【內(nèi)容提要】復(fù)雜治理系統(tǒng)關(guān)注影響治理的多種主體和多種因素之間的關(guān)系。本文分析中國在構(gòu)建復(fù)合治理系統(tǒng)中的經(jīng)驗(yàn)，提出其普遍性的理論價(jià)值。在中國的貧困治理系統(tǒng)中，治理主體的互動關(guān)系是在國家、縣域和村莊三個(gè)層次上發(fā)生的。三個(gè)治理層次既共同構(gòu)成了中國貧困治理系統(tǒng)并各自發(fā)揮相應(yīng)功能，同時(shí)，三個(gè)層次又分別構(gòu)成貧困治理的子系統(tǒng)。宏觀層次上，國家政府（包括國際組織等任何具有合法政治權(quán)力的公共管理機(jī)構(gòu)）提供了正確有效的政策和外部資源支撐；中觀層次上，地方公共管理者把宏觀政策和資源轉(zhuǎn)化為適應(yīng)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境條件；微觀層次上，相關(guān)治理主體在合適的外部條件刺激下形成集體的政治行動，推動治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨既是全面的政治領(lǐng)導(dǎo)者，也把政府、市場和社會有機(jī)連接起來。復(fù)合治理系統(tǒng)不但與中國式現(xiàn)代化道路相關(guān)，也和探索超越過去時(shí)代治理模式的前途相關(guān)，中國之治因此具有世界性和歷史性的意義。

【關(guān)鍵詞】國家治理；中國式現(xiàn)代化；治理系統(tǒng)；治理理論；全球治理

近期國際國內(nèi)學(xué)術(shù)界在討論“中國之治”問題時(shí)，常常受到兩種思維模式的影響：一種是政治化思維模式，尤其是政治制度的優(yōu)劣及其背后的意識形態(tài)之爭；另一種是例外主義的思維模式，即中國的治理經(jīng)驗(yàn)是獨(dú)特的、難以復(fù)制因而也難以在普遍科學(xué)意義上得到解釋。我們當(dāng)然自豪于中國的制度優(yōu)勢、特別是社會主義道路和黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治優(yōu)勢，也認(rèn)同中國式現(xiàn)代化基于中國的特殊國情，但也要警惕前兩種思維模式帶來的局限：中國的現(xiàn)代化不但不應(yīng)該因?yàn)樽陨淼奶厣贫群蛧槎谏鐣茖W(xué)普遍理論研究中被忽視，反而應(yīng)該為普遍的國家治理理論提供關(guān)鍵的知識貢獻(xiàn)?；氐匠ＷR上看，中國式現(xiàn)代化是人類現(xiàn)代化進(jìn)程的一部分，其底層邏輯基于馬克思主義和其他科學(xué)理論所揭示的人類社會歷史發(fā)展規(guī)律，對其的理解應(yīng)該與世界學(xué)術(shù)研究和普遍發(fā)展需求連接起來。本文從功能主義治理理論視角出發(fā)，主要以中國鄉(xiāng)村貧困治理和振興的治理為例，分析中國在構(gòu)建復(fù)合治理系統(tǒng)中的經(jīng)驗(yàn)，提出其普遍性的理論價(jià)值，以期推動中國之治的世界性意義的研究。

一、關(guān)于復(fù)雜治理系統(tǒng)的探討

在研究和說明治理問題時(shí)，“功能主義”往往代表了一種超越政治化思維的方向。在歐盟等地區(qū)一體化進(jìn)程中，功能主義的學(xué)術(shù)探討實(shí)際上成為歐洲跨國合作和對話的主導(dǎo)性話語，引導(dǎo)國家和民眾超越國家主權(quán)和安全觀念的局限，務(wù)實(shí)推動了歐洲多領(lǐng)域國際合作的發(fā)展。功能主義、特別是后來在諸多社會學(xué)科形成廣泛影響的“結(jié)構(gòu)- 功能主義”也包含了一種思維方法，即關(guān)注和解釋復(fù)雜系統(tǒng)的運(yùn)行邏輯。a 實(shí)際上，今天我們談?wù)摰慕^大多數(shù)治理問題都不同程度地依托于復(fù)雜的功能性系統(tǒng)。大量政府之外的主體參與到治理過程中，很難用國家層面的政治邏輯來簡單衡量。由于治理問題的這種特性，在像貧困治理這樣的研究中，我們時(shí)常會感覺到田野調(diào)查的筆記竟比空泛的政治理論分析更有啟發(fā)。這并不意味著社會學(xué)或者人類學(xué)的方法可以替代政治學(xué)的研究，但顯然我們需要使用更有功能主義特點(diǎn)的理論來討論類似減貧、環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展這樣的治理問題。

第一，功能主義分析聚焦于某些具體的公共政策問題。自20 世紀(jì)90 年代以來，政治學(xué)家開始把“ 治理” 同“ 統(tǒng)治” 區(qū)分開來。治理理論要討論的是如何實(shí)現(xiàn)好的治理（good governance） 而不是好的統(tǒng)治（goodgovernment）。b 治理理論不回答政府怎樣有效運(yùn)用權(quán)力并符合一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，而關(guān)注政府和其他主體怎樣有效合作解決具體治理問題。最典型的治理問題包括可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長、減少貧困、保護(hù)環(huán)境、構(gòu)建和平以及各類人權(quán)話題。

