摘要：近年來，在行政審批制度改革、突發(fā)事件應(yīng)對與建立誠信社會的背景下，起源于英國教育領(lǐng)域懲罰不端行為學(xué)生的“黑名單”制度開始在我國行政管理領(lǐng)域被廣泛運用。行政黑名單制度雖然對于提高政府風(fēng)險預(yù)防能力、增強執(zhí)法聯(lián)動性等具有積極意義，但也會對被記入黑名單的行政相對人權(quán)益產(chǎn)生負(fù)面影響。如果行政相對人認(rèn)為被列入黑名單等行為侵犯自身的合法權(quán)益，是否可以對此提起行政訴訟以追究行政機關(guān)及其公職人員違法行政的責(zé)任，成為關(guān)鍵問題。這一問題取決于對行政黑名單制度性質(zhì)的認(rèn)定。從實證法角度考察，行政黑名單制度具有“單一黑名單型”“黑名單+公開型”“黑名單+直接懲戒型”“黑名單+間接懲戒型”“黑名單+聯(lián)合懲戒型”“黑名單+獨立懲戒型”六種規(guī)范內(nèi)在結(jié)構(gòu)，存在“基于黑名單行為本身的效果實現(xiàn)”“基于黑名單直接觸發(fā)的懲戒行為的效果實現(xiàn)”與“基于黑名單間接附加的懲戒行為的效果實現(xiàn)”三種外在效果實現(xiàn)結(jié)構(gòu)。行政黑名單行為是否可訴，首先需要判斷行為是否屬于《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍。對于不屬于明確列舉受案范圍的行政黑名單行為，還需要實質(zhì)判斷其是否對行政相對人權(quán)益“不產(chǎn)生實際影響”。具體而言，“單一黑名單型”行為不具有外部效果，屬于內(nèi)部行政行為，不可訴；“黑名單+公開型”行為會對相對人權(quán)益產(chǎn)生事實上的影響，可訴；“黑名單+直接懲戒型”行為具有行政法上的意思表示內(nèi)容，屬于具體行政行為，可訴；“黑名單+間接懲戒型”和“黑名單+聯(lián)合懲戒型”行為中的黑名單屬于后續(xù)懲戒行為的事實要件，被單獨公開后可訴，未被單獨公開則僅具有訴懲戒行為之時的附帶可訴性。在自然危險與自反性風(fēng)險交織的高度復(fù)雜社會背景下，行政機關(guān)基于現(xiàn)實執(zhí)法需求、信息技術(shù)基礎(chǔ)與改革創(chuàng)新動力，會自主創(chuàng)設(shè)與運用新型規(guī)制工具。對于復(fù)雜行政事務(wù)管理中的新型信用規(guī)制工具，必須在厘清其實然狀態(tài)的基礎(chǔ)上，為其構(gòu)建具有針對性的法治約束框架。唯有如此，以行政黑名單為代表的信用規(guī)制工具才能在法治的軌道上發(fā)揮預(yù)期功能。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險治理；信用監(jiān)管；行政黑名單；信用碼；實證分析；行政訴訟；行政責(zé)任

中圖分類號：D912.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1008-5831（2025）01-0259-13

一、問題的提出

2014年，國務(wù)院印發(fā)《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》），《綱要》明確表示“在現(xiàn)有行政處罰措施的基礎(chǔ)上，健全失信懲戒制度，建立各行業(yè)黑名單制度和市場退出機制”。近年來，在行政審批制度改革、建立誠信社會的背景下，起源于英國教育領(lǐng)域懲罰不端行為學(xué)生的“黑名單”制度^［1］開始在我國行政管理領(lǐng)域被廣泛運用。在當(dāng)下應(yīng)對突發(fā)事件的行政實踐中，借助網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，信用懲戒措施的潛能更是被進一步釋放【于北大法寶中央法規(guī)數(shù)據(jù)庫（https：//www.pkulaw.com/）以“黑名單”為全文關(guān)鍵詞進行檢索，在“突發(fā)事件”專題分類下，可得現(xiàn)行有效相關(guān)“中央法規(guī)”47件（包括部門規(guī)范性文件8件，部門工作文件39件），為各專題數(shù)量之最。于北大法寶地方法規(guī)數(shù)據(jù)庫（https：//www.pkulaw.com/）以“黑名單”為全文關(guān)鍵詞進行檢索，在“突發(fā)事件”專題分類下，可得現(xiàn)行有效相關(guān)“地方法規(guī)”1 248件（包括地方規(guī)范性文件405件、地方司法文件2件、地方工作文件1 248件），為各專題數(shù)量之最。另參見：王曉淑《突發(fā)公共衛(wèi)生事件中信用評價的運行樣態(tài)及其完善思路》（《行政法學(xué)研究》2021年第6期157-165頁）?！俊ＴS多行政機關(guān)通過政府規(guī)章、行政規(guī)范性文件在諸多行政管理領(lǐng)域大力倡導(dǎo)并建立行政黑名單制度。一方面，行政黑名單制度對于提高政府風(fēng)險預(yù)防能力^［2］、增強執(zhí)法聯(lián)動性^［3］、加強執(zhí)法威懾力與建立誠信社會^［4］等具有積極意義。但另一方面，行政黑名單制度也會對被記入黑名單的相對人權(quán)益產(chǎn)生負(fù)面影響^［5］。尤其是在緊急情況應(yīng)對的行政實踐中，以不當(dāng)聯(lián)結(jié)賦碼行為進行聯(lián)合懲戒，更是引起社會對公民權(quán)益普遍限制的廣泛擔(dān)憂^［6］。在法治國語境下，其必然引發(fā)的問題是：如果行政相對人認(rèn)為被列入黑名單等行為侵犯自身的合法權(quán)益，應(yīng)該如何救濟？行政相對人是否可以對此提起行政訴訟以追究行政機關(guān)及其公職人員責(zé)任？

