摘" 要：為積極回應居家社區(qū)養(yǎng)老需求，提升老年生活品質(zhì)，鄂爾多斯市積極探索發(fā)展“15分鐘養(yǎng)老服務圈”，在取得一定成效的同時，也存在現(xiàn)實困境，主要表現(xiàn)為：供給主體越位與缺位、服務對象受價格排斥、服務內(nèi)容供需結(jié)構失衡、服務資源共享程度低。針對上述現(xiàn)實困境，本文提出鄂爾多斯市發(fā)展“15分鐘養(yǎng)老服務圈”的優(yōu)化路徑：完善多元主體協(xié)同供給機制，保障養(yǎng)老服務的普惠性，增強養(yǎng)老服務的供需適配性，提高養(yǎng)老服務資源的共享度。

關鍵詞：鄂爾多斯市" " "15分鐘養(yǎng)老服務圈" " "現(xiàn)實困境" " "優(yōu)化路徑

人口老齡化程度加深和家庭養(yǎng)老功能弱化對我國養(yǎng)老服務供給提出了新的挑戰(zhàn)與要求。2021年9月，民政部明確提出，“十四五”期間要在城市地區(qū)建立“15分鐘養(yǎng)老服務圈”?！?5分鐘養(yǎng)老服務圈”是居家社區(qū)養(yǎng)老服務模式的創(chuàng)新，通過協(xié)同政府、市場、社區(qū)及家庭，整合老年人生活周邊資源，健全養(yǎng)老服務體系，提升老年人在居住地周邊步行15分鐘范圍內(nèi)獲得養(yǎng)老服務的可及性與多樣性，減輕家庭養(yǎng)老負擔，提高社區(qū)居家老年人生活品質(zhì)。

一、鄂爾多斯市對“15分鐘養(yǎng)老服務圈”的實踐探索

2018—2023年，鄂爾多斯市連續(xù)6年在自治區(qū)養(yǎng)老服務體系建設考核中獲得滿分成績，2024年入選全國居家和社區(qū)基本養(yǎng)老服務提升行動項目地區(qū)，現(xiàn)正通過不斷優(yōu)化提升“15分鐘養(yǎng)老服務圈”服務能力，促進養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展。

（一）法規(guī)政策

在法規(guī)方面，頒布地方性法規(guī)《鄂爾多斯市養(yǎng)老服務條例》，從責任主體、設施保障、服務內(nèi)容和質(zhì)量標準等方面對建設“15分鐘養(yǎng)老服務圈”要求和保障。在政策規(guī)劃方面，先后出臺《“十四五”養(yǎng)老服務體系發(fā)展規(guī)劃》《推進基本養(yǎng)老服務體系建設行動計劃（2023—2025年）》《加快推進養(yǎng)老事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展若干措施》等政策規(guī)劃，從“老年人就餐優(yōu)惠”“政府購買居家社區(qū)養(yǎng)老服務”“家庭養(yǎng)老床位”等方面對建設“15分鐘養(yǎng)老服務圈”提出要求。

（二）基礎設施

截至2023年，建成居家社區(qū)養(yǎng)老服務設施 159處、老年人社區(qū)助餐點162處，完成居家適老化改造 3400戶、家庭養(yǎng)老床位500張，城鎮(zhèn)地區(qū)養(yǎng)老服務實現(xiàn)全覆蓋。同時，積極推動“醫(yī)康養(yǎng)融合”向居家社區(qū)延伸，建成居家社區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點社區(qū)10個。

（三）服務內(nèi)容

根據(jù)《鄂爾多斯市養(yǎng)老服務條例》《鄂爾多斯市基本養(yǎng)老服務清單》，養(yǎng)老服務主要內(nèi)容包括生活照料、衛(wèi)生健康、精神慰藉等6類23項，比國家多7項，比自治區(qū)多4項。當前，鄂爾多斯市各街道或社區(qū)為老服務中心開展的養(yǎng)老服務主要是助餐、助浴、助急、助醫(yī)、助行、助潔及上門照護。

（四）服務方式

鄂爾多斯市政府組成工作領導小組，建立聯(lián)席會議機制，統(tǒng)籌推進“15分鐘養(yǎng)老服務圈”各項任務落實。鄂爾多斯市各街道或社區(qū)在建設社工站的基礎上，組建志愿者、社工、服務組織三支服務團隊提供服務。同時，鄂爾多斯市鼓勵各旗區(qū)結(jié)合實際，創(chuàng)新養(yǎng)老服務供給方式。例如，康巴什區(qū)依托“多多評”平臺開發(fā)了“銀發(fā)積分”服務項目，鄂托克旗創(chuàng)建了“六鄰”服務模式，鄂托克前旗打造了“黨建銀齡，悅享生活”服務項目。

