摘 要：在官方資源的嵌入與加持下，自上而下的“高位推動”制度化互助養(yǎng)老成為共識，推動了大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)社會養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)“從0到1”的跨越。農(nóng)村互助養(yǎng)老的制度化就是一個官方為互助養(yǎng)老行為者、互助養(yǎng)老組織持續(xù)賦能的過程。我國農(nóng)村互助養(yǎng)老制度化建設(shè)與發(fā)展嵌入在農(nóng)村脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等宏觀戰(zhàn)略執(zhí)行之中；依托于地方民政事業(yè)、老齡事業(yè)發(fā)展、人口發(fā)展、養(yǎng)老服務(wù)體系等具體規(guī)劃的推進(jìn)之中；落地于互助養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營、管理等具體工作的落實之中。我國農(nóng)村互助養(yǎng)老制度化經(jīng)歷了“起點(diǎn)—擴(kuò)面—內(nèi)涵發(fā)展”三個階段，其實現(xiàn)機(jī)制表現(xiàn)為賦能機(jī)制、鏈接機(jī)制與驅(qū)動機(jī)制。

關(guān)鍵詞：互助養(yǎng)老；制度化；歷程；機(jī)制

一、引言

長期以來，在我國城鄉(xiāng)二元體制的影響下，廣大農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)長期投入不足、社會化程度低、制度化保障不足。因此，在推進(jìn)公共服務(wù)普惠化的背景下，我國普惠養(yǎng)老目標(biāo)實現(xiàn)的難點(diǎn)和重點(diǎn)在農(nóng)村。21世紀(jì)以來，互助養(yǎng)老在全國農(nóng)村地區(qū)興起，并獲得官方的重視，投入建設(shè)，并在發(fā)展過程中形成了“制度化”的投入、管理和發(fā)展機(jī)制，在農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮了實質(zhì)意義的“居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)”作用，突破了我國廣大農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系中“社區(qū)”養(yǎng)老長期缺乏的難題，成為解決我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)長期“積弱”難題的一個突破口。然而，在推進(jìn)普惠養(yǎng)老的進(jìn)程中，中國農(nóng)村互助養(yǎng)老制度化的過程、實現(xiàn)機(jī)制是怎么樣的？這些問題急需理論的回應(yīng)。

從已有研究成果來看，學(xué)者們對于該議題的研究主要聚焦于“行為論”和“組織論”兩個方面。在“行為論”方面，相關(guān)研究主要聚焦在抱團(tuán)養(yǎng)老、搭伴養(yǎng)老、老年志愿活動、鄰里互助等具體的互助養(yǎng)老行為上，研究者們主要探討了這種行為的必要性、理論依據(jù)、具體表現(xiàn)、運(yùn)行機(jī)制、影響因素、發(fā)展策略等。研究者們認(rèn)為互助養(yǎng)老是老年群體間的一種自發(fā)的社會活動行為；是缺乏家庭、社會支持的老年人展開的一種“自救”行為、民間“實驗”和成本分擔(dān)機(jī)制；是基于情感和需要，通過個體間資金、服務(wù)、文化等互助形式，滿足老年人需求的一種養(yǎng)老方式[1]，實為基于“家庭化”的“去家庭化”[2]。通過以老年人為主體的多層次動員，農(nóng)村互助養(yǎng)老充分激活和整合了鄉(xiāng)村社會分散的內(nèi)生性資源[3]，構(gòu)建了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的“內(nèi)循環(huán)”。在“行為論”方面，相關(guān)研究主要聚焦于農(nóng)村互助養(yǎng)老幸福院等具體的形式上，內(nèi)容涉及需求調(diào)查、服務(wù)供給、服務(wù)遞送、運(yùn)行機(jī)制、保障機(jī)制、服務(wù)滿意度、智慧服務(wù)等。有學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)代互助養(yǎng)老已經(jīng)不僅僅是傳統(tǒng)的老年人自主選擇的結(jié)果，其中政府引導(dǎo)的色彩越來越濃厚，是二者相結(jié)合的產(chǎn)物[4]，其實現(xiàn)了政府引導(dǎo)、村民自治、社會組織、市場等為一體的資源體系和組織體系，內(nèi)容涵蓋資金、服務(wù)、文化等多領(lǐng)域[5]。是一種區(qū)別于國家福利供給模式和市場福利供給模式的“內(nèi)生型福利供給模式”[6]。其運(yùn)行和發(fā)展需要建立在集體價值共識、穩(wěn)定老人規(guī)模、合作信任基礎(chǔ)、老人素質(zhì)保證、滿意質(zhì)效保障的條件之上[7]，因此要積極培育社會資本[8]。

