摘 要：社會治理檢察建議是檢察機(jī)關(guān)參與國家治理與社會治理的重要?jiǎng)?chuàng)新實(shí)踐?；趯鲜∮乐菔袡z察機(jī)關(guān)2022-2024年284份社會治理檢察建議的實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，其當(dāng)前面臨多重實(shí)踐困境，主要包括制度供給不足、職能定位模糊與協(xié)同機(jī)制缺位、運(yùn)行機(jī)制不暢、復(fù)合型人才斷層以及技術(shù)賦能區(qū)域分化等。為有效破解這些難題并推動檢察建議從“司法產(chǎn)品”向“治理工具”的實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)型，應(yīng)構(gòu)建立體化法律保障體系，清晰界分職能定位，優(yōu)化升級運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)能力建設(shè)，共建協(xié)同生態(tài)。

關(guān)鍵詞：社會治理檢察建議 法律監(jiān)督 社會治理

社會治理檢察建議作為新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)參與國家治理的創(chuàng)新實(shí)踐，其核心在于通過法律監(jiān)督職能的延伸，推動治理模式從個(gè)案糾偏向系統(tǒng)性預(yù)防轉(zhuǎn)型。本文通過實(shí)證考察湖南省永州市檢察機(jī)關(guān)2022-2024年制發(fā)的284份社會治理檢察建議，運(yùn)用類型化研究方法揭示社會治理檢察建議的實(shí)踐困境并思考發(fā)展路徑，以期為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供實(shí)證支撐與優(yōu)化方案。

一、社會治理檢察建議的功能定位

作為兼具法律監(jiān)督與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防雙重屬性的制度設(shè)計(jì)，社會治理檢察建議既延伸司法監(jiān)督職能，又承擔(dān)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控使命，是司法權(quán)參與社會治理的創(chuàng)新實(shí)踐。

（一）社會治理檢察建議是推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的檢察回應(yīng)

社會治理檢察建議是檢察機(jī)關(guān)推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度創(chuàng)新，其核心在于將司法監(jiān)督嵌入社會治理體系，通過制度性建議推動源頭防控與系統(tǒng)治理，實(shí)現(xiàn)“辦理一案、治理一片”治理邏輯的轉(zhuǎn)型。

（二）社會治理檢察建議是檢察監(jiān)督職能的系統(tǒng)化延伸

與傳統(tǒng)再審檢察建議相比，社會治理檢察建議以預(yù)防性特征實(shí)現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的延伸：一是推動治理模式從事后糾偏轉(zhuǎn)向事前預(yù)防；二是從碎片化應(yīng)對升級為系統(tǒng)性治理；三是從傳統(tǒng)司法監(jiān)督者向現(xiàn)代治理參與者的轉(zhuǎn)型。檢察建議是檢察機(jī)關(guān)全面充分履行法律監(jiān)督職責(zé)的必要方式、增強(qiáng)法律監(jiān)督工作質(zhì)效的重要手段、提升法律監(jiān)督權(quán)威的有效載體［1］，檢察機(jī)關(guān)可將個(gè)案辦理到類案監(jiān)督再到社會治理這一鏈條拉長、拉實(shí)，在提升監(jiān)督層次的同時(shí)，最大限度發(fā)揮司法活動對社會治理工作的評價(jià)和反饋?zhàn)饔茫?］。

（三）社會治理檢察建議是提升協(xié)同治理效能的有力手段

檢察機(jī)關(guān)通過構(gòu)建“司法-行政-社會”協(xié)同機(jī)制，有效推動社會治理檢察建議從單一的“司法產(chǎn)品”轉(zhuǎn)化為綜合性的“治理工具”。這一轉(zhuǎn)化過程緊密對接“黨和國家中心工作推動到哪里，檢察工作就跟進(jìn)到哪里”的政治要求，并依托檢察建議的制度剛性約束力保障其執(zhí)行落實(shí)。最終，促成治理模式從末端治理轉(zhuǎn)向源頭主動防控，從分散割裂管理轉(zhuǎn)向協(xié)同治理，精準(zhǔn)契合了國家司法權(quán)參與社會治理的核心需求。

二、社會治理檢察建議工作的實(shí)踐困境

隨著實(shí)踐范圍的擴(kuò)大與治理場景的復(fù)雜化，社會治理檢察建議制度設(shè)計(jì)的理想性與治理實(shí)踐的復(fù)雜性相互碰撞，司法監(jiān)督專業(yè)能力的有限性與治理需求的多樣性形成落差并彼此強(qiáng)化，凸顯了社會治理檢察建議工作中的各種困境。

