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        低空經(jīng)濟(jì)行政法律規(guī)制省思

        2025-08-16 00:00:00孫迪張毅豪
        關(guān)鍵詞:低空規(guī)制行政

        [中圖分類號]D922.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1009-1203(2025)03-0080-06

        低空經(jīng)濟(jì)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),是新質(zhì)生產(chǎn)力的典型代表,具有巨大發(fā)展?jié)摿Α?023年我國低空經(jīng)濟(jì)規(guī)模超5000億元,2030年有望達(dá)到2萬億元①。黨中央、國務(wù)院對此高度關(guān)注,并首次將低空經(jīng)濟(jì)寫入2024年政府工作報(bào)告。各省市為貫徹落實(shí)黨中央決策部署,搶抓發(fā)展紅利,陸續(xù)出臺了發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)的政策規(guī)劃,而這些發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略政策能否真正落地,重點(diǎn)是行政法律規(guī)制層面的革新②。法治是治國理政的基本方式,如何更好地用法治引導(dǎo)低空經(jīng)濟(jì)有序增長成為必須回答的法治命題,鑒于此,有必要對低空經(jīng)濟(jì)行政法律規(guī)制的實(shí)踐不足和完善路徑進(jìn)行探析。

        一、低空經(jīng)濟(jì)行政法律規(guī)制的必要性

        低空經(jīng)濟(jì)是指以低空空域?yàn)橐劳?,由民用有人或無人駕駛航空器低空飛行活動衍生出的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。也有學(xué)者將低空經(jīng)濟(jì)概括為以航空載運(yùn)與作業(yè)裝備技術(shù)為主要工具,以低空空域?yàn)橹饕顒訄鲇?、以低空飛行活動為最終產(chǎn)出形式的系列經(jīng)濟(jì)活動構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。不難看出,低空經(jīng)濟(jì)具有空間流動性和技術(shù)復(fù)雜性,在公共安全風(fēng)險(xiǎn)外溢的狀況下,難免會出現(xiàn)一定程度的市場失靈。因此,有必要通過行政法律規(guī)制,對低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)活動、市場行為及公共事務(wù)進(jìn)行規(guī)范、約束、調(diào)控,從而糾正市場失靈,確保資源配置更加公平、高效,維護(hù)公共利益①。簡言之,行政法律規(guī)制對低空經(jīng)濟(jì)具有糾正市場失靈和保護(hù)公共利益的雙重必要性。

        黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》指出,要“聚焦構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,更好發(fā)揮政府作用”。由于市場調(diào)節(jié)存在自發(fā)性、盲目性、滯后性等短板,就要求政府通過宏觀調(diào)控進(jìn)行干預(yù),推動低空經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展:其一,從低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐來看,在無監(jiān)管狀態(tài)下無人機(jī)群產(chǎn)生的電磁干擾,確實(shí)會影響民航飛行安全。比如,2024年9月天津?yàn)I海機(jī)場因無人機(jī)導(dǎo)致的公共安全原因,航班起降受到影響,機(jī)場啟動大面積航班延誤聯(lián)合應(yīng)急處置預(yù)案黃色等級響應(yīng),近3000余名旅客出行受到影響③。這種無監(jiān)管狀態(tài)的無人機(jī)通過規(guī)避監(jiān)管成本獲取短期利益,卻將航班延誤、旅客滯留等社會成本轉(zhuǎn)嫁給社會公眾與民航系統(tǒng),形成“私人收益大于社會收益,私人成本小于社會成本”的市場亂象。其二,數(shù)據(jù)顯示,截至2024年6月,全國低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)規(guī)模龐大,存量企業(yè)達(dá)17659家④,這種“發(fā)展快于規(guī)制”的現(xiàn)狀,導(dǎo)致大量新進(jìn)入低空經(jīng)濟(jì)市場的企業(yè)難以快速精準(zhǔn)把握分散在不同層級、不同部門的法律要求,容易因信息不對稱產(chǎn)生認(rèn)知偏差。上述問題均亟待通過空域使用規(guī)劃以及對涉及低空經(jīng)濟(jì)運(yùn)營企業(yè)資質(zhì)的許可等方式予以規(guī)制。換言之,應(yīng)通過行政法律規(guī)制糾正低空經(jīng)濟(jì)市場失靈。