眾所周知，我國行政訴訟法劃定了行政訴訟的受案范圍，僅限定的行政行為方可受案。探討行政黑名單制度的可訴性問題，必須首先明確行政黑名單行為的法律屬性。而關(guān)于行政黑名單行為的法律屬性，學(xué)界存在較大爭論。總體看，現(xiàn)有關(guān)于行政黑名單法律屬性的認(rèn)識可以歸納為單一性質(zhì)說和復(fù)合性質(zhì)說。單一性質(zhì)說主要是直接將行政黑名單制度定性為某種單一的行政機關(guān)行為性質(zhì)。如有研究認(rèn)為行政黑名單屬于一種行政處罰措施^［7］，還有研究認(rèn)為行政黑名單屬于一種間接行政強制措施^［8］。復(fù)合性質(zhì)說者則認(rèn)為，行政黑名單非僅具有一種法律屬性^［9］，而是在不同的情形下具有不同屬性^［10］。根據(jù)分類角度的不同，相關(guān)學(xué)說又可以細(xì)分為依據(jù)橫向類別展開的橫向復(fù)合性質(zhì)說和依據(jù)縱向過程展開的縱向復(fù)合性質(zhì)說。前者典型如根據(jù)監(jiān)管功能將行政黑名單定位為信用信息共享制度、信用體系培育制度和信用法律責(zé)任差異化制度^［11］。后者典型如基于行政過程展開的多階段性質(zhì)說。其將行政黑名單定位為由“擬列入行為”“列入行為”“公布行為”“懲戒行為”四種過程行為組成的復(fù)合型行政活動方式，認(rèn)為各個階段具有不同的行為性質(zhì)，并且每個階段的性質(zhì)都屬于行政黑名單制度的屬性之一^［12］?？v觀各種觀點，從理論上先行對黑名單進行概念、特征、功能維度的界定，并據(jù)以推演判斷其行為性質(zhì)者居多，而少有立基于實證規(guī)范維度的探討。這導(dǎo)致相關(guān)研究結(jié)論缺乏面向現(xiàn)實的解釋力【以基于行政過程論的研究結(jié)論為例，其將行為A （行政黑名單）的所有狀態(tài)均理想化分解為a1-a2-a3等若干階段，賦予每個階段不同的法律屬性，并認(rèn)為每個階段的屬性都屬于A的屬性。但基于實證規(guī)范結(jié)構(gòu)的考察結(jié)果表明，某些情形下并不存在a3的階段，也即行為A并不具有a3階段的屬性；某些情形下懲戒行為雖然事實上接于行政黑名單制度后但卻是獨立的行為B，表面上是a1-a2-a3過程，但實質(zhì)上卻構(gòu)成a1-a2、B過程，即行為B事實上在行政過程中并非行為的a3階段，行為B的屬性就并非行為A行政黑名單的屬性?！?。

行政黑名單制度是一種制度創(chuàng)設(shè)，雖尚無法律層面的直接規(guī)定，但實踐運行已有不少政府規(guī)章、地方性法規(guī)作為指導(dǎo)?！耙粋€規(guī)范如果通過立法程序而合法化”，“就構(gòu)成有效的客觀法”^［13］。實證規(guī)范或是對實踐的總結(jié)反映，表征著行政黑名單制度在過去或當(dāng)下的實踐中是什么；或是對實踐的指導(dǎo)完善，代表著行政黑名單制度在將來的實踐中會是什么。是以，筆者認(rèn)為要認(rèn)識法律上真正的行政黑名單制度，必須從實證規(guī)范出發(fā)，發(fā)掘行政黑名單制度所具有的規(guī)范結(jié)構(gòu)。這些規(guī)范結(jié)構(gòu)指向的是行政黑名單行為的實踐結(jié)構(gòu)，據(jù)此，我們才能分辨實踐中已經(jīng)發(fā)生或?qū)⒁l(fā)生的行政黑名單行為的真實樣態(tài)，進而分析判斷其法律屬性與可訴性問題。

二、行政黑名單制度規(guī)范結(jié)構(gòu)的考察

（一）基于法規(guī)范內(nèi)在表達(dá)結(jié)構(gòu)的類型梳理

基于以上目的，筆者于北大法寶數(shù)據(jù)庫以“黑名單”為關(guān)鍵詞進行檢索，得到現(xiàn)行有效法律0件、行政法規(guī)1件、部門規(guī)章25件、地方性法規(guī)40件、自治條例和單行條例4件、地方政府規(guī)章43件【檢索數(shù)據(jù)庫：北大法寶（https：//www.pkulaw.com/），最后檢索日期：2024年12月10日。】。“盡管規(guī)制總體上是一種中央政府的行為，但其實施則由地方政府完成”^［14］。在目前行政黑名單法律層級規(guī)范缺位的情況下，這些規(guī)范作為法源意義上的法是最能表征行政黑名單規(guī)范結(jié)構(gòu)的制度淵源。借助規(guī)范內(nèi)在表達(dá)結(jié)構(gòu)與規(guī)范外在效果實現(xiàn)結(jié)構(gòu)的分析框架，筆者對以上規(guī)范進行了梳理，發(fā)現(xiàn)行政黑名單制度存在以下幾類常見的規(guī)范內(nèi)在結(jié)構(gòu)。

1.單一黑名單型

本類規(guī)范結(jié)構(gòu)通常表現(xiàn)為規(guī)范僅建立黑名單制度，以單一的列入黑名單行為作為對行政相對人行為的記錄或威懾，不再施加其他任何懲戒措施。其規(guī)范表述往往是：將實施特定行為的行政相對人列入黑名單。如交通運輸部《公路建設(shè)項目代建管理辦法》【參見：《公路建設(shè)項目代建管理辦法》，2015年5月4日中華人民共和國交通運輸部第5次部務(wù)會議通過?！康?5條規(guī)定“對違法違規(guī)、擾亂代建市場秩序或者違反本辦法第20條規(guī)定的代建單位，列入黑名單”。國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局（現(xiàn)并入應(yīng)急管理部）《建設(shè)項目職業(yè)病防護設(shè)施“三同時”監(jiān)督管理辦法》【參見：《建設(shè)項目職業(yè)病防護設(shè)施“三同時”監(jiān)督管理辦法》，2017年1月10日中華人民共和國國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局第1次局長辦公會議通過?！康?0條規(guī)定，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對建設(shè)單位開展建設(shè)項目職業(yè)病防護設(shè)施“三同時”情況進行監(jiān)督檢查，“對違法行為情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定納入安全生產(chǎn)不良記錄‘黑名單’管理”。眾所周知，黑名單公開與否、公開的范圍都與其懲處效力直接關(guān)聯(lián)，列入黑名單行為并不直接關(guān)聯(lián)公開行為，在規(guī)范未有明確授權(quán)行政機關(guān)將黑名單公開的，意味著行政機關(guān)不得當(dāng)然將黑名單公開。需要注意的是，此處的公開特指對外部行政相對人、社會公眾的公開。關(guān)于黑名單內(nèi)容在行政機關(guān)內(nèi)部信息共享的授權(quán)不向外部公開。如《昆明市煙花爆竹經(jīng)營和燃放安全管理辦法》【參見：《昆明市煙花爆竹經(jīng)營和燃放安全管理辦法》，2021年1月20日昆明市第十四屆人民政府第78次常務(wù)會議通過。】第13條規(guī)定，“應(yīng)急管理部門應(yīng)當(dāng)建立煙花爆竹安全生產(chǎn)信用信息庫和信息運用共享制度，如實記錄煙花爆竹經(jīng)營單位的許可登記、誠信經(jīng)營、安全生產(chǎn)違法行為等信息，實施信用信息抄告和黑名單管理制度。”在沒有明確對外公開授權(quán)的情況下，此處的“信用信息抄告和黑名單管理制度”僅應(yīng)該被認(rèn)定為關(guān)于行政機關(guān)內(nèi)部信息共享的授權(quán)【行政機關(guān)內(nèi)部信息共享實質(zhì)上涉及行政機關(guān)之間職權(quán)的分配與轉(zhuǎn)移，也應(yīng)該遵守職權(quán)法定原則。參見：王錫鋅《政務(wù)數(shù)據(jù)匯集的風(fēng)險及其法律控制》（《華東政法大學(xué)學(xué)報》2024年第3期23-38頁）?！?。

