中圖分類號：G610 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2097-0609（2025）02-0046-16

近年來，我國嬰幼兒照護(hù)服務(wù)領(lǐng)域的政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范逐步建立和完善，為新時(shí)代嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。從國務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）對嬰幼兒照護(hù)服務(wù)基本原則的明確[]，到國家有關(guān)部門發(fā)布一系列托育行業(yè)相關(guān)政策使嬰幼兒照護(hù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系逐步健全，再到各省、市陸續(xù)出臺(tái)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)實(shí)施意見或?qū)嵤┓桨?，各地也在根?jù)實(shí)際情況積極探索可復(fù)制、可推廣、有特色的有效舉措。2021年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡稱《綱要》）在“實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”章節(jié)中特別強(qiáng)調(diào)“發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，健全支持嬰幼兒照護(hù)服務(wù)和早期發(fā)展的政策體系”。[2]本文基于文本分析法的原理，聚焦“十四五”中期一些重點(diǎn)城市的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，運(yùn)用質(zhì)性分析軟件MAXQDAAnalyticsPro2022，對相關(guān)政策進(jìn)行文本處理與量化分析，并在此基礎(chǔ)上提出針對性的政策建議。

一、研究設(shè)計(jì)

（一）文本選取

本研究以政策文本為依據(jù)和支撐，對各地嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行比對分析。以2022年12月1日為研究時(shí)間起點(diǎn)，截至2024年1月31日，從北大法寶數(shù)據(jù)庫以及各國政府或部門網(wǎng)站中檢索獲取“托育服務(wù)”或“嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的‘十四五’發(fā)展規(guī)劃”“行動(dòng)計(jì)劃”“行動(dòng)方案”等為主題的政策文本，選取率先發(fā)布有關(guān)政策文件且示范作用較強(qiáng)的典型城市代表，涵蓋分布于華東、西南、華北及華南的一線至三線城市共計(jì)15個(gè)。這些政策文本是由各直轄市、地級市人民政府或其他機(jī)構(gòu)發(fā)布的，依據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2019]15號）、省級或地級市政府相關(guān)實(shí)施意見或?qū)嵤┓桨杆贫ǖ挠嘘P(guān)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的政策文件（見表1）。

自2022年12月1日至2024年1月31日，共有15個(gè)直轄市或地級市制定并發(fā)布了有關(guān)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)或托育服務(wù)的發(fā)展規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃或指導(dǎo)意見。如表1所示，大部分集中在部分直轄市與江浙地區(qū)，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展水平處于領(lǐng)先地位。同地區(qū)政策發(fā)布較為密集，如江蘇省市、無錫市、揚(yáng)州市于2023年初相繼發(fā)布了“十四五”托育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，隨后浙江省嘉興市、湖州市也接連發(fā)布了相關(guān)計(jì)劃。江蘇四市以及嘉興市的主要發(fā)文機(jī)關(guān)為衛(wèi)健委，湖州市為發(fā)改委，其余為人民政府辦公廳或辦公室。

（二）主題概覽

政策文本是政策的物質(zhì)載體，也是政策實(shí)施的重要依據(jù)。[3本研究采用文本分析方法，借助質(zhì)性分析軟件MAXQDAAnalyticsPro2022，對15市政策文本重復(fù)兩輪編碼步驟，反復(fù)比較修正代碼，獲取一致結(jié)果，確保質(zhì)性分析過程的規(guī)范性。利用MAXQDA對所搜集的政策文本資料逐級進(jìn)行編碼，逐級提煉概念與范疇，生成編碼目錄及結(jié)果，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析、詞頻呈現(xiàn)、編碼統(tǒng)計(jì)查詢等。剔除詞頻相對較高的虛詞與無意義的通用詞，將政策原文用“文字云”顯示，得到最后的詞頻分析結(jié)果如圖1所示。

在15市的規(guī)劃政策中，“十四五”“預(yù)期性”“年”“萬元”“區(qū)”在高頻詞中位列前5，“文字云”在一定程度上勾勒了地方政府在嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展規(guī)劃中的關(guān)注點(diǎn)。第一，每千人口托位數(shù)4.5個(gè)的建設(shè)任務(wù)成為“十四五”期間民生新指標(biāo)，普惠托育服務(wù)成為國家“十四五”規(guī)劃確定的重點(diǎn)任務(wù)，各地都在強(qiáng)力推進(jìn)托育設(shè)施建設(shè)；第二，統(tǒng)覽各地工作目標(biāo)，“預(yù)期性”相較于“約束性”指標(biāo)普遍偏多，除了完成托位數(shù)的基本要求，還體現(xiàn)了各地多樣化的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展愿景；第三，各地對目標(biāo)或任務(wù)分解至各年度，反映了政策分步驟、分階段的有序推進(jìn)；第四，“萬元”主要出現(xiàn)在普惠托育項(xiàng)目投資、托育機(jī)構(gòu)建設(shè)補(bǔ)助、示范性托育機(jī)構(gòu)獎(jiǎng)補(bǔ)、嬰幼兒照護(hù)服務(wù)指導(dǎo)中心工作經(jīng)費(fèi)等方面，體現(xiàn)了各地在經(jīng)費(fèi)支持途徑上的積極嘗試；第五，分“區(qū)”施策體現(xiàn)了差異化的區(qū)域資源配置，推動(dòng)服務(wù)供給與人口分布特征的適配。