        公共利益被視為一個(gè)社會存在所必需的一元的、抽象的價(jià)值,是全體社會成員的共同目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)學(xué)界認(rèn)為公共利益的物質(zhì)表現(xiàn)形式就是公共物品,指任何個(gè)人無法排他地占有和消費(fèi)的物品,當(dāng)一部分人消費(fèi)這種物品的同時(shí),并不排斥另一部分人使用這種物品。對于公共物品來說,消費(fèi)者常常不愿意付費(fèi),市場生產(chǎn)者往往也沒有提供的意愿,因而市場無法自行實(shí)現(xiàn)公共物品的有效供給,不得不由國家或代表國家的政府作為供應(yīng)者。低空經(jīng)濟(jì)的適用場景,諸如城市空中交通航道、通用機(jī)場起降空域、無人機(jī)物流公共航線等,就是公共物品的具象化。這些空間資源具有非排他性和非競爭性,既為各類市場主體提供運(yùn)營基礎(chǔ),也承載著社會公眾對飛行安全、隱私保護(hù)、電磁環(huán)境等公共利益的訴求。然而,公共利益的內(nèi)涵與外延本身具有抽象性、模糊性,就使得低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共利益保護(hù)成為一項(xiàng)具有無限包容性、高度擴(kuò)張性和顯著開放性的制度命題。例如,無人機(jī)商業(yè)測繪可能涉及地理信息安全這一公共利益,而個(gè)人使用微型無人機(jī)拍攝又涉及私人財(cái)產(chǎn)權(quán)與隱私權(quán),二者邊界往往因技術(shù)迭代而發(fā)生動態(tài)變化。當(dāng)?shù)涂战?jīng)濟(jì)領(lǐng)域私人利益與公共利益的范圍難以厘清時(shí),若缺乏有效的行政法律規(guī)制,則必然存在私人權(quán)利濫用侵害公共利益的風(fēng)險(xiǎn)。此時(shí),公權(quán)介入便具備合法性與必要性,而將公共利益通過行政法律進(jìn)行明確化構(gòu)造,正是平衡低空經(jīng)濟(jì)多元利益的適當(dāng)選項(xiàng),這樣既能為市場主體提供清晰的行為邊界,又能靈活應(yīng)對不同場景下的公共利益保護(hù)需求。美國學(xué)者加勒特·哈丁也曾形象地提出“公地悲劇”概念,其通過描述農(nóng)場主為追求個(gè)人利益,盡可能增加牲畜的數(shù)量,把公共牧場上的草吃光,直至草場退化的事件,得出“人性都有向外拓張的欲望,無人保護(hù)的公共利益最先受到侵害”的結(jié)論。那么,若對低空經(jīng)濟(jì)涉及的公共空域、數(shù)據(jù)資源等“公地”缺乏行政法律規(guī)制,市場主體則可能為追求商業(yè)利益過度使用公共資源,最終導(dǎo)致空域擁堵、安全事故頻發(fā)等系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此,低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域因其高度社會關(guān)聯(lián)性,必須通過行政法律規(guī)制明確權(quán)利邊界、規(guī)范市場行為,唯有如此,才能在保障低空經(jīng)濟(jì)公共利益的前提下釋放產(chǎn)業(yè)活力①。

        二、低空經(jīng)濟(jì)行政法律規(guī)制的特征

        低空經(jīng)濟(jì)行政法律規(guī)制,本質(zhì)上是產(chǎn)業(yè)特性、技術(shù)變革與法治相互作用的集中體現(xiàn),其所具有的涵蓋主體部門的多元性、包含規(guī)制方式的創(chuàng)新性、設(shè)計(jì)治理架構(gòu)的整體性等特征,揭示了其回應(yīng)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在邏輯。分析這些特征,不僅有助于洞悉低空經(jīng)濟(jì)行政法律規(guī)制的不足,更有助于為完善低空經(jīng)濟(jì)行政法律規(guī)制提供對策建議。