2.黑名單+公開型

這類規(guī)范結(jié)構(gòu)將實施特定行為的行政相對人列入黑名單之后，還明確規(guī)定行政機關(guān)應(yīng)將行政黑名單進行公開（公示、公告或曝光等）。其規(guī)范結(jié)構(gòu)為：將實施特定行為的行政相對人，列入黑名單并進行公開等。如《黑河市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》【參見：《黑河市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，2017年8月25日黑河市第六屆人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過?！康?4條規(guī)定，“市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門應(yīng)當(dāng)將拒不改正違法行為、拒不履行行政處罰決定和屢次實施違法行為的單位和個人列入黑名單，并向社會曝光”?！逗贾菔猩鷳B(tài)文明建設(shè)促進條例》【參見：《杭州市生態(tài)文明建設(shè)促進條例》，2015年12月25日杭州市第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十三次會議通過?！康?7條規(guī)定，“將嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者列入黑名單并向社會公開”。前文已述，黑名單公開的范圍與其懲處效力直接關(guān)聯(lián)，行政機關(guān)必須按照規(guī)范規(guī)定的黑名單公開方式、范圍進行公開行為。另外，必須明確的是，在規(guī)范未賦予行政機關(guān)以黑名單為依據(jù)做出其他懲戒措施的情況下，意味著行政機關(guān)無權(quán)根據(jù)黑名單直接對相對人進行后續(xù)懲戒。

3.黑名單+直接懲戒型

這類規(guī)范結(jié)構(gòu)把相對人列入黑名單之后，還明確規(guī)定行政黑名單直接觸發(fā)的現(xiàn)實法律效果。其規(guī)范結(jié)構(gòu)一般表述為：將特定行為的行政相對人列入黑名單，并對其（直接）給予某種懲罰。如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《遠(yuǎn)洋漁業(yè)管理規(guī)定》【參見：《遠(yuǎn)洋漁業(yè)管理規(guī)定》，中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2019年第12次常務(wù)會議通過?！康?4條規(guī)定，“對重大安全生產(chǎn)責(zé)任事故負(fù)主要責(zé)任”等情形的“企業(yè)主要管理人員、項目負(fù)責(zé)人和船長，納入遠(yuǎn)洋漁業(yè)從業(yè)人員‘黑名單’管理。納入遠(yuǎn)洋漁業(yè)從業(yè)人員‘黑名單’的企業(yè)主要管理人員、項目負(fù)責(zé)人，3年內(nèi)不得在遠(yuǎn)洋漁業(yè)企業(yè)擔(dān)任主要管理人員或項目負(fù)責(zé)人?！薄陡拭C省食品小作坊小經(jīng)營店小攤點監(jiān)督管理條例》【參見：《甘肅省食品小作坊小經(jīng)營店小攤點監(jiān)督管理條例》，2020年12月3日甘肅省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議修訂通過?！康?6條規(guī)定，“列入黑名單的食品小作坊、小經(jīng)營店和小攤點負(fù)責(zé)人，三年內(nèi)不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動”?！顿F州省大扶貧條例》【參見：《貴州省大扶貧條例》，2016年9月30日貴州省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議通過?！康?9條規(guī)定，相對人“弄虛作假，騙取扶貧政策待遇的，由有關(guān)部門列入誠信黑名單進行管理并取消其受助資格”。根據(jù)黑名單所直接觸發(fā)的懲罰行為的不同，其一般又分為“黑名單+行為罰型”“黑名單+財產(chǎn)罰型”“黑名單+其他負(fù)擔(dān)行為型”。以權(quán)益是否現(xiàn)實獲得為標(biāo)準(zhǔn)，其又可以進一步提煉為“黑名單+已有權(quán)益剝奪型”與“黑名單+將來權(quán)益限制型”。

4.黑名單+間接懲戒型

這類規(guī)范結(jié)構(gòu)把相關(guān)行為相對人列入黑名單之后，還規(guī)定有關(guān)機關(guān)可依法對被列入黑名單者在市場準(zhǔn)入資格、市場等級資質(zhì)、行政給付資格等方面進行限制或剝奪。其規(guī)范表述往往是：將特定行為的行政相對人列入黑名單，并由相關(guān)單位在相關(guān)領(lǐng)域依法進行某種權(quán)益限制或剝奪。如《武漢市交通建設(shè)工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》【參見：《武漢市交通建設(shè)工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》，2021年3月23日武漢市人民政府令第308號第二次修訂通過?！康?4條規(guī)定，“交通建設(shè)工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)建立信用管理體系和誠信檔案制度”，“將有不良信用記錄的從業(yè)單位和從業(yè)人員納入‘黑名單’，依法限制其參與本市交通建設(shè)工程建設(shè)活動”。《襄陽市防控和查處違法建設(shè)辦法》【參見：《襄陽市防控和查處違法建設(shè)辦法》，2017年12月15日襄陽市人民政府常務(wù)會議通過?！康?3條規(guī)定，“建立‘黑名單’制度，對從事違法建設(shè)的建設(shè)、施工、設(shè)計、監(jiān)理等單位，納入不良信用記錄，在其參加各級政府及相關(guān)部門組織的評優(yōu)評先時嚴(yán)格把關(guān)，提出具體意見”。本類規(guī)范看似與前一規(guī)范構(gòu)造未有明顯區(qū)別，都規(guī)定了黑名單之后的懲罰行為，但本質(zhì)上二者并不相同?！昂诿麊?直接懲戒型”中列入黑名單的行為本身即意味著一種必然而明確的懲罰，而“黑名單+間接懲戒型”并沒有規(guī)定列入黑名單直接明確的法律效果，僅是規(guī)定行政機關(guān)可以依法對被列入黑名單者實施下一步的權(quán)益限制或剝奪行為。由于黑名單本身并不是法律，這意味著下一步懲罰行為的最終法律效果需要另有依據(jù)、另行判斷并獨立做出，而非由黑名單直接觸發(fā)。