（三）內(nèi)容編碼

基于15市嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展規(guī)劃相關(guān)政策文件的基本結(jié)構(gòu)，首先構(gòu)建工作目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)與保障措施3個(gè)一級節(jié)點(diǎn)，采用推論式類目構(gòu)建的質(zhì)性文本分析方法，以政策文本具體條款為基本單元?jiǎng)?chuàng)建若干三級節(jié)點(diǎn)，在對各地政策內(nèi)容的歸納整理中，調(diào)整修改形成12個(gè)二級節(jié)點(diǎn)，參考點(diǎn)（節(jié)點(diǎn)下的編碼次數(shù)）總數(shù)值為620項(xiàng)，并統(tǒng)計(jì)了各節(jié)點(diǎn)平均覆蓋率，即該節(jié)點(diǎn)上編碼字符的百分比。工作目標(biāo)包括托位指標(biāo)、機(jī)構(gòu)指標(biāo)、人才指標(biāo)以及服務(wù)指標(biāo)，重點(diǎn)任務(wù)包括家庭照護(hù)指導(dǎo)服務(wù)、嬰幼兒健康管理服務(wù)與托育服務(wù)，保障措施則包括人才隊(duì)伍建設(shè)、財(cái)稅支持、場地保障與建設(shè)指導(dǎo)、數(shù)字賦能以及生育友好配套政策。父節(jié)點(diǎn)“工作目標(biāo)”不僅局限于文件中“工作目標(biāo)”或“總體目標(biāo)”一級標(biāo)題下內(nèi)容；保障措施涵蓋了完善支持嬰幼兒照護(hù)發(fā)展的各項(xiàng)措施，而不包括組織領(lǐng)導(dǎo)、宣傳引導(dǎo)、督導(dǎo)評估及動(dòng)態(tài)管理等保障機(jī)制；由于各政策文件中涉及綜合監(jiān)管方面（包括運(yùn)營秩序監(jiān)管、安全質(zhì)量監(jiān)管與登記備案制度等）的內(nèi)容保持高度一致，而不將其納入分析框架，但其中信息化管理體現(xiàn)了各市特色，將其與其他方面的信息化舉措合并為“數(shù)字賦能”。

使用可視化工具中的代碼矩陣瀏覽功能，并按代碼模式的相似性對列進(jìn)行排序，可以直觀呈現(xiàn)各地政策內(nèi)容關(guān)注度在各舉措之間的異同。如圖2所示，機(jī)構(gòu)指標(biāo)、托育服務(wù)供給、人才隊(duì)伍建設(shè)以及財(cái)稅支持仍是普遍關(guān)注的重點(diǎn)，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系發(fā)展起步階段，各地都在推進(jìn)人、財(cái)、物等要素資源的優(yōu)先保障。

二、討論與分析

為深入、具體地對政策文本各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)致的對比分析，本文依據(jù)“工作目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、保障措施”的政策分析框架，通過各級節(jié)點(diǎn)的描述性統(tǒng)計(jì)分析，探討各市政策舉措中的普遍趨勢與創(chuàng)新動(dòng)向，以期為政策制定優(yōu)化提供一定參考。

（一）工作目標(biāo)分析

嬰幼兒照護(hù)服務(wù)工作目標(biāo)在各市規(guī)劃文件中，包括了自2023年至2025年的托位、機(jī)構(gòu)、人才、服務(wù)4方面的指標(biāo)（除了曲靖市規(guī)劃時(shí)間是2024年至2026年），各市以“十四五”規(guī)劃末為目標(biāo)達(dá)成期限，其中廣州、重慶、嘉興等還確立了2023年、2024年的年度目標(biāo)。相較于人才指標(biāo)與服務(wù)指標(biāo)，托位指標(biāo)與機(jī)構(gòu)指標(biāo)是各地的任務(wù)聚焦點(diǎn)。

1.托位指標(biāo)

廣州、嘉興及常州將任務(wù)分解至各年份，具體指標(biāo)逐年上升。部分城市在千人口托位數(shù)的基礎(chǔ)之上，提出托位總量要求以及普惠占比，如廣州、無錫、貴陽明確提出總量要求，嘉興、北京、廣州、重慶、南昌、貴陽關(guān)注到了普惠占比。至于托位使用率，除了貴陽提出 80% 的目標(biāo)，重慶市指出要求達(dá)到全國平均水平，各市鮮少提及。目前托位實(shí)際使用率仍普遍不及預(yù)期，一定程度上造成了資源浪費(fèi)。其背后的供需結(jié)構(gòu)性矛盾表明配套支持政策需要進(jìn)一步完善。

2.機(jī)構(gòu)指標(biāo)

社區(qū)托育點(diǎn)建設(shè)以及托育網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建成為主流，貴陽、嘉興還提及了農(nóng)村地區(qū)村托育點(diǎn)建設(shè)目標(biāo)；“普惠”是托育機(jī)構(gòu)建設(shè)的主基調(diào)，其中，截至2025年，廣州、南昌、嘉興及無錫要求街鎮(zhèn)全覆蓋，提出備案托育機(jī)構(gòu)普惠率需達(dá) 75% ；示范性托育機(jī)構(gòu)建設(shè)也在強(qiáng)力推進(jìn)，各地建設(shè)目標(biāo)包括省級、市級和區(qū)級不同層次，貴陽將“五位一體”示范基地的設(shè)想納入工作目標(biāo)之中。

3.人才指標(biāo)

