中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A 文章編號：1673-1573（2025）02-0021-10

2020 年9月22日，習近平主席在第七十五屆聯合國大會鄭重提出“中國將提高國家自主貢獻力度，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取 2060 年前實現碳中和”①。在“雙碳”目標戰(zhàn)略背景下，作為應對氣候變化的關鍵舉措，碳交易機制在推動溫室氣體減排和實現“雙碳”目標方面發(fā)揮著重要作用。2010 年7月，國家發(fā)展改革委員會啟動了低碳省區(qū)和城市試點工作，為后續(xù)政策實施奠定基礎。 年10月，我國在七個省市開展區(qū)域性碳交易試點，并逐步擴大試點范圍。歷經多年試點探索，全國統(tǒng)一的碳市場于2021年7月正式投入運行。為確保這一市場化機制的有效實施，從中央到地方相繼制定并完善了相關法律規(guī)范體系，③碳排放權交易制度不斷完善。碳排放權是碳排放權交易制度的前提和基礎，也是碳排放權交易制度能否正常運轉的關鍵。盡管法律規(guī)范體系逐步完善，但現行立法對碳排放權的界定仍存在分歧。明晰碳排放權的法律屬性，是開展學術研究和討論的前提，也是進一步完善碳排放權交易制度的基礎。目前法學界對碳排放權的法律性質存在多種學說。根據研究視角的不同，可以分為私權屬性說與公法屬性說。

一、私權屬性說

私權屬性說主張采用傳統(tǒng)物權理論解讀碳排放權，強調其財產性和可交易性，反對國家公權力的過度干預，主要包括“用益物權說”、“準物權說”和“新財產權說”等學說。

（一）用益物權說

根據科斯產權理論，明晰界定的財產權屬系是市場機制實現資源優(yōu)化配置的基礎性制度條件。物權系指權利主體依法對特定物享有的直接支配與排他性權利。①碳排放權作為法定主體在許可范圍內向大氣排放溫室氣體的特殊權利，②其權利客體指向具有可計量性的大氣環(huán)境容量資源，即經法律確權的溫室氣體排放限額。這種環(huán)境容量資源具有雙重屬性：其一，作為經行政規(guī)制創(chuàng)設的稀缺性制度資源，其同時具備使用價值與交換價值的經濟特征;其二，該排放限額的確定性和可支配性，使其在權利客體層面滿足“特定物”的規(guī)范要件?；诖?，環(huán)境法學界普遍形成將碳排放權納入物權體系的學術共識，其中尤以用益物權說為主導理論。③該學說主張?zhí)寂欧艡喾稀吨腥A人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第三百二十三條對用益物權的核心界定，即權利人對他人所有之自然資源（大氣環(huán)境容量）依法享有占有、使用和收益的權能。④用益物權是指非所有人對所有人財產的合法使用和收益的一種物權。③用益物權基于所有權人的意愿或者法律的規(guī)定而產生，所有權人并不喪失標的物的所有權，通過非所有人對物直接利用，收取報酬，實現所有權的收益權能，其客體包括不動產和動產。有學者認為碳排放權的客體為一定數量的碳排放權配額，該客體具備物的屬性，同時碳排放權的核心內容體現為對溫室氣體的占有權、收益權， ⑥ 因此，碳排放權符合用益物權的特征，應當認定為用益物權。根據這一學說，政府通過設定碳排放權的總量、按照一定規(guī)則將配額在排放單位之間進行分配、設定核證減排量、確認減排單位等手段，將碳排放權予以特定化，使得參與交易的主體能夠直接、排他性地占有和使用碳排放權。

還有學者雖然不否認碳排放權的用益物權性質，但認為碳排放權的取得程序依賴行政許可，是通過行政許可手段實現對標的物（大氣環(huán)境容量）的使用與收益。大多數用益物權則是基于雙方當事人之間的意思自治并設立合同產生，這與碳排放權的取得方式不同。同時，碳排放權的客體具有復合性和不確定性，而用益物權的客體則比較單一。用益物權只限于承擔私法義務，碳排放權則具有公私法上的雙重義務。因此，碳排放權與用益物權不盡相同，屬于對經行政規(guī)制創(chuàng)設的稀缺性環(huán)境資源的物權化表達，基于上述差異及制度功能的復合性，將之定性為“準用益物權”更為可取 碳排放權與準用益物權產生的基礎條件都是對自然資源的使用，碳排放權的獲取方式也與準用益物權一致，都是對國家所有的自然資源的使用與收益，因此，碳排放權符合準用益物權的特征。準用益物權說認為碳排放權的設立目的主要包括兩個方面，即在私法層面保障主體的經濟收益、在公法層面實現溫室氣體的減排。這與準用益物權所具備的同時負擔公私兩方面義務的特征相一致。此外，最高人民法院在《中華人民共和國民法典物權編理解與適用（下）》中也指出，“碳排放權、排污權、用能權和用水權可以歸屬到廣義的自然資源用益物權的范疇，在審判實踐中…要貫徹落實《民法典》確立的綠色原則，并基于具體案情確定是否可以參照用益物權的一般規(guī)定作出相應的裁判”。③在現行法律架構下將碳排放權定性為準用益物權，具有一定的可適用性。

