張屹

[摘 要]控制極地資源是一項重要的國際政治議題和經(jīng)濟事務(wù)。中國是一個能源相對緊缺的人口大國，中國對極地資源開發(fā)有著現(xiàn)實的必要性。同時，極地及附近海洋的環(huán)境遺產(chǎn)保護也將成為極地未來開發(fā)過程中的重要政策考量。中國積極參與極地開發(fā)與維護極地國際法秩序，對建立有效的全球治理模式做出了重大貢獻，在制度空間以及資金短板上取得進展則是今后突破制約瓶頸的關(guān)鍵所在。

[關(guān)鍵詞]全球治理；極地開發(fā)；雪龍?zhí)?；南極條約；氣候變化

[中圖分類號]D80；P941 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2016）04-0075-04

由于氣候變化、全球均勢的轉(zhuǎn)移以及石油儲備的減少，越來越多的國家對極地產(chǎn)生了濃厚的興趣。早在1943年，世界上就有7個國家基于“扇形原則”對南極公開提出主權(quán)要求，這些國家包括英國、法國、澳大利亞、新西蘭、挪威、阿根廷和智利[1]。

中國也致力于極地開發(fā)與保護。根據(jù)外交部的統(tǒng)計數(shù)字，中國已經(jīng)成為273個多邊條約的當事方。為實施1982年制訂的《聯(lián)合國海洋法公約》，我國制定了《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》（1992年）和《中華人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》（1998年）[2]。2012年7月2日，中國的雪龍?zhí)枠O地破冰船進行了第五次北極考察。在為期90天的行程中，雪龍?zhí)柾瓿闪酥袊状螜M穿北極圈東北部戰(zhàn)略要道的任務(wù)。

從2005年以后，中國政府用于極地探險的支出翻了三番，并對極地相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施做了大量投資。許多觀察家預(yù)測，中國日益頻繁的極地活動有可能會挑戰(zhàn)其他相關(guān)極地國家的利益，這些爭議也成了有關(guān)中國國際形象的更為廣泛爭議的一部分。正確認知及理性地向國際社會闡述中國極地活動，有助于讓世界更好地理解中國在全球治理中所做出的貢獻以及中國的外交政策。

一、中國極地開發(fā)的現(xiàn)狀與短板

隨著北極地區(qū)環(huán)境的迅速變化，中國對北極的興趣引起了越來越多的關(guān)注。中國希望參與新的規(guī)則制定過程，希望通過融化冰面給航行、采礦和捕魚創(chuàng)造新的機會。不過，中國投入北極項目的資金并不多，只有20%的極地探索資金是用于北極的，投資的不足使中國科研工作者目前在極地的工作進入了瓶頸期。

如同很多大國那樣，出于各種外交利益的考慮，中國直到1983年才加入《南極條約》[3]。1984年中國派出了第一支南極科考隊，并迅速地建立了兩座基地：長城站和中山站。中國在南極的活動不僅僅是增強存在感，以及提升國內(nèi)極地研究水平，更重要的是以此提升政策制定時的國際話語權(quán)。

進入新世紀以來中國的極地活動實現(xiàn)了大幅度的跨越和提升。2004年，中國在北極的斯瓦爾巴群島上建立了規(guī)模較小的黃河站。2008年，中國在南極洲冰穹上建立了昆侖站，盡管中國科學(xué)家一年中只能在這里工作兩個星期，但該地占據(jù)十分重要的戰(zhàn)略位置。中國正考慮建造第四座南極基地，希望在冰穹上收集世界上最深的冰核，從而重建遠達130萬年前的氣候記錄。冰穹的新基地標志著新一輪全球極地基礎(chǔ)設(shè)施投資熱潮的到來，這將進一步增強中國在極地的國際影響力。

中國每年用于極地考察的資金約為1500萬美元，用于基地維護和研究中心運營的經(jīng)費約為6000萬美元。與中國進行的大規(guī)模投資相比，老牌的極地國家如美國就相形見絀了。美國于2008年削減了極地支出，并迫切地需要新的破冰船。