人才指標(biāo)方面，除了對從業(yè)人員持證上崗率等基本要求，至2025年，無錫的“百千人計(jì)劃”計(jì)劃培養(yǎng)培訓(xùn)市級骨干專業(yè)人員1000人，骨干管理人員100人；湖州累計(jì)培養(yǎng)人才1萬名以上；鹽城提出市縣實(shí)訓(xùn)基地覆蓋率 100% 。專家隊(duì)伍建設(shè)作為強(qiáng)化服務(wù)指導(dǎo)能力的重要舉措，卻較少被提及，除了的“市級培訓(xùn)師資建設(shè)工程”提出遴選100名專家建立市級培訓(xùn)師資庫，貴陽提出建立人才專家?guī)?¹ 個(gè)，納入國家或省級專家20人。

4.服務(wù)指標(biāo)

服務(wù)指標(biāo)的戰(zhàn)線普遍拉長至2025年，在超過全國平均水平的基礎(chǔ)上，部分城市提出了更高的普及率目標(biāo)，包括嬰幼兒家長科學(xué)育兒知識普及、嬰幼兒照護(hù)服務(wù)指導(dǎo)及嬰幼兒健康管理三類。此外，只有湖州對兒童健康管理中心建設(shè)提出要求。提及照護(hù)服務(wù)指導(dǎo)產(chǎn)品研發(fā)的城市也較少，貴陽將廣電宣教節(jié)目作為約束性指標(biāo)納入服務(wù)指標(biāo)，以確保線上科學(xué)育兒指導(dǎo)家庭覆蓋率。

（二）重點(diǎn)任務(wù)分析

作為一項(xiàng)復(fù)雜的民生工程，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)包括了托育服務(wù)、嬰幼兒健康管理服務(wù)與家庭照護(hù)指導(dǎo)服務(wù)等多方面。托育服務(wù)本身多元、易變的需求使得托育服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)目標(biāo)也復(fù)雜多樣，在托育服務(wù)仍然供給不足的現(xiàn)階段，進(jìn)一步增加普惠性托育服務(wù)的有效供給是目前最現(xiàn)實(shí)、最緊迫的民生問題。家庭在嬰幼兒照護(hù)方面承擔(dān)主要責(zé)任，父母是嬰幼兒照護(hù)的第一責(zé)任人，嬰幼兒家庭照護(hù)指導(dǎo)服務(wù)是發(fā)展嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的首要任務(wù)。嬰幼兒健康管理服務(wù)是基本公衛(wèi)服務(wù)項(xiàng)目的重要一環(huán)，也是探索“醫(yī)育結(jié)合”服務(wù)新模式的基本途徑，具體如下。

1.托育服務(wù)體系建設(shè)的基本架構(gòu)

綜觀各地主要任務(wù)，包括發(fā)展公辦托育服務(wù)、鼓勵(lì)社會(huì)力量辦托、加快推進(jìn)示范建設(shè)、擴(kuò)大社區(qū)（村）托育服務(wù)覆蓋面以及托育產(chǎn)品研發(fā)等方面。第一，公辦托育服務(wù)方面。一是托育綜合服務(wù)中心將承擔(dān)轄區(qū)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)指導(dǎo)、從業(yè)人員培訓(xùn)及協(xié)助開展督導(dǎo)工作等，并根據(jù)實(shí)際需要設(shè)置相應(yīng)的托位，為嬰幼兒照護(hù)服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展提供支撐，、廣州提出2025年基本建成市級托育綜合服務(wù)中心1個(gè)、區(qū)級托育服務(wù)中心1個(gè)的托育綜合服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；二是發(fā)揮公辦托育機(jī)構(gòu)的示范引導(dǎo)作用；三是對國企資源配置能力與權(quán)威度的優(yōu)勢的考慮，例如廣州提出到2025年，依托國有資本舉辦托育服務(wù)集團(tuán)，新增5000個(gè)托位；四是公辦園辦托，對于新建和改擴(kuò)建的公辦園，應(yīng)將開設(shè)托班納入建設(shè)規(guī)劃之中，此外，常州提出對公辦幼兒園每年新增托班一次性給予5萬元／班的改造補(bǔ)助。第二，社會(huì)力量辦托方面。激發(fā)與支持社會(huì)力量興辦托育機(jī)構(gòu)是促進(jìn)普惠托育服務(wù)快速發(fā)展的重要舉措之一。各市均指出將支持幼兒園發(fā)展托育服務(wù)以及用人單位辦托，而“生源斷崖”的民辦園轉(zhuǎn)型托育成為必答題，相較于單純的早教托育機(jī)構(gòu)，民辦園更具有商業(yè)模式的優(yōu)勢。醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)是探索“醫(yī)育結(jié)合”的重要載體，承擔(dān)了對托育機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)工作以及一些基本公共衛(wèi)生服務(wù)，同時(shí)，有條件的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)可充分整合利用專業(yè)資源優(yōu)勢建設(shè)托育機(jī)構(gòu)。第三，示范建設(shè)方面。建設(shè)高水平示范性托育機(jī)構(gòu)建設(shè)將發(fā)揮帶動(dòng)輻射作用，、無錫、重慶、嘉興提出了“十四五”期末各級示范性托育機(jī)構(gòu)建設(shè)的具體目標(biāo)。第四，社區(qū)（村）托育服務(wù)覆蓋率的提升也是各地普遍的關(guān)注重點(diǎn)。“一街道一鄉(xiāng)鎮(zhèn)一普惠一公立”是構(gòu)建托育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的基本舉措，城鄉(xiāng)“向日葵親子小屋”建設(shè)多次被提及，各地正在持續(xù)推進(jìn)以街道、鎮(zhèn)、社區(qū)為單元的便民普惠托育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。第五，托育產(chǎn)品研發(fā)方面。無錫、揚(yáng)州提出加強(qiáng)托育產(chǎn)品研發(fā)和創(chuàng)新，促進(jìn)托育服務(wù)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。產(chǎn)品先行或市場先行并無對錯(cuò)，但與市場需求相匹配的產(chǎn)品定位、產(chǎn)品研發(fā)的專業(yè)指導(dǎo)、“產(chǎn)學(xué)研用一體化”托育發(fā)展新模式的建立都值得進(jìn)一步探索。