5.黑名單+聯(lián)合懲戒型

這類規(guī)范除規(guī)定將實施相關(guān)行為相對人列入黑名單外，還籠統(tǒng)規(guī)定由相關(guān)單位對黑名單對象進行聯(lián)合懲戒。其表述往往是，建立黑名單制度，對被列入黑名單者，由有關(guān)單位進行聯(lián)合懲戒。如《呼和浩特市道路旅客運輸安全管理辦法》【參見：《呼和浩特市道路旅客運輸安全管理辦法》，2018年2月8日呼和浩特市人民政府第3次常務(wù)會議通過?！康?4條規(guī)定，“建立道路旅客運輸企業(yè)、客運站以及有關(guān)負(fù)責(zé)人‘黑名單’制度，通報新聞媒體、銀行、鐵路、航空、住房等有關(guān)部門，開展聯(lián)合懲戒”。《陜西省電梯安全監(jiān)督管理辦法》【參見：《陜西省電梯安全監(jiān)督管理辦法》，陜西省政府2017年第22次常務(wù)會議通過?！康?條規(guī)定，“電梯安全監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)建立電梯安全誠信‘紅名單’和失信‘黑名單’管理制度”，“對電梯生產(chǎn)、使用、維護保養(yǎng)、檢驗檢測等過程中列入名單的單位，實施守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒措施”?！陡Ｖ菔泄残庞眯畔⒐芾頃盒修k法》【參見：《福州市公共信用信息管理暫行辦法》，2017年11月6日福州市政府第32次常務(wù)會議通過?！康?0條規(guī)定，“對失信‘黑名單’的自然人、法人和其他組織，在市場監(jiān)管和公共服務(wù)的市場準(zhǔn)入、資質(zhì)認(rèn)定、行政審批、政策扶持等方面實施信用分類管理，結(jié)合監(jiān)管對象的失信類別和程度，實施跨行業(yè)、跨部門、跨地區(qū)的聯(lián)合懲戒措施”。本類型也在黑名單之外附加了其他后續(xù)懲戒制度，但相對于前幾類而言，本類型規(guī)定非常概括，并沒有規(guī)定行政機關(guān)依據(jù)黑名單可以對行政相對人進行哪些方面、哪些領(lǐng)域的權(quán)益限制或剝奪。本質(zhì)上，這導(dǎo)致黑名單呈現(xiàn)出完全“開源”的效果，行政相對人但凡被列入黑名單，即可能面臨各方面的權(quán)益限制或剝奪。

6.黑名單+獨立懲戒型

這類規(guī)范構(gòu)造的特點在于，行政機關(guān)對相關(guān)行為人同時采取黑名單管理措施和其他懲罰措施。其規(guī)范表述往往是，對實施特定行為的行政相對人進行懲罰并列入黑名單管理。此時，其他懲罰措施并非直接也非間接依據(jù)黑名單作出，而是與黑名單行為完全獨立。如《西藏自治區(qū)生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理辦法》【參見：《西藏自治區(qū)生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理辦法》，2013年7月21日西藏自治區(qū)人民政府第9次常務(wù)會議通過?！康?8條規(guī)定，工礦企業(yè)“擅自拆除、閑置、不正常使用環(huán)境污染治理設(shè)施的，由環(huán)境保護主管部門依法給予處罰并將其列入黑名單”。國家發(fā)展和改革委員會《電力安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》【參見：《電力安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》，2015年2月17日中華人民共和國國家發(fā)展改革委令第21號公布?！康?4條規(guī)定，“電力企業(yè)發(fā)生電力安全事件后，存在下列情況之一的，國家能源局及其派出機構(gòu)可以責(zé)令限期改正，逾期不改正的應(yīng)當(dāng)將其列入安全生產(chǎn)不良信用記錄和安全生產(chǎn)誠信‘黑名單’，并處以1萬元以下的罰款”。此時處罰行為只是與黑名單并列的懲處類型，與黑名單并無觸發(fā)或做出的依據(jù)關(guān)系。

（二）基于法規(guī)范外在效果實現(xiàn)結(jié)構(gòu)的類型歸納

以上的梳理呈現(xiàn)了行政黑名單制度在法規(guī)范層面各種內(nèi)在的制度構(gòu)造，而其法律屬性為何，則需進一步對這些構(gòu)造類型進行規(guī)范效果層面的考察^［15］。如果不同構(gòu)造類型對于行政相對人的效果實現(xiàn)機制相同，則它們雖然事實表述不同，但在法律層面，應(yīng)屬于同一性質(zhì)的制度。而如果表述雷同，但實現(xiàn)機制有異，則應(yīng)屬不同性質(zhì)的制度。經(jīng)過對規(guī)范外在效果實現(xiàn)機制的分析，可以發(fā)現(xiàn)，以上六類行政黑名單規(guī)范結(jié)構(gòu)存在著三種外在效果實現(xiàn)機制。

1.基于黑名單行為本身的效果實現(xiàn)

基于黑名單行為本身的效果實現(xiàn)機制，即法律對違法違規(guī)、失信等負(fù)面行為的記錄、評價與懲戒，只通過列入黑名單行為本身實現(xiàn)，而不再觸發(fā)或附加他類懲罰行為?！昂诿麊?告知相對人型”“黑名單+社會公示型”均屬此類。

（1）“單一黑名單型”規(guī)范效果的實現(xiàn)機制。前已言及，根據(jù)不公開前提下行政機關(guān)內(nèi)部的信息記錄形態(tài)，“單一黑名單型”可進一步被細(xì)化為“黑名單+機關(guān)內(nèi)部記錄型”“黑名單+單位共享型”。如果行政機關(guān)僅將相關(guān)行為人列入黑名單，作為本機關(guān)內(nèi)部信息使用或共享給相關(guān)機關(guān)作為內(nèi)部信息使用，完全不對外發(fā)布，此時行政黑名單是缺乏外部效果的。其實列入黑名單的行為，僅具有內(nèi)部信息記錄的作用。

（2）“黑名單+公開型”規(guī)范效果的實現(xiàn)機制。根據(jù)公開的范圍不同，“黑名單+公開型”可進一步被細(xì)化為“黑名單+告知相對人型”“黑名單+社會公示型”。對于前者，其將列入黑名單行為告知相對人（且僅告知相對人），會對相對人產(chǎn)生道德壓力或行為警告的作用。這一作用是相關(guān)法規(guī)范制定此類行政黑名單制度所達(dá)成的效果，但規(guī)范僅規(guī)定列入黑名單，并未規(guī)定要實行其他更嚴(yán)厲的懲戒，那么這（對相對人的警告）也將是此類黑名單規(guī)范所達(dá)成的全部效果。對于“黑名單+社會公示型”結(jié)構(gòu)而言，此時相對人因為違法違規(guī)失信等“負(fù)面行為”被列入黑名單的事實被其他主體知曉。首先，這會給相對人帶來外界的輿論壓力，這是公開所形成的外在效果之一。其次，雖然在此種模式下規(guī)范并未賦予公權(quán)力主體根據(jù)黑名單的法律懲戒措施，但與相對人“負(fù)面行為”存在利害關(guān)系的私主體，完全可能因為相對人被列入黑名單的行為對其做出市場行為中“趨利避害”的理性選擇。此時，黑名單由向相對人警告擴大為向社會發(fā)出警示，這類似于德國的公共警告制度^［16］。顯而易見，無論是“黑名單+告知相對人型”，還是“黑名單+社會公示型”，其外在效果實現(xiàn)均未借助其他懲戒措施，而僅由列入并公開黑名單行為本身產(chǎn)生。