在順利完成十二五規(guī)劃目標之后，中國在南極的工作能力可以與世界上最為發(fā)達的國家相媲美。由于中國極地科研的投入還比較有限，與其他極地國家不同，中國并未設(shè)立專項的科研資金，極地科學(xué)家必須與其他領(lǐng)域的同行展開資金競爭，因此以后中國在南極的資金支出增速相對減緩。2011—2012年在長城站工作的科學(xué)家僅有17人，在中山站工作的科學(xué)家僅有6人。中國在北極的科研項目更是亟待在人力、物力、財力等各方面加大投入，此外中國科學(xué)家在北極的科考工作一直受到國內(nèi)外媒體的關(guān)注，加大專項投入以及提升開發(fā)力度也是勢在必行的。

有些國際問題研究學(xué)者將《南極條約》視為富人俱樂部，是集體霸權(quán)和大國意志的體現(xiàn)。理論上，南極不歸任何人所有，并且向所有國家開放，但是，經(jīng)濟上的限制使得絕大多數(shù)發(fā)展中國家和中等收入國家無法從事南極科考項目。此外，用于研究和開發(fā)資源的最佳地點早就被先行者占據(jù)了。

中國對南極條約體系批評的核心問題是資源分配問題。誰能夠控制極地資源，是一項重要的國際政治議題和經(jīng)濟事務(wù)。中國是一個能源相對緊缺的人口大國，中國對極地資源開發(fā)有著現(xiàn)實的必要性。同時，南極洲及附近海洋的環(huán)境遺產(chǎn)保護也將成為未來開發(fā)過程中的重要政策考量。中國一方面應(yīng)當未雨綢繆，另一方面也要承擔起全球治理的國際義務(wù)和全球氣候變化帶來的治理成本。

二、中國參與極地治理的外交策略—以北極治理為例

當關(guān)乎北極事務(wù)時，中國對外發(fā)表的官方聲明聽起來就和學(xué)者們提出的政策一樣尖銳了。在中國影響力相對較小的北極，中國科學(xué)家的很多科考項目都受到了限制。北極的氣候和政治環(huán)境正在快速變化，中國在北極地區(qū)的科研開發(fā)領(lǐng)域正受到考驗。中國作為崛起中的大國，應(yīng)當尋求能夠宣示自己科研能力的途徑。因此我們應(yīng)堅決在極地開發(fā)領(lǐng)域提升自身的國際地位，極地和外太空一樣，都是證明自己國際地位的有效平臺。

出于國內(nèi)政治因素的考慮，中國媒體大力宣傳中國在極地取得的成就。媒體的大力度宣傳有助于向國際社會闡明，中國在北極享有廣泛、合理的利益，因此應(yīng)該獲得治理北極的發(fā)言權(quán)。近年來，中國加大了對外宣傳工作的投入，這有助于提升文化軟實力，在國際輿論中塑造更加積極的中國形象。

中國希望制定更有利于自身國家利益的北極地區(qū)的治理規(guī)則，但中國自身的實力尚不足以獨自挑戰(zhàn)現(xiàn)有秩序，也不符合“韜光養(yǎng)晦”的總體外交戰(zhàn)略。因此，我們應(yīng)當與一些主要的北極開發(fā)國家謀求良好的合作關(guān)系，努力與之建立良好的科研互助與政治友好關(guān)系。合作的基礎(chǔ)不應(yīng)該是意識形態(tài)，而是共同的戰(zhàn)略利益。類似的合作情況也可能在南極事務(wù)上得以體現(xiàn)[4]。

中國不僅通過向三個北極國家進行投資贏得其支持，而且通過向澳大利亞科學(xué)家提供科研資金獲得了澳方的支持與合作態(tài)度。2008年金融危機爆發(fā)后，發(fā)達國家的南極支出增長速度就再沒跟上通貨膨脹的步伐，只有中國、印度和韓國仍在大幅增加南極預(yù)算。極地對中國的吸引力來自潛在的資源儲備，這也是中國目前外交政策的一個主要動力。當然，全球環(huán)境問題日益提上日程，也是對中國今后開展全球氣候治理的重大考驗。

三、中國參與極地治理的實踐與反思

2014年1月7日下午5點50分，雪龍?zhí)柦K于駛出密集浮冰區(qū)，成功突圍。對俄羅斯紹卡利斯基院士號進行救援是此次雪龍?zhí)柎犗萑腚U境的原因，因此俄方高度贊揚“中國方面的努力是國際合作之典范”。不僅如此，德國媒體也對中國雪龍?zhí)柭男袊H義務(wù)、不辱使命的科考能力和國際互助精神進行了高度評價[5]。