2.探索建設(shè)醫(yī)育共同體

充分發(fā)揮醫(yī)療衛(wèi)生資源優(yōu)勢是關(guān)鍵，將兒童保健與嬰幼兒托育服務(wù)相結(jié)合，憑借醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的專業(yè)技術(shù)人員的嬰幼兒護(hù)理知識，為 0～3 歲的嬰幼兒健康成長提供科學(xué)、專業(yè)的健康管理和早期教育指導(dǎo)。各地紛紛樹立了新型的嬰幼兒健康管理服務(wù)理念，促進(jìn)托育服務(wù)與嬰幼兒健康管理、兒童早期發(fā)展、兒科醫(yī)療服務(wù)、家庭醫(yī)生簽約服務(wù)等融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)托育機(jī)構(gòu)、家庭與醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)有效對接，完善嬰幼兒健康管理的一體化服務(wù)，包括對嬰幼兒進(jìn)行營養(yǎng)保健指導(dǎo)、早期干預(yù)、智力開發(fā)及健康教育等?；诘胤街嗅t(yī)藥特色優(yōu)勢發(fā)揮的考慮，曲靖市提出了將支持基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為托育機(jī)構(gòu)提供中醫(yī)藥健康服務(wù)，指導(dǎo)托育機(jī)構(gòu)開展人員培訓(xùn)以掌握中醫(yī)有關(guān)飲食、保健等知識和技能。此外，著眼于農(nóng)村兒童早期教育健康發(fā)展，市還特別提出以困境、留守嬰幼兒等弱勢群體為重點(diǎn)，做好農(nóng)村兒童早期發(fā)展服務(wù)。

3.嬰幼兒家庭照護(hù)指導(dǎo)服務(wù)的有效路徑

家庭照護(hù)指導(dǎo)服務(wù)主要包括養(yǎng)育指導(dǎo)服務(wù)與照護(hù)模式探索。在養(yǎng)育指導(dǎo)服務(wù)方面，各地普遍采取“線上 + 線下”方式相結(jié)合，通過人戶指導(dǎo)、親子活動(dòng)、家長課堂、專家咨詢、直播互動(dòng)等途徑，開展家庭養(yǎng)育指導(dǎo)和嬰幼兒早期發(fā)展服務(wù)，增強(qiáng)家庭科學(xué)育兒能力。無錫提出通過政府購買服務(wù)的方式，委托有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，為居家照護(hù)的嬰幼兒免費(fèi)提供每年不少于6次體驗(yàn)性科學(xué)育兒指導(dǎo)服務(wù)；上海提出每年為有需求的幼兒家庭提供不少于12 次免費(fèi)家庭科學(xué)育兒指導(dǎo)服務(wù)；嘉興提出利用“向日葵親子樂園”“向日葵親子小屋”、托育機(jī)構(gòu)、健心客廳、兒童之家等平臺(tái)，每年開展養(yǎng)育照護(hù)小組活動(dòng)不少于800場。目前，公益性家庭教育指導(dǎo)服務(wù)和實(shí)踐活動(dòng)在各地的有益嘗試也已取得一些積極的成效，推進(jìn)完善家庭科學(xué)育兒指導(dǎo)站（點(diǎn)）的布局將是新的挑戰(zhàn)，借助數(shù)字化轉(zhuǎn)型的契機(jī)在高精準(zhǔn)度家庭科學(xué)育兒指導(dǎo)體系的建立健全中發(fā)揮著重要作用。在照護(hù)模式探索方面，部分城市提及對隔代照料、家庭互助照護(hù)模式及家政企業(yè)擴(kuò)大育兒服務(wù)的支持，其中，南昌、淮安指出將逐步引導(dǎo)家庭托育點(diǎn)規(guī)范發(fā)展。

（三）保障措施分析

嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系建設(shè)涉及方面廣、工作任務(wù)重，需要加強(qiáng)綜合保障。保障措施包括人才隊(duì)伍建設(shè)、場地保障與建設(shè)指導(dǎo)、財(cái)稅支持、生育友好配套政策以及數(shù)字賦能智慧托育五個(gè)方面。其中，人才培養(yǎng)培訓(xùn)是嬰幼兒照護(hù)服務(wù)提質(zhì)關(guān)鍵；場地保障是支持各項(xiàng)工作以及機(jī)構(gòu)運(yùn)營的基本條件；類型多樣、優(yōu)勢互補(bǔ)的財(cái)稅支持體系是保障重點(diǎn)；信息化技術(shù)賦能嬰幼兒照護(hù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的完善；完善生育友好配套政策與普惠托育服務(wù)體系相輔相成。