        (一)涵蓋的主體部門具有多元性

        低空經(jīng)濟(jì)綜合業(yè)態(tài)的跨領(lǐng)域性、跨行業(yè)性決定了其行政法律規(guī)制涵蓋的主體部門必然呈現(xiàn)多元性特征,這種多元性主要體現(xiàn)在監(jiān)管職能的橫向分工上,涵蓋以民航部門為核心、多部門協(xié)同配合的規(guī)制主體。具言之,民航部門作為空域管理與飛行安全的管理部門,負(fù)責(zé)統(tǒng)籌空域規(guī)劃、空中交通指揮以及通用航空器的飛行許可審批,包括飛行計(jì)劃的申報(bào)和審批,監(jiān)督通用航空器的適航狀態(tài),確保飛行器的安全性能以及管理通用航空飛行人員資質(zhì),其應(yīng)當(dāng)成為低空經(jīng)濟(jì)行政法律規(guī)制的核心主體部門。交通運(yùn)輸部門作為立體交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)者,職責(zé)包括規(guī)劃低空起降場、充電樁以及導(dǎo)航臺等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),推動與公路、鐵路聯(lián)運(yùn)協(xié)同,因此必須納入低空經(jīng)濟(jì)行政法律規(guī)制的主體部門。工信部門作為技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推動者,主導(dǎo)低空裝備技術(shù)、安全技術(shù)、運(yùn)行技術(shù)等,成為體系化推動關(guān)鍵共性技術(shù)攻關(guān),特別是制定低空經(jīng)濟(jì)應(yīng)用場景標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵主體,更要納人低空經(jīng)濟(jì)行政法律規(guī)制的主體部門之中。此外,氣象部門提供低空飛行所需的氣象信息,發(fā)布低空飛行相關(guān)的氣象預(yù)警;市場監(jiān)管部門監(jiān)督低空經(jīng)濟(jì)相關(guān)經(jīng)營者,維護(hù)公平的市場競爭環(huán)境。這些輔助性部門同樣也需納入低空經(jīng)濟(jì)行政法律規(guī)制主體部門之中。將多元化主體部門納入低空經(jīng)濟(jì)行政法律規(guī)制范圍,可以依法有序推動部門協(xié)作,進(jìn)而形成合力,推動低空經(jīng)濟(jì)更好發(fā)展。

        (二)包含的規(guī)制方式具有創(chuàng)新性

        隨著科技賦能規(guī)模的不斷擴(kuò)大,通過科技賦能和社會參與推進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)行政法律規(guī)制方式創(chuàng)新,既是適應(yīng)低空經(jīng)濟(jì)大規(guī)模發(fā)展監(jiān)管需求,也是提升行政法律規(guī)制精準(zhǔn)度、效率與水平的關(guān)鍵路徑。與傳統(tǒng)以人工巡查為主的監(jiān)管模式不同,低空經(jīng)濟(jì)的技術(shù)密集性與空間流動性特征,決定了其行政法律規(guī)制方式必須向科技驅(qū)動轉(zhuǎn)型。具體而言,科技賦能體現(xiàn)為深挖數(shù)據(jù)價(jià)值,利用現(xiàn)有政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺,整合多個(gè)主體部門的監(jiān)管數(shù)據(jù),通過大數(shù)據(jù)對低空飛行器運(yùn)行數(shù)據(jù)進(jìn)行分析,識別各類違規(guī)飛行行為并進(jìn)行預(yù)警,反饋給相關(guān)監(jiān)管主體以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)規(guī)制。這一創(chuàng)新在規(guī)制場景中的應(yīng)用能夠有效拓展信息公開渠道、促進(jìn)治理主體間的交流與溝通、提升既有數(shù)據(jù)與信息在決策場景中的應(yīng)用價(jià)值,推動監(jiān)管部門與社會公眾形成聯(lián)合監(jiān)管合力。總體來看,在低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,科技可以在不同場域?qū)Σ煌黧w進(jìn)行不同程度的賦能,從而降低信息不對稱,以促進(jìn)多元主體間的互動,進(jìn)而使相關(guān)方發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢,共同解決公共問題。

        (三)設(shè)計(jì)的治理架構(gòu)具有整體性

        低空經(jīng)濟(jì)是綜合性產(chǎn)業(yè)形態(tài),所以對其進(jìn)行行政法律規(guī)制需突破傳統(tǒng)的由作為一級政府的“塊”和作為職能部門的“條\"構(gòu)成的“條塊分割\"局限②,形成由治理主體、治理流程、治理空間三維搭建的治理架構(gòu),這樣才有助于低空經(jīng)濟(jì)全國統(tǒng)一市場的形成和行政法律規(guī)制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。具體而言,治理主體涉及民航、工信、公安等負(fù)責(zé)主體部門;治理流程涉及低空經(jīng)濟(jì)研發(fā)、生產(chǎn)、運(yùn)營等全產(chǎn)業(yè)鏈;治理空間涉及國家、區(qū)域、地方三級管理層次。低空經(jīng)濟(jì)行政法律規(guī)制通過加強(qiáng)治理主體、治理流程、治理空間的聯(lián)系來治理低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展中產(chǎn)生的公共問題,呈現(xiàn)出治理架構(gòu)的整體性。這種整體性治理架構(gòu)是行政法律規(guī)制對發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)作出的戰(zhàn)略性回應(yīng),其所具有的整合、合作、協(xié)調(diào)思想,與良法善治理念相契合。

