度，在制定過程需要付出高昂的設(shè)置成本和退出成本，包括調(diào)研、論證、草擬、編制、審議和修改等環(huán)節(jié)；在制度實行后，如若發(fā)生變更，則需要考慮較高的各項成本，使得兒童照顧政策不會輕易更改或撤銷，而是維持現(xiàn)狀或進(jìn)行局部調(diào)適。其次，兒童照顧政策作為一項社會福利，一旦福利水平達(dá)到一定的水平便會維持這種剛性而難以下調(diào)，否則會激發(fā)群眾的抵觸情緒而引發(fā)社會矛盾。最后，對于兒童照顧政策而言，其重點在于保障社會的公平和兒童的權(quán)益，這就使得兒童照顧機構(gòu)建設(shè)、兒童健康管理和預(yù)防措施、家庭教育指導(dǎo)、社會支持和參與等都在保持收益遞增的特點，進(jìn)而在這種制度的慣性中不斷提高照顧水平。

3.歷史否決點與制度優(yōu)化：內(nèi)在缺憾的調(diào)適突破

關(guān)鍵節(jié)點為制度變革提供了創(chuàng)新、改變和更替的機會，其決定性因素既包括路徑依賴，也涉及歷史否決點的大小。歷史否決點是指制約制度變遷的元素集合，當(dāng)其力量大于關(guān)鍵節(jié)點變革力量時，制度變遷將處于停滯狀態(tài)。對于兒童照顧政策制度變遷，也存在著一些歷史否決點，如制度缺陷，這些不足被視為阻礙制度發(fā)展的關(guān)鍵因素。它們或成為制度變遷的障礙，影響改革的進(jìn)程；但同時缺陷也會和改革的需求構(gòu)成矛盾進(jìn)而催生制度的進(jìn)一步變遷。兒童照顧政策在不同時期存在的缺陷會引發(fā)不同的矛盾，進(jìn)而走向變遷升級。照顧內(nèi)容不足是制約兒童照顧政策改進(jìn)的因素。尤其是公共照護(hù)服務(wù)相對不足，主要依賴家庭和親屬的照顧，公共照護(hù)服務(wù)相對較少。這種現(xiàn)象受到改革開放初期政府的關(guān)注不足所影響，政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投入大于對社會保障等方面的支出，導(dǎo)致公共照護(hù)服務(wù)不足的情況。另外，育兒責(zé)任分擔(dān)不均也是兒童照顧政策需要優(yōu)化和升級的方面之一。家庭是照顧的重心，在傳統(tǒng)性別角色分工上女性在家庭中承擔(dān)更多責(zé)任。雖然政策已經(jīng)有了一定程度的調(diào)整，但在家庭中女性仍然承擔(dān)著更多的照顧孩子和家務(wù)責(zé)任，這也影響了兒童照顧政策的優(yōu)化和升級。因此，針對兒童照顧政策的固有缺陷，需要綜合思考政策和實踐之間的聯(lián)系，積極尋求制度優(yōu)化和完善的途徑，努力建立公共照護(hù)服務(wù)機構(gòu)，加強男女在家庭育兒責(zé)任分擔(dān)方面的均衡，推進(jìn)兒童照顧政策的進(jìn)一步改革。

（二）我國兒童照顧政策的結(jié)構(gòu)性變遷

兒童照顧的變遷不僅具有自身內(nèi)在的動力機制，同時深受外部環(huán)境與多方力量的互動影響。在歷史制度主義看來，“結(jié)構(gòu)”可以從多維觀視角進(jìn)行分析，宏觀環(huán)境的變遷和國家之間的權(quán)力關(guān)系形成政策的場域結(jié)構(gòu)，影響兒童照顧政策的整體朝向，中觀社會中的觀念意識也會影響兒童照顧政策的前進(jìn)走向，而微觀主體之間的權(quán)力互動博弈關(guān)系以及多元主體間的責(zé)任配置將影響兒童照顧政策的具體方向，因而從政策場域結(jié)構(gòu)、觀念意識、主體要素等多維度展開分析。

1.政策場域結(jié)構(gòu)：環(huán)境變遷與國家主導(dǎo)