用益物權說能夠較好地解釋碳排放權的使用和收益的含義，具有一定的合理性?！笆褂谩笔侵钙髽I(yè)在碳排放額度的范圍之內，依照法律規(guī)定的方式、地點、期限等條件將溫室氣體排放入大氣環(huán)境?！笆找鎈"就是權利主體通過改革創(chuàng)新不斷提高自己的技術水平降低碳排放量，將未使用的碳排放指標在碳市場中出售，獲得收益。但是，用益物權說也存在不容忽視的缺陷。首先，由于物權法定且有明晰的內涵和外延，物權的種類和內容只能由法律創(chuàng)設。目前與碳排放權相關的制度，一方面制定法的效力位階較低，另一方面相關法規(guī)也沒有對碳排放權這一基礎概念作出明確界定。其次，用益物權的行使以實際占有為基礎條件，其客體包括不動產和動產。由于碳排放權的客體——大氣環(huán)境容量是無形的，無法直接占有與控制，這與用益物權的客體存在顯著不同。再次，用益物權的客體必須明確、具體，作為碳排放權客體的大氣環(huán)境容量則過于籠統(tǒng)，難以特定化，因此“環(huán)境容量使用權的設立有賴于物權客體制度的擴展和理論創(chuàng)新”。① 最后，碳排放權主體承擔的各種各樣的法律義務中，既包括公法上的義務，又包括私法上的義務。對于碳排放權負擔的公法上的義務，主張用益物權說的學者難以根據現有的法律法規(guī)作出合理解釋。如《北京市碳排放權交易管理辦法》第二條規(guī)定“本辦法所稱碳排放權交易，是指由市人民政府設定年度碳排放總量和強度控制目標，市生態(tài)環(huán)境部門確定碳排放單位的減排義務，碳排放單位通過市場機制履行義務的碳排放控制機制”。對于該法條中規(guī)定的、可能導致碳排放權減損的“減排義務”，用益物權說難以給出合理的解釋。由于準用益物權是新型權利，尚未形成統(tǒng)一的法律體系，僅存在概念等學理層面上的定義，并沒有明確的法律上的依據。因此，將碳排放權認定為準用益物權缺乏法律上的支撐。

（二）準物權說

由于碳排放權具有特殊性，一些學者提出了碳排放權屬于“準物權”。通常認為準物權包括水權、漁業(yè)權、探礦權、采礦權、狩獵權等權利，排污權同樣被納入準物權的范圍。②準物權說認為，碳排放權具有準物權屬性，其客體為環(huán)境容量。環(huán)境容量具有一定的稀缺性，過度利用環(huán)境容量可能造成生態(tài)環(huán)境損害的后果。③借助一定的技術手段，碳排放權的客體能夠實現可確定性和一定程度的可支配性，具有“物”的主要特性。由于碳排放權是對環(huán)境容量資源進行使用、處分和收益的權利， ④ 并不追求對環(huán)境容量的占有和控制，應當把它看作是有別于用益物權的準物權。碳排放權與土地所有權、土地使用權、水資源所有權、林木所有權等傳統(tǒng)物權顯著不同，除了客體的結構復雜多變，在權利的內部構造上碳排放權也更具多重性，追求的目標也更加多樣。

將碳排放權定性為準物權，有利于使其與傳統(tǒng)物權理論體系兼容。但準物權說存在以下缺陷：首先，準物權的取得通常以特別法規(guī)定的特許程序為前提。《民法典》《中華人民共和國礦產資源法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國漁業(yè)法》《中華人民共和國野生動物保護法》等單行法對礦業(yè)權、取水權、漁業(yè)權、狩獵權等準物權的具體類型都有相關規(guī)定。碳排放權的制定法依據在于《碳排放權交易管理暫行條例》和《碳排放權交易管理辦法（試行）》，前者屬于行政法規(guī)，后者屬于部門規(guī)章，法律位階均較低。其次，準物權以所有權的存在為前提，“準物權的產生離不開所有權這個母權”。③ 我國《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第九條、《中華人民共和國森林法》第十四條、《中華人民共和國野生動物保護法》第三條 ⑥ 等明確了礦產資源、水資源、森林資源、野生動物資源等自然資源的所有權制度。但對于大氣環(huán)境容量這一“資源”，由于其不明確的區(qū)域與界限，國家無法通過法律手段宣告所有權，基于所有權理論的碳排放權自然就成為無本之木，其理論基礎有待商榷。最后，準物權的體系邏輯不夠嚴密、結構欠完備。對采礦權、漁業(yè)權、狩獵權、取水權等準物權體系下的權利進行考察，不難發(fā)現它們與一般物權在主體、內容、客體等方面存在較大差異。在同一準物權體系下，不同的權利在主體、客體和內容上也存在較大區(qū)別。因此，將碳排放權納入準物權體系欠缺理論上的穩(wěn)定性。

