［摘" 要］" 黨內(nèi)法規(guī)基本原則是貫穿黨內(nèi)法規(guī)制度全過程、指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)制定、協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)條文矛盾、促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容執(zhí)行的核心價(jià)值準(zhǔn)則。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)體系不斷完善，黨內(nèi)法規(guī)原則體系日趨成熟，但依然存在內(nèi)容不明、協(xié)調(diào)不暢、執(zhí)行不力等問題；只有形成明確科學(xué)規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)原則體系，才能保證黨內(nèi)法規(guī)體系形成正確的價(jià)值判斷、科學(xué)的內(nèi)容配置、具體的操作規(guī)程，確保黨內(nèi)法規(guī)真正“立得住、行得通、管得了”。

［關(guān)鍵詞］" 黨內(nèi)法規(guī)" 基本原則" 實(shí)踐要求" 黨的制度建設(shè)

［中圖分類號(hào)］" D26" ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］" A" "［文章編號(hào)］" 1008—3642（2025）01—0069—09

*本文系2021年度湖南省社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委員會(huì)課題“湖南省村級(jí)黨組織巡察全覆蓋研究”（課題編號(hào)：XSP21YBZ175）的部分研究成果。

收稿日期：2024-07-18

作者簡介：譚鵬，中共湖南省委黨校黨史黨建教研部副主任、教授，碩士研究生導(dǎo)師、法學(xué)博士；胡赫，中共湖南省委黨校黨史黨建教研部碩士研究生。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨的制度建設(shè)，貫徹落實(shí)“黨要管黨，從嚴(yán)治黨”的方針，大力推進(jìn)管黨治黨制度化和法治化。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”［1］147確立為建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，明確黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。然而，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)研究主要集中在黨內(nèi)法規(guī)的概念研究、與國家法律銜接問題研究、黨內(nèi)法規(guī)體系框架的研究等，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)理論問題，尤其是關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)基本原則的研究成果還欠缺。黨內(nèi)法規(guī)基本原則統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)體系，是黨的理論、任務(wù)、宗旨的高度凝練，深化黨內(nèi)法規(guī)基本原則研究具有重要的理論與實(shí)踐意義。

一、黨內(nèi)法規(guī)基本原則的價(jià)值定位

黨內(nèi)法規(guī)基本原則是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基本精神，是貫穿黨內(nèi)法規(guī)制度全過程、指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)制定、協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)條文矛盾、促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容執(zhí)行的核心價(jià)值準(zhǔn)則。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)制度不斷完善，但依然存在立法滯后、法規(guī)條文相互打架等問題。只有明確黨內(nèi)法規(guī)基本原則的指導(dǎo)，立規(guī)執(zhí)規(guī)才有精準(zhǔn)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，形成上下緊密銜接的制度合力，讓黨內(nèi)法規(guī)真正“立得住、行得通、管得了”［2］。

（一）完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要前提

“法的規(guī)范依其對(duì)社會(huì)關(guān)系調(diào)整的確定性程度和細(xì)密程度，可分為規(guī)則、原則、基本原則三類?！保?］基本原則是法的規(guī)范中最為抽象的類型，體現(xiàn)法的根本價(jià)值，是整個(gè)法律活動(dòng)的指導(dǎo)思想和出發(fā)點(diǎn)，因此，黨內(nèi)法規(guī)基本原則是完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要前提。進(jìn)入新時(shí)代，黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)，大力推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系高質(zhì)量發(fā)展，形成了涉及各領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，為新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨提供了根本遵循和行動(dòng)指南。2021年7月1日，習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上宣布，我們黨已經(jīng)“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”［4］，覆蓋立規(guī)規(guī)范、黨的組織、廉潔自律、厲行節(jié)約、紀(jì)律處分、選拔任用、教育培訓(xùn)、監(jiān)督巡視等八個(gè)方面［5］。這不僅反映出黨對(duì)自身建設(shè)規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化，而且彰顯了中國共產(chǎn)黨全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的決心。