第二，功能主義的分析關(guān)注多種主體共同構(gòu)成的復(fù)雜治理系統(tǒng)?！?治理理論也提請人們注意私營和志愿機(jī)構(gòu)之愈來愈多地提供服務(wù)以及參與戰(zhàn)略性決策這一事實(shí)。過去幾乎全然屬于政府的若干責(zé)任，有許多如今已是和他人分擔(dān)?！眂 在復(fù)雜的治理系統(tǒng)中，任何一個(gè)治理主體自身的屬性最多對治理系統(tǒng)造成局部和間接的影響，更直接影響治理的是這些主體如何被動員起來發(fā)揮各自的動力和作用，圍繞著治理目標(biāo)形成集體行動。因而治理理論通常承認(rèn)復(fù)雜系統(tǒng)中會存在“看不見的手”，任何僅僅解釋國家、政府和單個(gè)行為體的“有形的手”的政治理論，在解釋復(fù)雜治理系統(tǒng)時(shí)都力不從心。治理活動要在多主體的政治互動中才能得到完整解釋。

第三，功能主義的分析方法并不只關(guān)注政治權(quán)力。人們對于政治制度的關(guān)注，集中體現(xiàn)在對政治權(quán)力的關(guān)注。說到美國政治，人們總喜歡談?wù)摽偨y(tǒng)候選人的選票、議會中兩黨議席的變化、政府內(nèi)閣部長和總統(tǒng)的關(guān)系、利益集團(tuán)對政客的影響等等。這些現(xiàn)象的背后都是政治權(quán)力的博弈，具體來說，是關(guān)于各種政治主體如何爭奪、掌握和使用政治權(quán)力。然而，無論這些圍繞政治權(quán)力的分析多么有趣，也并不足夠幫助人們完整解釋美國城市少數(shù)族裔社區(qū)的貧困問題——哪怕這些貧困社區(qū)離美國國會山不過幾英里之遙。在我們對中國貧困治理的田野觀察中，中國村莊的內(nèi)部政治同樣引人入勝，但這種關(guān)系卻很難用政黨政治、憲法政治、官僚政治或其他一般性的政治理論來解釋。在很多關(guān)鍵議題上，村莊的領(lǐng)導(dǎo)者與其說具有制度性的正式權(quán)力，不如說需要建立組織過程中的權(quán)威。這些權(quán)威是在村莊活動中形成的，而不是由國家賦予的、由法律規(guī)制所保障的。我們在觀察縣鄉(xiāng)官員和村莊的關(guān)系、甚至縣域政府內(nèi)部的政治關(guān)系時(shí)，也發(fā)現(xiàn)正式的權(quán)力和規(guī)制并不是無所不能。這不是說政治權(quán)力在治理中不起作用，而是說僅僅通過正式的權(quán)力博弈并不能完整地呈現(xiàn)治理活動背后的政治過程。在多個(gè)治理主體互動形成的治理系統(tǒng)中，怎樣建立權(quán)威并構(gòu)造系統(tǒng)內(nèi)的組織秩序是更值得關(guān)注的問題。

以上就是治理理論的功能主義分析視角。它引導(dǎo)我們在傳統(tǒng)的政治制度和政治權(quán)力運(yùn)行之外，進(jìn)一步關(guān)注非政府主體和市場等非權(quán)力因素。但是西方的治理理論也存在不足，治理理論中最具有爭議性的問題是：影響治理的多種主體和多種因素之間是什么關(guān)系呢？實(shí)際上僅在這個(gè)問題上，治理研究者們就陷入了分裂。

多數(shù)治理研究者公認(rèn)政府是最重要的治理主體。隨著現(xiàn)代政治的發(fā)展，治理已經(jīng)成為國家政府的主要職能。在聯(lián)合國的2030 可持續(xù)發(fā)展議程中，清晰地表明政府在推動17 個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中的首要職責(zé)。聯(lián)合國認(rèn)識到，只有向虛弱的發(fā)展中國家政府賦能，方能真正解決包括貧困在內(nèi)的全球治理問題。d 即便是在美國這樣的發(fā)達(dá)國家，面對日益尖銳的社會治理矛盾，呼吁強(qiáng)化政府能力的聲音也在上升。但這一觀點(diǎn)的反對者會提出尖銳的質(zhì)疑：強(qiáng)化國家能力聽起來沒有錯(cuò)，但問題是國家能力是指什么呢？如果是指國家開展政策規(guī)劃的能力，那么怎么保證這種“有意識的設(shè)計(jì)”能夠適應(yīng)具體和復(fù)雜的治理環(huán)境、從而實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)？更何況許多治理問題本身并不在國家能力決定的范圍內(nèi)。比如，在當(dāng)代美國政治的撕裂之中，一些美國人可能希望建立一個(gè)更團(tuán)結(jié)的國家，但即便美國兩黨團(tuán)結(jié)起來，也未必能解決氣候問題，因?yàn)闅夂騿栴}是一個(gè)跨越國界的治理問題。大多數(shù)治理難題都是在國家能力原本就力不能及的地方出現(xiàn)的，有的是在跨越國界線的領(lǐng)域，有的是在偏遠(yuǎn)的基層地區(qū)。這些地方要么根本就沒有統(tǒng)一的公共管理權(quán)威，要么就天然遠(yuǎn)離政府權(quán)力的中心，“山高皇帝遠(yuǎn)”，國家權(quán)力的影響漸入末端。即便是在中國，村莊的減貧治理也不可能僅僅靠強(qiáng)大的國家能力去實(shí)現(xiàn)。中國政府在長期積累治國理政的經(jīng)驗(yàn)之后，已經(jīng)深刻認(rèn)識到國家財(cái)政注資、政策規(guī)劃和法律規(guī)制等手段必須得到其他主體的回應(yīng)，才能在治理問題上取得效果。因此在脫貧攻堅(jiān)中，中國政府一開始就試圖在鄉(xiāng)村本地建立多主體協(xié)調(diào)的、由村莊內(nèi)生發(fā)展動力和市場力量共同參與驅(qū)動的治理發(fā)展模式。