雪龍?zhí)柕膲雅e體現(xiàn)出對《國際海上人命安全公約》中所包含的國際人道主義救助精神的嚴格踐行，對《聯(lián)合國憲章》和國際法準則的恪守，維護了國際正義與各國之間彼此平等的權(quán)利，以及基于和平友好關(guān)系基礎(chǔ)之上的安全合作，有力推動了國際社會經(jīng)濟的健康發(fā)展，展現(xiàn)了一個負責任大國的國際主義精神。

我們應(yīng)該對雪龍?zhí)柺录M行一些反思。紹卡利斯基號是科考船，還是游覽船？對此評論不一。我們并沒有理由禁止游覽觀光者進入南極地區(qū)，而南極也不應(yīng)該僅僅是對科考人員開放。因此，問題的實質(zhì)在于，《南極條約》的相關(guān)條款亟待充實，南極地區(qū)的管理監(jiān)督機制及旅游規(guī)章急需完善。另外，《南極條約》中的14條條款還沒有完善南極科考隊員的國際救援義務(wù)以及國際救援合作等方面的問題，這是該條約中比較欠缺的部分。

《南極條約》中最為亮麗的一筆是其立場堅定地宣稱南極是一片和平之地。

英聯(lián)邦國家以及法國、挪威、智利、阿根廷等國家從20世紀初以來相繼對南極地區(qū)提出了領(lǐng)土主權(quán)要求。為此，在1957—1958年國際地球物理年南極考察活動結(jié)束后，從1958年6月起，美國邀請阿根廷、澳大利亞、比利時、智利、法國、日本、新西蘭、挪威、南非、英國、蘇聯(lián)等一共12個國家的代表，經(jīng)過60多次會議，于1959年12月1日，在華盛頓簽署了凍結(jié)一切領(lǐng)土主張及資源開發(fā)的《南極條約》。該條約于1961年6月23日生效[6]。

《南極條約》在序言中寫道：南極應(yīng)永遠專為和平目的而使用，不應(yīng)成為國際紛爭的場所和對象；認識到在國際合作下對南極的科學(xué)調(diào)查，為科學(xué)知識做出重大貢獻……在南極科學(xué)調(diào)查自由的基礎(chǔ)上繼續(xù)和發(fā)展國際合作，符合科學(xué)和全人類進步的利益；保證南極只用于和平目的和繼續(xù)保持在南極的國際和睦……促進聯(lián)合國憲章的宗旨和原則[7]。從而使得南極被國際社會劃為和平神圣之地。

1964年《保護南極動植物議定措施》、1972年《南極海豹保護公約》、1980年《南極生物資源保護公約》以及1988年《南極礦物資源活動管理公約》、1991年《南極環(huán)境保護議定書》（包括“南極動植物保護”“南極廢物處理與管理”“防止海洋污染”“南極特別保護區(qū)”和“南極環(huán)境評估”等五個附屬性文件）等一系列關(guān)于對南極地區(qū)進行合法開發(fā)與有效管理的國際法律文件相繼誕生，這是經(jīng)過了南極條約協(xié)商國彼此之間艱難而漫長的談判過程產(chǎn)生的歷史性成果。

南極研究科學(xué)委員會、國家南極局局長理事會和南極條約組織是三個管轄南極洲事務(wù)的主要國際組織。作為民間科研團體的南極研究科學(xué)委員會（簡稱SCAR），是附屬于國際科學(xué)聯(lián)合會理事會（ICSU）的一個多學(xué)科科學(xué)委員會，也是南極地區(qū)科考科研的國際最高權(quán)威學(xué)術(shù)機構(gòu)，負責南極地區(qū)科研計劃的制定、推動、管理。國家南極局局長理事會成立于1988年，是各國管理南極事務(wù)的組織，每年一次集會，主要致力于提供討論平臺，使成員國能及時、有效、和諧地討論有關(guān)南極的問題并付諸解決。其主要議題有：先進的能源資源，在南極水域的航行，垃圾處理技術(shù)，在南極提供醫(yī)療保障、空中保障等。南極條約組織是管理南極事務(wù)的政府間國際組織。