兒童照顧政策的演變在宏觀層面與國家發(fā)展的整體趨勢相一致。在新中國成立初期，我國實行計劃經(jīng)濟(jì)體制，國家對社會資源和活動進(jìn)行了高度控制，個人生活與國家直接相關(guān)，兒童照顧政策的內(nèi)容幾乎是由國家政策決定。例如，為鼓勵女性就業(yè)而建設(shè)公共機構(gòu)分擔(dān)育兒責(zé)任、根據(jù)當(dāng)時國情的實際考量確定了照顧內(nèi)容和保障范圍，雖開始有所保障，但整體呈現(xiàn)出城鎮(zhèn)偏向的有限供給。改革開放以后，我國開始探索社會主義市場經(jīng)濟(jì)模式，逐漸放開對市場經(jīng)濟(jì)的控制，政府則放棄了對于兒童照顧的全面負(fù)責(zé)，而是讓市場等主體逐步進(jìn)人，呈現(xiàn)出從直接供給模式到選擇性供給模式的轉(zhuǎn)變，照顧內(nèi)容和保障范圍相較之前也有了更完善的發(fā)展。而后，為了應(yīng)對人口老齡化、少子化的問題和社會發(fā)展需要，我國出臺了一系列生育支持政策，涵蓋了兒童照顧的方方面面，在國家的大力支持下，兒童照顧得到了全社會的關(guān)注?？梢?，在場域結(jié)構(gòu)中，兒童照顧政策遵循國家主導(dǎo)的邏輯，國家體制和內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變化是兒童照顧政策變化的主要變遷動因。

2.政策觀念意識：福利共享與外部示范

兒童照顧政策的演變在中觀層面是遵循福利觀念的演變逐漸走向普惠型福利?？v觀我國兒童照顧政策的演變歷程，其本質(zhì)是和中國共產(chǎn)黨堅持“為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興”的初心與使命一脈相承的。新中國成立之初，社會百廢待興，只能提供兜底型福利，并且福利呈現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)二元特征。隨著經(jīng)濟(jì)實力的不斷增強，兒童照顧政策的保障范圍也逐步擴(kuò)大，照顧內(nèi)容更加豐富，兒童的托育、健康以及教育等方方面面的權(quán)利都得到了提升。進(jìn)入新時代以來，我國福利政策轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍l(fā)展型”，能夠關(guān)注到 0～3 歲嬰幼兒的照顧問題、兒童營養(yǎng)健康等更豐富的權(quán)利內(nèi)容?？偟膩碚f，兒童照顧政策的演變本質(zhì)上體現(xiàn)了我國福利政策從兜底型到補缺型，再到發(fā)展型的轉(zhuǎn)變。除了制度本身內(nèi)在的刺激作用外，國內(nèi)外不同國家地區(qū)先進(jìn)的經(jīng)驗和做法也對我國的照顧政策變革產(chǎn)生了重要的示范效應(yīng)。國際間的交流合作、經(jīng)驗借鑒和成功案例的引進(jìn)，都為我國的兒童照顧政策變革提供了新思路和可借鑒的范例。同時，國外先進(jìn)國家對于兒童照顧的各種政策安排和實踐經(jīng)驗，在一定程度上為我國的兒童照顧政策帶來了外部壓力源和推動作用。20世紀(jì)六七十年代以來，以哈耶克為代表的新保守主義思想和女性主義思想成為社會福利界的重要思想源泉。此外，20世紀(jì)七八十年代西方社會流行的社會正義思潮讓公共托育服務(wù)逐步成為社會福利界關(guān)于兒童照顧的重要理論共識和公共政策產(chǎn)品，極大促進(jìn)了我國兒童照顧政策的發(fā)展。

3.政策主體要素：相互分擔(dān)與理性選擇

兒童照顧政策的演變在微觀層面受到行為主體的力量對比和行為變化帶來的調(diào)整。在兒童照顧政策變革中，政府是政策的制定方，以全局性兒童福利的形式推動兒童照顧體系的健康發(fā)展，其核心在于為人民服務(wù)，既要考慮兒童的福利保障，也要考慮家庭和市場的責(zé)任配比。家庭是孩子的主要照顧者，不僅為孩子提供支持、照顧和關(guān)愛，也擁有“用腳投票”的權(quán)利，會流向能夠給兒童提供更好照顧的區(qū)域或選擇更優(yōu)的市場主體。市場為兒童照顧提供豐富的資源和服務(wù)，以謀求自我發(fā)展的利益。在兒童照顧政策的變革過程中，政府、市場和家庭之間形成了一個復(fù)雜的博弈關(guān)系。政府通過政策制定和監(jiān)管來引導(dǎo)市場和家庭的行為；市場根據(jù)政策導(dǎo)向和市場需求來提供服務(wù)和調(diào)整策略；家庭則根據(jù)自身的實際情況和需求來選擇最適合的兒童照顧方式。三者之間的博弈既存在競爭也存在合作，共同推動兒童照顧體系的健康發(fā)展。在這個過程中，政府需要平衡好各方的利益訴求，確保政策的公平性和有效性；市場需要不斷提升服務(wù)質(zhì)量和創(chuàng)新能力，以滿足家庭的需求；家庭則需要積極參與到兒童照顧的決策中來，以維護(hù)自身的權(quán)益和孩子的福祉。隨著新時代的到來，我國的多元共擔(dān)兒童照顧政策主體越來越多，政府、市場、家庭承擔(dān)兒童照顧責(zé)任逐步多元化。適度普惠型的福利體系也逐漸構(gòu)建和完善，讓家庭從主要責(zé)任承擔(dān)者中逐漸解放出來，市場托育和社區(qū)托育的作用越來越明顯。