另一些研究者認(rèn)為企業(yè)和市場才是解決治理問題的關(guān)鍵。市場主體的“自發(fā)解決”比政府“有意識的設(shè)計(jì)”更能適應(yīng)復(fù)雜的治理系統(tǒng)。e 從世界各國發(fā)展的歷史事實(shí)看，這種觀點(diǎn)有相當(dāng)?shù)恼f服力。在世界上絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家和新興國家，市場經(jīng)濟(jì)催生了顯著的經(jīng)濟(jì)增長和生活水平提升。這讓市場原教旨主義一度成為國際發(fā)展學(xué)術(shù)界的神話。保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)、放松對企業(yè)的管制、發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，是20 世紀(jì)中葉以來許多發(fā)展中國家從西方自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家那里得到的萬能藥。蘇聯(lián)解體以后，這也構(gòu)成了“華盛頓共識”的主要內(nèi)容。f 但這種新自由主義的藥方遠(yuǎn)非萬能，很多轉(zhuǎn)型國家的經(jīng)歷證明，僅僅依靠私有產(chǎn)權(quán)和市場經(jīng)濟(jì)無法實(shí)現(xiàn)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家所描繪的美好發(fā)展藍(lán)圖——即使加上西方式的自由選舉制度和法律體系也未必可靠。無論是非洲新興的前殖民地國家還是東歐的前社會主義國家，劇烈市場化帶來的經(jīng)濟(jì)增長遠(yuǎn)低于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家原本的預(yù)估。即便在當(dāng)代歷史那些最佳的增長案例中，企業(yè)和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展對深度貧困人群的助益也不大，更不要說解決環(huán)境惡化等其他方面的治理難題了。多數(shù)國家的發(fā)展經(jīng)歷都表明，市場創(chuàng)造了財(cái)富，同時(shí)也創(chuàng)造了財(cái)富的不均，還可能在對財(cái)富的追求中而破壞自然環(huán)境和文化傳統(tǒng)。對于生活在中國偏遠(yuǎn)山區(qū)、非洲大峽谷中的國家馬拉維和美國紐約曼哈頓中北部有色人種聚居的貧困街區(qū)的人們來說，市場和商業(yè)的邏輯既讓一部分人有機(jī)會遠(yuǎn)離故土改變命運(yùn)，也把留在當(dāng)?shù)氐淖钊鮿萑后w無情地拋棄。僅僅要求政府“有形的手”讓位于市場“無形的手”，是不能實(shí)現(xiàn)符合人類正義標(biāo)準(zhǔn)的可持續(xù)發(fā)展和良好治理的。

還有一些人對社會組織和民眾團(tuán)體在治理中的作用抱有熱切的期望。一些推崇治理理論的學(xué)者認(rèn)為社會組織可以在“政府失靈”和“市場失靈”的治理領(lǐng)域成為“第三部門”，g其靈活性和專業(yè)性可以彌補(bǔ)政府官僚機(jī)構(gòu)的缺陷，而非營利組織的志愿精神又可以把發(fā)展資源帶到企業(yè)不愿涉足的地方。然而遺憾的是，公民團(tuán)體也會出現(xiàn)“志愿失靈”。 h 實(shí)踐證明，國際組織和社會團(tuán)體越是發(fā)展壯大，越容易變得像政府一樣低效和腐敗，或者依附于政府、企業(yè)和其他利益集團(tuán)。另一個(gè)問題是，熱烈推崇“第三部門”的人常常既不信任政府也懷疑企業(yè)，使得一些社會組織變成抗議性的力量，這對構(gòu)建多主體協(xié)調(diào)的治理體系來說有害無益。多數(shù)非政府組織都由少數(shù)專業(yè)精英控制，即便他們完全無私奉獻(xiàn)于治理的事業(yè)，民眾也可能不愿意把公共政策和資源交給非公立機(jī)構(gòu)，i 更別說對于發(fā)展中國家來說許多強(qiáng)大的非政府組織往往還是外國機(jī)構(gòu)了。

治理到底該由誰來實(shí)施？又是如何實(shí)施的？至今人們對治理理論的核心問題仍然爭論不休。對于中國貧困治理的分析應(yīng)該抵達(dá)治理理論的核心難題。我們需要沿著治理理論的功能主義路徑，通過中國貧困治理的案例，來解釋西方治理理論尚未充分解釋的治理難題：一、治理系統(tǒng)是怎么組成的；二、如何在復(fù)雜的治理系統(tǒng)中建立起政治秩序，推動各個(gè)治理主體形成集體行動。如果對中國村莊貧困治理的分析能夠解釋這兩個(gè)問題，那么這個(gè)分析就可能具有普遍的理論意義。對這些問題的闡釋為我們構(gòu)建了世界性對話的基礎(chǔ)。

二、中國構(gòu)建復(fù)合治理系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)