然而，隨著我國農(nóng)村互助養(yǎng)老制度化程度的不斷加強(qiáng)，“行為論”“組織論”視角下的互助養(yǎng)老理論無法有效支撐農(nóng)村互助養(yǎng)老最新實踐。在這樣的理論困境下，部分研究者開始聚焦互助養(yǎng)老的“制度化”層面的思考，但是，這些研究成果也主要側(cè)重于趨勢的預(yù)測、方案的設(shè)計、路徑探究等，缺乏對我國互助養(yǎng)老制度化的歷程、實踐的梳理與反思。針對現(xiàn)有研究不足，本研究將運(yùn)用文本分析法，對2011—2023年我國各層面關(guān)于互助養(yǎng)老的政策文本（件）和政策實踐進(jìn)行分析，以期對上述問題進(jìn)行探究。其中，政策文本包括法律法規(guī)、條例、發(fā)展規(guī)劃、政府工作報告、指導(dǎo)意見、實施意見等（含政策文本中提及互助養(yǎng)老相關(guān)內(nèi)容的政策文件），涵蓋中共中央、國務(wù)院、民政部、地方（省、自治區(qū)、直轄市）出臺的相關(guān)政策。通過專門的政策數(shù)據(jù)庫檢索，本文共獲得此時間段內(nèi)的國家層面政策文件18個、民政部政策文件（含聯(lián)合發(fā)文）10個、地方政策文件182個。通過對相關(guān)政策的發(fā)布時間、發(fā)布部門、政策議題、目標(biāo)、原則、措施等進(jìn)行研究，梳理清楚我國農(nóng)村互助養(yǎng)老制度化的政策脈絡(luò)、發(fā)展歷程，并通過相關(guān)政策實踐對我國農(nóng)村互助養(yǎng)老制度化的實踐機(jī)制進(jìn)行探究。

二、中國農(nóng)村互助養(yǎng)老制度化的理論框架

在制度化研究方面，目前學(xué)界基本形成了共識，即將制度化視為一種狀態(tài)的改變，強(qiáng)調(diào)狀態(tài)變化的過程性，通過狀態(tài)的改變實現(xiàn)某種行為的社會化、規(guī)范化、持續(xù)化、通約化。也就是群體和組織的社會生活從特殊的、不穩(wěn)定的方式向普遍認(rèn)可的、穩(wěn)定的模式轉(zhuǎn)化的過程[9]。通過制度化，群體內(nèi)的某種偶發(fā)性的、碎片化的行為將逐步變成一種具有穩(wěn)定的、規(guī)制化、普適化的社會規(guī)范。在互助養(yǎng)老的“制度化”研究方面，研究者們認(rèn)為制度因素對互助養(yǎng)老組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)起著至關(guān)重要的作用[10]，農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的順利發(fā)展需要一個適宜的制度環(huán)境的支撐[11]，需要進(jìn)行制度化升級，不斷提高互助養(yǎng)老福利生產(chǎn)的能力[12]。從我國農(nóng)村互助養(yǎng)老的發(fā)展歷程來看，其本身在價值共識、規(guī)范制定和組織管理三個要素和普適性、穩(wěn)定性兩個維度方面也經(jīng)歷了“制度化”發(fā)展歷程[13]。具體來看，制度化的互助養(yǎng)老主要表現(xiàn)為政府支撐型[14]、政府主導(dǎo)型[6]的供給模式，強(qiáng)調(diào)通過政府主導(dǎo)和支撐資源的投入，加強(qiáng)互助養(yǎng)老的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化以政府為主體的資源導(dǎo)入與保障，服務(wù)的組織與供給等，形成“合作生產(chǎn)”的互助養(yǎng)老服務(wù)供給格局。如圖1所示，本文認(rèn)為農(nóng)村互助養(yǎng)老的制度化指的是農(nóng)村互助養(yǎng)老穩(wěn)定化、普適化的過程，也就是從自發(fā)、無序、不穩(wěn)定到有序、規(guī)范、普適的演進(jìn)的過程[13]，并最終形成一個由統(tǒng)一的價值觀體系和行為規(guī)范組成的正式的、穩(wěn)定的養(yǎng)老模式。整體來看，農(nóng)村互助養(yǎng)老穩(wěn)定化、普適化的過程具體表現(xiàn)為政府為代表的正式組織通過資源導(dǎo)入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、制度建設(shè)、服務(wù)提供等手段，為農(nóng)村互助養(yǎng)老行為、互助養(yǎng)老組織、互助養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行“賦能”、“驅(qū)動”、“鏈接”，進(jìn)而提升農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)遞送的效率和服務(wù)質(zhì)量。