但是，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度體系仍存在以下主要問題。一是基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)還不夠齊全。截至2023年6月底，全黨共有3802部黨內(nèi)法規(guī)。根本性法規(guī)黨章1部，基礎(chǔ)性法規(guī)準(zhǔn)則、條例分別僅有3部和60部，其他黨內(nèi)法規(guī)有3738部。從規(guī)定內(nèi)容看，現(xiàn)行準(zhǔn)則僅僅在政治生活與黨員行為上進(jìn)行了明確的規(guī)范，對(duì)于黨的組織生活還沒有出臺(tái)相關(guān)的準(zhǔn)則，對(duì)于配套法規(guī)沒有明晰的標(biāo)準(zhǔn)。從數(shù)量上來看，現(xiàn)行準(zhǔn)則只有3部，而條例具有43部，規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則有3568部，地方部門單位的立法數(shù)量多，立法內(nèi)容雜，中央的整體規(guī)劃之下缺乏系統(tǒng)全面的具體規(guī)劃和制度設(shè)計(jì)。二是配套黨內(nèi)法規(guī)跟不上。一些位階較高、涉及方面較廣的黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)后，相應(yīng)的配套法規(guī)沒有及時(shí)制定頒布，使黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性、規(guī)范性、可操作性大打折扣，無法發(fā)揮出上下緊密聯(lián)系的制度合力。例如，《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》實(shí)施細(xì)則，一些地方出臺(tái)的文件高度相似，有的還對(duì)其進(jìn)行再次概括。三是進(jìn)展不夠平衡。依據(jù)調(diào)整對(duì)象的不同，黨內(nèi)法規(guī)體系形成了“1+4”的基本框架，在組織、自身建設(shè)、監(jiān)督保障方面的法規(guī)數(shù)量比較多、制度比較健全，但關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)建設(shè)相對(duì)緩慢，尤其是“在群眾工作方面法規(guī)、統(tǒng)一戰(zhàn)線方面法規(guī)和軍隊(duì)政治工作”“法規(guī)指導(dǎo)工作的規(guī)范仍僅限于決定、意見、通知等規(guī)范性文件”［6］。四是存在下位法與上位法沖突矛盾?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第31條規(guī)定，“制定黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循效力位階要求”。但是，在具體執(zhí)行過程中，由于各種因素的影響往往出現(xiàn)下位法與上位法沖突矛盾的現(xiàn)象。

（二）深化紀(jì)法銜接、紀(jì)法貫通的客觀需要

黨的十八屆四中全會(huì)開啟了全面依法治國的新篇章，全會(huì)《決定》指出，“既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”［1］158，把依規(guī)治黨提高到依法執(zhí)政的高度，納入全面推進(jìn)依法治國的范疇。正如習(xí)近平總書記在《決定》的說明中所言，“全面推進(jìn)依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。”［1］150黨的十九大報(bào)告正式提出“堅(jiān)持依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”［7］16，并把它寫進(jìn)“全面依法治國”基本方略，標(biāo)志著我們黨在正確認(rèn)識(shí)與把握黨與法、管黨治黨與治國理政、全面從嚴(yán)治黨與全面依法治國關(guān)系上達(dá)到了新的高度。

由于紀(jì)法銜接工作還處于起始階段，實(shí)踐中存在一些亟須解決的問題。比如，紀(jì)法規(guī)范對(duì)于同一事項(xiàng)的規(guī)定存在重復(fù)現(xiàn)象。關(guān)于留置措施，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》規(guī)定，要求“需要對(duì)被審查調(diào)查人采取留置措施的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)監(jiān)察法進(jìn)行，在24小時(shí)內(nèi)通知其所在單位和家屬，并及時(shí)向社會(huì)公開發(fā)布”。該條中，除“及時(shí)向社會(huì)公開發(fā)布”的表述外，其他內(nèi)容與《監(jiān)察法》第44條的規(guī)定完全相同。又如，黨紀(jì)和國法對(duì)同一內(nèi)容規(guī)范的條文相對(duì)籠統(tǒng)?！侗O(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》規(guī)定：“初步核實(shí)情況報(bào)告應(yīng)當(dāng)報(bào)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人審批，必要時(shí)向同級(jí)黨委主要負(fù)責(zé)人報(bào)告”“審理工作完成后，對(duì)涉及的其他問題線索，經(jīng)批準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處置。”在規(guī)定中“必要時(shí)”“及時(shí)”這種字樣，無法進(jìn)行準(zhǔn)確的界定，也就不能給執(zhí)規(guī)人員明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，留下了權(quán)力尋租的漏洞。再如，在紀(jì)法銜接過程中，移交內(nèi)容的合法性有待優(yōu)化。紀(jì)委將調(diào)查充分后的案件移交給檢察院，檢察院仍需按照法律規(guī)定從頭調(diào)查，對(duì)于紀(jì)委提供的證據(jù)能夠直接使用還存在爭議。針對(duì)同一案件紀(jì)委和檢察院都按照自己的程序進(jìn)行了偵查，既增加了工作成本，又帶來了紀(jì)法脫節(jié)、銜接不暢、監(jiān)督空白等問題。由于檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)在查處違紀(jì)問題和違法行為的工作中存在交集，在偵查中也存在重復(fù)工作，因此亟待提高紀(jì)法銜接中關(guān)于移交內(nèi)容的合法性，減少重復(fù)勞動(dòng)提高工作效率。