貧困治理是當(dāng)代中國國家治理的公認(rèn)成就。以下我們就依照結(jié)構(gòu)功能主義的視角分析中國在鄉(xiāng)村貧困治理中是如何構(gòu)建復(fù)合治理系統(tǒng)的。在中國的貧困治理系統(tǒng)中，治理主體的互動關(guān)系是在國家、縣域和村莊三個(gè)層次上發(fā)生的。三個(gè)治理層次既共同構(gòu)成了中國貧困治理系統(tǒng)并各自發(fā)揮相應(yīng)功能，同時(shí)，三個(gè)層次又分別構(gòu)成貧困治理的子系統(tǒng)。在每個(gè)子系統(tǒng)內(nèi)部，不同的主體在其彼此互動關(guān)系中實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的治理功能。結(jié)構(gòu)功能主義的思維方法經(jīng)常利用比喻來構(gòu)建思維模型。想象一下我們在一個(gè)化學(xué)實(shí)驗(yàn)室里，要通過漏斗把溶液放進(jìn)燒瓶，引起期待的化學(xué)反應(yīng)——顯然這里的“化學(xué)反應(yīng)”比喻的就是貧困治理。由于“化學(xué)反應(yīng)”最終是在“燒瓶”里發(fā)生，因此我們首先要找到“燒瓶”在哪兒。在中國的脫貧攻堅(jiān)中，村莊就是那個(gè)燒瓶。深度貧困村莊是中國脫貧治理的主要對象，因此村莊政治是分析的最基本層面。村莊之上是我們一般說的地方政府，在中國脫貧攻堅(jiān)中主要依靠縣域治理。地方治理連接了國家和村莊，也連接了政府、企業(yè)和市場，就像漏斗的頸部，是一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而國家處在這個(gè)漏斗的最上端，制定“化學(xué)實(shí)驗(yàn)”的計(jì)劃并提供了主要“實(shí)驗(yàn)材料”。在中國的貧困治理中，我們看到這三個(gè)層次的政治活動是連接在一起的，而不是相互分離的。在實(shí)踐中，它們共同推動了貧困村莊治理的“化學(xué)反應(yīng)”。接下來我們簡單地從國家開始從上往下進(jìn)行分析，看看這個(gè)多層治理系統(tǒng)是如何運(yùn)轉(zhuǎn)并聯(lián)系起來的。

在治理系統(tǒng)中，國家運(yùn)用政治權(quán)力發(fā)揮主導(dǎo)作用，包括制定各種法律、政策，也包括部署脫貧的方案、推廣經(jīng)驗(yàn)方法、進(jìn)行考核和評估等等。我們在村莊和縣域減貧中看到的多數(shù)政策，包括“兩不愁、三保障”的脫貧標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)扶貧、光伏扶貧、電商扶貧、教育扶貧等做法，都是全國性的政策，由國家政府以政策規(guī)制的形式向全國推行。國家政府運(yùn)用其政治權(quán)力，將相關(guān)的政策規(guī)定向下層層傳達(dá)，督促地方政府落實(shí)，并為此任命和考核官員。國家政府還會利用自己掌握的財(cái)政資源，向基層村莊注入扶貧資金和人力，讓國有企業(yè)牽頭投資建設(shè)高速公路、通信網(wǎng)絡(luò)、電力網(wǎng)絡(luò)等全國性的公共產(chǎn)品。在中國的減貧治理中，國家往治理體系的“漏斗”里面注入了巨量的資源，既包括有形的物質(zhì)資源，也包括無形的政策和信息等，以期在村莊實(shí)現(xiàn)脫貧的“化學(xué)反應(yīng)”。

國家的這些作用看起來很容易理解，但背后涉及一個(gè)世界性的爭議話題：國家的政策規(guī)劃和資源投入能夠在復(fù)雜的治理系統(tǒng)中切合實(shí)際地發(fā)揮作用嗎？為了實(shí)現(xiàn)減貧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，多數(shù)發(fā)展中國家都曾經(jīng)聘請國內(nèi)外頂尖的專家?guī)椭贫ㄒ?guī)劃，并按照專家制定的計(jì)劃制定政策、投入資源。世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署和其他國際組織也如此。但這些努力常常不如預(yù)想中成功，“提前設(shè)定的發(fā)展項(xiàng)目會導(dǎo)致有些目標(biāo)定得太低，而有些目標(biāo)又定得過高。”為此，一些學(xué)者認(rèn)為，治理問題應(yīng)該在“非集中化的分散系統(tǒng)中”去尋求解決，也就是說，用“市場和民主反饋找到最經(jīng)濟(jì)的解決方案”。j 這種關(guān)于“看得見的手”和“看不見的手”的關(guān)系在中國的貧困治理系統(tǒng)中是如何體現(xiàn)的呢？