        三、低空經(jīng)濟(jì)行政法律規(guī)制的不足

        如前所述,低空經(jīng)濟(jì)行政法律規(guī)制在主體涵蓋、方式創(chuàng)新與架構(gòu)設(shè)計(jì)方面具有鮮明特征,但從實(shí)踐運(yùn)行來看,其尚未形成與這些特征完全匹配的制度供給,在規(guī)范效力層級、體系協(xié)同效能及跨區(qū)域治理等方面還存在不足,具體表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

        (一)法律法規(guī)效力等級較低

        我國與低空經(jīng)濟(jì)相關(guān)的法律法規(guī)主要包含以下位階:其一,全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的法律,主要有《中華人民共和國民用航空法》,該法僅有部分條款涉及低空空域管理、通用航空發(fā)展等內(nèi)容,但其制定早于低空經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段,對相關(guān)無人機(jī)、飛艇等新興行業(yè)的針對性規(guī)范明顯不足。其二,國務(wù)院(含與中央軍委聯(lián)合)制定的行政法規(guī),有《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》《通用航空飛行管制條例》等,這些條例雖聚焦飛行管理,但大多局限于原則性規(guī)定,對低空經(jīng)濟(jì)特有的全產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管覆蓋不全。其三,國務(wù)院行政部門制定的規(guī)章,有《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》《民用無人駕駛航空器生產(chǎn)管理若干規(guī)定》《民用無人駕駛航空器無線電管理暫行辦法》等,這些規(guī)章雖在空域使用、運(yùn)行監(jiān)控等方面有所細(xì)化,但效力層級僅停留在規(guī)章層面,對跨部門、跨區(qū)域的監(jiān)管協(xié)調(diào)缺乏強(qiáng)制力。其四,地方性法規(guī)和規(guī)章,比如深圳市政府制定的《深圳市民用微輕型無人機(jī)管理暫行辦法》主要規(guī)范民用微輕小型無人機(jī)的生產(chǎn)、銷售、飛行及安全管理活動等;再如廣州市人民代表大會常務(wù)委員會制定的《廣州市低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展條例》也具有地域局限性。綜合來看,我國低空經(jīng)濟(jì)行政法律規(guī)制的法規(guī)主要集中在規(guī)章和規(guī)范性文件層面,效力等級較低,難以對低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的違法行為進(jìn)行有效約束。具言之,首先,對于無人機(jī)非法侵入禁飛區(qū)、違規(guī)飛行等行為,現(xiàn)有法規(guī)的處罰力度有限,難以起到震慢作用。其次,相關(guān)規(guī)范的內(nèi)容規(guī)定較為籠統(tǒng),特別是對不同類型的低空飛行器,如無人機(jī)、飛艇、輕型飛機(jī)等,其安全標(biāo)準(zhǔn)、飛行規(guī)則、監(jiān)管方式存在差異,需要制定更加細(xì)致的規(guī)范。再次,對于低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的噪音污染、電磁十?dāng)_、隱私侵犯等新問題,現(xiàn)有法規(guī)缺乏有效的應(yīng)對措施。

        (二)法律規(guī)制體系協(xié)同性不強(qiáng)