2.基于黑名單與其觸發(fā)的懲戒行為的效果實現(xiàn)

此類規(guī)范的效果不是以（或不是僅以）黑名單本身所形成的行為警告、警示約束等為實現(xiàn)機制，而是將連帶觸發(fā)對被列入黑名單者警告、警示之外的其他懲戒措施。該類機制由“黑名單+直接懲戒型”結(jié)構(gòu)所具有。如前例《珠海經(jīng)濟特區(qū)政府投資項目管理條例》第42條“列入失信黑名單，禁止其3年內(nèi)負(fù)責(zé)政府投資項目的管理工作”之規(guī)定，其規(guī)范結(jié)構(gòu)表明，只要一旦被列入黑名單，就必然直接觸發(fā)黑名單警示之外的一種具體懲戒措施。其間的規(guī)范實現(xiàn)機制在于黑名單本身既承載了警告、警示功能，又同時直接承載了所列明的其他具體懲罰措施的懲戒功能。黑名單行為做出即代表懲戒措施的確定，而無需另外考量是否以及如何懲戒。本質(zhì)上，其外在效果是基于黑名單以及法律規(guī)定的黑名單所觸發(fā)的懲戒措施而實現(xiàn)的。

3.基于黑名單與其附加懲戒行為的效果實現(xiàn)

基于黑名單與其附加行為的法效果實現(xiàn)機制，意指在黑名單之外再規(guī)定依據(jù)黑名單實施其他懲戒措施，以更大程度地實現(xiàn)對相對人的威懾或約束。“黑名單+間接懲戒型”與“黑名單+聯(lián)合懲戒型”本質(zhì)上均屬于此類。

（1）“黑名單+間接懲戒型”規(guī)范效果的實現(xiàn)機制?！昂诿麊?間接懲戒型”制度結(jié)構(gòu)雖然規(guī)定了黑名單后續(xù)的懲戒，但因并未明確規(guī)定具體懲戒措施，所以并不構(gòu)成行政機關(guān)直接懲戒的權(quán)力。依法行政原則下，后續(xù)的具體懲戒措施需由其他規(guī)范進行具體明確的授權(quán)。此處“黑名單+間接懲戒型”規(guī)范中的后續(xù)懲戒措施并不屬于黑名單本身包含的內(nèi)容與效果，黑名單只是作為后續(xù)懲戒措施的依據(jù)或判斷要件之一。進言之，黑名單除了公開后的警告、警示效果之外，其他法效果并非黑名單本身所具有。此時規(guī)范外在效果的實現(xiàn)是基于黑名單確定的聲譽減損以及后續(xù)不確定的其他懲戒決定帶來的威懾，即基于黑名單與其附加懲戒行為的規(guī)范效果實現(xiàn)機制。

（2）“黑名單+聯(lián)合懲戒型”規(guī)范效果的實現(xiàn)機制。該類黑名單制度結(jié)構(gòu)的威懾力在于，其不僅通過行政機關(guān)實施的黑名單行為本身對相對人在該機關(guān)管轄范圍內(nèi)的行為進行威懾，還將黑名單信息共享給其他機關(guān)，由其他機關(guān)根據(jù)黑名單進行各自管轄范圍內(nèi)的對相對人權(quán)益的限制或剝奪。此時的威懾不僅來自黑名單本身，還來自其他機關(guān)依據(jù)黑名單實施的行為。其外部效果實現(xiàn)機制，本質(zhì)上與“黑名單+間接懲戒型”效果實現(xiàn)機制相同，均是基于黑名單與其附加懲戒行為的效果實現(xiàn)機制。

另外，對于“黑名單+獨立懲戒型”結(jié)構(gòu)而言，黑名單之外的懲戒行為并非由黑名單觸發(fā)也并非依據(jù)黑名單做出，二者完全獨立。懲戒效果來自二者各自的威懾或懲罰效應(yīng)。其中，黑名單的實現(xiàn)機制依據(jù)具體規(guī)定的不同可能是前面三種實現(xiàn)機制中的任何一種。而獨立的并懲行為則是依法獨立做出，當(dāng)行為要件完全滿足時即可，且要件中無須一定有黑名單要件。如果說以上第二、第三種實現(xiàn)機制是一種懲戒效力范圍的擴展，而此類實現(xiàn)機制則是一種懲戒措施效力的疊加。整體上，本類規(guī)范結(jié)構(gòu)的效果實現(xiàn)是基于黑名單與其他完全獨立懲戒行為的法效果實現(xiàn)，但由于其他的懲戒行為與黑名單不存在直接觸發(fā)或依據(jù)關(guān)系，所以后續(xù)懲戒措施的任何法效果本質(zhì)上與黑名單無關(guān)。嚴(yán)格意義上講，其并不屬于黑名單制度本身的規(guī)范效果實現(xiàn)類型，而只是屬于以上三種黑名單制度的效果實現(xiàn)類型與其他懲罰行為效果實現(xiàn)類型的并存。

綜上分析，行政黑名單制度存在三種規(guī)范外部效果實現(xiàn)機制：（1）基于黑名單行為本身的效果實現(xiàn)；（2）基于黑名單與其直接觸發(fā)的懲戒行為的效果實現(xiàn)；（3）基于黑名單與其附加行為的效果實現(xiàn)。整體上，這三種效果實現(xiàn)機制在威懾力度上呈現(xiàn)出層層疊加的邏輯，但黑名單在其中承擔(dān)的作用并非層層疊加的。這三種規(guī)范效果實現(xiàn)機制對于行政黑名單制度法律屬性的判斷將具有不同的影響。

三、基于規(guī)范結(jié)構(gòu)的行政黑名單制度性質(zhì)的認(rèn)定

行政黑名單制度并非僅有單一標(biāo)準(zhǔn)化的構(gòu)造，而是存在六種規(guī)范表達(dá)結(jié)構(gòu)，以及基于這六種規(guī)范表達(dá)結(jié)構(gòu)的三種規(guī)范效果實現(xiàn)結(jié)構(gòu)。當(dāng)下的行政黑名單實踐依據(jù)這六種規(guī)范結(jié)構(gòu)表達(dá)展開，根據(jù)這三種規(guī)范效果實現(xiàn)結(jié)構(gòu)發(fā)生作用。這從根本上決定了行政黑名單制度存在著不同的法律屬性狀態(tài)。

