摘" 要：抵邊鄉(xiāng)村是我國(guó)與毗鄰國(guó)家（地區(qū)）的第一道屏障，具有穩(wěn)定邊疆、振興邊疆、富裕邊疆的重要作用，發(fā)展抵邊鄉(xiāng)村是筑牢祖國(guó)北疆安全穩(wěn)定屏障的重要基石。本文從阿拉善左旗抵邊嘎查村發(fā)展面臨突出問題的典型性和代表性入手，深入梳理總結(jié)分析，提出切實(shí)可行的對(duì)策建議，為紓解內(nèi)蒙古抵邊鄉(xiāng)村發(fā)展困境提供參考與借鑒。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古" " "抵邊鄉(xiāng)村" " "阿拉善左旗

一、阿拉善左旗抵邊鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的突出問題

（一）守土戍邊戶稀少，穩(wěn)邊固防力量加速外流

阿拉善左旗國(guó)境線長(zhǎng)188.7千米，蒙寧邊界線長(zhǎng)423.1千米，蒙甘邊界線長(zhǎng)320.6千米，下轄14個(gè)蘇木鎮(zhèn)，其中7個(gè)為邊境蘇木鎮(zhèn)，肩負(fù)阿拉善盟1/3守土戍邊任務(wù)。從2000年起實(shí)施禁牧、休牧、劃區(qū)輪牧等政策以來(lái)，阿左旗邊境蘇木鎮(zhèn)人口開始大量外出務(wù)工、搬遷進(jìn)城、轉(zhuǎn)業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)，穩(wěn)邊固防的群眾力量加速外流，抵邊鄉(xiāng)村老齡化和空巢化加劇。2024年，阿左旗7個(gè)邊境蘇木鎮(zhèn)共有戶籍人口1.6萬(wàn)人，僅占全旗農(nóng)牧民戶籍人口的28.6%，其中19個(gè)主要抵邊嘎查村共計(jì)99戶守土戍邊戶，常住守土戍邊208人，僅占全旗總?cè)丝诘?.77%，平均年齡60歲。

（二）通信設(shè)施建設(shè)滯后，網(wǎng)絡(luò)信號(hào)覆蓋嚴(yán)重不足

阿拉善左旗守土戍邊戶居住在戈壁、沙漠之中，較為偏遠(yuǎn)、分散，交通不便，人口密度低，網(wǎng)絡(luò)通信服務(wù)普及建設(shè)投入嚴(yán)重不足，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商在市場(chǎng)化運(yùn)作過程中風(fēng)險(xiǎn)高，維護(hù)成本高，效益低，一定程度上阻礙了抵邊鄉(xiāng)村通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)度。阿拉善左旗19個(gè)抵邊嘎查村的99戶守土戍邊戶，完全無(wú)信號(hào)占33%，通2G信號(hào)占51%，通4G信號(hào)的僅占16%。網(wǎng)絡(luò)信號(hào)覆蓋不足嚴(yán)重影響抵邊鄉(xiāng)村的社會(huì)治理效果，大幅削弱邊牧危機(jī)化解、現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)供給、文化建設(shè)傳播的能力。

（三）公共文化服務(wù)落后，精神文化生活普遍匱乏

阿拉善左旗在公共文化服務(wù)方面存在以下突出問題。一是文化產(chǎn)品和服務(wù)供給不足。大部分守土戍邊戶和牧民居住分散，導(dǎo)致文化產(chǎn)品和服務(wù)的供給存在較大困難，該地農(nóng)牧民對(duì)豐富多樣的文化生活有著強(qiáng)烈的需求，但由于居住地偏遠(yuǎn)、交通不便，組織文化活動(dòng)成本高昂，文化產(chǎn)品和服務(wù)供給嚴(yán)重不足。二是文化活動(dòng)形式單一，缺乏群眾互動(dòng)。近年來(lái)，“三下鄉(xiāng)”文化活動(dòng)在阿拉善左旗得到了一定程度的推廣，豐富了抵邊嘎查村的業(yè)余文化生活，但這種活動(dòng)方式具有較強(qiáng)的時(shí)效性和單向性，往往忽視了群眾的互動(dòng)參與，農(nóng)牧民對(duì)文化活動(dòng)的積極性受到影響。三是城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)不均衡加劇。目前，大部分文化活動(dòng)集中在城鎮(zhèn)，抵邊嘎查村的農(nóng)牧民難以享受到優(yōu)質(zhì)的文化服務(wù)，加劇了城鄉(xiāng)文化發(fā)展的不平衡，使抵邊嘎查村農(nóng)牧民在文化權(quán)益上的劣勢(shì)地位更加突出。