（三）新財產權說

英美法上的財產權，是指主體對其所有的資源占有、使用、改變、饋贈、轉讓或阻止他人侵犯的一組權利。財產權是私權利，屬于民法領域，長期以來學術界認為應由強調“意思自治”的私法調整，盡量避免公權力的干涉。隨著人類社會形態(tài)的演進和“權利社會化”浪潮的推進，國家的積極介人催生出了一系列新的財產性利益，出現了“私法公法化”和“公法私法化\"現象，財產權已不再是一種純粹的私權利。美國學者萊西提出了新財產權（new property）的概念。萊西指出，財產權不僅包括傳統(tǒng)的不動產、動產，還包括由政府授予的特許權、專營權、經營許可和社會福利等權益。根據新財產權理論，對于執(zhí)照、許可、贈與以及其他從政府規(guī)制中獲得的利益，都應當視為“權利”或者“公共財富中的個人投資”并受法律保護， ① 從而可以進行依法交易。有別于傳統(tǒng)財產權，碳排放權表現為政府確定的、可用于交易的碳排放配額，其取得必須經過注冊登記、行政許可等一系列法定程序，完全符合新財產權的主要特征。因此，一些學者將碳排放權定性為新財產權。我國財政部頒布的《碳排放權交易有關會計處理暫行規(guī)定》要求重點排放企業(yè)“在購買日將取得的碳排放配額確認為碳排放權資產，并按照成本進行計量”。最高人民法院也明確指出，碳排放權屬于市場交易主體享有的具有交換價值的財產或者財產性權利。②

“新財產權說\"認為碳排放權是政府通過法律創(chuàng)造的新型財產。碳排放權的取得雖然有賴于公法行為如行政許可、行政確認等，但是在交易過程中表現出很強的私權屬性。具體而言，碳排放權一旦通過法律予以確認，即成為權利人的私有財產，主體通過政府分配、拍賣等方式獲得碳排放權，即可用于沖抵自身的碳排放權完成減排任務，或是交易獲利。同時，碳排放權意味著減排義務， ③ 其行使必須遵守環(huán)境法律法規(guī)，受到政府的監(jiān)督和管理。因此，碳排放權具有顯著的公法屬性。

不同于傳統(tǒng)的物權理論，新財產權說借助英美法系更強的兼容性來解釋碳排放權異于傳統(tǒng)財產權的特征。需要注意的是，英美法系財產權與我國基于大陸法系基本理論的財產權制度有較大差異。前者以對象事實而非權利類型為中心，后者則突出權利體系的整體構建。若以英美法系財產權為理論基礎解讀碳排放權，在我國缺乏相應的財產權制度基礎。認可基于英美法系財產權概念提出的新財產權說，在我國的法律框架下確立碳排放權新財產權的法律地位，既需要在理論上做出必要的變革，也需要對一些屬于不同法律部門的制定法進行修改和補充，產生較大的立法成本。

二、公法屬性說

公法屬性說認為碳排放權的總量確定、配額發(fā)放以及碳排放權配額的交易、清繳等都離不開行政機構的主導作用，同時碳排放權交易關注的是生態(tài)效果與效率，這與私權顯著不同， ④ 因此采用公法理論解讀碳排放權更具合理性。該學說主要包括以下分支理論。

（一）環(huán)境權說

有學者認為碳排放權應定性為環(huán)境權。③環(huán)境權基于人與自然的和諧共處、相互尊重的關系而產生，內容豐富，其基本特征是以環(huán)境為媒介。企業(yè)的碳排放權就是建立在環(huán)境權這種“屬權利”之上。③環(huán)境權包含多項子權利，如環(huán)境使用權、環(huán)境享受權等。③環(huán)境權說認為，“在《京都議定書》下的碳交易制度被創(chuàng)立之前，人人都享有碳排放的權利，只是這種權利以一種習慣的形式存在”， ① 這種自然狀態(tài)下的權利直接表現了碳排放權的環(huán)境權屬性?！毒┒甲h定書》框架下的碳排放權制度是合理利用環(huán)境資源的一種方式，終極目標是通過碳排放權交易減少溫室氣體的排放，實現大氣環(huán)境資源的可持續(xù)利用，實現人類與自然的和諧共存。碳排放權的設立初衷是通過公權力的行使對企業(yè)排放溫室氣體的經營行為加以管控， ② 限制大氣環(huán)境容量的使用。碳排放權的客體是大氣環(huán)境容量，而環(huán)境權的客體包括環(huán)境容量，兩者客體層面的重合決定了碳排放權本質上是一項環(huán)境權。