深化紀(jì)法銜接、紀(jì)法貫通。一是發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)基本原則的補(bǔ)充作用。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律分屬于不同的門類，但都是研究制度現(xiàn)象的科學(xué)，關(guān)注的重點(diǎn)都是在制度規(guī)范行為，調(diào)整關(guān)系方面的基本功能。在紀(jì)法銜接過程中，涉及的多方權(quán)力主體，諸多環(huán)節(jié)、內(nèi)容、程序等，不可避免存在空白或者規(guī)定不明確的領(lǐng)域，需要充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)基本原則的補(bǔ)充作用，以符不符合基本原則為標(biāo)準(zhǔn)作出合理合法的判斷，促進(jìn)紀(jì)法有效銜接。二是發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)基本原則的配套作用。雖然到目前為止，已制定并實(shí)施三個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年計(jì)劃，但關(guān)于紀(jì)法銜接的規(guī)定也有很多，大多是具有高度概括性的規(guī)定，并沒有給出具體明確的配套標(biāo)準(zhǔn)。充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)基本原則的配套作用，可以紀(jì)法銜接上位法的精神規(guī)定，結(jié)合實(shí)際情況制定可實(shí)施的配套規(guī)定，從而推動(dòng)紀(jì)法有序銜接。最后，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)基本原則的支撐作用。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在根本目標(biāo)、價(jià)值取向、法治理念等方面具有一致性，但一致性不能掩蓋兩者的差異性，尤其是關(guān)于某一具體環(huán)節(jié)的差異，可以充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)基本原則的支撐作用，協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的矛盾。

（三）保持黨的先進(jìn)性純潔性的必然要求

黨內(nèi)法規(guī)的基本原則體現(xiàn)了黨的性質(zhì)、宗旨和任務(wù)，旨在確保黨在建設(shè)偉大事業(yè)的過程中始終處于堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心地位。黨內(nèi)法規(guī)的制定和實(shí)施，有助于加強(qiáng)黨的建設(shè)，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力，通過嚴(yán)格的紀(jì)律約束，確保黨員遵守黨的章程，嚴(yán)守黨的紀(jì)律，保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，使我們黨“成為始終走在時(shí)代前列、人民衷心擁護(hù)、勇于自我革命、經(jīng)得起各種風(fēng)浪考驗(yàn)、朝氣蓬勃的馬克思主義執(zhí)政黨”［7］433。黨內(nèi)法規(guī)基本原則為保障黨的先進(jìn)性、純潔性提供紀(jì)律約束。隨著改革開放逐步深入，社會(huì)利益多元化，思想多樣化也深刻影響到黨員干部的觀念和行為，加之黨的組織規(guī)模不斷壯大，容易出現(xiàn)搞小山頭、小圈子、小團(tuán)伙現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害黨的先進(jìn)性、純潔性。尤其是中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，黨面臨百年未有之大變局，落實(shí)黨要管黨、從嚴(yán)治黨的任務(wù)比歷史上任何時(shí)候都更繁重、更緊迫。黨的十八大以來，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案464.8萬余件。553名中管干部立案審查，2.5萬廳局級(jí)干部、18.2萬縣處級(jí)干部受到處分［8］。