通過政府介入、政府支撐、政府主導(dǎo)等具體模式，有效地推動了偶發(fā)性、碎片化的農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)向穩(wěn)定、可持續(xù)方向發(fā)展，成為廣大農(nóng)村地區(qū)彌補(bǔ)養(yǎng)老資源短缺、解決養(yǎng)老保障乏力問題的重要手段和方式。效果層面具體表現(xiàn)為：一是正式化，通過官方的政策指導(dǎo)、資源（資金、土地、人才、數(shù)字資源等）投入等，有效地推動了農(nóng)村互助養(yǎng)老逐漸由一種民間行為上升為國家養(yǎng)老制度體系的重要組成部分。二是規(guī)范化，相關(guān)的管理制度、規(guī)范、細(xì)則對農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)、遞送、利用的全流程進(jìn)行了科學(xué)引導(dǎo)，能夠有效提高農(nóng)村互助養(yǎng)老的服務(wù)鏈、價值鏈的運(yùn)行效率。三是社會化，通過政府為主導(dǎo)的多主體、多區(qū)域之間的協(xié)作供給，事實上形成了一種新型的“混合福利經(jīng)濟(jì)”生產(chǎn)模式。四是權(quán)威化，傳統(tǒng)農(nóng)村互助養(yǎng)老主要依托于家族、宗族等地方性組織形式而發(fā)展，權(quán)威性相對較弱。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，地方性權(quán)威日漸式微，鄉(xiāng)村社會自主供給民間福利的能力衰弱[15]。在這樣的背景下，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)剛性發(fā)展迫切需要更強(qiáng)更有力的權(quán)威主體來推動，組織新的福利生產(chǎn)。在實際的運(yùn)作過程中，通過黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府指導(dǎo)、村民自治等新型權(quán)威模式，有效地保障了農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)穩(wěn)定、可持續(xù)供應(yīng)。五是普惠化，官方資源的導(dǎo)入，擴(kuò)大了農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋面和供給量，推動了農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)的普惠化實現(xiàn)。

三、中國農(nóng)村互助養(yǎng)老制度化歷程

在我國歷史上，民間互助養(yǎng)老行為長期存在于少數(shù)特殊的老年人群（主要是孤寡老人）之中，但是，由于行為的偶發(fā)性、碎片化，所以沒有引起太多的關(guān)注。隨著我國農(nóng)村養(yǎng)老困局的產(chǎn)生，越來越多的老年人（含健康老人、有子女老人等）開始關(guān)注并參與到互助養(yǎng)老之中，互助養(yǎng)老的規(guī)模、范圍不斷擴(kuò)大，由此引發(fā)了學(xué)界的關(guān)注。同時，面對互助養(yǎng)老在農(nóng)村的發(fā)展困境，部分地區(qū)的村民自治組織開始深度參與到互助養(yǎng)老中，對互助養(yǎng)老加以肯定，并通過盤活村級組織的閑置資源等方式為老年人群體的互助養(yǎng)老行為提供支持，有效擴(kuò)大了互助養(yǎng)老的規(guī)模、提升了互助養(yǎng)老的影響力，這也引起了政府部門的高度關(guān)注，并開始加強(qiáng)政府對于互助養(yǎng)老的干預(yù)和指導(dǎo)，由此開啟了互助養(yǎng)老制度化建設(shè)的歷程。通過對2011—2023年的相關(guān)政策文本與政策實踐的分析來看，我國農(nóng)村互助養(yǎng)老制度化發(fā)展歷程經(jīng)歷了“起點(diǎn)—擴(kuò)面—內(nèi)涵發(fā)展”三個階段。