總的來說，面對具體治理系統(tǒng)的復(fù)雜性和多樣性，政府“看得見的手”要設(shè)法帶動系統(tǒng)內(nèi)“看不見的手”發(fā)揮作用，也就是說政府的目標(biāo)是推動“化學(xué)反應(yīng)”而不是直接解決，要善于調(diào)動相關(guān)治理主體自主地、共同地發(fā)揮作用。這體現(xiàn)在政策規(guī)劃中，就要把重點(diǎn)放在保障治理手段而不是保障治理結(jié)果上。以“兩不愁、三保障”這個(gè)中國政府提出的最主要的脫貧攻堅(jiān)治理目標(biāo)為例，它圍繞著實(shí)現(xiàn)平等的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，而不是達(dá)到某種固定的富裕水平。對于貧困戶來說，有了“兩不愁、三保障”并不等于走向富裕，但可以擁有和其他人一樣追求富裕的基本條件。這種旨在向貧困家庭“賦權(quán)”和“賦能”的目標(biāo)，比簡單設(shè)置某個(gè)收入標(biāo)準(zhǔn)作為目標(biāo)更有意義。此外，國家電網(wǎng)、交通設(shè)施和通信網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施投資都是國家向基層“賦能”的因素，是為縣域鄉(xiāng)村的企業(yè)、農(nóng)戶和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更好的條件和更大的空間，而不是替代這些主體的努力。地方政府為貧困農(nóng)戶提供的職業(yè)培訓(xùn)、駐村扶貧工作隊(duì)為貧困戶量身定制的脫貧方案，全都體現(xiàn)了類似的思路。國家政府沒有超越、也無法超越復(fù)雜的治理系統(tǒng)，沒有替代、也無法替代其他治理主體的自主行為。但政府明智地將政策和資源集中使用到賦能和賦權(quán)上，為各類治理主體在“非集中化的分散系統(tǒng)”中產(chǎn)生解決方案提供了關(guān)鍵性的支撐條件。

國家政府“看得見的手”拉起了“看不見的手”，這種能力構(gòu)成了國家治理能力的重要部分。很多國家都希望更好地在治理中發(fā)揮政府作用，問題是怎樣才能讓國家政府成為負(fù)責(zé)、明智又自制的公共管理者？在這個(gè)層面上政治制度分析是有效的。民主制度提供了開放討論、建言獻(xiàn)策、公眾監(jiān)督、信息反饋的機(jī)制。而培養(yǎng)和選拔專業(yè)官員的“賢能政治”同樣有用。k這些因素在中國政治制度中都能看到。我們可以看到中國政府表現(xiàn)出了明智和效能，能夠制定科學(xué)的政策，集中投入資源，并力圖通過制度設(shè)計(jì)把不同的治理主體調(diào)動起來一起行動。中國的案例證明，在治理活動中，如果國家政府能夠發(fā)揮正確的作用，那它應(yīng)該是越強(qiáng)大越好，而不是越受限越好；可以實(shí)現(xiàn)與別的主體協(xié)調(diào)，而不必然是相互掣肘。國家政府的治理能力是激活整個(gè)國家治理系統(tǒng)中的關(guān)鍵因素。

到了縣域?qū)用妫卫頃M(jìn)入具體的、復(fù)雜的本地環(huán)境。縣域政府不再像國家政府一樣是政策的規(guī)劃者和資源的提供者，而主要是政策的執(zhí)行者和資源的轉(zhuǎn)化者。這種角色意味著越是到了縣域基層，越是要設(shè)法構(gòu)建多主體參與的本地治理系統(tǒng)。就連政府內(nèi)部管理的方式也需要和本地化的環(huán)境相適應(yīng)。在世界各地的治理中，基層政治的本土化都是一把雙刃劍。國家治理的失敗有時(shí)候是因?yàn)榛鶎诱芜^度本地化，官員僅僅代表本地利益，讓國家的政策成為一紙空文。而另一些時(shí)候，國家任命的政府官員又過度脫離基層，試圖利用政治權(quán)力壓制村莊、市民社區(qū)和市場主體，造成激烈的社會沖突，最終導(dǎo)致治理失敗。縣域政治的本土化意味著國家統(tǒng)一的政治制度浸潤了地方獨(dú)特的文化和社會特點(diǎn)。地方政府的內(nèi)部管理本身在技術(shù)層面上成為一種政治治理活動。地方官員被動員起來的過程，本身就是本地政治治理的一部分。為了構(gòu)建有效的治理系統(tǒng)，縣域政府需要和其他治理主體開展合作。政府不可能通過政治權(quán)力向市場和村莊下達(dá)命令。哪怕背靠著國家權(quán)力和資源，縣域政府在本地治理中也最多是一個(gè)主導(dǎo)性的合作者，需要調(diào)動企業(yè)和村莊的力量，才能有效發(fā)揮各類政策和資源的作用。地方主要官員需要在本地的村莊和官員中建立權(quán)威，獲得村民和企業(yè)的信任，這些不是僅靠政治權(quán)力或者文件指令就可以實(shí)現(xiàn)的。

企業(yè)在縣域?qū)用娴呢毨е卫碇邪l(fā)揮不可替代的經(jīng)濟(jì)作用。促進(jìn)村民就業(yè)和收入提升的關(guān)鍵因素是企業(yè)，而促進(jìn)本地企業(yè)和市場環(huán)境發(fā)展的關(guān)鍵因素是縣域政府。在縣域治理層面上，“看得見的手”和“看不見的手”也需要攜起手來，而不是一方替代了另一方。地方政府要通過“看得見的手”推動市場活動活躍起來，最主要的方法是利用產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和公共服務(wù)吸引企業(yè)投資，扶植鄉(xiāng)村合作社企業(yè)的發(fā)展?？h城的新興產(chǎn)業(yè)優(yōu)化了城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造工業(yè)和服務(wù)業(yè)就業(yè)機(jī)會，讓一部分貧困農(nóng)民有機(jī)會脫離收益微薄的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，享有成倍增加的經(jīng)濟(jì)收入，同時(shí)也享有城鎮(zhèn)生活的便利，一舉遠(yuǎn)離了貧困線?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)加工企業(yè)和物流企業(yè)進(jìn)入縣域以后，也為村莊分散的小農(nóng)生產(chǎn)帶來新的機(jī)會。鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)合作社可以通過與縣域的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加工企業(yè)合作，從而開展更有組織性、規(guī)模性和市場競爭力的經(jīng)濟(jì)活動，讓繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的村民顯著地提高收入、可持續(xù)地?cái)[脫貧困。