（一）制度供給不足構(gòu)成首要實(shí)踐障礙

《人民檢察院組織法》第21條雖原則性賦予檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議的權(quán)力，但未明確其類型、程序及效力邊界，導(dǎo)致制度根基存在先天不足。最高檢制定的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第11條列舉了五種可以制發(fā)建議的具體情形，可概括為違法犯罪預(yù)防、監(jiān)管疏漏改善、民間糾紛防治、依法督促履職和違法責(zé)任追究［3］。雖細(xì)化操作流程，但作為司法解釋性文件，其效力層級低于法律和行政法規(guī)，難以賦予檢察建議足夠的權(quán)威性。這種“高位法模糊、低位法受限”的規(guī)范體系，直接引發(fā)實(shí)踐中的效力困境。檢察建議的實(shí)現(xiàn)，主要依靠國家法律的尊嚴(yán)，依靠建議本身的正確性和說服力，依靠建議一方和收受建議一方在政治上的一致和合作精神［4］，易被行政機(jī)關(guān)視為“軟約束”，其整改效果高度依賴被建議單位的主觀意愿。

更值得注意的是，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)、算法治理等新興領(lǐng)域，法律規(guī)范的滯后性進(jìn)一步加劇制度供給與治理需求的脫節(jié)。這種脫節(jié)直接導(dǎo)致：當(dāng)檢察機(jī)關(guān)嘗試針對具體的問題提出治理建議時(shí)，往往只能援引法律法規(guī)中的原則性條款，其結(jié)果是建議內(nèi)容趨向抽象空泛，操作性不強(qiáng)，整改標(biāo)準(zhǔn)模糊，嚴(yán)重制約了治理效能的有效發(fā)揮。

（二）實(shí)踐中職能錯(cuò)位與協(xié)同缺位

1.職能定位的認(rèn)知偏差。理論上，社會治理檢察建議應(yīng)聚焦制度性、系統(tǒng)性問題，發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與源頭防控功能；行政公益訴訟檢察建議則針對已發(fā)生的行政違法行為或公益損害，承擔(dān)督促糾正與事后救濟(jì)職責(zé)，二者形成“事前防控-事后糾違”的協(xié)同治理閉環(huán)。但在實(shí)際操作中，兩類建議的邊界常被突破。永州市檢察機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)顯示，55%的社會治理建議對應(yīng)的是《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第11條第（四）項(xiàng)，涉及具體行政監(jiān)管事項(xiàng)。檢察機(jī)關(guān)常針對具體行政監(jiān)管事項(xiàng)制發(fā)社會治理檢察建議，線索多源于行政檢察監(jiān)督個(gè)案，部分基層院甚至將其作為公益訴訟的預(yù)備程序：先以社會治理檢察建議形式督促行政機(jī)關(guān)履職，若無回應(yīng)再視情啟動公益訴訟。此種操作雖能短期內(nèi)提高整改回復(fù)率，卻實(shí)質(zhì)上將本具有協(xié)商性的程序變?yōu)閺?qiáng)制性手段。這不僅模糊了司法監(jiān)督權(quán)與行政自主履職職權(quán)的邊界，更可能抑制行政機(jī)關(guān)主動解決問題的內(nèi)在動力。

2.協(xié)同程序的缺位。社會治理檢察建議本質(zhì)上是通過司法監(jiān)督推動行政系統(tǒng)自我完善，這種制度設(shè)計(jì)預(yù)設(shè)了“監(jiān)督-協(xié)作”的理想關(guān)系。社會治理檢察建議的最終效能取決于多元主體的協(xié)同程度。未經(jīng)與被建議單位充分溝通而制發(fā)的社會治理檢察建議，其整改措施囿于檢察機(jī)關(guān)單方視角，缺乏可操作性，最終難以被真正采納和落實(shí)。在治理體系中，行政機(jī)關(guān)往往將檢察建議視為對其履職能力的否定，本能地產(chǎn)生抵觸情緒。