（四）邊境治理建設(shè)相對(duì)薄弱，參與治理積極性較低

阿拉善左旗依據(jù)環(huán)境和人口特點(diǎn)，開展以戍邊堡壘戶為基礎(chǔ)、黨群團(tuán)組織為紐帶、村“兩委”為核心的多層次系統(tǒng)化治理，形成了獨(dú)具邊境農(nóng)牧區(qū)特色的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管控與社會(huì)治理機(jī)制，但在治理過程中也存在一些問題。一是隨著年齡增長(zhǎng)，部分戍邊堡壘戶的體力和精力逐漸下降，而年輕一代留守戍邊的意愿不強(qiáng)，使邊境治理參與度和積極性下降。二是都貴楞和“十戶聯(lián)防”等群眾自發(fā)社會(huì)組織存在培訓(xùn)不足、社會(huì)認(rèn)同感較低、組織功能定位不明確、缺乏有效激勵(lì)機(jī)制等弊端，影響了工作的積極性。三是政策補(bǔ)助和技術(shù)裝備不足，如邊境巡邏所需的交通工具、通信設(shè)備等得不到保障，工作效率低下，制約了社會(huì)治理。

二、原因分析

阿拉善左旗抵邊鄉(xiāng)村發(fā)展中面臨的問題，雖具有一定的地域特征，但從自治區(qū)層面看，抵邊鄉(xiāng)村地處偏遠(yuǎn)，資源稟賦不足，地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件類似，問題的產(chǎn)生與邊疆地區(qū)普遍存在的政策、資金、人才等方面的支持不足密切相關(guān)，具有一定的共性與代表性。分析解決阿拉善左旗抵邊鄉(xiāng)村的發(fā)展問題，對(duì)于推動(dòng)內(nèi)蒙古抵邊鄉(xiāng)村發(fā)展具有重要的借鑒意義。

（一）抵邊鄉(xiāng)村發(fā)展方向不明確

抵邊鄉(xiāng)村留守群體主要是牧戶，放牧是過去牧民的主要生計(jì)來(lái)源，隨著禁牧政策實(shí)施，傳統(tǒng)牧業(yè)生產(chǎn)受限，未來(lái)發(fā)展方向不明確。阿左旗實(shí)施的禁牧政策有兩種方式，一種是實(shí)施完全禁牧，一種是實(shí)施草畜平衡，雖然后者允許牧民適度放養(yǎng)牲畜，但這樣的政策調(diào)整僅能幫助其維持基本生活支出，難以實(shí)現(xiàn)收入提升，單一的生計(jì)來(lái)源和有限的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)空間，使其難以看到發(fā)展前景。同時(shí)抵邊鄉(xiāng)村還存在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足等明顯掣肘，政策支持和資源配置未能有效激發(fā)農(nóng)牧民的內(nèi)生動(dòng)力，缺乏引導(dǎo)農(nóng)牧民向多元化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的機(jī)制。