1.人才隊(duì)伍建設(shè)方面

人才培養(yǎng)與人才引進(jìn)方面，各地圍繞院校開設(shè)相關(guān)專業(yè)、培育產(chǎn)教融合企業(yè)、校企合作建立實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)基地以及“ 1+X^′ ”證書制度試點(diǎn)工作等。立足于人才培養(yǎng)周期長而從業(yè)人員需求迫切的實(shí)際，各地對大規(guī)模、高質(zhì)量的職業(yè)培訓(xùn)作出了較為具體的規(guī)劃。提出編制本市托育機(jī)構(gòu)衛(wèi)生保健人員培訓(xùn)大綱，實(shí)施三年一周期備案托育機(jī)構(gòu)人員的全員培訓(xùn)，以持續(xù)提升崗位勝任能力；無錫、揚(yáng)州、淮安推行“職業(yè)培訓(xùn)包”“工學(xué)一體化”等培訓(xùn)模式，增強(qiáng)培訓(xùn)實(shí)效；北京提出到2025年，培訓(xùn)各類托育機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人1000人次以上，培訓(xùn)保育人員5000人次以上；重慶提出到2025年，全市開展托育服務(wù)類補(bǔ)貼性職業(yè)技能培訓(xùn)1.5萬人次。

各地基本都設(shè)立了人才培養(yǎng)培訓(xùn)全鏈條制度，但在權(quán)益保障與激勵(lì)評價(jià)、學(xué)術(shù)交流與專業(yè)指導(dǎo)方面的支持力度稍顯不足。人才質(zhì)量取決于權(quán)益保障與激勵(lì)評價(jià)，目前主要包括探索從業(yè)人員職稱評定和崗位晉升制度、發(fā)布工資收入行業(yè)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、落實(shí)各類補(bǔ)貼及獎(jiǎng)勵(lì)政策等，無錫對納入“江蘇工匠”崗位練兵職業(yè)技能競賽目錄的獲獎(jiǎng)?wù)呗鋵?shí)相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)措施，貴陽強(qiáng)調(diào)醫(yī)護(hù)人員在托育機(jī)構(gòu)的服務(wù)時(shí)長可作為申報(bào)專業(yè)技術(shù)職稱下鄉(xiāng)服務(wù)時(shí)間。學(xué)術(shù)交流與專業(yè)指導(dǎo)方面，少部分城市提及開展培訓(xùn)師資建設(shè)工程，廣州提出組建全市3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)指導(dǎo)專家?guī)臁F(xiàn)場示范教學(xué)機(jī)構(gòu)庫，編寫嬰幼兒照護(hù)專業(yè)培訓(xùn)教材。

2.場地保障與建設(shè)指導(dǎo)方面

場地保障與建設(shè)指導(dǎo)主要包括加強(qiáng)用地保障、推進(jìn)規(guī)劃建設(shè)、盤活存量資源等舉措，其中、無錫、淮安將所需用地落實(shí)到控制性詳細(xì)規(guī)劃。土地資源作為托育服務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)，各地都表明了對托育機(jī)構(gòu)及相關(guān)設(shè)施建設(shè)空間和用地保障的重視，依據(jù)各地實(shí)際合理調(diào)整土地規(guī)劃布局、降低開辦場地限制條件。其中，嘉興市在政策清單的附件中表明，人員密集地區(qū)的國有營業(yè)場地優(yōu)先用于托育機(jī)構(gòu)建設(shè)，3年免租金，3年后提供較低的租賃價(jià)格。曲靖市提及應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)村和脫貧地區(qū)托育服務(wù)的支持力度，整合各個(gè)項(xiàng)目，增加低成本場地資源以強(qiáng)化業(yè)態(tài)融合是重要舉措。托育機(jī)構(gòu)因其自身特殊性，對場地和設(shè)施要求較高，且存在較嚴(yán)格的建設(shè)審批標(biāo)準(zhǔn)。目前，托育服務(wù)場地限制與機(jī)構(gòu)方便可及的矛盾導(dǎo)致資源分布不均衡[4，破解服務(wù)場地緊張問題需要充分優(yōu)化公共空間資源，通過服務(wù)融合與模式創(chuàng)新提高資源配置靈活性。

3.財(cái)稅支持方面

對價(jià)格管理的統(tǒng)籌和平衡有利于各類托育機(jī)構(gòu)共同發(fā)展，對于補(bǔ)助補(bǔ)貼與價(jià)格管理15市均有提及，個(gè)別城市對落實(shí)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)再次予以強(qiáng)調(diào)。在強(qiáng)調(diào)健全托育機(jī)構(gòu)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，各地結(jié)合發(fā)展實(shí)際探索了靈活多樣的補(bǔ)助補(bǔ)貼措施，稅費(fèi)優(yōu)惠與金融支持的組合優(yōu)化是精準(zhǔn)紓困的重要抓手。在補(bǔ)助補(bǔ)貼方面，嘉興對“向日葵親子樂園”“向日葵親子小屋”、普惠托育機(jī)構(gòu)、提供普惠托育服務(wù)的幼兒園、示范性托育機(jī)構(gòu)等各類托育機(jī)構(gòu)明確規(guī)定了各種補(bǔ)助的金額，還具體說明了各級嬰幼兒照護(hù)服務(wù)指導(dǎo)中心每年的工作經(jīng)費(fèi)；、無錫和揚(yáng)州提及鼓勵(lì)通過發(fā)放托育服務(wù)優(yōu)惠券以減輕或分擔(dān)家庭托育成本。稅費(fèi)優(yōu)惠與金融支持方面，托育服務(wù)稅收優(yōu)惠和費(fèi)用減免、用人單位普惠托育服務(wù)經(jīng)費(fèi)列支是重要舉措，其中貴陽對托育機(jī)構(gòu)重點(diǎn)群體人員計(jì)劃實(shí)行3年內(nèi)定額扣減相關(guān)稅費(fèi)；為助力托育機(jī)構(gòu)行穩(wěn)致遠(yuǎn)，鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)展相關(guān)責(zé)任保險(xiǎn)、意外傷害保險(xiǎn)產(chǎn)品，為托育服務(wù)行業(yè)提供綜合性保險(xiǎn)保障是必要手段，在此基礎(chǔ)之上，嘉興提出建立備案托育機(jī)構(gòu)投保資金補(bǔ)貼制度并給予投保經(jīng)費(fèi)。此外，重慶支持政策內(nèi)二孩及以上家庭，對租住市場租賃住房的住房公積金提取額度提高至無孩、一孩家庭的1.5倍，體現(xiàn)了對多孩家庭的政策關(guān)懷。