（三）運(yùn)行機(jī)制不暢

1.在制發(fā)環(huán)節(jié)，調(diào)查不足嚴(yán)重制約檢察建議質(zhì)量。司法專業(yè)化與治理復(fù)雜化之間的矛盾集中體現(xiàn)：檢察機(jī)關(guān)雖具備法律專業(yè)優(yōu)勢，但對金融監(jiān)管、環(huán)境工程等領(lǐng)域的專業(yè)知識儲備有限而難以開展深度調(diào)查。湖南省永州市數(shù)據(jù)顯示，80%以上的調(diào)查依賴案卷材料與詢問筆錄等單一手段，對專業(yè)性要求較高的金融類、工程類建議調(diào)查專業(yè)性受限明顯，調(diào)查的淺表化與專業(yè)化缺失導(dǎo)致建議內(nèi)容停留于“加強(qiáng)管理”“完善制度”等原則性表述，缺乏針對具體問題的精準(zhǔn)剖析和可落地的操作建議。

2.在落實(shí)環(huán)節(jié)，整改成效評估缺乏法定標(biāo)準(zhǔn)消解治理效能。永州市“回頭看”數(shù)據(jù)顯示，85%的“回頭看”僅核查書面材料，“紙面整改”與“虛假閉環(huán)”成為消解治理效能的主要形式，嚴(yán)重制約治理效果的可持續(xù)性。當(dāng)制度激勵(lì)與治理目標(biāo)錯(cuò)位時(shí)，被建議單位自然傾向選擇成本最低的“文字游戲”應(yīng)付監(jiān)督，存在建議一發(fā)回復(fù)立馬到位的現(xiàn)象。更值得警惕的是，部分整改措施雖在短期內(nèi)見效，但缺乏長效機(jī)制支撐。這種現(xiàn)象暴露出當(dāng)前整改評估體系存在過度關(guān)注即時(shí)性指標(biāo)，忽視治理效果的可持續(xù)性的問題。

（四）復(fù)合型人才斷層與技術(shù)賦能的區(qū)域分化

1.復(fù)合型人才斷層制約監(jiān)督效果。傳統(tǒng)上以刑事檢察為主的人才培養(yǎng)模式，難以適應(yīng)社會治理所需的復(fù)合型能力要求。湖南省永州市基層檢察官中具有金融、環(huán)保等跨學(xué)科背景者不足1%，專業(yè)支撐體系的缺失使得檢察機(jī)關(guān)在應(yīng)對復(fù)雜治理問題時(shí)力不從心，過度依賴被建議單位的自證材料，陷入“外行監(jiān)督內(nèi)行”的尷尬境地。

2.技術(shù)手段滯后?；鶎訖z察機(jī)關(guān)普遍缺乏大數(shù)據(jù)分析工具，對檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的深度開發(fā)不足，難以及時(shí)識別跨領(lǐng)域、跨區(qū)域的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。這種能力斷層在技術(shù)革新背景下更為凸顯，當(dāng)沿海地區(qū)檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用區(qū)塊鏈存證、衛(wèi)星遙感監(jiān)測等科技手段提升監(jiān)督質(zhì)效時(shí)，中西部基層院仍困于手工錄入、人工核驗(yàn)的傳統(tǒng)工作模式，區(qū)域間治理能力差距持續(xù)擴(kuò)大。

三、社會治理檢察建議工作的優(yōu)化路徑

社會治理檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)參與國家治理的重要抓手，其優(yōu)化需基于現(xiàn)有制度基礎(chǔ)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合《2023-2027年檢察改革工作規(guī)劃》要求，突破單一維度的修補(bǔ)思維，通過“立法完善-機(jī)制創(chuàng)新-技術(shù)賦能-能力提升-協(xié)同共治”五維協(xié)同發(fā)力，實(shí)現(xiàn)從“司法監(jiān)督工具”向“治理效能引擎”的轉(zhuǎn)型，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)法治支撐。