        目前低空經(jīng)濟(jì)行政法律規(guī)制體系的協(xié)同性不強(qiáng),主要表現(xiàn)為:首先,執(zhí)法信息共享存在梗阻。低空經(jīng)濟(jì)涵蓋空域管理、設(shè)備研發(fā)、飛行運(yùn)營等全鏈條,涉及民航、工信、公安、市場監(jiān)管等多部門,但這些部門間存在信息壁壘,導(dǎo)致空域使用數(shù)據(jù)、企業(yè)資質(zhì)信息、違規(guī)記錄等關(guān)鍵執(zhí)法數(shù)據(jù)難以實(shí)時(shí)互通。例如,民航部門掌握的飛行計(jì)劃審批信息與公安部門的空域監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)未能有效銜接,使得監(jiān)管系統(tǒng)無法實(shí)現(xiàn)對低空飛行器生產(chǎn)、運(yùn)營、監(jiān)管全流程的閉環(huán)追蹤,直接降低了執(zhí)法響應(yīng)效率,無法達(dá)到低空經(jīng)濟(jì)實(shí)時(shí)監(jiān)管的需求。其次,執(zhí)法程序銜接不暢。低空經(jīng)濟(jì)的安全監(jiān)管依賴審批、監(jiān)控、處置等環(huán)節(jié)的對接,但現(xiàn)有行政法律規(guī)范缺乏各環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)化的協(xié)同規(guī)則。以無人機(jī)監(jiān)管為例,民航部門的飛行計(jì)劃審批、企業(yè)的設(shè)備運(yùn)維記錄與公安部門的實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)之間存在程序間隙,違法者可利用審批流程未完成的時(shí)間差,通過信號屏蔽等手段規(guī)避監(jiān)控、實(shí)施“黑飛”,而各主體部門因程序銜接不暢難以快速聯(lián)動處置,這一漏洞與低空經(jīng)濟(jì)技術(shù)迭代快、風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散快的特點(diǎn)形成反差。再次,執(zhí)法機(jī)制與資源配置的失衡加重了執(zhí)法協(xié)同困境。低空經(jīng)濟(jì)的跨區(qū)域特征決定了其需要執(zhí)法力量的統(tǒng)籌調(diào)配,但在現(xiàn)有行政執(zhí)法機(jī)制下,一定程度上存在各主體部門執(zhí)法權(quán)限固化、協(xié)作規(guī)則缺失的現(xiàn)象,面對跨領(lǐng)域違規(guī)行為時(shí)往往陷入無負(fù)責(zé)部門牽頭的局面。再加上執(zhí)法資源在空間與領(lǐng)域上分配不均,核心城市與傳統(tǒng)業(yè)態(tài)監(jiān)管力量相對充足,偏遠(yuǎn)地區(qū)及低空旅游、應(yīng)急救援等新興領(lǐng)域執(zhí)法力量則較為薄弱,難以覆蓋低空經(jīng)濟(jì)快速擴(kuò)張的應(yīng)用場景。

        (三)屬地化管理與跨區(qū)域治理之間存在張力

        低空經(jīng)濟(jì)具有區(qū)域經(jīng)濟(jì)特征,需要謀求區(qū)域內(nèi)商品流通或要素流動的自由化及生產(chǎn)分工的最優(yōu)化,然而不同地區(qū)對于低空經(jīng)濟(jì)屬地化管理的行政法律規(guī)制存在差異,更多強(qiáng)調(diào)如何打造本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。例如,北京市要求無人機(jī)飛行提前24小時(shí)申報(bào),深圳市則實(shí)行當(dāng)天報(bào)備制,此種地區(qū)間差異化的制度安排,導(dǎo)致涉及低空經(jīng)濟(jì)的企業(yè)在跨區(qū)域運(yùn)營時(shí)需反復(fù)調(diào)整,從而增加了運(yùn)營成本和合規(guī)成本。再如,涉及低空經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)有地方性相關(guān)規(guī)范呈現(xiàn)出名詞定義不一致、舊規(guī)定與新規(guī)定沖突等問題①,使得跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈條面臨規(guī)制“斷層”,難以形成全國統(tǒng)一的市場秩序,造成屬地管理與跨區(qū)域治理之間的張力②,這種張力的本質(zhì)是地方治理權(quán)與區(qū)域協(xié)同性的價(jià)值失衡。通常而言,屬地政府的規(guī)制效力僅限于該行政區(qū)劃內(nèi),在其制度空間邊界范圍內(nèi)獨(dú)占該轄區(qū)的公共事務(wù)管理權(quán),并將各種資源配置限定在該行政區(qū)內(nèi)部,以實(shí)現(xiàn)地方利益③。但是,低空經(jīng)濟(jì)行政法律規(guī)制的跨區(qū)域特征,要求打破這種“行政區(qū)邊界”,從而以平等協(xié)作實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。即在地方行政區(qū)劃間,權(quán)力行為的對象和效果超越了行政區(qū)域的物理邊界,并要求區(qū)際政府之間尊重彼此利益,約束自身行為。而地方政府屬地化管理往往熱衷于追求自身利益最大化,從而在一定程度上導(dǎo)致行為異化,造成低空經(jīng)濟(jì)行政法律規(guī)制的屬地化管理與跨區(qū)域治理的張力。