（一）起點(diǎn)：互助養(yǎng)老行為的穩(wěn)定化和規(guī)制化

制度化互助養(yǎng)老是伴隨著我國養(yǎng)老服務(wù)體系的社會化改革而產(chǎn)生和發(fā)展的。隨著農(nóng)村人口老齡化程度不斷加深，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式難以為繼，我國農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)也開始了“社會化”轉(zhuǎn)型。面對我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)“積弱”的局面，《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》提出要“建設(shè)一批不同類型、不同層次的福利服務(wù)設(shè)施”，“為居家養(yǎng)老提供支持，為老年人活動提供場所”“在農(nóng)村，充分利用現(xiàn)有閑置資源，加大農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施的資金投入”。在這樣的背景下，河北省邯鄲市肥鄉(xiāng)區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)烏蘭察布市化德縣等地開始通過農(nóng)村閑置的場所來集中養(yǎng)老，解決農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老所需的場地問題；通過鼓勵老年人群體之間互助來解決老年人照料所需的照護(hù)人員問題；通過尋求官方支持、社會幫扶來解決服務(wù)設(shè)施的問題；通過集中供養(yǎng)和互助服務(wù)，解決農(nóng)村空巢老人、困難老人的養(yǎng)老保障問題。這些探索成為我國農(nóng)村養(yǎng)老的“社區(qū)化”的開端，提升了互助養(yǎng)老行為的組織化水平。該模式后來被官方總結(jié)為通過“集體建院、集中居住、自我保障、互助服務(wù)”的方式，使老人“離家不離村，離親不離情；養(yǎng)老在鄉(xiāng)村，享樂家門口”的農(nóng)村互助養(yǎng)老幸福院的“肥鄉(xiāng)模式”。整體來看，“十一五”期間，我國農(nóng)村互助養(yǎng)老開始由傳統(tǒng)的碎片化、偶發(fā)性行為，向規(guī)模化、組織化服務(wù)方向發(fā)展。

總的來看，在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系化建設(shè)的歷史欠賬，官方無法形成有效投入背景下，互助養(yǎng)老成為農(nóng)村養(yǎng)老“社區(qū)化”建設(shè)的有效探索，特別是通過盤活閑置資源、利用有效資源，通過“集中居住+自我保障+互助服務(wù)”的方式構(gòu)建了“農(nóng)村版”的“居家+社區(qū)”養(yǎng)老模式，很好地契合了我國農(nóng)村養(yǎng)老所面臨的特殊國情、鄉(xiāng)情，探索出了一條有效解決農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)資源極度短缺情況下的“務(wù)實”之路。互助幸福院的建設(shè)是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)革命性事件，是大多數(shù)農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)從0到1的跨越，尤其是互助養(yǎng)老服務(wù)點(diǎn)的建設(shè)成為互助養(yǎng)老服務(wù)在農(nóng)村的正式化、規(guī)范化、可持續(xù)化的起點(diǎn)和基礎(chǔ)。

（二）擴(kuò)面：正式組織的全面“嵌入”與“賦能”

互助養(yǎng)老在農(nóng)村地區(qū)“復(fù)興”，為解決我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)“空心化”問題找到了一條務(wù)實路徑，探索了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)“半社會化”供給策略，引發(fā)了廣泛關(guān)注，使國家看到了互助養(yǎng)老新的時代價值，并通過政府推廣上升成為一種國家行為。隨著2012年的全國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)工作會議召開，“肥鄉(xiāng)模式”成為樣板，并成功向全國推廣。全國各地開始學(xué)習(xí)、推廣肥鄉(xiāng)模式，互助養(yǎng)老制度化得以全面發(fā)力推進(jìn)。其中，標(biāo)志性的政策文件的出臺，加速推動了互助養(yǎng)老制度化的范圍和進(jìn)程：一是2012年修訂的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》中明確提出“各級人民政府應(yīng)當(dāng)將老齡事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，將老齡事業(yè)經(jīng)費(fèi)列入財政預(yù)算，建立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制”“倡導(dǎo)老年人互助服務(wù)”，這使得推進(jìn)互助養(yǎng)老服務(wù)有了法律的支持和保障；二是《中央專項彩票公益金支持農(nóng)村幸福院項目管理辦法》（財綜〔2013〕56號）的出臺，農(nóng)村社會化的養(yǎng)老服務(wù)獲得了官方正式化的支持，這標(biāo)志著農(nóng)村互助養(yǎng)老開始從民間自發(fā)行為上升為全國范圍內(nèi)的重要的社會化、制度化舉措。通過國家政策指導(dǎo)以及穩(wěn)定的資金支持，農(nóng)村社會化互助養(yǎng)老獲得了歷史性發(fā)展、跨越式發(fā)展，從一種偶發(fā)行為、碎片化供給上升成為穩(wěn)定化、可持續(xù)化社會行為。