黨內(nèi)法規(guī)基本原則通過明確行為的負(fù)面清單，圍繞保持黨的先進(jìn)性和純潔性、提高黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政能力展開。一方面，黨內(nèi)法規(guī)基本原則具有科學(xué)性?？茖W(xué)性是黨內(nèi)法規(guī)基本原則的首要特征，特指基本原則既符合意識(shí)形態(tài)的政治要求，又符合作為制度規(guī)范的發(fā)展規(guī)律。發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)基本原則的科學(xué)性作用，要深入研究當(dāng)前黨內(nèi)實(shí)踐，充分調(diào)查損害黨的先進(jìn)性、純潔性的原因，根據(jù)不同的情況制定相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)基本原則具有規(guī)范性。規(guī)范性是黨內(nèi)法規(guī)基本原則的基礎(chǔ)特征，是由黨內(nèi)法規(guī)本身是一種制度規(guī)范的基本屬性決定的。只有堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)基本原則的指導(dǎo)，才能使黨的領(lǐng)導(dǎo)和自身建設(shè)在合法合規(guī)的范圍內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)，從而統(tǒng)一全黨意志。再一方面，黨內(nèi)法規(guī)基本原則具有整體性。黨內(nèi)法規(guī)基本原則的整體性是指基本原則體現(xiàn)的是黨的統(tǒng)一意志，而非某個(gè)黨組織或者某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人意愿，以堅(jiān)決維護(hù)民主集中制的權(quán)威，保證黨的決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力。通過發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)基本原則的科學(xué)性、規(guī)范性、整體性作用，服務(wù)于全面從嚴(yán)治黨的偉大實(shí)踐。

二、黨內(nèi)法規(guī)基本原則的邏輯內(nèi)涵

當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)具體條文中關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)基本原則重點(diǎn)側(cè)重操作層面的要求，如新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》明確了堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨，黨紀(jì)面前一律平等，實(shí)事求是，民主集中制，懲前毖后、治病救人的五項(xiàng)原則；《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確了堅(jiān)持正確的政治方向等六項(xiàng)原則。黨內(nèi)法規(guī)基本原則應(yīng)當(dāng)貫穿立法和執(zhí)法的全過程，尤其是協(xié)調(diào)好同級(jí)之間、不同層級(jí)之間黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系，促進(jìn)內(nèi)容的整體協(xié)同、執(zhí)行的公平公正，實(shí)現(xiàn)政治性和專業(yè)性的高度統(tǒng)一。

（一）宏觀層面的黨內(nèi)法規(guī)基本原則

宏觀層面的黨內(nèi)法規(guī)原則是指貫穿于立法執(zhí)法全過程，闡釋政黨政治理念，彰顯根本立法原則，明確政黨政權(quán)關(guān)系的價(jià)值準(zhǔn)則。綜合黨內(nèi)法規(guī)條文，具有同質(zhì)性的黨內(nèi)法規(guī)原則主要有三條。一是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，這一原則明確了中國共產(chǎn)黨作為社會(huì)主義國家執(zhí)政黨和其他類型政黨立法的根本區(qū)別；二是堅(jiān)持黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)原則，這是憲法精神在黨內(nèi)立法價(jià)值上的體現(xiàn)，也明確了政黨與國家政權(quán)的關(guān)系；三是堅(jiān)持民主集中原則，這一原則闡釋了黨內(nèi)立法的內(nèi)生邏輯，實(shí)現(xiàn)了結(jié)果正義和程序正義的高度統(tǒng)一。

1.堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。黨規(guī)姓黨，標(biāo)識(shí)了鮮明的政治特征。黨內(nèi)法規(guī)通過規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)，目的是把黨建設(shè)得更加強(qiáng)勁有力，確保黨在建設(shè)社會(huì)主義事業(yè)的過程中始終保持領(lǐng)導(dǎo)核心地位，更好地為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興。堅(jiān)持和加強(qiáng)的黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，最重要的是要堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，最關(guān)鍵的是堅(jiān)決維護(hù)習(xí)近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位。要增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，把夯實(shí)“兩個(gè)維護(hù)”制度保障作為法規(guī)制度建設(shè)的根本政治要求，確保黨內(nèi)法規(guī)制定有利于堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，有利于堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨，這是黨內(nèi)法規(guī)制定必須依循的目標(biāo)取向，也是衡量一部黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量高低的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

2.堅(jiān)持黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)原則。黨章規(guī)定，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”。憲法規(guī)定“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。從憲法地位來看，憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，規(guī)定國家根本制度和根本任務(wù)，適用于國家全體公民。中國共產(chǎn)黨在中國特色社會(huì)主義偉大事業(yè)中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，同時(shí)作為中國的政黨組織，共產(chǎn)黨員是中國公民，并沒有超出憲法法律的管理范疇，同樣必須遵守憲法法律。從紀(jì)法銜接來看，黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)是紀(jì)法銜接的前提，只有黨的紀(jì)律檢查工作是合理合法的，才能夠順利完成案件移交，減少工作重復(fù)，提高工作效率，從而推進(jìn)紀(jì)法有效有序銜接。

