摘" 要：推動內蒙古縣域經濟實現(xiàn)高質量發(fā)展，是內蒙古經濟實現(xiàn)高質量轉型升級的關鍵路徑。近年來，內蒙古縣域經濟發(fā)展取得顯著成效，但在區(qū)域均衡、產業(yè)結構、數(shù)字基礎設施、公共服務和要素流動等方面仍面臨不少挑戰(zhàn)。因此，需要持續(xù)探索符合自身特點的路徑，從產業(yè)協(xié)調發(fā)展、持續(xù)建設和利用數(shù)字基礎設施、推進縣域城鄉(xiāng)基礎設施、公共服務均等化和暢通縣域城鄉(xiāng)要素雙向流動通道等方面多措并舉，切實推動內蒙古縣域經濟實現(xiàn)高質量發(fā)展。

關鍵詞：內蒙古" " "縣域經濟" " "高質量發(fā)展

一、引言

隨著我國經濟轉型升級，縣域經濟的地位逐漸凸顯，它不僅是區(qū)域發(fā)展的基石，也是實現(xiàn)高質量發(fā)展的關鍵力量和支撐，直接影響國家的經濟平衡與可持續(xù)發(fā)展。2024年3月5日，李強總理在《政府工作報告》中提出：“培育發(fā)展縣域經濟，補齊基礎設施和公共服務短板，使縣城成為新型城鎮(zhèn)化的重要載體?！蓖?月20日，習近平總書記在推動中部地區(qū)崛起座談會上強調“大力發(fā)展縣域經濟，形成新的增長點”。4月23日，他在新時代推動西部大開發(fā)座談會上強調，推動西部大開發(fā)時，要發(fā)展各具特色的縣域經濟，培育一批農業(yè)強縣、工業(yè)大縣和旅游名縣，推動農民群眾就近就業(yè)、增收，并因地制宜推進城鎮(zhèn)化。7月15日，黨的二十屆三中全會提出“壯大縣域富民產業(yè)”，這些舉措表明縣域經濟在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的地位愈加重要?？h域經濟不僅關乎地方經濟轉型，也是共同富裕、產業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)化推進以及糧食和生態(tài)安全的關鍵。本文聚焦內蒙古縣域經濟，分析其發(fā)展瓶頸并提出改進路徑，旨在推動內蒙古經濟的高質量發(fā)展，促進區(qū)域均衡發(fā)展，實現(xiàn)可持續(xù)增長。

二、內蒙古縣域經濟發(fā)展現(xiàn)狀

2023年，內蒙古全區(qū)103個旗縣（市、區(qū)）中，80個旗縣（市）面積有112.5萬平方千米，占到全區(qū)總面積95.1%；常住人口約1384.6萬人，占全區(qū)的58.8%；實現(xiàn)地區(qū)生產總值13595.0億元，貢獻了全區(qū)經濟總量的55.2%；23個市轄區(qū)常住人口969.2萬人，實現(xiàn)地區(qū)生產總值9893.9億元。從土地面積和人口規(guī)模角度來說，縣域是一個至關重要的部分。從經濟發(fā)展方面看，內蒙古縣域地區(qū)生產總值整體上呈上升趨勢，2023年除烏海市海勃灣區(qū)外，102個旗縣地區(qū)生產總值保持增長態(tài)勢，但縣域增長態(tài)勢“分化”較大，強縣更強、弱縣更弱，全區(qū)綜合經濟實力總體有待加強。三次產業(yè)競相發(fā)展，2023年，各旗縣地區(qū)第一產業(yè)增加值為0億—84.1億元，第二產業(yè)增加值為3.3億—1088.1億元，第三產業(yè)增加值在10億—661.8億元。工業(yè)增加值超百億元的僅有23個旗縣，固定資產投資總額超百億元的僅有17個旗縣，社會消費品零售總額超百億元的僅有17個旗縣，總體來看，縣域地區(qū)經濟競爭力和發(fā)展水平仍需提升。