在國家政策指導(dǎo)下，全國各地紛紛借鑒肥鄉(xiāng)模式，出臺了相關(guān)的政策文件，興起了建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老幸福院的浪潮，通過資金的支持，建設(shè)、改造一批農(nóng)村互助養(yǎng)老幸福院。有力地推動了農(nóng)村互助養(yǎng)老的跨越式發(fā)展。總的來看，各地的推廣實踐經(jīng)歷了“學(xué)習(xí)與探索—理念倡導(dǎo)—具體規(guī)范—特色創(chuàng)新”的實現(xiàn)路徑。農(nóng)村社會化互助養(yǎng)老的擴(kuò)面，成為我國當(dāng)前階段農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)社會化建設(shè)的“抓手”，構(gòu)建了農(nóng)村地區(qū)社會化養(yǎng)老服務(wù)的基本面，成為當(dāng)前階段解決大部分農(nóng)村地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)投入不足、發(fā)展水平不高難題下的一種“準(zhǔn)社會化”“半制度化”路徑。

（三）內(nèi)涵發(fā)展：多元合作生產(chǎn)格局開始形成

隨著脫貧攻堅戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的相繼實施，農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)制度化水平實現(xiàn)了跨越式的發(fā)展。在全面脫貧攻堅戰(zhàn)的推進(jìn)過程中，全國大多數(shù)地區(qū)薄弱的養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)獲得了空前重視和關(guān)注。特別是在“十三五”期間，作為農(nóng)村發(fā)展事業(yè)“補(bǔ)短板”的一個重要方面，農(nóng)村互助養(yǎng)老幸福院等農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施投入和建設(shè)力度獲得高度關(guān)注。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在基本完成“擴(kuò)面”的偉大歷史成就基礎(chǔ)上，部分地區(qū)開始迎來了內(nèi)涵式發(fā)展，農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)的中心開始從硬件建設(shè)轉(zhuǎn)向服務(wù)升級，如何推動農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展成為新的發(fā)展方向，各地開始結(jié)合具體情況進(jìn)行服務(wù)創(chuàng)新。（具體實踐內(nèi)容和做法詳見表1）

“十四五”以來，在鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量等重大政策議題中，互助養(yǎng)老幸福院的規(guī)范化運(yùn)營和管理成為互助養(yǎng)老制度化實踐的焦點(diǎn)。河北、內(nèi)蒙古、山東、遼寧、湖北等地出臺了專門的關(guān)于農(nóng)村互助養(yǎng)老幸福院建設(shè)、運(yùn)營管理辦法，對農(nóng)村互助養(yǎng)老幸福院的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、融資模式、財稅補(bǔ)貼（減免）、運(yùn)行管理、保障機(jī)制、服務(wù)內(nèi)容等作了具體規(guī)定。很多地方的互助養(yǎng)老發(fā)展進(jìn)入了“內(nèi)涵”發(fā)展階段，主要表現(xiàn)為各地積極將互助養(yǎng)老納入城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)之中，以及將智慧養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)服務(wù)嵌入到農(nóng)村互助養(yǎng)老之中，推動互助養(yǎng)老服務(wù)“提質(zhì)增效”。當(dāng)前，以互助養(yǎng)老幸福院等設(shè)施為載體的農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)體系正在實質(zhì)上發(fā)揮城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的功能和作用，成為彌補(bǔ)城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)差距的重要模式創(chuàng)新，成為推動農(nóng)村老年人共享改革成果，實現(xiàn)養(yǎng)老領(lǐng)域“共同富?！钡闹c(diǎn)。