4.數(shù)字賦能智慧托育方面

托育服務(wù)的數(shù)字化應(yīng)用方面，主要包括完善信息管理系統(tǒng)、推廣智慧托育應(yīng)用與培育智慧托育新業(yè)態(tài)三個(gè)方面。為提升綜合監(jiān)管和服務(wù)的信息化水平，探索托育服務(wù)信息管理系統(tǒng)建設(shè)成為核心，在此基礎(chǔ)之上，各地嘗試豐富嬰幼兒照護(hù)服務(wù)數(shù)字化應(yīng)用場景，增強(qiáng)管理端、機(jī)構(gòu)端和家長端功能等應(yīng)用，以“互聯(lián)網(wǎng) + ”“數(shù)智化”賦能嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展。、淮安等規(guī)劃拓展托育服務(wù)在相關(guān)App城市智能門戶應(yīng)用，以優(yōu)化政務(wù)便民服務(wù)，建設(shè)托育資源信息“一張圖”，探索推進(jìn)托育服務(wù)“一件事”；上海、無錫等強(qiáng)調(diào)了完善家庭科學(xué)育兒指導(dǎo)服務(wù)線上平臺(tái)，匯集專業(yè)資源，為幼兒家庭提供線上咨詢、嬰幼兒養(yǎng)育課程等公益性科學(xué)育兒指導(dǎo)服務(wù)。

5.生育友好配套政策方面

生育友好配套政策包括落實(shí)各省人口與計(jì)劃生育條例規(guī)定的各項(xiàng)產(chǎn)休假、建立健全假期用工成本分擔(dān)機(jī)制或用人單位創(chuàng)造便利條件、支持脫產(chǎn)照護(hù)嬰幼兒的父母再就業(yè)以及加強(qiáng)公共場所母嬰設(shè)施的建設(shè)和規(guī)范化改造等舉措，其中貴陽強(qiáng)調(diào)了落實(shí)生育三孩慰問機(jī)制、生育保險(xiǎn)制度、民生保障普惠性政策等，在優(yōu)化母嬰設(shè)施建設(shè)中提及利用信息化手段建立統(tǒng)一的母嬰設(shè)施電子地圖，充分利用報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、電視、公益廣告等形式，普及母嬰設(shè)施安全使用知識，提高母嬰設(shè)施的知曉率和使用率等。

三、結(jié)論與建議

全國范圍內(nèi)有關(guān)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)行動(dòng)計(jì)劃或“十四五”規(guī)劃的文件，體現(xiàn)了對中央指導(dǎo)意見、各省市實(shí)施意見或?qū)嵤┓桨競€(gè)性化的貫徹落實(shí)，各市政策在貫徹執(zhí)行上級指示的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地資源稟賦進(jìn)行了合理調(diào)整，提出了個(gè)性化的深化辦法和創(chuàng)新舉措，制定了符合實(shí)際和可操作的細(xì)化措施。本研究通過對15個(gè)直轄市或地級市相關(guān)政策文本的梳理及比較分析，探討了各地政策著力點(diǎn)的異同，得出以下值得進(jìn)一步商榷的結(jié)論。

第一，共同錨定托育服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)的關(guān)鍵舉措。從業(yè)人員素質(zhì)是保證嬰幼兒照護(hù)服務(wù)質(zhì)量的決定因素，為推動(dòng)?jì)胗變赫兆o(hù)服務(wù)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，各地從人才培養(yǎng)培訓(xùn)與資格準(zhǔn)入，到權(quán)益保障與激勵(lì)評價(jià)以及對人員的綜合監(jiān)管，提出了人才隊(duì)伍向制度化、規(guī)范化、專業(yè)化方向發(fā)展的愿景以及“十四五”期間所要達(dá)成的具體目標(biāo)。一方面是多渠道培養(yǎng)充實(shí)人才隊(duì)伍，鼓勵(lì)高等院校、職業(yè)院校（含技工學(xué)校）設(shè)置嬰幼兒托育相關(guān)專業(yè)或開設(shè)相關(guān)課程，合理確定招生規(guī)模、課程設(shè)置和教學(xué)內(nèi)容，支持托育機(jī)構(gòu)與職業(yè)院校開展合作，支持建立產(chǎn)教融合型企業(yè)，共建實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)基地。另一方面是注重從業(yè)人員規(guī)范管理，實(shí)施職業(yè)資格準(zhǔn)入制度，建立健全人才評價(jià)和激勵(lì)機(jī)制，扎實(shí)開展各類職業(yè)技能等級培訓(xùn)和認(rèn)定，落實(shí)各項(xiàng)補(bǔ)貼政策，探索從業(yè)人員職稱評定和崗位晉升制度。