（一）法律體系的立體化構(gòu)建：從模糊賦權(quán)到精準(zhǔn)規(guī)范

1.《人民檢察院組織法》及法規(guī)明確對社會治理檢察建議的界分。其一，明確社會治理檢察建議的法定屬性與功能邊界，將其適用范圍限定于“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控”與“制度性漏洞修復(fù)”。例如，可規(guī)定社會治理檢察建議僅針對行業(yè)監(jiān)管缺失、政策銜接空白等宏觀問題，禁止介入具體行政行為或村民自治事項(xiàng)，從立法層面劃定權(quán)力行使的“負(fù)面清單”。其二，賦予檢察建議強(qiáng)制回復(fù)義務(wù)與程序約束力。建議可設(shè)定行政機(jī)關(guān)在收到建議后60日內(nèi)書面反饋整改計(jì)劃的時(shí)限要求，逾期未回復(fù)的，檢察機(jī)關(guān)可提請同級政府督辦；對于涉及重大公共利益的建議（如生態(tài)環(huán)境、食品安全），可進(jìn)一步明確拒不整改的法律后果，包括約談主要負(fù)責(zé)人、納入法治考核負(fù)面清單等。其三，建立被建議單位異議申訴制度。若行政機(jī)關(guān)認(rèn)為建議內(nèi)容超越法定權(quán)限或缺乏依據(jù)，可向同級人大常委會或上級檢察機(jī)關(guān)申請復(fù)核，形成權(quán)力制衡機(jī)制，防止監(jiān)督權(quán)濫用。

2.地方立法的配套跟進(jìn)。地方性法規(guī)能夠有效彌補(bǔ)中央立法的滯后性，形成“中央-地方”聯(lián)動的規(guī)范體系。針對數(shù)字經(jīng)濟(jì)、算法治理等新興領(lǐng)域，可聯(lián)合相關(guān)部門發(fā)布《社會治理檢察建議操作指引》，明確具體適用標(biāo)準(zhǔn)。針對平臺經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，可要求檢察機(jī)關(guān)在制發(fā)建議前必須與網(wǎng)信辦、市場監(jiān)管部門會商，確保整改方案符合行業(yè)特性。

（二）功能定位的清晰界分：從角色混淆到協(xié)同互補(bǔ)

1.建立檢察建議制發(fā)的“時(shí)序標(biāo)準(zhǔn)”。檢察機(jī)關(guān)要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展階段選擇適用建議類型：不同于公益訴訟建議針對已發(fā)生的公共利益損害行為，社會治理建議適用于尚未造成實(shí)際損害但存在系統(tǒng)性隱患的情形。設(shè)置前置過濾機(jī)制，要求擬發(fā)社會治理檢察建議時(shí)，必須說明“為何不能采用其他監(jiān)督方式”，細(xì)化界定社會治理檢察建議書與其他法律監(jiān)督文書的適用標(biāo)準(zhǔn)，確立功能互補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，防止出現(xiàn)適用檢察建議書降格監(jiān)督、泛化監(jiān)督等問題。

2.建立檢察建議制發(fā)的“對象標(biāo)準(zhǔn)”。相對于公益訴訟檢察建議聚焦具體違法行為，社會治理檢察建議應(yīng)關(guān)注行業(yè)監(jiān)管漏洞、政策銜接缺失等制度性缺陷，如針對“劇本殺”行業(yè)未成年人保護(hù)缺失推動建立內(nèi)容分級制度。

3.確立檢察建議“效力標(biāo)準(zhǔn)”。社會治理檢察建議要以協(xié)商共建為核心，整改方案需經(jīng)專家論證、公開聽證等程序確?？刹僮餍?。為增強(qiáng)檢察建議的監(jiān)督效果，可積極創(chuàng)新監(jiān)督方式，通過“AR整改驗(yàn)收”“元宇宙聽證”，以技術(shù)增信促成平臺自治，并定期發(fā)布跨域治理排行榜，激發(fā)政府間橫向競爭，讓治理效能掛鉤地方政績，量化驅(qū)動長效治理。

（三）運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化升級：從形式空轉(zhuǎn)到實(shí)質(zhì)穿透

1.構(gòu)建“穿透式”調(diào)查機(jī)制?！按┩甘健闭{(diào)查強(qiáng)調(diào)通過多維數(shù)據(jù)整合與技術(shù)手段升級提升問題發(fā)現(xiàn)精度。高質(zhì)量的社會治理檢察建議離不開扎實(shí)的調(diào)查核實(shí)。檢察人員要跳出案卷看問題，用活用足走訪詢問、數(shù)據(jù)分析、現(xiàn)場查看等調(diào)查核實(shí)手段，現(xiàn)場調(diào)查中引入無人機(jī)、紅外熱成像等非接觸式手段，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題，深挖問題背后的深層次動因，進(jìn)而分析機(jī)制漏洞，確保釋法說理透徹，讓被建議單位能接受、愿接受。