四、中國農(nóng)村互助養(yǎng)老制度化的實現(xiàn)機(jī)制

（一）賦能機(jī)制：“黨建+”體系為農(nóng)村互助養(yǎng)老全面賦能

“黨建+”農(nóng)村互助養(yǎng)老是我國新時代農(nóng)村互助養(yǎng)老制度化最典型的表現(xiàn)，是促進(jìn)互助養(yǎng)老產(chǎn)生內(nèi)生動力的一種有效方式[16]。通過加強(qiáng)黨對農(nóng)村互助養(yǎng)老工作的指導(dǎo)，基層黨建工作很好地嵌入到了農(nóng)村互助養(yǎng)老各環(huán)節(jié)、各方面。農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)在觀念引領(lǐng)、組織動員、資源建設(shè)、日常管理、關(guān)系塑造等方面的水平獲得極大提高，有效提高了我國農(nóng)村互助養(yǎng)老的權(quán)威性和穩(wěn)定性。通過發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，有效地填補(bǔ)了傳統(tǒng)互助養(yǎng)老組織的權(quán)力真空，實現(xiàn)了農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)制度化供給過程中的政治秩序、行政秩序與自治秩序的有機(jī)統(tǒng)一。通過發(fā)揮黨組織的組織作用，協(xié)調(diào)農(nóng)村黨群、社群、干群等多種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，組織和動員了更多的人參與到農(nóng)村互助養(yǎng)老活動中來，提高了互助養(yǎng)老參與主體的認(rèn)同度，增強(qiáng)了互助養(yǎng)老服務(wù)參與的“剛性”，推動了農(nóng)村互助養(yǎng)老的可持續(xù)發(fā)展。通過發(fā)揮黨建的業(yè)務(wù)引領(lǐng)作用，將能夠在互助養(yǎng)老的資金籌措、制度建設(shè)、服務(wù)提供、質(zhì)量把控等環(huán)節(jié)強(qiáng)化資源的嵌入，實現(xiàn)互助養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

從2021—2023年的相關(guān)政策文本和政策實踐來看，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、支部領(lǐng)辦、黨員領(lǐng)銜”的“黨建+”體系正在成為農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建的實際主導(dǎo)力量。典型做法包括以下幾種：一是“黨建+業(yè)務(wù)”，農(nóng)村基層黨組織高度重視養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)與發(fā)展，將互助資金籌措、互助養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)、互助養(yǎng)老服務(wù)管理、互助人群動員等具體工作納入農(nóng)村公共服務(wù)管理范圍內(nèi)，通過黨建驅(qū)動互助養(yǎng)老、黨組織負(fù)責(zé)具體互助養(yǎng)老業(yè)務(wù)、黨員深度參與互助養(yǎng)老服務(wù)，全面引領(lǐng)農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展，推動農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)的良性治理；二是“黨建+”陣地，將農(nóng)村互助養(yǎng)老幸福院作為開展黨支部活動的“基地”，開展支部活動的同時，通過發(fā)揮模范帶頭作用，積極引導(dǎo)在地黨支部的黨員、群眾深度參與到互助養(yǎng)老服務(wù)的組織、管理、服務(wù)等環(huán)節(jié)中去，有效地充實了農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)參與力量，提高了農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)的影響力和認(rèn)同度?！般y齡模范先鋒隊”“鄰里一家親”“互助之家”等“黨建+互助養(yǎng)老”組織形式不斷涌現(xiàn)。例如，江西省正大力開展“黨建+農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)”示范點(diǎn)建設(shè)，實施黨群連心、老人舒心、子女放心的“黨建+農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)”三心工程，實現(xiàn)了農(nóng)村基層黨建與農(nóng)村互助養(yǎng)老協(xié)同發(fā)展。

（二）鏈接機(jī)制：“輸血”和“造血”相結(jié)合的資源鏈接做大了農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)“蛋糕”

資源鏈接是農(nóng)村互助養(yǎng)老制度化最重要的內(nèi)容，這種鏈接機(jī)制最直接的表現(xiàn)就是以政府財政資金的正式“輸血”和“造血”[17]，有效地提升了農(nóng)村互助養(yǎng)老組織和平臺鏈接資源的水平，擴(kuò)大了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的范圍、提升了農(nóng)村互助養(yǎng)老的組織化水平、提高了農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。從我國的具體實踐來看，一是多元化的政府資金投入為互助養(yǎng)老基礎(chǔ)建設(shè)提供了動力。農(nóng)村互助養(yǎng)老制度化的典型特征之一就是資金來源的財政化[18]，在中央財政資金的引導(dǎo)下，社會福利的彩票公益金、地方財政專項、項目資金配套等多渠道的、穩(wěn)定的官方資金投入形成了多元化的資金投入格局。在政府多元化資金支持下，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施實現(xiàn)了“跨越式”發(fā)展。二是政府相關(guān)部門直接參與、指導(dǎo)農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)和遞送。相關(guān)政府部門通過互助性設(shè)施建設(shè)、互助人群培育、互助活動組織等方式，直接參與農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)和遞送，提升了農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)持續(xù)化、規(guī)范化供應(yīng)水平（詳見表2）。