        四、低空經(jīng)濟(jì)行政法律規(guī)制的完善

        (一)提高法律法規(guī)效力等級

        提高低空經(jīng)濟(jì)相關(guān)法律法規(guī)的效力等級,核心在于構(gòu)建以國家層面立法為統(tǒng)領(lǐng)、多層次法規(guī)政策為支撐的剛性規(guī)制體系,通過提升法律法規(guī)的效力等級,強(qiáng)化對低空經(jīng)濟(jì)全領(lǐng)域、全鏈條的約束力。從行政法律規(guī)制需求來看,低空經(jīng)濟(jì)涵蓋通用航空與無人駕駛航空兩大領(lǐng)域,涉及空域使用、適航認(rèn)證、飛行安全、數(shù)據(jù)保護(hù)等多元場景,其跨領(lǐng)域特性對法律規(guī)范的統(tǒng)一性、權(quán)威性提出了剛性要求。當(dāng)前以規(guī)章和地方性文件為主的行政法律規(guī)制格局,因效力等級偏低,既難以解決不同地區(qū)、不同主管部門間的規(guī)則沖突,也無法對無人機(jī)非法飛行、空域資源濫用等違法行為形成有效震懾。因此,亟需通過國家層面立法填補(bǔ)制度空白,比如制定“低空經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”或“低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展法”,其核心價(jià)值在于以高位階法律明確低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本準(zhǔn)則、權(quán)責(zé)劃分與監(jiān)管框架,以突破現(xiàn)有法律法規(guī)碎片化、籠統(tǒng)化的局限。在立法實(shí)踐中,需重點(diǎn)破解領(lǐng)域廣泛性與立法針對性的平衡難題:一方面,低空經(jīng)濟(jì)的多樣性法律需求可能導(dǎo)致立法碎片化,這就要求在強(qiáng)化前期立法調(diào)研的基礎(chǔ)上,遵循領(lǐng)域性立法的邏輯,以協(xié)調(diào)放松管制與風(fēng)險(xiǎn)防控為主線,將空域管理、市場準(zhǔn)入、安全責(zé)任等分散要素納入統(tǒng)一的法律法規(guī)。另一方面,需在法律條文中明確市場機(jī)制與行政干預(yù)的適用邊界,例如對低風(fēng)險(xiǎn)業(yè)態(tài)簡化審批流程,對高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域強(qiáng)化強(qiáng)制監(jiān)管,使高位階法律法規(guī)既能為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供穩(wěn)定預(yù)期,又能通過強(qiáng)制性條款守住安全底線①。

        (二)增強(qiáng)規(guī)制體系的整體協(xié)同性

        低空經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入機(jī)制作為行政法律規(guī)制體系的入口環(huán)節(jié),其統(tǒng)一性決定著協(xié)同治理的效能。此外,行政指導(dǎo)作為柔性規(guī)制手段,具有靈活性和可操作性,有助于將分散的市場主體行為納入?yún)f(xié)同框架,以非強(qiáng)制性引導(dǎo)方式來強(qiáng)化行政法律規(guī)制體系的整體協(xié)同性,從而實(shí)現(xiàn)各市場主體利益最大化②。

        1.完善低空經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一大市場準(zhǔn)入機(jī)制。其一,可制定全國統(tǒng)一的低空經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)而減少協(xié)同阻力。其二,需借助一網(wǎng)通辦整合民航、公安、市場監(jiān)管等主體部門的審批流程,實(shí)現(xiàn)一次申報(bào)、多部門聯(lián)審,使跨部門程序銜接主動聯(lián)動。其三,應(yīng)建立低空經(jīng)濟(jì)企業(yè)信用評價(jià)體系,根據(jù)信用等級實(shí)施差異化監(jiān)管,對高信用低空經(jīng)濟(jì)企業(yè)簡化復(fù)評流程,對失信低空經(jīng)濟(jì)企業(yè)強(qiáng)化聯(lián)合懲戒。