三、內蒙古縣域經濟發(fā)展問題和挑戰(zhàn)

（一）縣域經濟發(fā)展不均衡

內蒙古地域遼闊，從西至東綿延2400多千米，東西部經濟發(fā)展水平差異較大。由于自然條件、地理位置和經濟基礎差異，內蒙古縣域經濟發(fā)展高度不均衡，呈現(xiàn)出長期“西強東弱”的格局。根據《中國縣域經濟發(fā)展報告（2024）》數(shù)據，內蒙古僅有3個位于鄂爾多斯市的旗縣進入“縣域經濟百強縣”，分別是準格爾旗、鄂托克旗和伊金霍洛旗。這表明，鄂爾多斯市縣域經濟在內蒙古具有明顯優(yōu)勢，占據主導地位。數(shù)據顯示，全區(qū)103個旗縣中，2023年GDP超過500億元的僅有10個，81個旗縣GDP不足300億元，其中34個旗縣GDP低于100億元，東部地區(qū)的落后旗縣占比較大，主要呈現(xiàn)出頭部較少、尾部集中的特點。經濟發(fā)展的不均衡不僅影響了區(qū)域協(xié)調，也制約了全區(qū)經濟的高質量增長和社會的穩(wěn)定。

（二）產業(yè)結構不合理

內蒙古各地資源稟賦差異較大，產業(yè)發(fā)展也呈現(xiàn)不同的特點。從全區(qū)整體來看，產業(yè)結構呈現(xiàn)出嚴重的不協(xié)調性。重工業(yè)，尤其是煤炭、能源等資源型產業(yè)的比重過高，嚴重依賴這些自然資源的開采和初加工，導致許多地區(qū)產業(yè)結構單一，缺乏多元化的經濟支撐，同時農業(yè)、服務業(yè)發(fā)展滯后。2023年，103個旗縣中，僅13.6%的旗縣第一產業(yè)占比高于第二產業(yè)和第三產業(yè)，近49%的旗縣第二產業(yè)占比超過其他產業(yè)。許多旗縣產業(yè)發(fā)展動力不足，農業(yè)產業(yè)深加工水平低，附加值有限，農業(yè)產業(yè)化、規(guī)模化和集約化程度較低，影響了農民工就業(yè)和農牧民收入增加。依賴能源和煤炭等資源型經濟的旗縣，對資源的過度依賴限制了經濟的多元化發(fā)展。同時，第三產業(yè)占主導的旗縣，服務業(yè)對經濟增長的推動作用較弱，尤其是與自治區(qū)特色資源相關的旅游產業(yè)，面臨同質化和競爭力不足的問題。整體而言，內蒙古的產業(yè)結構轉型升級面臨較大挑戰(zhàn)，需要優(yōu)化和升級。

（三）數(shù)字基礎設施支撐能力不足

基礎設施是推動經濟增長和產業(yè)發(fā)展的關鍵要素，良好的基礎設施不僅為各類資源提供流通和配置的條件，還能提升經濟活動的效率。數(shù)字基礎設施涵蓋新式網絡、信息服務和算力支撐。根據2024年8月的統(tǒng)計數(shù)據，內蒙古全區(qū)行政村的寬帶通達率已達到100%，為縣域經濟的數(shù)字化轉型提供了基礎，可見，內蒙古縣域的網絡基礎設施得到顯著改善。但在信息服務和算力支撐等方面仍面臨不少挑戰(zhàn)。此外，內蒙古各旗縣對已建設的鄉(xiāng)村數(shù)字基礎設施應用不夠充分，特別是農牧業(yè)領域在生產、經營和管理過程中應用尚顯不足。如在生產領域，物聯(lián)網、人工智能等技術未能有效提升農機設備的智能化水平，“四情”監(jiān)測預警系統(tǒng)和數(shù)字化種養(yǎng)的覆蓋率仍較低；在經營領域，5G網絡和大數(shù)據等技術在拓展農畜產品線上銷售渠道方面的應用不足；在社會化服務領域，數(shù)字化技術創(chuàng)新服務模式的探索也不夠深入。同時，數(shù)字基礎設施在鄉(xiāng)村治理中的作用尚未充分發(fā)揮。雖然部分地區(qū)已開發(fā)數(shù)字平臺輔助鄉(xiāng)村治理并取得初步成效，但平臺的利用率、覆蓋率和資源整合度仍存在較大問題。這些因素使得數(shù)字基礎設施建設和應用的不足成為制約縣域經濟發(fā)展的重要因素。