以上三個國際組織，中國都已經(jīng)獲批加入，中國已經(jīng)成為對南極地區(qū)具有重要話語權(quán)的大國。而完善和健全這幾個組織的功能和架構(gòu)在未來時期內(nèi)應(yīng)當引起各主要相關(guān)國家的關(guān)注。《南極條約》成員國目前共有44個，包括12個最初簽署國，26個協(xié)商國。在這些交集中，都有中國的積極參與。

南極洲目前還是尚未確定主權(quán)的陸地，從而，協(xié)調(diào)、管理和規(guī)范相關(guān)國家在該地區(qū)的開發(fā)行為，實現(xiàn)對南極地區(qū)的有效合法管理，就要基本遵循《南極條約》的條款?！赌蠘O條約》聲明，對南極的開發(fā)只能基于和平之目的，而不可以因此產(chǎn)生國際爭端，更是禁止在南極地區(qū)從事軍事色彩的政治活動或部署軍事設(shè)施；并且規(guī)定南極地區(qū)不允許進行核試驗和處理帶有放射性的核廢料。在此基礎(chǔ)上可以進行自由的科學(xué)考察，提倡國際合作。最后，該條約聲明以南緯60度為管理界限，以此往南方可生效。

因此，今后應(yīng)繼續(xù)完善和充實《南極條約》相關(guān)條款，使國際救援行動不僅僅出于良知，也更多地出于國際法律機制和國際法基本準則所體現(xiàn)的一種對規(guī)則的認同，這樣才可以實現(xiàn)常態(tài)化的開發(fā)與國際合作。

四、結(jié)語

中國在極地事務(wù)上所做出的貢獻，為國際觀察家提供了更好地理解中國政府參與國際體系方式的有效途徑。簡言之，中國在極地事務(wù)的作為有助于向世界闡明中國在國際體系以及全球治理過程中究竟是“不情愿的利益攸關(guān)者”還是會在自身發(fā)展過程中繼續(xù)支持現(xiàn)行國際規(guī)范和國際組織等諸問題。

盡管《南極條約》對發(fā)展中國家各項權(quán)利的規(guī)定還存在不公，對最大的發(fā)展中國家中國更是如此，但中國依然可以從南極目前的治理模式中獲益。目前在南極對國家行為的監(jiān)管極其有限。理論上，任何國家都可以檢查其他國家的南極基地，但實際上很少有國家費心去做這件事。此外，大多數(shù)國家都無視法律要求，沒有公開自己的行為。這種不可問責、不透明的治理環(huán)境不僅對于制定規(guī)則的大國十分有利，對于中國同樣如此。也正是出于這個原因，中國才會公開接受現(xiàn)狀，并繼續(xù)追逐自己的利益。中國政府在南極的表現(xiàn)與在其他國際組織中的表現(xiàn)類似，盡管目前國際體系對于中國自身利益存在張力，但在一定程度內(nèi)通過現(xiàn)存國際秩序來尋求自身國家利益的發(fā)展仍然不失為一個有效的外交抉擇。

鑒于極地開發(fā)的國際合作現(xiàn)狀，對今后中國展開有效行動參與極地開發(fā)與治理的對策，我們可以總結(jié)出以下幾點：

第一，由于資源豐富，戰(zhàn)略地位重要，極地地區(qū)越來越成為大國關(guān)注的焦點。雖然受困于經(jīng)濟危機，發(fā)達國家紛紛減少了對極地的投入，中國反而加大了在兩極基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，但是，中國對于極地科研項目的投入仍處于落后狀態(tài)。資金短板的突破是極地開發(fā)取得進展的關(guān)鍵所在。

第二，中國在極地事務(wù)上的行為可以令觀察者更好地理解中國在國際舞臺上的行事風格。中國一方面可以試圖超越現(xiàn)有的管理機制和全球治理體系，另一方面也可以在現(xiàn)行框架下盡可能地為自己謀利。

第三，中國既要大力發(fā)展經(jīng)濟，進行科研開發(fā)領(lǐng)域的投入，也要以經(jīng)濟建設(shè)為核心，推動全球可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略，以應(yīng)對極地地區(qū)環(huán)境保護與資源開發(fā)之間的沖突。

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[責任編輯 王艷芳]