3.堅(jiān)持民主集中制原則?！懊裰骷兄剖俏尹h的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度，是馬克思主義政黨區(qū)別于其他政黨的重要標(biāo)志。”［9］民主集中制把充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主和正確實(shí)行集中有機(jī)結(jié)合起來，既可以最大限度激發(fā)全黨創(chuàng)造活力，也可以統(tǒng)一全黨思想和行動(dòng)，有效防止和克服議而不決、決而不行的分散主義，是科學(xué)合理而又有效率的原則［10］。法規(guī)貫徹落實(shí)民主集中制的要求，必須把民主集中制的精神和要求全面體現(xiàn)到黨內(nèi)法規(guī)的制度設(shè)計(jì)之中。一方面，黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容上要符合民主集中制要求，充分體現(xiàn)發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主和維護(hù)黨的集中統(tǒng)一要求；另一方面，黨內(nèi)法規(guī)制定過程中堅(jiān)持民主集中制，充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛征求意見，凝聚各方共識(shí)，保證制定過程的開放性和民主性，保證制定的效率和質(zhì)量。再一方面，紀(jì)律執(zhí)行必須遵循集體領(lǐng)導(dǎo)原則，堅(jiān)持問題集中研討、處置集體決策、結(jié)果集體負(fù)責(zé)，杜絕“家長制”“一言堂”。

（二）中觀層面的黨內(nèi)法規(guī)基本原則

中觀層面黨內(nèi)法規(guī)原則重在協(xié)調(diào)相同層級(jí)的黨內(nèi)立法、不同層級(jí)黨內(nèi)立法的關(guān)系，確保黨內(nèi)法規(guī)形成貫通的整體。從上層黨內(nèi)法規(guī)與下層黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系來看，必須遵循上位法優(yōu)于下位法原則，保證上下一致；從同級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容配置來看，必須堅(jiān)持抓重點(diǎn)抓關(guān)鍵的要求，明確具體規(guī)范的權(quán)責(zé)一致原則；從實(shí)體法和程序法的關(guān)系來看，必須堅(jiān)持內(nèi)容程序法定原則，防止黨內(nèi)法規(guī)立法出現(xiàn)層層加碼，逾越邊界等問題。

1.上位法優(yōu)于下位法。上位法優(yōu)于下位法原則實(shí)際上是法規(guī)的效力位階在運(yùn)行過程中的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第31條規(guī)定，“制定黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)遵循效力位階要求”。黨內(nèi)法規(guī)的效力位階，直接體現(xiàn)的是不同黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)法規(guī)體系中的不同層級(jí)，間接體現(xiàn)的是不同黨內(nèi)法規(guī)制定主體在中國共產(chǎn)黨的組織體系中所處的不同位置。根據(jù)黨組織在黨內(nèi)的不同位階，其制定出臺(tái)的法規(guī)因而也具有不同的效力。確定法規(guī)效力層級(jí)，有利于避免和化解法規(guī)之間關(guān)于同一事件規(guī)定不同的矛盾，為執(zhí)規(guī)工作人員提供明確的標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)法規(guī)體系的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性、整體性。以制定主體層級(jí)為標(biāo)準(zhǔn)，法規(guī)的效力位階可以分為中央、部委、地方。中央黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織制定的。由于中央的地位最高，且規(guī)定的是關(guān)系全黨的重大問題，所以在黨內(nèi)法規(guī)體系中具有最高的層級(jí)和最強(qiáng)的效力。下級(jí)組織在制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)，必須確保其規(guī)定內(nèi)容不與中央黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的內(nèi)容相沖突。部委黨內(nèi)法規(guī)是由中紀(jì)委以及黨中央工作機(jī)關(guān)根據(jù)職權(quán)范圍內(nèi)的有關(guān)事項(xiàng)制定的法規(guī)，主要負(fù)責(zé)制定黨的某一方面工作的黨內(nèi)法規(guī)，是面向全黨、具有普遍適用性。在效力上低于中央制定的法規(guī)，但是高于地方制定的法規(guī)。地方黨內(nèi)法規(guī)是由省、自治區(qū)、直轄市黨委為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)，負(fù)責(zé)本地區(qū)黨的建設(shè)相關(guān)職責(zé)而制定的法規(guī)［11］。地方黨內(nèi)法規(guī)的位階和效力相對(duì)較低，但它們在推動(dòng)黨中央決策部署在本地區(qū)落實(shí)落地方面發(fā)揮著重要作用。在制定地方黨內(nèi)法規(guī)時(shí)，必須以中央黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)，并確保其內(nèi)容不與中央黨內(nèi)法規(guī)、部委黨內(nèi)法規(guī)以及其他上級(jí)黨內(nèi)法規(guī)相抵觸。