五、結(jié)論與展望

黨的二十大報告提出，要“促進(jìn)物的全面豐富和人的全面發(fā)展”“保障婦女兒童合法權(quán)益”。面對當(dāng)前我國兒童“照顧危機”的現(xiàn)實情境，兒童照顧政策仍需進(jìn)一步轉(zhuǎn)型發(fā)展。從我國兒童照顧政策的歷史變遷軌跡可知，當(dāng)前我國兒童照顧政策呈現(xiàn)出從兜底型到普惠型，從單一主體到福利多元的演變過程。結(jié)合我國兒童照顧政策制度變遷的演變邏輯來看，這種趨勢還在歷史性變遷和結(jié)構(gòu)性變遷的雙重作用下不斷加強。

歷史性變遷主要聚焦于政策設(shè)計本身的調(diào)整和演變，據(jù)此應(yīng)當(dāng)優(yōu)化兒童照顧政策的制度設(shè)計，向育兒責(zé)任多元共擔(dān)、照顧內(nèi)容權(quán)利取向、保障范圍全面共享的方向發(fā)展。兒童照顧政策作為我國福利政策中的重要一環(huán)，必須不斷優(yōu)化升級內(nèi)在服務(wù)與支持，并且已經(jīng)形成了福利遞增的路徑依賴。若內(nèi)部存在無法滿足兒童照料的缺憾，便會自我調(diào)適優(yōu)化，以適應(yīng)社會發(fā)展的需要。因此，從歷史性變遷來看，未來兒童照顧政策的優(yōu)化方向，應(yīng)強調(diào)育兒責(zé)任的多元共擔(dān)、照顧內(nèi)容的權(quán)利取向以及保障范圍的全面共享。在育兒責(zé)任方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強調(diào)國家與社會的責(zé)任，形成多元化的育兒責(zé)任共擔(dān)機制，做到從“家庭支持”到“支持家庭”。在照顧內(nèi)容方面，兒童照顧政策應(yīng)當(dāng)從“責(zé)任取向”轉(zhuǎn)向“權(quán)利取向”，即正視兒童的實際需求，不僅要保障其基本的生存需要，還要重視其社會發(fā)展的需要，回應(yīng)兒童在身體、智力、情感、社會關(guān)系等多個方面的需要，給予兒童身心發(fā)展各個方面的支持。在保障范圍方面，兒童照顧政策應(yīng)當(dāng)是面向全體兒童的，即實現(xiàn)兒童照顧政策的保障范圍全面共享。面向當(dāng)前公立托育機構(gòu)少、“一位難求”“擠不進(jìn)”；民辦托育機構(gòu)收費高、良莠不齊，家長“送不起”“不敢送”等問題，應(yīng)大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)的普惠托育服務(wù)。