（四）公共服務體系不健全

縣域經濟的高質量發(fā)展離不開完善的公共服務體系。然而，內蒙古部分縣域在這些方面仍存在顯著短板，制約了當?shù)亟洕l(fā)展。在公共基礎設施建設方面，一些縣域仍面臨諸多問題，例如道路硬化未完全覆蓋，供水分散且不穩(wěn)定，養(yǎng)老服務設施滯后，垃圾處理設施不足等，這些問題嚴重限制了縣域經濟的高質量發(fā)展。在公共服務產品方面，醫(yī)療、教育和養(yǎng)老服務短缺尤為突出?？h域醫(yī)療服務資源稀缺，醫(yī)療機構少且水平較低，醫(yī)療設備不完備，缺乏高技能醫(yī)療人才，部分村衛(wèi)生室缺乏年輕專業(yè)醫(yī)務人員；在教育方面，縣域資源匱乏，城鄉(xiāng)教師隊伍的結構性差距大，部分學校設施老化；在養(yǎng)老服務方面，大多數(shù)老年人依賴家庭供養(yǎng)，集中養(yǎng)老服務發(fā)展不均衡，健康管理和專業(yè)服務人員不足。整體來看，內蒙古縣域公共服務還有很大提升空間，需要加大投資力度，提升服務水平，促進縣域經濟的可持續(xù)發(fā)展。

（五）城鄉(xiāng)要素流動不暢

近年來，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策和體制機制逐步完善，但城鄉(xiāng)要素的雙向流動依然受限，尤其是人才、資金和土地等關鍵要素的流動性不足，成為縣域經濟發(fā)展的一大難題。首先，縣域存在人才供給不足的情況，尤其是青壯年勞動力的流失，人口“空心化”問題日益嚴重。同時，縣域缺乏有效的吸引和留住人才的政策，創(chuàng)新型人才的缺口特別明顯。此外，鄉(xiāng)村管理、產業(yè)發(fā)展等領域的專業(yè)人才短缺，鄉(xiāng)村企業(yè)家和高素質農民隊伍培育和培訓力度不夠，進一步加劇了人才短缺，限制了縣域經濟的轉型升級。其次，縣域的財政和金融支撐力度較弱。隨著土地出讓收入下降，部分縣域的財政收支壓力加大，財政自給能力下降。與此同時，縣域融資途徑缺乏多樣性，企業(yè)融資困難，融資成本高。社會資本的投資難以通過土地抵押等方式進行有效保障，影響了城市資本向鄉(xiāng)村流動的可持續(xù)性。最后，城鄉(xiāng)建設用地緊缺?？h域的建設用地指標有限，無法滿足產業(yè)發(fā)展和民生保障的需求，同時，一些鄉(xiāng)村的集體經營性建設用地碎片化，缺乏吸引大項目的條件。與此同時，一些縣域存在用地低效和閑置浪費的問題，影響了土地資源的有效利用。

四、內蒙古縣域經濟高質量發(fā)展對策和路徑

縣域經濟是推動內蒙古地區(qū)經濟高質量發(fā)展的關鍵，也是全面推進鄉(xiāng)村振興的核心環(huán)節(jié)。為了加快縣域經濟的發(fā)展，提升全區(qū)的經濟實力，需要借鑒其他省份的成功經驗、做法和模式，持續(xù)探索適合內蒙古縣域經濟高質量發(fā)展的路徑。