（五）智能技術

目前，鄂爾多斯市已建成具備數(shù)據(jù)集成、應急救援、呼叫派單、業(yè)務辦理等功能的智慧養(yǎng)老平臺，能夠用于助餐、托養(yǎng)、上門服務等多個應用場景。在此基礎上，智慧養(yǎng)老平臺通過96111養(yǎng)老服務熱線、微信公眾號、微信小程序、物聯(lián)端等渠道對接個人、家庭養(yǎng)老服務需求。

二、鄂爾多斯市發(fā)展“15分鐘養(yǎng)老服務圈”的現(xiàn)實困境

鄂爾多斯市初步建成“15分鐘養(yǎng)老服務圈”，能夠為老年人提供相對優(yōu)質(zhì)便捷的養(yǎng)老服務，一定程度上滿足老年人居家社區(qū)養(yǎng)老的需求。但是，對照養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展的目標，還存在現(xiàn)實困境。

（一）主體：越位與缺位

《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》明確要求，養(yǎng)老服務供給要堅持政府、社會、家庭、個人共同參與、各盡其責?！?5分鐘養(yǎng)老服務圈”運轉(zhuǎn)需要政府部門、社區(qū)、企業(yè)、周邊商戶和老年人家庭等多個主體共同參與，相互協(xié)作。但在實際中，政府部門和社區(qū)是養(yǎng)老服務的主要供給主體，承擔了較多的責任，其他主體參與養(yǎng)老服務供給缺乏主動性，主體越位與缺位同時存在。一是政府部門和社區(qū)直接提供養(yǎng)老服務，或者通過直接購買、財政補貼的方式，以“市場生產(chǎn)—政府供給”的模式提供養(yǎng)老服務，呈現(xiàn)政府部門和社區(qū)“一支獨大”的局面。二是市場主體參與服務供給缺乏主動性，由于養(yǎng)老服務行業(yè)市場化運營面臨投資門檻高、盈利周期長、利潤低和行業(yè)標準缺乏等難題，企業(yè)進入養(yǎng)老服務領域動力不足。在進入養(yǎng)老服務領域的企業(yè)中，多為規(guī)模小、實力較薄弱、創(chuàng)新意識不足的中小民營企業(yè)，國有企業(yè)參與較少。同時，周邊商戶因缺乏利益支撐和充分的客戶信息，除少量獲得財政補貼的連鎖型商戶外，多數(shù)周邊商戶未參與養(yǎng)老服務供給。三是家庭提供養(yǎng)老服務的責任被忽視，無論是從傳統(tǒng)社會文化還是養(yǎng)老的現(xiàn)實需求考量，家庭都應承擔起基礎養(yǎng)老責任，但由于缺乏政策保障和經(jīng)濟支持，家庭的養(yǎng)老責任被忽視和弱化。

（二）對象：價格排斥

“15分鐘養(yǎng)老服務圈”的服務對象是生活在服務圈內(nèi)的全體老年人，但實際上，有償性養(yǎng)老服務的普惠度不高，將一部分中低收入老年人排除在外。養(yǎng)老金待遇水平影響購買服務的能力，在“未富先老”的情況下，高收入老年群體可以通過市場購買高端的養(yǎng)老服務，困難、特殊群體老年人可以通過政府購買獲得兜底性養(yǎng)老服務，在這兩類群體之外的中低收入老年人，由于經(jīng)濟收入不高且健康狀況一般，既無力負擔價格較高的市場化高端養(yǎng)老服務，也無法獲得政府兜底的基礎性養(yǎng)老服務，處于“進退兩難”的養(yǎng)老窘境，被排斥在“15分鐘養(yǎng)老服務圈”內(nèi)的部分服務之外。

（三）內(nèi)容：供需結(jié)構失衡

鄂爾多斯市養(yǎng)老服務供需總量基本平衡，但存在服務供給單一化、低質(zhì)化與服務需求多樣化、高端化的結(jié)構性矛盾。根據(jù)《鄂爾多斯市養(yǎng)老服務條例》和《鄂爾多斯市基本養(yǎng)老服務清單》規(guī)定，養(yǎng)老服務的主要內(nèi)容包括生活照料、衛(wèi)生健康、精神慰藉等6類23項。但實際上，提供的養(yǎng)老服務主要集中于日常生活照料、基本醫(yī)療保健和文體娛樂等方面，未能根據(jù)老年人的年齡、身體健康狀況提供老年教育、陪護就診、上門診療及康復訓練等多樣化的優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務，特別是從全生命周期來看，臨終關懷、安寧護理、殯葬等方面的服務供給仍存在空缺。此外，失能失智老年人家庭亟需的喘息服務、心理紓解和護老知識學習等服務也亟待補充。