（二）倚重政策補(bǔ)助留人而非發(fā)展留人

當(dāng)前，守土戍邊堡壘戶主要依賴政策補(bǔ)助維持生計(jì)，這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，一方面是因?yàn)檫^度的補(bǔ)助挽留政策，另一方面則是因?yàn)檗r(nóng)牧民面臨的遷移成本高昂、年齡偏大不得不留守當(dāng)?shù)氐痊F(xiàn)實(shí)困境。從阿左旗推動(dòng)農(nóng)牧區(qū)發(fā)展的角度來(lái)看，對(duì)于農(nóng)牧民自愿留守的問題，尚未形成有效的解決途徑。在這種背景下，需從維護(hù)邊疆社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的政治高度來(lái)審視這一問題，守土戍邊戶依賴政策挽留的現(xiàn)狀，雖然在一定程度上保障了邊疆地區(qū)的穩(wěn)定，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，長(zhǎng)期過度政策依賴可能導(dǎo)致農(nóng)牧民失去自我發(fā)展的動(dòng)力，不利于抵邊鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。

（三）對(duì)自發(fā)組織支持力度不足

一方面，戍邊堡壘戶、黨員中心戶、都貴楞、“十戶聯(lián)防”等自發(fā)組織是由不同部門交叉對(duì)接，邊境地區(qū)的治理實(shí)際上更多依靠上級(jí)，農(nóng)牧民自治活力受到抑制。另一方面，嘎查“兩委”成員和黨員中心戶服務(wù)半徑太大，補(bǔ)助費(fèi)在農(nóng)牧民看來(lái)都不能彌補(bǔ)汽油柴油費(fèi)支出，而都貴楞、“十戶聯(lián)防”等群團(tuán)組織沒有經(jīng)費(fèi)保障和設(shè)備的供給，主要依靠農(nóng)牧民覺悟，有些地方的都貴楞和“十戶聯(lián)防”的群團(tuán)組織“有名無(wú)實(shí)”，嚴(yán)重影響了自發(fā)組織的發(fā)展。

三、紓解抵邊鄉(xiāng)村發(fā)展困境的對(duì)策建議

（一）明確發(fā)展方向，完善獎(jiǎng)罰機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力

一是以鄉(xiāng)村振興為總抓手，對(duì)抵邊嘎查村進(jìn)行整體規(guī)劃設(shè)計(jì)，加強(qiáng)邊境地區(qū)農(nóng)牧區(qū)類別化建設(shè)，圍繞資源和文化特征，分類發(fā)展特色農(nóng)牧業(yè)和生態(tài)旅游，強(qiáng)化旅游業(yè)與農(nóng)牧業(yè)聯(lián)動(dòng)，形成品牌效應(yīng)，形成“留得住人，也留得住心”的守邊戍邊格局，推動(dòng)以政策補(bǔ)貼“挽留”向以生產(chǎn)自發(fā)地戍邊模式轉(zhuǎn)變。二是加強(qiáng)合作社模式創(chuàng)新，推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建立以嘎查為單位或以嘎查內(nèi)片區(qū)為單位的集體農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的方式，提高農(nóng)牧民收入，增強(qiáng)農(nóng)牧民互助合作能力。三是完善“動(dòng)態(tài)禁牧”政策，根據(jù)生態(tài)恢復(fù)狀況和牧草生長(zhǎng)情況，靈活調(diào)整禁牧區(qū)域和期限，避免過度限制抵邊牧民生計(jì)，加快推動(dòng)草場(chǎng)整合，鼓勵(lì)小規(guī)模草場(chǎng)合并，形成規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)，提高草場(chǎng)利用效率，進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)遵守禁牧政策和生態(tài)保護(hù)的牧民進(jìn)行財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)。