將碳排放權定性為環(huán)境權具有一定的合理性。首先，碳排放權既具有經濟價值，又具有生態(tài)價值，但其法律屬性首先應體現于生態(tài)價值，碳排放權與環(huán)境權同樣具有“生態(tài)底色”。其次，環(huán)境權可以承載碳排放權的公私雙重屬性。其私權屬性體現為法律主體對大氣環(huán)境資源經濟價值的利用，公法屬性則體現為主體對大氣環(huán)境資源生態(tài)價值的利用。再次，可使碳排放權的雙重屬性在生態(tài)價值維度實現統(tǒng)合。如果法律主體濫用碳排放權，碳排放量超過政府分配的限額，向大氣中排放的溫室氣體超過了大氣環(huán)境容量，會造成大氣中溫室氣體濃度上升，進而可能導致氣候異常，引起一系列嚴重的環(huán)境問題。反之，法律主體理性地行使碳排放權，不斷提高自身的技術水平，降低溫室氣體排放量，通過市場交易行為轉讓盈余的碳排放配額則可以實現盈利。由此可見，合規(guī)地行使碳排放權，既合理利用了大氣環(huán)境容量的經濟價值，又實現了大氣環(huán)境容量的生態(tài)價值，達到了環(huán)境權的創(chuàng)設目的。

但將碳排放權認定為環(huán)境權也存在不足之處。第一，碳排放權的設立初衷是通過市場機制推動溫室氣體的減排。環(huán)境權是“現代社會形成的第三代人權”，將碳排放權定位為環(huán)境權，難免會對市場機制產生排斥效應，降低市場機制在碳減排中的作用，不能彰顯碳排放權交易的制度功能。第二，環(huán)境權更多地是關注公法上的義務，對私法上的保護強調不夠?！碍h(huán)境權說”會妨礙對碳排放權私法意義上資源配置效率的持續(xù)提高。第三，環(huán)境權是以享受良好環(huán)境為內容的生態(tài)性權利，而碳排放權則是政府創(chuàng)設的環(huán)境法主體向大氣排放一定限額的溫室氣體的“權利”。因此，環(huán)境權是與碳排放權存在潛在沖突的權利類型，將實踐中存在沖突對抗的一對權利勉強整合于一個權利體系之中，邏輯上存在困難。第四，環(huán)境權理論過于籠統(tǒng)、抽象。當前理論界對于環(huán)境權的基本概念尚未形成統(tǒng)一認識。③第五，在制定法層面，碳排放權已經立法確認，成為事實上的法律“權利”。環(huán)境權則仍停留于學理和法律觀念層面，還沒有得到制定法形式上的明確保護、普遍性認可。環(huán)境權說不利于碳排放權交易制度的進一步發(fā)展。

（二）發(fā)展權說

發(fā)展權作為復合型人權，其核心內涵體現為權利主體通過實質性介人經濟、社會、文化及政治發(fā)展進程，既有效推動整體發(fā)展實踐，又依法享有發(fā)展成果公平分配的制度性保障。這一權利體系不僅涵蓋個體及群體對發(fā)展機會的共享權能，更作為生態(tài)文明建設維度下實現人與自然和諧共生的制度性保障，構成人權保障框架中不可或缺的有機組成部分，其實現程度直接關乎代際正義與生態(tài)正義的協(xié)同推進。④發(fā)展權既是個人人權，也是國家、民族的集體人權。③部分學者認為碳排放權本質上是發(fā)展權，從法理視角來看，碳排放權作為發(fā)展權存在兩層含義：一是自然狀態(tài)下的碳排放權。在成為法定權利之前，即國家尚未通過立法確認該權利時，碳排放權屬于一種自然權利，即是每個個體與生俱來的天賦權利，溫室氣體的排放為人類生產所必需。工業(yè)革命以來，得益于技術的飛速發(fā)展、化石能源的消耗和溫室氣體的無限制排放，許多資本主義國家通過大量消耗化石燃料、高碳排放實現了經濟的高速增長。③這一時期，大氣環(huán)境容量被視為取之不盡、用之不竭的“自然資源”，各國可以共同享有和利用，無限制地排放溫室氣體以實現自身的經濟、社會發(fā)展目標。二是《聯合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協(xié)定》等一系列公約體系框架下的碳排放權。這一層面上的大氣環(huán)境容量作為自然資源，具有稀缺性。全球大氣環(huán)境容量資源在各國之間進行了分配， ① 碳排放行為具有了國際法層面上的邊界。在特定的技術條件下，碳排放權直接關系一個國家的未來發(fā)展空間。碳排放權即意味著從有限的資源中謀求發(fā)展空間的權利，對于發(fā)展中國家而言尤為關鍵。

將碳排放權認定為發(fā)展權主要源于以下理由。一是有利于實現氣候公平。分配碳排放限額面臨著平等發(fā)展與氣候政治的雙重博弈。根據“共同但有區(qū)別責任原則\"（CBDR原則），發(fā)達國家在歷史上大量消耗化石燃料累積排放溫室氣體是造成氣候變化的主要原因。同時，發(fā)達國家擁有更多的資源和技術來削減碳排放量，因此應承擔更大的碳減排責任。反觀發(fā)展中國家經濟總量有限，對大氣環(huán)境容量資源的消耗相對于發(fā)達國家而言比較少，發(fā)展中國家在溫室氣體減排方面承擔的責任與發(fā)達國家應有所區(qū)別。發(fā)展中國家在追求經濟社會發(fā)展的過程中，會階段性地產生較高的碳排放量，但如果基于應對氣候變化的理由要求其承擔超過自身經濟技術發(fā)展水平的碳減排義務，無異于剝奪了發(fā)展中國家的發(fā)展權利。②將碳排放權理解為發(fā)展權，能夠在約束全球碳排放的同時，促進全球的氣候公平。二是作為應對國際利益沖突的理論依據。發(fā)達國家在全球氣候變化應對中處于領導者的角色，為了維護自身利益，削弱競爭對手的競爭力，發(fā)達國家在明確本國的溫室氣體減排目標后，往往揮舞“氣候大棒”試圖把大量減排義務轉嫁給發(fā)展中國家，甚至通過碳關稅等措施構筑國際貿易壁壘。③研究表明，歐盟的碳關稅給我國的制造業(yè)產品出口帶來很大的壓力。④將碳排放權定性為發(fā)展權，堅持“共同但有區(qū)別責任”原則，有利于發(fā)展中國家應對國際氣候變化談判中的利益沖突，維護其正當權益。