首先，“黑名單+告知相對人型”與“黑名單+社會公示型”結(jié)構(gòu)屬于基于黑名單行為本身的外部效果實現(xiàn)類型。此時行政黑名單本身具有行為警告、輿論警示作用，部分論者認(rèn)為該類警告、警示作用屬于行政處罰中的聲譽罰或曰精神罰^［17］。但本質(zhì)上，不觸發(fā)懲戒行為的行政黑名單本身并不屬于行政處罰行為。原因在于行政機關(guān)單純地將相對人身份及相關(guān)信息列入黑名單并公開的行為本身并不內(nèi)含設(shè)定、變更或消滅相對人行政法上權(quán)利與義務(wù)的意思表示^［18］。記入并公開行政黑名單行為本身發(fā)生的諸如警告、警示等客觀效果，并不是在行政黑名單中被確定的。行政黑名單本身只記錄了一項事實，記錄與公開行政黑名單的行為具有“列入與公開”的行為意思，但并不具有“設(shè)定、變更與消滅權(quán)利義務(wù)”的效果意思^［19］。所以，其只是行政事實行為。具體而言，本文以為其性質(zhì)最接近行政監(jiān)督行為。

行政監(jiān)督行為“是指行政主體基于行政職權(quán)，依法對行政相對人是否遵守行政法規(guī)范和執(zhí)行行政決定等情況做出的事實行為”^［20］。尤其是就守法監(jiān)督而言，“其目的在于保證行政法規(guī)范得到普遍遵守，其后果往往是引起行政處理決定的做出”^［21］。行政黑名單制度對違法違規(guī)失信相對人的違法違規(guī)失信事實進行記錄并公布，相當(dāng)于行政監(jiān)督?jīng)Q定，將對相對人產(chǎn)生警告，對社會發(fā)出警示，并有可能作為下一階段具體行政行為的依據(jù)。其結(jié)構(gòu)與行政監(jiān)督行為耦合。因此，“單一黑名單型”與“黑名單+公開型”行政黑名單制度可歸屬于行政監(jiān)督行為。另外，不公開的“單一黑名單型”結(jié)構(gòu)僅具有內(nèi)部信息記錄的作用，所以只是內(nèi)部行政行為。

其次，“黑名單+直接懲戒型”屬于基于黑名單直接觸發(fā)的懲戒行為的效果實現(xiàn)類型，行政相對人一旦被列入黑名單便意味著需要承受某種（些）具體的懲戒措施。此時懲戒措施及其效果似乎也是基于黑名單行為本身所發(fā)生的，但本質(zhì)上其與前一種類型并不相同。前一種類型外部效果的產(chǎn)生，僅是其本身記錄內(nèi)容的負(fù)面性以及與相對人及大眾普遍價值標(biāo)準(zhǔn)相互作用之后的事實上的效果，其結(jié)果不由行政機關(guān)追求，也不由行政機關(guān)控制。這里雖然依然只有一個行政黑名單行為，但法律規(guī)定了列入行政黑名單所承載的法律上確定的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，也即行政行為的做出意味著將會直接設(shè)定、變更或消滅相對人行政法上的權(quán)利義務(wù)。是以，“黑名單+直接懲戒型”承載了行政機關(guān)發(fā)生懲戒行政相對人違法違規(guī)失信行為的意思表示，不再是行政事實行為，而是行政法律行為。根據(jù)“黑名單+直接懲戒行為”中懲戒行為的具體內(nèi)容，其具有不同的性質(zhì)。理論上，只要滿足負(fù)擔(dān)型行政行為的構(gòu)成要件，“黑名單+直接懲戒型”制度類型將具有所有負(fù)擔(dān)型行政行為性質(zhì)的可能。其既可能是行政處罰行為，也可能是行政強制行為等。

最后，“黑名單+間接懲戒型”“黑名單+聯(lián)合懲戒型”均是基于黑名單與其附加行為的效果實現(xiàn)類型。法律雖然規(guī)定了行政機關(guān)可依法對黑名單人員進行下一步的權(quán)益限制或聯(lián)合懲戒，但此時規(guī)范中“等方面依法予以限制”“聯(lián)合懲戒”式的規(guī)定過于籠統(tǒng)。如果沒有其他規(guī)范的細(xì)化授權(quán)規(guī)定，行政機關(guān)不得僅依據(jù)“等方面依法予以限制”“聯(lián)合懲戒”規(guī)范，隨意對被列入黑名單者實施具體懲戒行為。即“黑名單+間接懲戒型”“黑名單+聯(lián)合懲戒型”結(jié)構(gòu)中法律并沒有確定行政黑名單制度所具有的懲戒性權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，行政機關(guān)列入并公開此兩類行政黑名單的行為并不具有設(shè)定、變更或消滅其與相對人之間的權(quán)利義務(wù)的效果。如果認(rèn)為此類黑名單規(guī)定內(nèi)含具體懲戒行為授權(quán)的意思，無疑將無限擴張行政黑名單的法效力，使行政機關(guān)可以通過行政黑名單行為采取任何懲戒措施，達(dá)成懲戒目的。這不符合授權(quán)明確性等行政法原則，也存在著巨大的權(quán)利保障落空的風(fēng)險。

本文以為，“黑名單+間接懲戒型”與“黑名單+聯(lián)合懲戒型”結(jié)構(gòu)中的黑名單只是后續(xù)另行間接或聯(lián)合懲戒行為的一個要件，另行的懲戒措施必須有獨立的程序。在懲戒的法律要件與法律效果上，它們均存在空白（要件）有待其他規(guī)范補充，而不能根據(jù)黑名單直接得出^［22］。其確定的只是哪些主體（被列入黑名單者）將遭受后續(xù)其他懲戒。質(zhì)言之，下一步懲戒行為本身的性質(zhì)（具體行政行為）并不是行政黑名單制度的性質(zhì)。行政黑名單所記錄內(nèi)容可能構(gòu)成下一步懲戒行為的主體要件，屬于具體行政行為的一個事實根據(jù)。具體而言，如果之前行政黑名單未有被公開，其只是一個內(nèi)部行政行為；如果已被公開，則是一個記錄了違法違規(guī)或失信主體事實的行政監(jiān)督行為。

綜合以上分析可見，行政黑名單制度在不同形態(tài)下分別具有內(nèi)部行政行為、行政事實行為（行政監(jiān)督行為）、具體行政行為（行政處罰行為、行政強制行為等）、懲戒行為要件等法律屬性。其屬性歸根結(jié)底取決于具體的規(guī)范內(nèi)在構(gòu)成結(jié)構(gòu)和基于其上的規(guī)范外在效果實現(xiàn)結(jié)構(gòu)（見表1）。

四、基于行政黑名單制度法律屬性的可訴性判斷

違法性判斷是行政法律責(zé)任追究的前提?？稍V性判斷則是違法性判斷的前提?！靶姓袨榈目稍V性，也稱行政行為的‘可審查性’，是指行政主體做出的行政行為在一定條件下可訴諸法院行政訴訟或司法審查程序的一種本質(zhì)屬性”^［23］。它表征著某項糾紛可以通過訴訟方式加以解決的可能性，法院提供救濟的界限或?qū)徟屑m紛的范圍，而從當(dāng)事人的角度看，則是其行使訴權(quán)的界限。英美法上的可訴性理論包含禁止咨詢意見^［24］、政治問題理論^［25］、起訴資格、成熟性^［26］和過時等方面的內(nèi)容^［27］。這其實是指在特定相對人的特定訴請是否可以被受案的廣義上的可訴性，既包括主觀方面的要件，也包括客觀方面的要件。本文探討的行政黑名單制度的可訴性主要著眼于客觀行為本身是否可被司法審查的問題。