第二，針對性支持家庭嬰幼兒照護(hù)需求多模式整合。相較于先前各地的實(shí)施方案或?qū)嵤┮庖姡糠值貐^(qū)對嬰幼兒家庭照護(hù)能力提升的支持措施明顯弱化，更傾向于完成托位及托育機(jī)構(gòu)建設(shè)的量化指標(biāo)。在托位數(shù)量做“加法”的同時(shí)，應(yīng)有效匹配供需，強(qiáng)化家庭支持的互補(bǔ)性優(yōu)勢，完善以需求為導(dǎo)向的照護(hù)服務(wù)體系?！吨笇?dǎo)意見》中明確規(guī)定嬰幼兒照護(hù)的責(zé)任主體是家庭。[5]未來，針對性滿足家庭多樣化照護(hù)需求、強(qiáng)化家庭教養(yǎng)責(zé)任應(yīng)成為政策設(shè)計(jì)的初衷和歸宿?！扒度耸健蓖杏行牡陌l(fā)展戰(zhàn)略可有效降低公共托育服務(wù)和社會(huì)運(yùn)行成本，更多地區(qū)正在積極響應(yīng)城市社區(qū)嵌入式服務(wù)建設(shè)。[《中共中央國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》（2021）強(qiáng)調(diào)，制定家庭托育點(diǎn)管理辦法。在托育資源相對不足的當(dāng)下，若能有效盤活現(xiàn)有存量，激勵(lì)民間自發(fā)產(chǎn)生的“民居托育”轉(zhuǎn)化為“普惠性、社區(qū)型、家庭式托育機(jī)構(gòu)”，會(huì)有效緩解政府財(cái)政壓力[，實(shí)現(xiàn)托育服務(wù)資源的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化。家庭式托育服務(wù)深度嵌入社區(qū)，可進(jìn)一步滿足家庭多元托育需求。

第三，托位建設(shè)目標(biāo)合理性與表述方式有待考量。千人托位數(shù)的表述方式對于約定俗成的公共認(rèn)知而言，可能會(huì)造成一定的政策理解偏差，列出各區(qū)（縣）在不同發(fā)展階段的托位建設(shè)目標(biāo)、示范點(diǎn)總數(shù)及其模式、任務(wù)總數(shù)及其普惠性占比，有助于量化目標(biāo)的分解與落實(shí)。對于托育服務(wù)需求較大的區(qū)域應(yīng)適當(dāng)上浮指標(biāo)值，以合理增加托位建設(shè)總量和每年建設(shè)數(shù)量；但在相對落后的地區(qū)，受傳統(tǒng)育兒觀念或家庭經(jīng)濟(jì)條件等因素的影響，部分家庭對托育服務(wù)需求并不高，超出國家規(guī)劃目標(biāo)的托位目標(biāo)建設(shè)容易造成供需失衡；對農(nóng)村地區(qū)以及偏遠(yuǎn)落后地區(qū)的適當(dāng)傾斜，使嬰幼兒照護(hù)服務(wù)資源分配更趨向于均衡；建設(shè)人員配置合理、覆蓋面廣的專家智庫應(yīng)與從業(yè)人員素質(zhì)提升同步，加強(qiáng)產(chǎn)教融合，職前培養(yǎng)和職后培訓(xùn)融通銜接，規(guī)范準(zhǔn)入準(zhǔn)出制度，完善等級評定與崗位晉升機(jī)制，促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)人才梯隊(duì)建設(shè)；托育綜合服務(wù)中心可充分整合醫(yī)療與教育資源，規(guī)范開展嬰幼兒健康管理服務(wù)、托育服務(wù)管理指導(dǎo)、嬰幼兒照護(hù)服務(wù)產(chǎn)品研發(fā)等工作。

第四，破解托育供需矛盾需擴(kuò)量提質(zhì)并重。在擴(kuò)大托位數(shù)量的同時(shí)，質(zhì)量提升與結(jié)構(gòu)優(yōu)化也不容忽視。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，“家庭送托難”與“機(jī)構(gòu)收托不足”并存，2023年全國托位實(shí)際使用率僅為 46.7%^[9] ，托育服務(wù)供給偏離家長實(shí)際需求的結(jié)構(gòu)性失衡日益凸顯。為了控制價(jià)格不得不降低質(zhì)量的托育機(jī)構(gòu)又難以獲得家庭信任，如何破解價(jià)格和質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)沖突，從而使家庭托育需求得到有效供給仍亟待研究。[1]從數(shù)量增長和規(guī)模擴(kuò)張逐步轉(zhuǎn)向追求質(zhì)量和效率的提升是嬰幼兒照護(hù)服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。優(yōu)質(zhì)安全的安心托、就近托、便利托是家長對照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)要求的普遍訴求，質(zhì)量優(yōu)先是贏得家庭認(rèn)同與社會(huì)信任的基礎(chǔ)前提。