（二）強(qiáng)化基礎(chǔ)建設(shè)，拓寬融資渠道，提升群眾參與度和幸福感

一是加大抵邊鄉(xiāng)村通信設(shè)施建設(shè)投入力度，在難以覆蓋的偏遠(yuǎn)地區(qū)，推動(dòng)“光纖+衛(wèi)星”雙軌并行，通過補(bǔ)貼方式為農(nóng)牧民提供智能手機(jī)和終端設(shè)備，加強(qiáng)通信設(shè)備使用和維護(hù)培訓(xùn)，設(shè)立社區(qū)基金，集資建設(shè)維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施，共享收益。二是加強(qiáng)抵邊鄉(xiāng)村路網(wǎng)及電網(wǎng)建設(shè)，將路網(wǎng)和電網(wǎng)項(xiàng)目分包為多個(gè)小型子項(xiàng)目，依托地方政府、鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)和私人投資形成多元融資模式，減輕建設(shè)負(fù)擔(dān)，組織專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)牧民參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)的能力，形成自主、可持續(xù)的管理機(jī)制。三是結(jié)合不同邊境地區(qū)的生產(chǎn)生活條件和地域特色，推廣戍邊牧戶驛站模式，加快智能驛站建設(shè)，發(fā)揮驛站政策咨詢、農(nóng)業(yè)培訓(xùn)、物資配送、信息交流等綜合服務(wù)平臺(tái)功能，將其打造成獨(dú)具邊境特色、民族特色、地方文化特色的地域文化標(biāo)識(shí)，提高文化吸引力。

（三）強(qiáng)化自發(fā)組織，織牢治理網(wǎng)底，著力打造抵邊銅墻鐵壁

一是以抵邊嘎查村或嘎查村內(nèi)的片區(qū)組織為單位，以黨員中心戶、都貴楞、“十戶聯(lián)防”“草原110”報(bào)警點(diǎn)等黨群團(tuán)組織為基礎(chǔ)，以守土戍邊堡壘戶為前哨，建設(shè)“點(diǎn)、線、面”立體化邊境地區(qū)基層社會(huì)治理體系。二是依據(jù)邊境地區(qū)人口分散和地域廣闊特點(diǎn)，加強(qiáng)邊境地區(qū)的信息化和智能化的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)公共文化活動(dòng)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，以嘎查村或嘎查村的片區(qū)為中心建立信息和活動(dòng)中心，嘎查村“兩委”的負(fù)責(zé)人能夠及時(shí)了解本嘎查村的情況，從而推動(dòng)基層社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)防范、突發(fā)事件的應(yīng)急處理，提升基層治理的活力。三是發(fā)揮嘎查村黨支部、黨員中心戶等組織力量，培育和發(fā)展自治能力，高度重視都貴楞和“十戶聯(lián)防”等自發(fā)性群團(tuán)組織，加大支持力度，調(diào)整和增加費(fèi)用補(bǔ)助，確保自發(fā)組織有足夠的動(dòng)力守土戍邊。

（四）優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，注重以人為本，高標(biāo)準(zhǔn)高規(guī)格引人用人

一是在加快實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，為邊境農(nóng)牧區(qū)建設(shè)與發(fā)展創(chuàng)造人才政策環(huán)境，吸引本地戶籍的大學(xué)生、退伍軍人、外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)，吸引外部人員到邊境地區(qū)進(jìn)行就業(yè)創(chuàng)業(yè)生活。二是科學(xué)編制邊境地區(qū)人才引進(jìn)計(jì)劃，納入地方政府人才工作計(jì)劃，財(cái)政預(yù)算納入更高層級(jí)的專項(xiàng)資金管理，由自治區(qū)和盟市單獨(dú)列出經(jīng)費(fèi)預(yù)算和投入比例，而非簡(jiǎn)單列入旗縣一級(jí)的財(cái)政預(yù)算，以確保資金的有效配置和專款專用，促進(jìn)政策的可持續(xù)實(shí)施。旗縣就業(yè)局組織評(píng)定和審核，由財(cái)政部門直接撥付到個(gè)人賬戶，并強(qiáng)化落實(shí)責(zé)任機(jī)制。三是推動(dòng)引進(jìn)人才進(jìn)入嘎查村班子，擔(dān)任副主任或副書記，條件合適的引進(jìn)人才可擔(dān)任嘎查村黨支部書記，也可掛職蘇木鎮(zhèn)政府的副職，確保人才在組織管理中充分發(fā)揮作用。

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（作者單位：1.內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)；2.內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)；3.內(nèi)蒙古自治區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心）

" " " " 責(zé)任編輯：張莉莉