2.通過行政權(quán)威與社會協(xié)同的雙向驅(qū)動實(shí)質(zhì)參與治理?？v向?qū)用妫ⅰ盎鶎影l(fā)現(xiàn)-市級統(tǒng)籌-省級立法”三級穿透式監(jiān)督鏈條：基層檢察院依托檢察監(jiān)督職能、社區(qū)網(wǎng)格聯(lián)動收集相關(guān)線索，市級檢察院牽頭跨部門專項(xiàng)治理，省級層面將成熟經(jīng)驗(yàn)上升為地方標(biāo)準(zhǔn)。橫向?qū)用?，引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與整改驗(yàn)收，建立“整改觀察員”制度，邀請人大代表、媒體代表實(shí)地核查等方式激活社會力量參與治理。

（四）能力建設(shè)的多維突破：從專業(yè)斷層到技術(shù)賦能

1.專業(yè)化層面，需建立跨學(xué)科培訓(xùn)體系與人才交流機(jī)制。各級檢察機(jī)關(guān)與高校合作設(shè)立“社會治理檢察實(shí)務(wù)研修班”，重點(diǎn)培訓(xùn)金融監(jiān)管、數(shù)據(jù)安全等知識；實(shí)施“檢察官+行政人員”雙向掛職，每年選派一定比例的檢察官到市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境等部門實(shí)踐。

2.進(jìn)一步強(qiáng)化技術(shù)賦能。技術(shù)化層面，鑒于社會治理檢察建議“辦理一案、治理一片”的價(jià)值取向，同數(shù)字檢察“個(gè)案辦理-類案監(jiān)督-系統(tǒng)治理”的治理路徑高度統(tǒng)一［5］，故社會治理檢察建議有必要在信息共享的前提下，開發(fā)智能輔助系統(tǒng)提升工作效率，構(gòu)建“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型”，實(shí)現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測與數(shù)據(jù)固化。

（五）協(xié)同生態(tài)的共建：從封閉運(yùn)行到多元共治

要將社會治理檢察建議融入社會治理話語體系，把檢察建議功能的發(fā)揮置于新時(shí)代協(xié)同治理的格局中去謀劃形塑自身角色。［6］破解這一困局需強(qiáng)化地方黨委對社會治理檢察建議工作的領(lǐng)導(dǎo)，搭建“檢察-行政-社會”協(xié)同平臺。

1.建立數(shù)據(jù)共享中樞打通信息壁壘。依托“兩法銜接”信息共享平臺，充分挖掘運(yùn)用“兩法銜接”和行政違法行為監(jiān)督數(shù)據(jù)資源，加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的溝通、協(xié)調(diào)與協(xié)同。加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同，縮小治理能力鴻溝，可由最高檢統(tǒng)籌建立全國社會治理檢察建議案例庫，并標(biāo)注實(shí)操要點(diǎn)，支持中西部基層院快速檢索參考。針對高頻問題，各省級檢察機(jī)關(guān)也可搭建跨區(qū)域治理知識庫。

2.拓展公眾參與渠道同樣重要。對于群眾關(guān)注度高、社會影響大、具有典型意義的社會治理檢察建議，檢察機(jī)關(guān)在與被建議單位協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，可以采取宣告送達(dá)方式。完善檢察建議工作考核機(jī)制，將公開宣告、成效延伸等情況作為衡量社會治理檢察建議質(zhì)效的具體指標(biāo)。宣告送達(dá)時(shí)，可以邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等第三方見證，提高社會各界對社會治理的關(guān)注度、參與度，增強(qiáng)監(jiān)督落實(shí)合力。

3.以協(xié)調(diào)聯(lián)動增強(qiáng)辦復(fù)質(zhì)效，進(jìn)一步增強(qiáng)檢察建議“剛性”。檢察建議制發(fā)后，及時(shí)跟蹤整改落實(shí)效果，完善落實(shí)保障機(jī)制，高質(zhì)效“辦復(fù)”社會治理檢察建議。［7］在督促落實(shí)中遇到困難和問題，及時(shí)報(bào)告部門負(fù)責(zé)人或者院領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)解決。對于未整改落實(shí)或者整改落實(shí)不到位的，可以采取會商等形式了解情況，跟進(jìn)落實(shí)。對于仍不落實(shí)或落實(shí)不到位的，必要時(shí)經(jīng)檢察長批準(zhǔn)后可以報(bào)上級檢察院提級督促落實(shí)，或者報(bào)告同級黨委、人大，通報(bào)同級政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，借助外部力量推動問題切實(shí)整改。