（四）資源：共享程度低

鄂爾多斯市“15分鐘養(yǎng)老服務圈”內(nèi)的養(yǎng)老服務資源浪費與緊張的情況同時存在，具體表現(xiàn)為：一是社區(qū)內(nèi)基礎設施共享程度低?！?5分鐘養(yǎng)老服務圈”發(fā)展自“15分鐘生活圈”，“15分鐘養(yǎng)老服務圈”要與“15分鐘生活圈”深度融合。但是，部分社區(qū)建成社區(qū)日間照料中心、老年活動中心以及老年餐廳等場所，專屬服務老年群體，對社區(qū)其他群體形成排他性，造成資源的浪費。二是社區(qū)之間服務資源共享程度低。以各個社區(qū)為中心建設的“15分鐘養(yǎng)老服務圈”將養(yǎng)老服務資源歸屬于不同社區(qū)，某個社區(qū)出現(xiàn)養(yǎng)老服務資源供給緊張的情況時，難以及時有效地向周邊社區(qū)調(diào)配養(yǎng)老服務資源。三是養(yǎng)老服務資源的信息共享程度低。老年人與社會存在不同程度的信息隔絕性，如果獲取養(yǎng)老服務資源的信息渠道不暢，會對周邊的養(yǎng)老服務資源知曉度低、利用率低，導致部分養(yǎng)老服務資源被忽視和浪費。

三、鄂爾多斯市發(fā)展“15分鐘養(yǎng)老服務圈”的優(yōu)化路徑

“15分鐘養(yǎng)老服務圈”汲取了家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構養(yǎng)老的優(yōu)勢，能夠整合養(yǎng)老資源，優(yōu)化養(yǎng)老服務供給。針對上述現(xiàn)實困境，提出優(yōu)化路徑，以促進鄂爾多斯市養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展。

（一）完善多元主體協(xié)同供給機制

“15分鐘養(yǎng)老服務圈”涉及多個服務供給主體，需要完善協(xié)同供給機制，聚集政府部門、社區(qū)、企業(yè)、周邊商戶和老年人家庭等多元主體的力量，共同致力于養(yǎng)老服務供給。一是黨組織要運用好強大的思想凝聚力和組織匯集力。旗區(qū)黨委、街道黨群服務中心要協(xié)同各服務供給主體形成思想共識、利益共贏的養(yǎng)老服務供給聯(lián)合體，集中力量協(xié)同提供養(yǎng)老服務。二是政府要充當服務供給的責任人、規(guī)劃者和引領者。作為養(yǎng)老服務供給的主要責任者，政府既要承擔好為困難特殊老年群體提供養(yǎng)老服務的兜底性責任，還要發(fā)揮好規(guī)劃者和引領者的作用，通過稅費減免、制度規(guī)范等舉措激發(fā)市場參與養(yǎng)老服務供給的積極性，推動養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)結(jié)構優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)態(tài)勢規(guī)?；Ｈ巧鐓^(qū)要發(fā)揮好協(xié)調(diào)作用。社區(qū)作為服務群眾的“最后一公里”，是連接政府、社會組織、周邊商戶與居民的重要橋梁，要發(fā)揮好協(xié)調(diào)作用，連接各方服務供給主體和服務對象。四是國有企業(yè)要承擔起引領示范責任。國有企業(yè)具有經(jīng)濟優(yōu)勢和規(guī)模優(yōu)勢，深受群眾信賴，要鼓勵、引導國有企業(yè)進入養(yǎng)老服務行業(yè)，開發(fā)養(yǎng)老服務產(chǎn)品，豐富養(yǎng)老服務種類，發(fā)展養(yǎng)老服務新業(yè)態(tài)，促進養(yǎng)老服務供給規(guī)?；?、規(guī)范化，形成以國有企業(yè)為引領、民營企業(yè)積極參與的市場發(fā)展格局。五是家庭要承擔養(yǎng)老保障的基本責任。家庭是社會的基本單元，是老有所養(yǎng)、老有所樂、老有所為的重要載體，在關注老年人“個人”需求的同時，還要通過經(jīng)濟補貼、政策支持等方式強化家庭對老年人健康保障、精神慰藉的責任。