縣域政府還需要向村莊賦能。村莊屬于本地政府轄區(qū)的一部分，但村民和企業(yè)一樣，實(shí)際上是政府的服務(wù)對象。地方政府要把國家政策轉(zhuǎn)化為本地化的制度設(shè)計(jì)，為村莊提供可資利用的經(jīng)濟(jì)資源，增強(qiáng)村民的發(fā)展動力。這包括政府在村莊規(guī)劃和組織農(nóng)業(yè)合作社，也包括把國家提供的公共產(chǎn)品接入村莊。例如，中國北方地區(qū)廣泛開展的“光伏扶貧”，就典型地代表了縣域政府和村莊所建立的經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系?？h域政府利用國家資源建立光伏發(fā)電站，并成立國有企業(yè)運(yùn)營管理；村莊提供建設(shè)電站的土地，共同分享發(fā)電的收益。政府把一部分收益返回給村莊，進(jìn)一步補(bǔ)充村莊治理的資源。又比如，圍繞著植樹造林工程，縣域政府、村莊的造林合作社和縣城的農(nóng)業(yè)加工企業(yè)之間也建立了合作關(guān)系。這都是具有系統(tǒng)性思維的地方經(jīng)濟(jì)治理解決方案。

在貧困治理的最基層，也就是村莊的內(nèi)部，正式的政府機(jī)構(gòu)已經(jīng)不復(fù)存在。國家的脫貧政策、縣域政府的制度設(shè)計(jì)和企業(yè)所構(gòu)成的外部市場條件，最后要通過村民自治才能夠發(fā)揮預(yù)想的作用。如果村民缺乏減貧的意愿和能力，村莊不能形成集體政治行動，國家和縣域?qū)用娴耐獠恳蛩囟紩蔀楦粞ドΠW，國家全面消除貧困的目標(biāo)終將化為泡影。村莊治理需要在村莊內(nèi)部政治和社會互動中尋求解決方案。為了回應(yīng)國家的脫貧政策，原本軟弱渙散的村莊民主制度激發(fā)出活力。民主活動強(qiáng)化了村莊政治共同體，也強(qiáng)化了村干部的能力和權(quán)威。村莊的文化活動塑造了正向的價(jià)值觀，增強(qiáng)了村民的政治認(rèn)同感。村民通過經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)系起來，激發(fā)了勤奮創(chuàng)造的企業(yè)家精神。面對減貧治理中的一個(gè)個(gè)具體問題，村莊的政治機(jī)制、文化活動和經(jīng)濟(jì)組織在提供解決方案的同時(shí)，也形成了新的組織文化。村莊不再是一盤散沙。無論是在組織層面還是在心理情感層面，村莊都有了形成政治秩序的更堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

村莊精英在村莊政治秩序的形成過程中發(fā)揮了特殊作用。在脫貧攻堅(jiān)中，村莊內(nèi)部出現(xiàn)了一個(gè)權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)體。村干部、駐村扶貧者、經(jīng)濟(jì)能人和傳統(tǒng)的宗族賢老共同推動具體治理問題的解決，并在解決治理問題的過程中各自強(qiáng)化了自身的地位。中國共產(chǎn)黨從各級各地各行各業(yè)派出的扶貧者通過各種方式融入村莊，從村莊的外來者轉(zhuǎn)變成村莊精英的一部分，利用現(xiàn)代化的管理方式、知識視野和外部資源進(jìn)一步向村莊和村民家庭賦能。

村莊政治的變化打開了“燒杯”的入口，讓國家和縣域的政策和資源能夠最終順利連接到村莊之中，引發(fā)貧困治理的“化學(xué)反應(yīng)”。村民們共同確定了貧困戶的名單，讓國家精準(zhǔn)扶貧的政策有了落腳之處。一些村民申請銀行的扶貧貸款，組建了合作社，開始了以前從來不敢想象的商業(yè)冒險(xiǎn)。村莊利用光伏發(fā)電、土地流轉(zhuǎn)和村辦企業(yè)的收益設(shè)置了公益崗位，整理了街道和院落，實(shí)現(xiàn)了垃圾分類，期盼迎來旅游業(yè)的發(fā)展。在村干部和駐村扶貧者的推動下，生態(tài)環(huán)境最惡劣和最脆弱的村莊完成了整體搬遷。這些活動標(biāo)志著國家的扶貧政策在村莊轉(zhuǎn)化為了集體政治行動，縣域?qū)用娴漠a(chǎn)業(yè)規(guī)劃和資源配置最終與村民的經(jīng)濟(jì)活動建立了連接，貧困家庭有了更平等的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，增加了走向富裕的機(jī)會，村莊的政治組織、基礎(chǔ)設(shè)施和社區(qū)文化開啟了新的發(fā)展歷程。