（三）驅(qū)動機(jī)制：全方位、多層次的政策體系全面驅(qū)動農(nóng)村互助養(yǎng)老普惠化

我國農(nóng)村互助養(yǎng)老制度化始于相關(guān)政策、法規(guī)的制定和出臺，通過政策驅(qū)動，實現(xiàn)了正式化資源的接入，并帶動了非正式化資源的導(dǎo)入，推動了農(nóng)村互助養(yǎng)老制度化建設(shè)由點(diǎn)到面，保障了農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

1. 國家級政策為農(nóng)村互助養(yǎng)老高位推動奠定了原則和方向

如表3所示，國家層面關(guān)于互助養(yǎng)老的相關(guān)表述經(jīng)歷了“互助養(yǎng)老—互助性養(yǎng)老—互助式養(yǎng)老”的變化。從政策出臺時間來看，主要集中在2017—2022年，發(fā)文部門包括中共中央、國務(wù)院、國務(wù)院辦公廳。具體做法的相關(guān)表述主要包括“探索”“積極探索”“倡導(dǎo)”“大力發(fā)展”“鼓勵”等，特別是在國家“十四五”規(guī)劃中明確提及“發(fā)展”普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老。在內(nèi)容層面，主要涉及“互助養(yǎng)老新模式”“互助性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施”“鄰里互助養(yǎng)老”“互助式養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”等。從涉及的政策主題類型來看，國家層面尚無專門針對互助養(yǎng)老的宏觀政策，但是，值得我們關(guān)注的是，關(guān)于互助養(yǎng)老的相關(guān)表述不僅存在于直接相關(guān)的養(yǎng)老事業(yè)、養(yǎng)老體系、養(yǎng)老服務(wù)之中，而且更多地存在于“鄉(xiāng)村振興”“國家發(fā)展規(guī)劃”“人口發(fā)展規(guī)劃”“農(nóng)業(yè)農(nóng)村規(guī)劃”等政策主題以及近年來的政府工作報告之中。相關(guān)的政策文件為互助養(yǎng)老的發(fā)展定位和發(fā)展方向做了指導(dǎo)，這充分說明我國在國家層面對這樣一種養(yǎng)老方式的高度認(rèn)同，肯定了這樣一種養(yǎng)老模式的價值和意義。

2. 部委層面的政策為農(nóng)村互助養(yǎng)老的發(fā)展提供了具體的指導(dǎo)

如表4所示，從發(fā)文部門來看，主要是中華人民共和國民政部發(fā)文、中華人民共和國民政部聯(lián)合發(fā)文（中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會、中華人民共和國財政部等）等。發(fā)文時間也主要集中在2017—2022年。政策主題主要涉及“民政事業(yè)”“養(yǎng)老服務(wù)”“社會組織”“脫貧攻堅”等。具體做法的相關(guān)表述主要包括“支持”“鼓勵”“引導(dǎo)”“建設(shè)”“加大力度”等。具體內(nèi)容主要涉及“農(nóng)村互助幸福院”“互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”“互助養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施”“專項彩票公益金支持農(nóng)村幸福院”等。相關(guān)政策為農(nóng)村互助養(yǎng)老做了具體業(yè)務(wù)指導(dǎo)，推動了農(nóng)村制度化的互助養(yǎng)老在全國范圍內(nèi)“擴(kuò)面效應(yīng)”的實現(xiàn)。