第五，托育服務(wù)空間區(qū)域發(fā)展不均衡態(tài)勢突出。部分地區(qū)還存在重視程度不夠、運(yùn)營成本難降、支持措施落地慢等問題。[]將托育服務(wù)列入地方“十四五”規(guī)劃或出臺(tái)專門的行動(dòng)計(jì)劃，有利于完善精準(zhǔn)有效的政策組合供給，充分吸納和借鑒地方經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)提升新一輪政策制定及落實(shí)的成效。針對各地起步與發(fā)展存在的不均衡性問題，中央財(cái)政支持普惠托育服務(wù)發(fā)展示范項(xiàng)目分批推進(jìn)，吹響推動(dòng)普惠托育服務(wù)發(fā)展的沖鋒號角，是各地進(jìn)一步發(fā)揮中央財(cái)政資金引導(dǎo)作用、破解普惠托育發(fā)展難題并建立長效機(jī)制的良好契機(jī)。兩批示范項(xiàng)目的實(shí)施，將探索提煉普惠托育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展模式和管理機(jī)制等經(jīng)驗(yàn)，逐步形成點(diǎn)線面結(jié)合全域規(guī)劃、東中西協(xié)同梯次推進(jìn)與區(qū)域特色優(yōu)勢凸顯的新格局。

第六，“托幼一體化”內(nèi)涵問題復(fù)現(xiàn)。幼兒園開辦托班或擴(kuò)大托班規(guī)模招收2～3歲嬰 幼兒是各地高度一致的舉措，對托育環(huán)境、內(nèi)容、課程等方面的關(guān)注極少。 0～3 歲嬰幼兒的生活照護(hù)和 3～6 歲幼兒的保教工作應(yīng)是有序銜接、循序漸進(jìn)的兩種服務(wù)性質(zhì)，而非設(shè)置為年齡階段的藩籬；一切有利于兒童發(fā)展的服務(wù)形式和制度都是有價(jià)值的[12]，托幼一體強(qiáng)調(diào)的是一個(gè)連續(xù)的發(fā)展與學(xué)習(xí)體系而非服務(wù)機(jī)構(gòu)，貫通早期兒童發(fā)展階段的教育與保育普遍得到OECD國家的積極推行，例如社區(qū)活動(dòng)中心向不同年齡段兒童同時(shí)開放、托育服務(wù)在全齡段學(xué)前教育總體課程指導(dǎo)下開展，甚至建立早期學(xué)習(xí)和兒童保育的統(tǒng)一質(zhì)量框架等。[13-16]基于國際學(xué)前教育視域與實(shí)際現(xiàn)狀，托幼貫通是實(shí)現(xiàn)幼兒園學(xué)前教育的必然前延，也是“十四五”期間實(shí)現(xiàn)普惠托育服務(wù)提質(zhì)擴(kuò)容有效而快速的路徑。實(shí)現(xiàn)和而不同的“托幼一體化”需要建立起連續(xù)整合的優(yōu)質(zhì)保教服務(wù)體系，同時(shí)凸顯3歲以下嬰幼兒與3-6歲幼兒保教服務(wù)的差異性與專業(yè)性[17]。

近兩年是嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展攻堅(jiān)階段，各地在多措并舉、初有成效的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際情況在行動(dòng)計(jì)劃或方案上有所突破與創(chuàng)新。保證地方政策制定的科學(xué)合理性、可操作性和因地制宜性是前提，組合實(shí)招方能實(shí)現(xiàn)地方政策與實(shí)踐創(chuàng)新互動(dòng)的良性循環(huán)，真正實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效。在嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系建設(shè)方面，要以區(qū)域民眾實(shí)際需求為導(dǎo)向，檢視政策落地堵點(diǎn)與難點(diǎn)，調(diào)整制定靈活適度、精準(zhǔn)有效的政策，結(jié)合實(shí)際訴求，加快建立科學(xué)成本分擔(dān)機(jī)制，依托專業(yè)力量、整合社會(huì)資源、發(fā)揮基層陣地作用、利用數(shù)字賦能，更加 關(guān)注公平和質(zhì)量，以建立托育服務(wù)設(shè)施體系、擴(kuò)大普惠托育供給體系、優(yōu)化托育服務(wù)管理體系為著力點(diǎn)，促進(jìn)托育服務(wù)提質(zhì)擴(kuò)容和區(qū)域均衡布局。

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Research on the Direction of Local Childcare Service Development Planning duringtheMid-termofthe14thFive-YearPlan

—BasedonPolicyTextAnalysisfrom15Cities

YINJianqin，ZOUYidian2 （1.Jiangsu Second Normal University，Nanjing2looo8;2.Nanjing Normal University，Nanjing）

Abstract：Asa fundamentalcomponentoflife-cycle service management，childcareservices forchildrenunder theage ofthreeplayavitalroleinthe implementationof population development policies，thepromotionof the Healthy China strategy，and theestablishmentandenhancementofacomprehensivechildcareservicesystem.This paperexaminesthe policy documentsrelatedtochildcareservicedevelopmentplansissuedby15citiesinChinaduringthemid-termofthe14thFiveYearPlanasitsfocalpoint.Utilizingtheframeworkoforkjectives，keytasks，andeguardmeasures，itsytetically analyzestheoveralldistributionandspecificcharacteristicsof thepolicycontent.Whilevariousregions haveintroduced inovative and pragmatic measures，chalenges persist，such asmismatches between suplyand demand despite anincrease inchildcareslots，thenecessitytoassess therationalityofconstructiongoals，andatendencytoprioritizequantityover quality.Inlightof theseisses，thispaperpresentsfoundationalideasforthedetailedimplementationandinnovationoflocal governmentchildcareservicepoliciesaimedatachieving thestabledevelopmentofhigh-qualityuniversalchildcareservices.

Keywords：Childcare Services;PolicyDocuments;the14thFive-Year Plan