《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第13條明確規(guī)定（國防、外交等）國家行為、抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、終局裁決行為等不可訴?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第1條第2款增加刑事司法行為、行政調(diào)解行為、行政仲裁行為、行政指導(dǎo)行為、重復(fù)處理行為、不產(chǎn)生外部法律效力的行為、咨詢等過程性行為、一般執(zhí)行行為、執(zhí)法檢查等層級監(jiān)督行為、信訪處理行為不可訴，并兜底規(guī)定“對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為”不可訴。

可見，我國規(guī)范借鑒了英美法的部分理論，如（國防、外交等）國家行為屬于政治問題，不適宜行政訴訟途徑解決。成熟原則雖然沒有在我國法規(guī)范中被明確規(guī)定，但在我國判斷行政行為可訴性的理論與實踐中也經(jīng)常被運用^［28］。同時，大陸法系日本法上訴的利益理論近來也逐漸在我國司法實踐中被運用^［29］。無救濟則無權(quán)利，除政治問題外，本文以為，我國《行政訴訟法》及其司法解釋的行政行為受案排除規(guī)定條款，依然要接受“實際影響”標(biāo)準(zhǔn)的二次篩選。以下，本文即從我國實證規(guī)范之“實際影響”標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，并結(jié)合相關(guān)理論對行政黑名單制度的可訴性展開分析。

（一）“單一黑名單型”行為的可訴性

“單一黑名單型”制度僅為內(nèi)部信息記錄所用，屬于內(nèi)部行政行為。一般而言，內(nèi)部行政行為并不對相對人權(quán)益產(chǎn)生實際影響。但有學(xué)者依據(jù)德國法理論與實踐對此認(rèn)識進行了商榷，指出內(nèi)部行政行為在滿足一定條件之后（客觀上具有外部效果或主觀追求外部效果或規(guī)范上可以發(fā)生外部效果）將外部化，從而具備可訴性^［30］。本質(zhì)上，其核心仍在于判斷內(nèi)部行政行為是否對外部行政相對人產(chǎn)生了實際影響。

對于單一型行政黑名單而言，經(jīng)過前文的分析，其已經(jīng)是剝離外化可能之后的結(jié)構(gòu)類型，不會對相對人權(quán)益產(chǎn)生影響。所以，其一般不具備可訴性。實踐中，部分案件中原告起訴此類黑名單行為，法院多以不能證明所訴事實存在為由駁回起訴。如在閆某與深圳市公安局的黑名單限制行為糾紛案中，原告閆某稱因與行政機關(guān)產(chǎn)生訴訟糾紛被列入黑名單，并被限制人身自由，也無法辦理居住證，因此“請求法院判令撤銷被告對原告的黑名單限制”。法院即以“本案原告起訴被告的黑名單限制行為，缺乏相關(guān)的事實依據(jù)，不符合提起訴訟的條件”為由駁回原告起訴【參見：（2014）深羅法行初字第115號行政裁定書?！?。

此時，對相對人產(chǎn)生實際影響的是外部懲戒行為，而非內(nèi)部黑名單記錄行為。單獨訴內(nèi)部黑名單，一來內(nèi)部行為難以證明，法院可根據(jù)《行政訴訟法》第41條的規(guī)定“原告提起訴訟應(yīng)當(dāng)有具體的訴訟請求和事實根據(jù)”駁回原告起訴；二來此時相對人也可以通過直接訴后續(xù)懲戒行為進行權(quán)利救濟。

（二）“黑名單+公開型”行為的可訴性

對于作為行政事實行為（行政監(jiān)督行為）的“黑名單+公開型”結(jié)構(gòu)而言，以往的認(rèn)識是行政事實行為不可訴。但已有論者指出，“行政事實行為只是內(nèi)容上不確定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，并非后果上不影響當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)。所以，將行政事實行為排除在行政訴訟的受案范圍之外并不符合保障人權(quán)的憲法原則”^［31］。

前文已述，對于作為行政監(jiān)督行為的行政黑名單而言，如果告知相對人，其對相對人的效果在于聲譽約束、行為警告；若公告社會，則其具有向全社會警示的作用。對于前者，行政機關(guān)雖然沒有在行政黑名單中確定給予相對人警告、警示的意思，但客觀上，行政黑名單的告知或公布行為會對相對人產(chǎn)生事實上的效果。就后者而言，其還可能延伸出一系列的基于警示效果的市場主體的“趨利避害”的行為選擇，雖然這也沒有在黑名單中被確定，但卻事實上影響了相對人的權(quán)利義務(wù)。質(zhì)言之，“黑名單+公開型”雖然在內(nèi)容上沒有設(shè)定權(quán)利義務(wù)的具體內(nèi)容，但在客觀上將對被列入黑名單者產(chǎn)生實際影響，所以其具有可訴性。實踐中，部分法院直接對該類訴訟逕行判決，雖然原告多在實體上敗訴，但法院對實體問題徑行判決而未疑問可訴性問題本身，已然表明本類行政黑名單行為具備可訴性。如莒縣華泰橡膠有限公司與莒縣環(huán)境保護局發(fā)布“黑榜”案【參見：（2016）魯11行終89號院行政判決書。相似案件參見：（2016）冀01行終399號行政裁定書?！康取?/p>

（三）“黑名單+直接懲戒型”行為的可訴性

對于作為具體行政行為的“黑名單+直接懲戒型”結(jié)構(gòu)而言，黑名單直接觸發(fā)的懲戒行為如行政處罰行為、行政強制行為等要么屬于行政訴訟受案范圍，要么會對相對人權(quán)益產(chǎn)生實際影響，可直接訴。具言之，《行政訴訟法》第12條采用“列舉式—概括式”的模式規(guī)定了行政訴訟的受案范圍，明確了行政處罰、行政強制、行政許可、自然資源確權(quán)、行政征收征用、行政不作為、侵犯經(jīng)營自主權(quán)、侵犯公平競爭權(quán)、違法要求履行義務(wù)、行政給付、行政協(xié)議以及其他侵犯公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的行為可訴。其時，判斷“黑名單+直接懲戒型”行為的可訴性，首先可直接判斷“黑名單+直接懲戒型”行為本身是否屬于受案范圍內(nèi)的行為性質(zhì)。如果結(jié)論為是，則直接具備可訴性。如果結(jié)論為否，則應(yīng)進一步分析該“黑名單+直接懲戒型”行為是否屬于其他侵犯公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的行為。如果結(jié)論為是，則也具備可訴性。