3. 地方層面的政策為農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展做了具體計劃

如表2、表5所示，各級地方政府結(jié)合中央的指導(dǎo)精神、國務(wù)院的宏觀政策、部委的具體方案，立足于地情、鄉(xiāng)情，制定了很多具有區(qū)域特色的實施辦法。一是將互助養(yǎng)老嵌入到農(nóng)村脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等宏觀發(fā)展規(guī)劃之中，通過戰(zhàn)略實施來推動農(nóng)村互助養(yǎng)老的制度化水平，尤其是制度化供給水平，發(fā)展互助（性/型/式）養(yǎng)老。二是在地方民政事業(yè)規(guī)劃、老齡事業(yè)發(fā)展、人口發(fā)展規(guī)劃、養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃等具體業(yè)務(wù)相關(guān)的專項規(guī)劃中加以具體計劃和實施，涉及具體的發(fā)展目標(biāo)、措施等內(nèi)容。三是專門針對互助養(yǎng)老出臺具體的實施意見、實施辦法等。很多地方出臺了關(guān)于互助養(yǎng)老幸福院建設(shè)、管理、運(yùn)營的專門政策與法規(guī)，其中，前期政策主要聚焦互助養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，后期主要聚焦互助養(yǎng)老設(shè)施的運(yùn)營和管理。相關(guān)政策在互助養(yǎng)老幸福院的功能定位、規(guī)劃建設(shè)、資金籌措、管理制度、入院流程、運(yùn)行方式、政策扶持、職責(zé)分工、服務(wù)人員、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、績效考核、等級認(rèn)定等方面作出了具體的要求，對于推動互助養(yǎng)老幸福院規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化具有重要意義，為農(nóng)村互助養(yǎng)老制度化供給搭建了實施框架，使得“高位推動”互助養(yǎng)老的制度化建設(shè)形成了社會共識。

五、結(jié)論及展望

長期以來，我國農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)缺乏制度化支持路徑，隨著互助養(yǎng)老在農(nóng)村基層自發(fā)探索的成功，使國家治理者看到了互助養(yǎng)老的價值，對其加以肯定并將之轉(zhuǎn)換為國家行為，給予財政支持和政策引導(dǎo)，成為我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的一項重要成果[4]，成為農(nóng)村養(yǎng)老“社區(qū)化”建設(shè)的有效探索，實現(xiàn)了大多數(shù)農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)從0到1的跨越。自上而下的“高位推動”互助養(yǎng)老，成為我國積極應(yīng)對農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)“儲備不足”“兌付風(fēng)險”“需求剛性”等難題的過渡之策、應(yīng)急之選和主動作為。從理論上看，互助養(yǎng)老的制度化就是一個官方不斷為互助養(yǎng)老行為者、互助養(yǎng)老組織持續(xù)賦能、鏈接、驅(qū)動的過程。從具體實踐來看，我國農(nóng)村互助養(yǎng)老制度化建設(shè)與發(fā)展嵌入在農(nóng)村脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等宏觀戰(zhàn)略執(zhí)行之中；依托于地方民政事業(yè)、老齡事業(yè)發(fā)展、人口發(fā)展、養(yǎng)老服務(wù)體系等具體規(guī)劃的推進(jìn)之中；落地于互助養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營、管理等具體工作的落實之中。其發(fā)展歷程經(jīng)過了“倡導(dǎo)—積極探索—大力發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老—發(fā)展互助性養(yǎng)老”的定位變化。從發(fā)展趨勢來看，我國農(nóng)村互助養(yǎng)老制度化建設(shè)與發(fā)展也從最初的側(cè)重服務(wù)設(shè)施建設(shè)、人員組織和動員向注重“內(nèi)涵”式發(fā)展轉(zhuǎn)型，智慧養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)服務(wù)也納入到了農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)之中，互助養(yǎng)老高質(zhì)量發(fā)展也成為互助養(yǎng)老在新時代發(fā)展的新命題。

隨著養(yǎng)老服務(wù)普惠化進(jìn)程的加快，農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)的制度化建設(shè)成為農(nóng)村老齡福利事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)，而農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度化路徑就是要不斷強(qiáng)化政府責(zé)任，構(gòu)建具有中國特色的農(nóng)村老齡事業(yè)治理結(jié)構(gòu)。在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度化推進(jìn)過程中，“國家—黨—社會”為一體的老齡福利治理結(jié)構(gòu)至關(guān)重要，其中政府在老齡化社會治理中，扮演著政策制定者、機(jī)制創(chuàng)建者、協(xié)同關(guān)系監(jiān)督者等角色，政府是社會福利資源的擁有者、支配者，未來政府仍將是老齡化治理的主要責(zé)任主體[19]。所以，在農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)制度化建設(shè)的推進(jìn)過程中，必須明確和強(qiáng)化政府的責(zé)任，加強(qiáng)制度協(xié)調(diào)[20]，形成多元主體的有效合作治理，推動農(nóng)村互助養(yǎng)老可持續(xù)發(fā)展。

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