三、復(fù)合治理系統(tǒng)的普遍性意義

以上我們分析了中國貧困治理系統(tǒng)是如何在多個(gè)層次、多個(gè)主體和合作中運(yùn)轉(zhuǎn)的。我們可以將這些經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步向理論層面升華。治理活動是在某個(gè)地域或社群中發(fā)生的、針對解決具體領(lǐng)域問題的有益變化。不管治理發(fā)生在哪個(gè)地方、哪個(gè)社群之中，也不管治理目標(biāo)是為了減少貧困、保護(hù)環(huán)境還是消弭沖突，它都需要依賴至少三個(gè)層次上的努力：宏觀層次上，國家政府（包括國際組織等任何具有合法政治權(quán)力的公共管理機(jī)構(gòu)）提供了正確有效的政策和外部資源支撐；中觀層次上，地方公共管理者把宏觀政策和資源轉(zhuǎn)化為適應(yīng)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境條件；微觀層次上，相關(guān)治理主體在合適的外部條件刺激下形成集體的政治行動，推動治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這三個(gè)層次在中國減貧的案例上就是國家、縣域和村莊；在氣候變化問題上，就是國家及國際機(jī)構(gòu)、城市、工業(yè)及交通等行業(yè)系統(tǒng)；在對抗傳染疾病的時(shí)候，就是國家及國際社會、疫區(qū)、醫(yī)院病區(qū)及居民社區(qū)。與治理相關(guān)的政治變化需要在每一個(gè)層次上發(fā)生，每一個(gè)層次都構(gòu)成了特定的治理子系統(tǒng)，需要解決相應(yīng)的治理問題。政府、企業(yè)、社會組織、媒體、專業(yè)人士和民眾等主體在不同的層次上合作聯(lián)動、共同發(fā)揮作用。治理是在多層復(fù)雜系統(tǒng)的聯(lián)動中實(shí)現(xiàn)的。

我們由此可以把治理稱之為復(fù)合的系統(tǒng)性變化（complex systematic change）。成功的國家治理需要把三個(gè)層次上的政治變化統(tǒng)籌地考慮起來。國家政府首先要通過政黨、議會和專家咨詢等國家層面上的政治活動形成正確的政策，并投入足夠的、有針對性的治理資源。國際組織也可以發(fā)揮類似的功能。不同的國家有不同的政治制度，因此也有著不同的政治決策過程。

還要再次強(qiáng)調(diào)的是，要想形成正確的政策、提供有效的治理資源，國家不能只關(guān)注政治制度中的權(quán)力博弈，還要關(guān)注在地方層面和相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)由多種主體參與的利益博弈。這種利益博弈可能發(fā)生在政府與企業(yè)之間、社會團(tuán)體與利益集團(tuán)之間、社區(qū)的居民與精英之間等等。國家政府的制度設(shè)計(jì)和資源供應(yīng)需要回應(yīng)不同主體的利益需求，調(diào)動不同利益主體的積極性，為此形成明智的制度設(shè)計(jì)，促進(jìn)各個(gè)治理主體在系統(tǒng)性的互動中形成解決方案。如果政治家和治理專家自以為是、一味運(yùn)用強(qiáng)制性的權(quán)力，就會扼殺復(fù)雜治理系統(tǒng)自發(fā)解決問題的活力。l 中國貧困治理的成功不是通過“威權(quán)主義”的權(quán)力手段，而恰恰是在對政治權(quán)力克制和正確的運(yùn)用中，通過精心規(guī)劃形成了系統(tǒng)性的解決方案。

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)也可以放到復(fù)合治理系統(tǒng)中加以認(rèn)識。西方治理學(xué)者已經(jīng)發(fā)現(xiàn)“國家退后一步”，“把責(zé)任推給私營部門和志愿團(tuán)體——從廣義上說推給公民的這樣一種打算”。m 當(dāng)代西方政治學(xué)理論也出現(xiàn)了相應(yīng)的發(fā)展，提出社團(tuán)主義、多元主義等新的政治學(xué)說，認(rèn)為社會團(tuán)體和群眾自治代表了人類政治制度發(fā)展的方向。n 這些西方理論創(chuàng)新在一定程度上和馬克思主義學(xué)說對政治制度發(fā)展方向的預(yù)言是相契合的。問題是在這個(gè)漫長的歷史轉(zhuǎn)型中，國家如何維持政治秩序的協(xié)調(diào)性和政治治理的有效性，而社會自治力量又如何逐步成長，有能力分擔(dān)原本由國家政府才能擔(dān)負(fù)的公共責(zé)任。“自由人的聯(lián)合體”的政治取代政治國家的統(tǒng)治不會一蹴而就。當(dāng)人們發(fā)現(xiàn)企業(yè)和公民團(tuán)體無法真正承擔(dān)起相應(yīng)的治理責(zé)任，反而帶來混亂、分裂和新的腐敗的時(shí)候，又開始呼吁重視國家。然而，國家的“退后”如果是當(dāng)代政治、歷史、文化條件變化所導(dǎo)致的結(jié)果，那么僅僅是重尋國家力量從長遠(yuǎn)歷史發(fā)展來看就是南轅北轍。在美國和其他一些西方國家，宣稱國家優(yōu)先的民粹主義政客不但沒有有效解決治理問題，還加劇了政治系統(tǒng)的分裂和失調(diào)。當(dāng)西方主要國家在“國家優(yōu)先”和“市民社會”之間拉扯的時(shí)候，中國共產(chǎn)黨在國家治理中所扮演的角色值得國際理論界更多關(guān)注。在現(xiàn)代治理中，政黨應(yīng)該超越傳統(tǒng)上扮演的角色，不只是在政治權(quán)力的分配和運(yùn)用方面把政府和民眾連接起來，還應(yīng)該在政府和民眾之外扮演直接的治理角色，并把政府治理力量和社會治理力量統(tǒng)合起來。從這個(gè)角度出發(fā)，未來的政黨應(yīng)該是更高層面上的“第三部門”，利用自身既可以影響政府又可以影響社會的特殊角色，在治理系統(tǒng)中發(fā)揮核心作用，并有序地推動政治制度向更先進(jìn)的形態(tài)發(fā)展。