結(jié)構(gòu)性變遷側(cè)重于政策的執(zhí)行過程，關(guān)注如何通過系統(tǒng)化的設(shè)計確保政策在實施過程中有效落地，據(jù)此，應(yīng)以系統(tǒng)性的觀念加強兒童照顧政策的普惠屬性。兒童照顧政策具有三個特征，由國家場域結(jié)構(gòu)主導(dǎo)，遵循福利共享的觀念和多元主體的理性選擇。首先，國家主導(dǎo)的方式，使得政府承擔(dān)著政策制定方和執(zhí)行方的角色，政府的服務(wù)質(zhì)量對兒童照顧的水平有著舉足輕重的影響。在制定時，應(yīng)當(dāng)從頂層設(shè)計的角度，推動兒童照顧政策向完全普惠型發(fā)展。以財政支持的形式，對兒童照顧機構(gòu)給予不同程度的補貼，也可以對撫育子女的家庭予以稅收優(yōu)惠，增加對于女性的生育支持。在執(zhí)行時，要做好部門內(nèi)的協(xié)同，強化責(zé)任主體之間的溝通協(xié)調(diào)，注意因權(quán)責(zé)交叉所產(chǎn)生的相互推諉問題，并且以動態(tài)化的管理方式強化兒童照顧政策的服務(wù)精準(zhǔn)度。其次，在福利共享的觀念下，可以看出當(dāng)前我國兒童照顧政策仍然存在城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距較大等問題。考慮到城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的發(fā)展差距，以及現(xiàn)階段還不具備全面建立統(tǒng)一的覆蓋全體兒童的福利制度的能力，可以在目標(biāo)明確的條件下，經(jīng)過統(tǒng)籌規(guī)劃與精準(zhǔn)施策，分清輕重緩急以推進(jìn)兒童福利全覆蓋，如統(tǒng)一的托幼服務(wù)制度、兒童津貼制度等。對于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，可以借鑒世界發(fā)達(dá)國家的兒童照顧經(jīng)驗，經(jīng)濟(jì)條件處于中等的地區(qū)可重點加強 0～3 歲兒童照顧，欠發(fā)達(dá)地區(qū)則可以專注做好 3～6 歲兒童照顧，從而形成雁陣型、階梯狀的兒童照顧政策體系。最后，多元主體之間對兒童照顧政策的責(zé)任分擔(dān)是基于理性考量的相互影響過程。家庭是兒童照顧的首位責(zé)任人，面對兒童照顧責(zé)任所帶來的照顧壓力，在尋求外界輔助時，會“用腳投票”選擇心儀的區(qū)域和市場機構(gòu)，因而對各地政府和各個市場機構(gòu)提出了競爭性質(zhì)的要求。這使得政府、市場以及社會組織等主體，都需要以兒童為中心，以家庭為考量，提供更優(yōu)質(zhì)的兒童照顧服務(wù)。

縱觀我國70多年兒童照顧政策發(fā)展變遷的軌跡，其深受經(jīng)濟(jì)、政治與文化等深層結(jié)構(gòu)因素影響，形成了以“公平”屬性為內(nèi)核的價值判斷與回應(yīng)現(xiàn)實社會特征的政策選擇。保障范圍的不斷擴(kuò)大，意味著由貧富不均和地區(qū)發(fā)展不平衡帶來的教育和照顧機會不平等問題正在逐步減少。在當(dāng)今“少子化”的社會中，通過完善兒童照顧政策，以期減輕家庭育兒壓力，緩解工作與育兒之間的沖突，促進(jìn)生育意愿的提升。倡導(dǎo)以權(quán)利為導(dǎo)向的兒童照顧政策設(shè)計，促進(jìn)兒童早期發(fā)展，為兒童提供更加全面的成長環(huán)境，培育社會人力資本，完善多元福利的支持，提升照顧的服務(wù)質(zhì)量。此外，兒童照顧政策雖然對緩解照顧危機、改善生育率有一定作用，但本質(zhì)上還是需要生育及生育支持政策的共同發(fā)力，結(jié)合減輕當(dāng)前年輕人尤其是女性的就業(yè)壓力、優(yōu)化生育及照料假期、給予生育及照料津貼等方式，一同助力邁向兒童友好的未來。

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The Historical Changes and the EvolutionaryLogicof Childcare Policies in China: From thePerspectiveofHistorical Institutionalism

Lin Ziwei， Zhai Boling (SchoolofPublic Administration，SichuanUniversity，Chengdu 610065)

Abstract:Childcarepolicies playacrucialroleinalleviating fertilitypressures andenhancingchildcare standards in our country.Since theestablishmentofPeople's Republic of China in 1949，these policies have undergone ahistorical evolutioncharacterized byfour distinctstages:evident publicownership，gradualalignment with international standards， afocusonmultidimensionalsupportforchildren，andashifttowardsmoderateuiversality.Throughthelensofhistorical institutionalismchildcarepoliciesfunctionwitinastate-ledstructuralframeworkfuencedbysocialconscioussd external examples from Western welfare states，resulting in varied distributions of responsibility among the government， families，andmarketentities.Fromahistoricalperspective，childcarepoliciesexperiencepathadjustmentsamidsttheongoing optimizationofsocialwelfare，establishingpathdependencealongthetrajectoryofaccumulatedwelfarebenefits，while alsoconfrontinghistoricalvetopointsthatdemandadjustmentsduetointeralpolicydeficiencies.Lookingahead，childcare policies shouldaim tooptimize institutional designand enhance implementation，progressng towards sharedparenting responsibilities，rights-orientedcaregiving，andcomprehensiveprotectioncoverage，whilestrengtheningteunversalnature of childcare policies through systematic thinking.

Keywords:Historical Institutionalism; Childcare Policies;Historical Changes; EvolutionaryLogic