（四）“黑名單+間接懲戒型”“黑名單+直接懲戒型”行為的可訴性

對于“黑名單+間接懲戒型”“黑名單+直接懲戒型”而言，行政機關(guān)依據(jù)行政黑名單做出了外部懲戒行為。這可分為兩種情形：（1）作為依據(jù)的黑名單之前未被公開；（2）此黑名單之前已被公開。對于前者，因為黑名單完全依附于后續(xù)懲戒行為，此時相對人應(yīng)直接起訴后續(xù)的懲戒行為，但可在起訴后續(xù)懲戒行為之時附帶訴黑名單行為。對于后者，行政黑名單本身會在事實上影響當(dāng)事人權(quán)益，相對人可直接起訴黑名單行為。當(dāng)然，其也可以直接起訴懲戒行為，且可以在訴懲戒行為的同時附帶訴請撤銷行政黑名單行為。實踐中，對于附帶訴情形，法院或未有正面予以回應(yīng)【參見：（2016）浙10行終129號行政判決書。相似案件參見：（2018）遼08行終197號行政判決書?！?，或以訴訟請求為多項訴請屬訴訟請求不明確，或以撤銷黑名單訴請與本案無關(guān)為由駁回原告起訴。

如在周思堂與金鄉(xiāng)縣公安局行政強制及其他行政行為案中，原告請求人民法院依法確認(rèn)被告在網(wǎng)上將原告列入黑名單及限制人身自由的行為違法并予以撤銷。法院認(rèn)為原告訴請“涉及多個訴訟請求”，原告卻認(rèn)為被列入黑名單行為與被限制人身自由行為“具有關(guān)聯(lián)性，是不可分的”。最后，一、二審法院均以訴訟請求為多項訴請屬沒有具體的訴訟請求為由駁回原告起訴【參見：（2016）魯08行終227號行政裁定書。】。再如在王彥山與圖們市公安局治安行政處罰案中，原告因不滿被告行政處罰向法院提出撤銷行政處罰、賠償損失、撤銷黑名單、依法作為等四項訴請，但法院以“第二、三、四項訴訟請求與本案無關(guān)”為由，“對其他訴訟請求不予審理”【參見：（2018）吉24行終113號行政判決書?！俊?/p>

應(yīng)該說，以上判決均值得商榷。因為，首先，雖然法院表示屬于多個訴請，但若相對人另案單獨提起關(guān)于行政黑名單的訴訟，基于目前的訴訟法規(guī)范，法院在他案中是否會當(dāng)然受案依然存疑。其次，與規(guī)范性文件有必要附帶訴同理，如果此時不附帶訴黑名單，僅訴請撤銷具體懲戒行為，則問題得不到根本性解決?；谝陨显?，應(yīng)承認(rèn)訴懲戒行為之時黑名單行為的附帶可訴性。

結(jié)語

確認(rèn)事物屬性是安排法律關(guān)系與分配法律責(zé)任的前提^［31］。行政黑名單制度作為有別于傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式的信用規(guī)制工具，對于其屬性眾說紛紜。本文根據(jù)實證規(guī)范內(nèi)容，對行政黑名單制度進行了六種結(jié)構(gòu)分類與三種法效果分類。這提供了相對穩(wěn)固、明確與可驗證的結(jié)論。在傳統(tǒng)自然危險與現(xiàn)代科技風(fēng)險交織的高度復(fù)雜社會背景下，對于復(fù)雜社會現(xiàn)象與違法行為的高效管理，呼喚新型的規(guī)制措施。行政機關(guān)基于信息技術(shù)基礎(chǔ)與改革創(chuàng)新動力，也會自主創(chuàng)設(shè)與運用新型規(guī)制工具。但“事實之變動性與規(guī)范之穩(wěn)定性之間自始存在張力”^［32］，這一張力在高速流變、高度復(fù)雜的當(dāng)今行政管理領(lǐng)域進一步升高。相較于規(guī)范分析，“實證分析用事實說明事實”^［33］，能夠形成對事物形態(tài)更精準(zhǔn)的把握。當(dāng)然，新型制度的運用，缺乏約束框架，存在被濫用的風(fēng)險。由此，也“需要秉承法治理念，從立法和司法方面，對這一制度的創(chuàng)設(shè)和實施予以規(guī)制”^［34］，并對違法行政的機關(guān)及其公職人員進行追責(zé)。唯有處于法治的軌道上，以行政黑名單制度為代表的信用規(guī)制工具才能持久安全運行。

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The legal nature of administrative blacklist system and its justiciability： Empirical analysis based on normative structure

BAI Yunfeng

（Law School，Nanjing University，Nanjing 210093，P.R.China）

Abstract：In recent years，China has widely adopted the blacklist system，a concept originated from British education to penalize student misconduct，in its administrative management.This adoption comes amid reforms to the administrative approval system，emergency response，and efforts to build a trustworthy society.While the administrative blacklist system positively enhances government risk prevention and strengthens law enforcement coordination，it can adversely affect the rights and interests of those blacklisted.A crucial question emerges：Can individuals who believe their blacklisting infringes upon their legitimate rights and interests initiate administrative litigation to hold the responsible agency and officials accountable for unlawful actions？ This problem depends on the nature of administrative blacklist system.From the perspective of positive law，the administrative blacklist system has six internal structures：a single blacklist model，blacklist and disclosure model，blacklist and direct disciplinary model，blacklist and indirect disciplinary model，blacklist and combined disciplinary model and blacklist and independent disciplinary model.It also has three external effect realization structures：realization of effect based on blacklist act itself，realization of effect based on disciplinary act directly triggered by blacklist and realization of effect based on disciplinary act indirectly added by blacklist.Determining the justiciability of administrative blacklisting actions requires first assessing whether they fall within the purview of the Administrative Procedure Law.For blacklisting actions not explicitly covered by the law，a substantive evaluation must be made to determine if they have no practical impact on the rights and interests of the affected party.Specifically，a single blacklist model，which has no external effect，belongs to the internal administrative act and cannot be sued.The blacklist and disclosure model，which can produces factual influence to counterpart’ rights，can be sued.The blacklists in blacklist and indirect disciplinary model and blacklist and combined disciplinary model belong to the fact elements of subsequent disciplinary acts，which can be sued after being separately disclosed and only have the adjunctive justiciability when prosecuting disciplinary acts if not separately disclosed.In today’s complex social landscape，where natural hazards and self-reflexive risks intersect，administrative agencies autonomously develop and implement innovative regulatory tools.This innovation is driven by practical law enforcement needs，technological progress，and reform imperatives.For these new credit regulation instruments used in intricate administrative affairs，it is crucial to first establish their de facto status and then design a tailored legal framework to govern them.Only through this approach can regulatory tools，exemplified by administrative blacklists，fulfill their intended functions within the boundaries of the rule of law.

Key words： risk governance; credit supervision; administrative blacklist; credit code; empirical analysis; administrative litigation; administrative responsibility

（責(zé)任編輯 劉 琦）