盡管發(fā)展權說為碳排放權的正當性提供了倫理基礎，但發(fā)展權說存在諸多不足。首先，發(fā)展權說混淆了國際碳排放權和國內碳排放權的概念。國際碳排放權的依據是國際條約，其構建基礎是各國的自愿減排承諾，并無強制性法律規(guī)范保障。而國內碳排放權的依據則為國內相關法律法規(guī)，其構建基礎為國家的碳排放總量控制制度，兩者存在顯著區(qū)別。其次，將碳排放權視為人權下的發(fā)展權，為謀求一國及其國民的基本生活保障與發(fā)展的需求，向大氣中排放溫室氣體的權利，其政治意義大于法律意義。③最后，發(fā)展權說更多地仍停留于倫理道德層面探討碳排放權的性質，不足以用于解釋碳排放權相關法律制度的構建問題。③

（三）行政許可說

行政許可說認為，碳排放權配額的分配實際上表現為行政機關對碳排放權持有人資格、碳排放權總量及碳排放配額之確認， ⑦ 即碳排放權的生成邏輯是基于具體行政行為。碳排放權是生態(tài)環(huán)境主管部門對碳排放總量進行分配的產物，碳排放配額即行政機關對減排主體“向大氣中排放溫室氣體行為”的行政許可。碳排放權交易則是行政分配的碳排放額度的進一步市場化。因此，碳排放權的生成、行使及碳排放權的交易等各環(huán)節(jié)都有賴于行政公權力。行政許可說有利于政府對碳排放配額總量、分配方案和市場交易進行調控和監(jiān)管。

相對于發(fā)展權說和環(huán)境權說，將碳排放權定性為行政許可在理論上更為合理，但仍有一些問題有待澄清。首先，行政許可這種具體行政行為，以行政相對人向行政機關提交申請為前提條件。然而根據《碳排放權交易管理暫行條例》第九條的規(guī)定，碳排放權的發(fā)放并不需要“納人全國碳排放權交易市場”的重點排放單位提交申請， ① 而是由行政機關綜合考慮經濟社會發(fā)展、產業(yè)結構調整、行業(yè)發(fā)展階段、歷史排放情況、市場調節(jié)需要等因素制定“年度碳排放配額總量和分配方案”并主動組織實施。其次，行政許可是按照法定條件和標準對行政相對人特定行為的解禁。為了避免損害社會公共利益或他人的合法權益，《中華人民共和國行政許可法》對行政許可的轉讓有嚴格的限制， ②^? 除法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉讓”，行政許可禁止轉讓。創(chuàng)立碳排放權交易制度的目的是通過市場交易實現溫室氣體減排成本的最小化， ③ 也就是說創(chuàng)立碳排放權的目的就是為了方便持有人進入市場交易碳排放權，從而提高碳排放額度的利用效率。因此，碳排放權的“市場性”與行政許可的“不得轉讓”之間存在根本上的矛盾。再次，行政許可說雖然為行政機關根據情勢變化對碳排放權交易市場進行靈活調整提供了理論上的空間，但淡化了碳排放權的私權性及其在市場中自由交易的可行性。行政許可說忽視了碳排放配額持有人合法權益的保護，排斥市場機制的應用，不利于碳排放權交易市場的健康發(fā)展。此外，根據《大氣污染物無組織排放監(jiān)測技術導則（HJ/T 55—2000）》《國家大氣污染物排放標準制訂技術導則（HJ945.1—2018）》，二氧化碳沒有被列為監(jiān)測對象， ④ 并非排放控制的“污染物項目”，不屬于生態(tài)環(huán)境部 2024年4月頒布實施的《排污許可管理辦法》第六條規(guī)定的\"大氣污染物”。因此“碳排放”不適用綜合許可管理。也就是說從制定法層面而言，碳排放配額不屬于排污許可。最后，雖然碳排放權的總量確定或配額的初始分配都屬于公法行為，但將碳排放權定位于行政許可，不符合國務院減少行政許可或審批的改革方向。