（一）產業(yè)協(xié)調發(fā)展

各縣域應立足地理位置、資源、歷史文化等基礎條件，在突出發(fā)展地方特色的基礎上，堅持“一縣一策、一縣一業(yè)”，穩(wěn)定存量、做大增量、新增變量的方向，“抓強、壯干、提弱”，全面推進縣域經濟高質量發(fā)展，加快實現(xiàn)由“頭雁”領航向“群雁齊飛”轉變。一是要圍繞做強一產，加快培育壯大農村牧區(qū)特色產業(yè)，聚焦玉米、大豆、水稻、向日葵、肉牛、肉羊、絨山羊等領域，加快培育出產量高、認可度高的品種。推進農畜產品生產和初加工、精深加工協(xié)同發(fā)展，延伸產業(yè)鏈條，提高農畜產品附加值，形成一產主導，二、三產為輔的三次產業(yè)協(xié)同發(fā)展格局。二是以工業(yè)為主導的縣域應立足戰(zhàn)略定位和資源稟賦，把支柱當家產業(yè)做大做深做實。想方設法延鏈補鏈。各縣域要引導企業(yè)樹立全產業(yè)鏈思維，既要看到沒有什么、更要看到市場需求有多大，把缺的補上、把弱的做強，推動產業(yè)上下游有效聯(lián)動。特別是在新能源、新材料、現(xiàn)代制造業(yè)等領域，要加快轉型升級，推動“傳統(tǒng)制造”向“制造業(yè)三化”轉變，力爭把制造業(yè)增加值提上來、把比重提上來。同時加快構建多元、現(xiàn)代化產業(yè)體系。要高度重視稅源培植工作，加快做大本地物流企業(yè)，盡可能把交易留在本地、主體留在本地、加工轉化留在本地。三是以三產為主的旗縣更應從提升服務業(yè)集約化發(fā)展水平入手，聚焦促進生活性服務業(yè)高品質多樣化提升，促進生產性服務業(yè)向專業(yè)化高端化拓展，推動服務業(yè)快速發(fā)展。

（二）持續(xù)建設和利用數(shù)字基礎設施

內蒙古要繼續(xù)加大數(shù)字基礎設施的建設力度，尤其是在縣域推廣5G、信息服務和算力支撐等關鍵設施的建設。同時，要充分挖掘已建成基礎設施的潛力，推動數(shù)字化賦能農業(yè)、工業(yè)和社會治理，形成數(shù)字經濟的強大驅動力。建設“農畜產品生產基地”是內蒙古“五大任務”之一，數(shù)字基礎設施有助于推動智慧農業(yè)發(fā)展。一方面，通過數(shù)字技術應用提升農業(yè)的生產效率。例如，將物聯(lián)網和北斗導航技術應用于農業(yè)生產，為內蒙古的農牧業(yè)帶來全新的發(fā)展機遇；利用數(shù)字技術監(jiān)測土壤和水資源，維護生態(tài)平衡，實現(xiàn)精準化農業(yè)生產；應用人工智能和無人機技術于種植、灌溉等環(huán)節(jié)，降低成本。另一方面，通過電商平臺和直播等新渠道銷售農產品，培養(yǎng)本地電商人才，解決農產品銷售難題，激發(fā)農村經濟活力，促進鄉(xiāng)村經濟的繁榮。除了農業(yè)生產，數(shù)字基礎設施還可以為鄉(xiāng)村社會治理和推動政府服務優(yōu)化升級提供強有力的支持。通過建設鄉(xiāng)村數(shù)字平臺，可以提供智能化的村務管理、黨員教育和社會治理等服務；也可以提供便捷的公共服務，例如線上辦理各類行政事務、健康管理、教育服務，進一步促進基層治理能力的提升。