（二）保障養(yǎng)老服務的普惠性

“15分鐘養(yǎng)老服務圈”內(nèi)提供的養(yǎng)老服務不僅要內(nèi)容優(yōu)質(zhì)、種類豐富，還要充分考慮老年人的經(jīng)濟能力。因此，通過合理制定服務價格和提高老年人購買能力，保障養(yǎng)老服務的普惠性尤為關鍵。一是引入市場機制，除部分兜底性基本養(yǎng)老服務外，絕大多數(shù)養(yǎng)老服務要通過市場途徑供應，通過企業(yè)在市場上相互競爭，或?qū)嵤┮?guī)?；?、連鎖化經(jīng)營實現(xiàn)養(yǎng)老服務的“物美價廉”。二是通過財政專項撥款、福利資金支持等方式提高老年人購買養(yǎng)老服務的消費能力。財政補貼可分為面向老年人的補貼和面向服務供給企業(yè)的補貼，對于面向老年人的財政補貼應針對不同的老年人群制定不同的補貼比例，例如，高齡、重病、殘障的老年人相比一般健康的老年人，補貼比例應更高；對于面向服務供給企業(yè)的補貼，應針對不同運營項目和生產(chǎn)規(guī)模設置差異化的補貼比例，同時加強資金監(jiān)管，嚴防騙取財政補貼的問題發(fā)生。

（三）增強養(yǎng)老服務的供需適配性

“15分鐘養(yǎng)老服務圈”內(nèi)實現(xiàn)供需適配，既要全面精準地把握老年人的養(yǎng)老需求，還要細化養(yǎng)老服務內(nèi)容，提升養(yǎng)老服務供給的精準性。一方面，要準確識別老年人的養(yǎng)老需求，通過發(fā)放調(diào)查問卷、交談訪問及上門走訪等方式了解老年人及其家庭對養(yǎng)老服務的需求，還要利用大數(shù)據(jù)做好需求分析，通過智慧養(yǎng)老服務平臺掌握老年人的基本情況，通過12345政務服務熱線了解老年人的困難和問題。另一方面，細化養(yǎng)老服務內(nèi)容，首先要對老年群體進行分類，綜合考慮年齡、家庭狀況、身體狀況、經(jīng)濟狀況，為老年人提供精細化的服務；其次在生活照料、衛(wèi)生健康、精神慰藉等6類23項的服務類別下細化服務規(guī)范。例如，為老年人提供助餐服務時，可根據(jù)飲食偏好，按群體分類制定菜單，設置“無糖”“低脂肪”等提示標簽，滿足特殊化的需求。

（四）提高養(yǎng)老服務資源的共享度

建設“15分鐘養(yǎng)老服務圈”的根本目的在于實現(xiàn)社區(qū)周邊養(yǎng)老服務資源的整合、融合和多方聯(lián)動。具體而言，一是提高資源利用效率，最大限度地共享社區(qū)公共服務資源。養(yǎng)老服務可分為專屬服務和共享服務，除部分失能失智老年人需要的特殊照護服務屬于專屬服務外，大多數(shù)老年人需求的服務與其他社區(qū)居民需求的服務具有相似性與共享性，因此，應跳出“就養(yǎng)老服務說養(yǎng)老服務”的窠臼，結(jié)合社區(qū)全齡居民的需求，配置包含可提供養(yǎng)老服務及其他服務的綜合性服務資源。二是合理劃分“15分鐘養(yǎng)老服務圈”，增強社區(qū)之間養(yǎng)老服務資源的共享性與流動性。“15分鐘”是個相對的概念，并不是嚴格的服務半徑，要根據(jù)行政區(qū)劃、人口密度、老年人數(shù)量及社區(qū)內(nèi)醫(yī)療機構與商戶數(shù)量，合理確定“15分鐘養(yǎng)老服務圈”；同時，要實現(xiàn)對周邊社區(qū)養(yǎng)老服務資源的動態(tài)調(diào)度，某個“15分鐘養(yǎng)老服務圈”出現(xiàn)資源緊張時，可根據(jù)需要向周邊社區(qū)調(diào)用資源，或采用流動服務的形式，在臨近的“15分鐘養(yǎng)老服務圈”之間開展流動性服務，緩解需求波動影響資源配置的困難。三是促進信息共享，利用平臺提高養(yǎng)老服務資源的信息對稱性，方便老年人通過智慧養(yǎng)老平臺、“多多評”小程序等信息平臺發(fā)布服務需求，并支持周邊企業(yè)、醫(yī)院、商戶等主體在線回應服務需求，形成“一人訴求，多家響應”的服務供給局面。

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（作者單位：中共鄂爾多斯市委員會黨校）

責任編輯：張莉莉