如果我們在理論上把治理系統(tǒng)看作一個(gè)復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，好的治理系統(tǒng)就需要的不只是領(lǐng)導(dǎo)者，還有連接者。在中國的治理系統(tǒng)中，中國共產(chǎn)黨既是全面的政治領(lǐng)導(dǎo)者，也把政府、市場和社會有機(jī)連接起來。首先是政府的連接，通過政府內(nèi)部正式和非正式的條塊制度設(shè)計(jì)，形成跨越部門、跨越層級的政策信息生產(chǎn)和傳導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)，讓中央的政策能夠貫徹地方，也讓地方政策信息能夠上達(dá)中央，跨越部門和地域調(diào)配治理資源。這樣的復(fù)雜系統(tǒng)需要克服部門和地方利益的藩籬，又要克服過度集中和過度分散的矛盾，就需要通過強(qiáng)有力的政治領(lǐng)導(dǎo)力量發(fā)揮連接作用。其次是政府與社會的連接。地方政府作為公共治理系統(tǒng)的神經(jīng)末梢，必須克服復(fù)雜治理系統(tǒng)的官僚主義傾向（往往脫離社會），也必須克服地方主義的影響（往往被地方社會所綁架），需要成為既領(lǐng)導(dǎo)政府又代表社會的連接者。最后是市場和社會網(wǎng)絡(luò)的連接，這可能是治理理論最看重的一種連接。沒有一種現(xiàn)代治理活動不是多元主體參與的。企業(yè)、社會團(tuán)體、本地社區(qū)、親緣網(wǎng)絡(luò)、趣緣組織組成了人與人之間的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，治理往往面對的不是“政府- 民眾”的簡單關(guān)系，而是多圈層的復(fù)雜利益關(guān)聯(lián)和觀念共享網(wǎng)絡(luò)。社會網(wǎng)絡(luò)的連接者不只要走群眾路線，而且要有群眾基因，不只要“到群眾中去”，還要“從群眾中來”，理解和代表著各類團(tuán)體的利益。從這個(gè)意義上講，中國共產(chǎn)黨確實(shí)是理解中國復(fù)合治理系統(tǒng)的關(guān)鍵鑰匙。而黨的建設(shè)、發(fā)展和自我革命，不但與中國式現(xiàn)代化道路相關(guān)，也和探索超越過去時(shí)代治理模式的前途相關(guān)，中國之治因此具有世界性和歷史性的意義。

基金項(xiàng)目：本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“當(dāng)代國際組織內(nèi)部治理與影響力研究”（項(xiàng)目號：23amp;ZD150）階段性成果。

【注釋】

1 A l Szymanski，“ Malinowski， Marx and Functionalism”，Insurgent Sociologist， Vol.4， No.2， 1972， pp.35-43.

2 俞可平主編：《治理與善治》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000 年，第5—8 頁。

3 ［ 英］格里·斯托克：《作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)》，華夏風(fēng)譯，載《國際社會科學(xué)雜志（中文版）》，2019 年第3期，第23—32 頁。

4 參見聯(lián)合國《2030 年可持續(xù)發(fā)展議程》，2016 年1 月1 日。

5 ［ 美］威廉·伊斯特利：《威權(quán)政治》，馮宇譯，北京：中信出版社，2016 年，第22 頁。

6 John Williamson， “The Washington ConsensusRevisited”， in Louis Emmerij， eds.， Economic and SocialDevelopment Into the XXI Century， Inter-AmericanDevelopment Bank， 1997， pp.48-69.

7 何增科主編：《公民社會和第三部門》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000 年，“導(dǎo)論”，第8 頁。

8 何增科主編：《公民社會和第三部門》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000 年，第268—269 頁。

9 ［ 英］格里·斯托克：《作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)》，華夏風(fēng)譯，《國際社會科學(xué)雜志（中文版）》，2019 年第3 期。

10 ［ 美］威廉·伊斯特利：《威權(quán)政治》，馮宇譯，北京：中信出版社，2016 年，第273 頁。

11 ［ 加］貝淡寧：《賢能政治：為什么尚賢制比選舉民主制更適合中國》，吳萬偉、宋冰譯，北京：中信出版集團(tuán)，2016 年，第136—163 頁。

12 ［ 美］威廉·伊斯特利：《威權(quán)政治》，馮宇譯，北京：中信出版社，2016 年，第270—271 頁。

13 ［ 英］格里·斯托克：《作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)》，華夏風(fēng)譯，載《國際社會科學(xué)雜志（中文版）》，2019 年第3期，第23—32 頁。

14 王滬寧：《比較政治分析》，上海：上海人民出版社，1987年，第91—126 頁。

（截稿：2025 年2 月 責(zé)編：黃 蕙）

作者簡介 周鑫宇，北京外國語大學(xué)區(qū)域與全球治理高等研究院副院長、教授