（三）著力推進縣域城鄉(xiāng)基礎設施、公共服務均等化

推進內蒙古縣域城鄉(xiāng)基礎設施建設和公共服務均等化，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合和促進縣域經濟發(fā)展的關鍵舉措。只有通過有效的政策支持和資金投入，才能讓愿意留在縣域的居民扎根并過上高質量生活。為此，必須統(tǒng)籌推進旗縣城鄉(xiāng)基礎設施建設，優(yōu)化資源配置，提升居民生活質量。一方面，要統(tǒng)籌協(xié)調好縣域城鄉(xiāng)基礎設施建設。對于城鎮(zhèn)，重點推進老舊小區(qū)和棚戶區(qū)改造工程，持續(xù)完成舊城區(qū)道路鋪裝更新等工程項目，完善城區(qū)綠化帶、公園等公共設施，改善城鎮(zhèn)居民生活環(huán)境。對于鄉(xiāng)村，重點改善人居環(huán)境，進一步修建農村公路，持續(xù)推進“廁所革命”，完善垃圾清運設備，實現(xiàn)垃圾分類處理。另一方面，要統(tǒng)籌協(xié)調好縣域城鄉(xiāng)公共服務。在教育方面，應提高縣域義務教育和高級中等教育質量，根據旗縣實際，優(yōu)化教育資源配置，提高鄉(xiāng)村教師待遇，鼓勵城鎮(zhèn)教師下鄉(xiāng)，推動城鄉(xiāng)學校合作，促進教育資源流動。同時，建立助學幫扶機制，為農牧區(qū)學生提供經濟支持和教育機會。在醫(yī)療建設方面，提升基層醫(yī)療服務能力，建立醫(yī)生輪崗制度，確保每個村至少有一個衛(wèi)生站，每個鎮(zhèn)有一個衛(wèi)生院。加強二級甲等醫(yī)院建設，引入高水平醫(yī)療人才，提高醫(yī)療保險覆蓋率，推進農牧民醫(yī)療保障。在就業(yè)建設方面，建立縣域零工市場，引進勞務服務公司，提供就業(yè)服務保障。加大職業(yè)技能培訓力度，提高就業(yè)人員職業(yè)素養(yǎng)，促進農牧區(qū)轉移人口就地城鎮(zhèn)化。探索職業(yè)農牧民制度，提高農牧民的農業(yè)技術和管理能力。

（四）暢通縣域城鄉(xiāng)要素雙向流動通道

推進縣域城鄉(xiāng)要素雙向流動，構建人、財、地的流動機制，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的均衡配置。首先，要建立健全農牧民轉移人口的市民化機制，放寬落戶限制，簡化戶籍遷移手續(xù)，深化居住證制度改革，使農牧民享受平等的社會保障和福利待遇。同時，通過稅收補貼、住房補貼等措施，鼓勵城市人才下鄉(xiāng)，解決好下鄉(xiāng)人才的子女教育、住房和家屬就業(yè)問題，使他們能夠安居樂業(yè)，進而扎根鄉(xiāng)村。同時鼓勵外出人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為其提供政策支持和資金幫助，激發(fā)本地居民的創(chuàng)業(yè)熱情，促進當?shù)亟洕l(fā)展。其次，多渠道籌集資金，引導資金流向縣域，支持鄉(xiāng)村振興。旗縣政府可以通過PPP模式、發(fā)行債券、設立基金等方式籌資；向上級政府尋求資金支持，促使財政資金向落后旗縣和農村地區(qū)傾斜。通過投資農業(yè)產業(yè)、旅游開發(fā)、電商物流等項目，推動城鄉(xiāng)一體化，增強鄉(xiāng)村經濟的可持續(xù)性。最后，建立城鄉(xiāng)土地要素雙向流動機制，合理規(guī)劃縣城建設用地，建立落戶人口與新增建設用地和財政資金投入的掛鉤機制。推進農牧區(qū)閑置土地、宅基地改革，探索集體經營性建設用地入市，促進土地要素的相互轉化。

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（作者單位：內蒙古自治區(qū)民營經濟發(fā)展促進中心）

責任編輯：康偉