三、碳排放權應為行政規(guī)制

韓國《行政規(guī)制法》第二條將行政規(guī)制（administrative regulation，govermmental regulation）定義為：國家或地方自治團體（各級地方政府）為實現特定的行政目的，限制國民權利或增加國民義務的法令或條例、規(guī)章所規(guī)定之事項。③依據規(guī)制目標差異，現代行政規(guī)制體系可劃分為社會性規(guī)制與經濟性規(guī)制兩大類型。前者聚焦于公共安全保障、生態(tài)環(huán)境維護等社會公益領域，其核心職能在于防范負外部性風險、保護公眾福祉;后者則針對具有自然壟斷屬性或市場失靈風險的產業(yè)領域。行政規(guī)制說認為碳排放權交易制度本質上只是一種特殊的規(guī)制方式，與“庇古稅”“補貼\"同屬于環(huán)境經濟政策工具。碳排放權交易的作用機理與排污權交易類似：由行政機關通過法定程序對特定區(qū)域范圍內的溫室氣體排放總量設定限值，并向本行政區(qū)域內的重點排放單位免費發(fā)放或有償拍賣排放配額。依托公平可靠的交易平臺，碳排放權主體獲得的排放額度可以在市場中進行轉讓。在碳排放權交易體系下，企業(yè)會最大限度地減少碳排放并將尚未使用的排放配額出售獲益。反之，在碳排放權交易制度框架下，當責任主體在考核周期內未完成既定減排目標或存在配額缺口時，需通過市場交易體系購入經第三方機構核證的溫室氣體減排指標，以此補足政策分配的排放配額并完成清繳義務。這一機制設計旨在發(fā)揮市場配置資源的效率優(yōu)勢，通過經濟杠桿倒逼減排責任落實，確保碳約束制度的剛性與環(huán)境效益的量化實現。

碳排放權并非傳統(tǒng)意義上的財產權，其實質是一種規(guī)制性財產，即“法人或者其他組織通過行政許可、行政允諾、行政確認以及依法成立的行政協(xié)議取得財產權益”，我國行政法學者何海波教授稱之為“行政權利”。③政府分配碳排放權的行為并不意味著將大氣資源私有化， ⑦ 因為將排放污染物的權利賦予企業(yè)是不公平的，也是不道德的，這樣的法是“非正義的惡法” ① 盡管碳排放權本質上屬于行政規(guī)制，但鑒于其對排放單位具有較強的依附性且有明確的登記，可以視之為主體的財產性利益。2025年4月施行的《上海市碳排放管理辦法》第三十條規(guī)定“本市實行碳排放權交易制度，交易產品為碳排放配額”。這表明對碳排放配額的主體而言，碳排放權僅構成一項財產性利益而非權利。在碳交易制度框架下，碳排放權的配置主體范圍被嚴格限定為由各省級政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門依據法定程序核定的重點控排企業(yè)。對企業(yè)而言，碳排放權或配額屬于資產的范疇，可以認定為“碳資產”， ② 通過市場進行轉讓、設立擔保并不存在法律障礙。在辦理債權執(zhí)行案件過程中，司法機關可以依法查封、扣押、凍結被執(zhí)行人的碳排放配額。③在司法實踐中，已經有一些地方人民法院將持有人的碳排放權作為可供執(zhí)行的財產，予以依法凍結并將該碳排放配額在法定交易平臺進行交易變現后抵償債權人的債權。④

基于環(huán)境公共信托理論構建的行政規(guī)制理論框架，通過弱化碳排放權的私權屬性，構建了一種具有公法約束力的新型“權利\"配置模式。該理論范式在制度設計上有效平衡了生態(tài)公共利益與市場主體減排權益的潛在沖突，既保障了氣候治理的集體行動邏輯，又通過政策工具屬性的明確為碳市場運行提供了合法性基礎。這種規(guī)制邏輯不僅實現了溫室氣體控排的政策目標，更在全球氣候治理框架下展現出獨特的制度優(yōu)勢，其內在機理與《巴黎協(xié)定》確立的國家自主貢獻機制形成了制度性呼應。較之定性為行政許可說，將碳排放權定性為行政規(guī)制具有更大的理論優(yōu)勢。碳排放權主體雖然可以對碳排放配額進行交易，但政府對這一規(guī)制財產享有最終的管理和支配權力。③行政規(guī)制說兼顧了碳排放權的經濟激勵功能與公法特色，是更具解釋力的理論框架。