        2.通過行政指導(dǎo)促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)行業(yè)協(xié)同發(fā)展。其一,通過行政指導(dǎo)推動低空經(jīng)濟(jì)行業(yè)自律組織建設(shè),包括成立低空經(jīng)濟(jì)行業(yè)協(xié)會等自律組織,使其為行業(yè)自律提供組織保障,并發(fā)揮橋梁紐帶作用,加強(qiáng)企業(yè)間的信息共享和經(jīng)驗(yàn)交流。其二,通過行政指導(dǎo)促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)行業(yè)自律規(guī)范制定,具體表現(xiàn)為協(xié)調(diào)低空經(jīng)濟(jì)行業(yè)協(xié)會、企業(yè)代表共同制定低空經(jīng)濟(jì)行業(yè)自律規(guī)范,明確行業(yè)發(fā)展的基本原則、行為準(zhǔn)則、道德規(guī)范等,為行業(yè)自律提供明確的標(biāo)準(zhǔn)和指引。其三,通過行政指導(dǎo)加強(qiáng)低空經(jīng)濟(jì)行業(yè)自律宣傳。要通過多種渠道,廣泛開展低空經(jīng)濟(jì)行業(yè)自律宣傳,提高企業(yè)和社會公眾對低空經(jīng)濟(jì)行業(yè)自律的認(rèn)識和重視程度,引導(dǎo)企業(yè)樹立自律意識,自覺遵守行業(yè)規(guī)范。

        (三)優(yōu)化跨區(qū)域規(guī)制監(jiān)管機(jī)制

        1.統(tǒng)籌跨區(qū)域低空經(jīng)濟(jì)行政法律規(guī)制執(zhí)法力量配置。首先,應(yīng)為低空執(zhí)法隊(duì)伍增加具有航空、信息技術(shù)、法律等專業(yè)背景的人才,并加強(qiáng)對低空執(zhí)法人員的培訓(xùn),以提高其業(yè)務(wù)水平和執(zhí)法能力。尤其需要考慮增強(qiáng)基層低空執(zhí)法力量,合理配置執(zhí)法資源,提高基層執(zhí)法效率。其次,應(yīng)提高低空執(zhí)法裝備資源共享水平,包括為低空執(zhí)法人員配備無人機(jī)、衛(wèi)星定位系統(tǒng)等設(shè)備,以提升低空執(zhí)法的數(shù)字化水平,消除地域間的低空執(zhí)法能力差異。再次,應(yīng)構(gòu)建區(qū)域聯(lián)動監(jiān)督模式,由跨區(qū)域治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)牽頭制定統(tǒng)一的低空執(zhí)法考核標(biāo)準(zhǔn),將各地區(qū)的低空執(zhí)法協(xié)作能力納人績效考核;還可搭建低空執(zhí)法監(jiān)督信息共享平臺,實(shí)現(xiàn)違規(guī)執(zhí)法行為的跨區(qū)域通報(bào)與整改,確保低空執(zhí)法權(quán)力在區(qū)域協(xié)同框架內(nèi)規(guī)范運(yùn)行。

        2.通過大數(shù)據(jù)監(jiān)測提升低空經(jīng)濟(jì)行政法律規(guī)制的精準(zhǔn)度。首先,在數(shù)據(jù)采集方面,應(yīng)通過采集企業(yè)運(yùn)營數(shù)據(jù)和工信部門的裝備技術(shù)認(rèn)證數(shù)據(jù),分析企業(yè)的運(yùn)行狀態(tài),預(yù)判其可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),應(yīng)采集無人機(jī)起降場、通信基站等基礎(chǔ)設(shè)施的地理信息與運(yùn)行狀態(tài),確保全鏈條數(shù)據(jù)覆蓋,掌握低空經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的動態(tài)全貌,為精準(zhǔn)識別違規(guī)行為、評估風(fēng)險(xiǎn)等級提供數(shù)據(jù)支撐。其次,在數(shù)據(jù)分析處理方面,應(yīng)通過智能分析,識別低空經(jīng)濟(jì)市場主體的異常行為,進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測預(yù)警,對高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域與主體提前干預(yù)。再次,在大數(shù)據(jù)監(jiān)測后的最終處置方面,應(yīng)根據(jù)不同的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警,匹配相應(yīng)的行政法律規(guī)制措施,實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)處理向數(shù)據(jù)驅(qū)動處理的轉(zhuǎn)變,進(jìn)而提升行政法律規(guī)制效能與精準(zhǔn)度。

        [責(zé)任編輯:梁華林]

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