首先，將碳排放權認定為行政規(guī)制符合立法目的。作為一種政策工具，行政規(guī)制的核心含義在于指導和調整主體的經營活動，以實現既定的公共政策目標。③我國建立碳排放權交易制度的首要目的是控制和削減溫室氣體的排放，應對氣候變化， ⑦ 實現碳達峰、碳中和的政策目標。因此，不論碳排放權具有怎樣的權利外觀，其設立的本質目的并不在于保障排放主體在一定范圍內的排放自由，而在于實現碳排放總量控制和成本最小化的公益目的。③《碳排放權交易管理暫行條例》第一條明確規(guī)定該法的立法目的是“規(guī)范碳排放權交易及相關活動，加強對溫室氣體排放的控制，積極穩(wěn)妥推進碳達峰、碳中和，促進經濟社會綠色低碳發(fā)展”。將碳排放權定性為對溫室氣體排放行為的行政規(guī)制，具有雙重優(yōu)勢：一方面有利于國家對碳排放權交易制度運行的各個環(huán)節(jié)進行統(tǒng)籌管理，碳排放權交易體系包括碳排放權交易覆蓋行業(yè)范圍與重點排放單位名單的確定，碳排放權配額總量的設定、配額分配、配額登記，碳排放數據審定、核查，配額清繳以及結算等事項③均由行政機關主導，有利于生態(tài)環(huán)境主管部門享有較大的規(guī)制靈活性。另一方面，碳排放權可以在法定的交易平臺進行轉讓， ⑩ 既維護了持有人的正當利益，又有利于將溫室氣體排放的外部成本部分予以內部化， ?_i=1^∞ 從而引導企業(yè)從高耗能產業(yè)向節(jié)能產業(yè)轉變，促進環(huán)保技術創(chuàng)新、減少碳排放、激發(fā)低碳經濟的發(fā)展和低碳消費模式的形成。

其次，行政規(guī)制說符合我國碳排放權交易制度的運行實踐。碳排放權市場的建立、運行和管理都需行政機關的規(guī)制，排放配額的發(fā)放、監(jiān)管、交易、登記和清繳都依賴于國家行政機關公共權力的行使，將碳排放權認定為行政規(guī)制符合制度實踐。在我國，對于持有人而言，碳排放權更多地意味著公法上的負擔而不是“權利”。例如，《北京市碳排放權交易管理辦法》第二條規(guī)定，碳排放權交易“是指由市人民政府設定年度碳排放總量和強度控制目標，市生態(tài)環(huán)境部門確定碳排放單位的減排義務，碳排放單位通過市場機制履行義務的碳排放控制機制”。由此可見，碳排放權交易實質上是促進溫室氣體排放單位履行減排義務的管制工具。所謂的碳排放權，本質上意味著“減排義務”而不是權利。碳排放權交易市場并非自發(fā)形成的，而是源自行政機關的積極推動。在我國碳排放權交易制度的構建過程中，從低碳城市試點活動的啟動、碳排放權交易試點城市與地區(qū)的選擇到試點經驗的全國推廣，政府部門發(fā)揮了基礎性作用。在碳排放交易市場運行中，行政規(guī)制貫穿了限額的確定、分配、登記、核查、清繳等各個環(huán)節(jié)。碳排放配額分配后的交易，雖然在理論上被認為是純粹的市場行為，但實際上也是在行政規(guī)制的基礎上展開的。在“聊城某公司與在平某公司碳排放權交易糾紛案”中，買賣雙方的交易未在全國碳排放權交易系統(tǒng)中進行，因而無法通過全國碳排放權注冊登記系統(tǒng)確認交易，最終被法院認定為無效。①行政規(guī)制不僅推動了我國碳排放權交易覆蓋行業(yè)和范圍的不斷擴大，還促進了碳排放交易制度逐步完善，保障了碳排放交易制度的平穩(wěn)運行。

行政規(guī)制說避免了公共資源私有化引發(fā)的爭論。益物權說、準物權說、新財產權說主張?zhí)寂欧艡鄳ㄐ詾樗綑?，是對環(huán)境容量這一自然資源的使用權。環(huán)境容量具有可感知性、可支配性、可確定性， ② 因而可以通過技術手段進行一定程度的私有化。為解決環(huán)境容量的物理特征給碳排放權進人市場交易帶來的阻礙，政府對環(huán)境容量進行了技術化處理，將無形且無法計量的環(huán)境容量資源以配額形式表達。然而，這種理論上的闡釋會引發(fā)以下幾個問題：一是碳排放權的財產化會導致公共資源被轉化為私有財產，將帶來道德上的質疑。從世界范圍來看，“免費”是企業(yè)獲取碳排放權的主要方式，這意味著國家將本來屬于公共資源的大氣環(huán)境容量以碳排放權或碳排放配額的形式免費分配給了企業(yè)主體，這不僅存在道德上的風險，更容易誘發(fā)利益對權力的俘獲，存在權力腐敗的風險。③二是在理論上將碳排放權闡釋為排放污染物的權利，在環(huán)境意識日益提高的時代顯得不合時宜?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）第二條規(guī)定該法的立法目的是“保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設”。將碳排放權定位為排放污染物的私權并加以保護，有違環(huán)境法“防治污染和其他公害”的根本屬性。三是如果將碳排放權定性為私權，從法理上講，碳排放權交易制度的重心必然是持有人權利的保護而不是溫室氣體排放的控制，這背離了建構碳排放權制度的初衷。將碳排放權界定為私人財產權會對政府的管制行為產生限制，行政規(guī)制說則避免了上述爭議。

最后，將碳排放權交易定性為行政規(guī)制更有效率優(yōu)勢。不同于普通市場，碳排放權市場的碳排放配額總量是行政機關設定的。為實現溫室氣體的減排目標，行政機關往往會隨著時間推移逐漸提高減排目標的嚴厲程度，即壓縮碳排放權的配額總量。在歐盟和瑞士的交易體系中，政府使用了每年 1.74% 的減排系數，即碳排放權的配額總量每年都按照這個數量線性遞減。 ④ 2021—2030年的新一階段碳排放權交易實踐中，歐盟的配額總量上限以 2.2% 的幅度逐年下降，并有可能進一步提高到 4.2%_o⑤ 同時，行政機關還可以通過影響碳排放權的價格、設定有效時限等方法，為碳排放權交易市場設置更為多元的稀缺性，促進溫室氣體減排目標的實現。遵循行政規(guī)制說，行政機關可以根據國內碳排放的實際情況和交易中產生的問題對碳排放權的覆蓋范圍、分配限額、交易程序、碳排放權等的限制進行因應性的調整，不需要顧及將碳排放權認定為私權而可能引發(fā)的行政補償問題。這更有利于政府對碳排放權市場進行調控和監(jiān)管，具有充分的靈活性。此外，將碳排放權定性為行政規(guī)制，符合國家對環(huán)境保護的義務，能更好地實現政府對碳排放權交易制度運行的全過程規(guī)范。在履行生態(tài)環(huán)境管理職能的過程中，當監(jiān)管環(huán)境隨著時間受到外源性變化的影響時，法律制度可能需要隨之進行修正。①從制度變遷角度而言，將碳排放權界定為行政規(guī)制，政府未來對碳排放權交易機制進行改革所面臨的難度和需要的成本相對更小。②

四、結語

碳排放權是一種與生態(tài)環(huán)境密切相關的具有經濟價值屬性的無形產品，兼有公法和私法雙重特性。其雙重屬性映射出政府和市場在溫室氣體控排領域的動態(tài)相互作用，給傳統(tǒng)的法律制度提出了新的挑戰(zhàn)。關于碳排放權的法律屬性，學者們的觀點眾說紛紜。從公法的角度而言，有發(fā)展權說、環(huán)境權說、行政許可說等幾種觀點;從私法的角度來看，主要有用益物權說、準物權說和新財產權說。雖然這些學說具有一定的合理性，但也存在各自的缺陷。碳排放權交易兼具生態(tài)功能和經濟功能，一方面有利于實現溫室氣體的減排目標，保護生態(tài)環(huán)境，另一方面保障了碳排放權持有人的經濟利益，使得削減污染的社會成本最小化。傳統(tǒng)公法視角對碳排放權法律屬性的解構，不利于持有人經濟利益的保障。反之，傳統(tǒng)私法視角的理論闡述，過于強調碳排放權的私權性，忽視了制度本身的生態(tài)功能，不利于溫室氣體的持續(xù)性減排。行政規(guī)制說兼采了公法理論和私法理論。從立法目的、管理實踐、立法成本等方面來看，碳排放權本質上屬于行政規(guī)制，由行政機關依據公法決定碳排放權的限額及其覆蓋范圍、分配方案等，以促進溫室氣體減排目標的實現。同時，碳排放配額被視為一種財產性利益，可通過法定途徑進行轉讓，交易行為屬于民事合同，原則上適用《民法典》的有關規(guī)定，但行政機關可以根據公法規(guī)則對交易過程進行干預。③ 行政規(guī)制說是對碳排放權的一種合理定性，有利于我國碳排放權交易市場的二次配置得到靈活調節(jié)，并能促進溫室氣體排放量的持續(xù)性削減，從而為政府實現碳達峰碳中和的政策目標提供了更大的制度空間。

責任編輯：彭青

The Identification of Administrative Regulation Attribute of Carbon Emission Right

Wang Xiaojun

（Schoolof Humanitiesand Law，Jiaxing University，JiaxingZhajiang314oo1，China）

Abstract：Thedefinitionoftelegalatributesofcarbonemisionightsemainsacademicallycontested.romteperspecieofpropertyrightstheory，cholarsaalyzeteserights troughtradionalrealrightsfameworks，emphasizingtheirconomicvalueandarket tradability，withsub-theoriesincludingrealrightstheorandnewtypepropertyrights theory.Incontrast，thepublicauthorityeory perspectivefocusesonthecentralroleofadminsrativepowerincarbontradingmechanisms，generatingtheoriessuchasenviroental rightsdoctrineevelopmentalightsthorynddministrativelicensingteoryroughoativejurisprudenceandmpiricalaaly sis，integratingcarbonisionightsintotheadministrativeregulatorysstemdemonstratesstrongerteoeticalcompatibilityis frameworkexhibitsdualcharacteritics：itcombinespubliclawregulationwithprivatelawautonomy.Specificall，administrativeagenciesperformregulatoryfunctionssuchastotalquotacontrolandindustrycoveragedelineationunderenvironmentalprotectionlawstoachieveemissionrductiongoals，whilelegallyecognizingcarbonemissonightsastransferablepropertyinterestshosetransactions aregoveredbyivillaw.AlouhtheCivilCodeservsastefoundatioallegalframeworkforaborading，dministrativebodies retain statutory oversight over participant qualifications and transaction procedures.

KeyWords：carbonemissionright；legal nature；usufructuaryrights;environmentalrights;administrativeregulation