2.權(quán)責(zé)相適應(yīng)原則。權(quán)責(zé)相適應(yīng)原則實(shí)質(zhì)上是權(quán)責(zé)的科學(xué)配置問題。對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)來說，權(quán)責(zé)配置的主體主要分為兩個(gè)：黨員的權(quán)利與職責(zé)、黨組織的權(quán)利與職責(zé)。首先，權(quán)責(zé)相適應(yīng)原則要求對(duì)標(biāo)權(quán)力配置格局，加強(qiáng)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”權(quán)力的制約監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)重要崗位、關(guān)鍵崗位、風(fēng)險(xiǎn)崗位的違紀(jì)行為規(guī)定，側(cè)重對(duì)權(quán)力集中、資金密集、資源富集領(lǐng)域的法紀(jì)制約，在整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破中確保黨內(nèi)法規(guī)因時(shí)而變、因勢而變，發(fā)揮防火墻作用。其次，權(quán)責(zé)相適應(yīng)原則要求明確權(quán)責(zé)配置，在黨章第3條中明確規(guī)定了黨員的8項(xiàng)義務(wù)，第4條明確規(guī)定了黨員的8項(xiàng)權(quán)利。需要注意的是，雖然從條文數(shù)量上看黨員義務(wù)和權(quán)利是相等的、從份量上看也是相同的，但是在實(shí)際運(yùn)行過程中往往會(huì)偏重黨員義務(wù)，“政黨得以形成與存續(xù)的要素，包括但不限于黨員應(yīng)認(rèn)可黨的綱領(lǐng)、遵守黨的章程、服從黨的紀(jì)律、維護(hù)黨的統(tǒng)一等，這些都屬于義務(wù)性要求而非權(quán)利性內(nèi)容”［12］，但是也不能忽視黨員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。義務(wù)產(chǎn)生責(zé)任、權(quán)利提供激勵(lì)，只有賦予黨員必要的權(quán)利，充分發(fā)揮權(quán)利的激勵(lì)和保障作用，才能更好地履行義務(wù)。通過設(shè)定權(quán)利來激勵(lì)黨員遵守紀(jì)律、履行義務(wù)，增強(qiáng)主體責(zé)任感，強(qiáng)化全體黨員的身份認(rèn)同感，激發(fā)黨員活力，調(diào)動(dòng)黨員積極性。黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨的各級(jí)組織、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)以及黨組的職權(quán)與職責(zé)作出規(guī)定，針對(duì)黨的中央組織主要規(guī)定的是職權(quán)，針對(duì)地方黨委、黨的工作機(jī)關(guān)、黨組主要規(guī)定的是職責(zé)，針對(duì)紀(jì)委主要規(guī)定的是職責(zé)任務(wù)，針對(duì)基層組織主要規(guī)定的是任務(wù)。要讓整個(gè)黨的組織體系結(jié)構(gòu)合理、有序運(yùn)轉(zhuǎn)，就必須保證黨的中央組織與各級(jí)組織權(quán)責(zé)相適。

3.內(nèi)容程序法定原則。內(nèi)容程序法定原則的基本含義是黨員行為違反黨內(nèi)法規(guī)，必須以黨內(nèi)法規(guī)的明文規(guī)定為前提，按照規(guī)范的程序給予處罰。其基本內(nèi)容應(yīng)該包括以下三個(gè)方面：一是先定性。制定黨內(nèi)法規(guī)屬于抽象行為，也就是黨內(nèi)法規(guī)事先對(duì)黨的組織的工作活動(dòng)和黨員行為作出規(guī)定，黨的組織和黨員什么可為，什么當(dāng)為，什么禁為，合規(guī)與違規(guī)的后果如何等等，都在事先作出明確規(guī)定，可以教育引導(dǎo)黨的組織和黨員作出合規(guī)行為選擇。事先作出明確規(guī)定是事后平等對(duì)待的前提，對(duì)照著事先規(guī)定，任何人在同等情形下會(huì)受到同等對(duì)待，不同情形下會(huì)受到區(qū)別對(duì)待，這就保障了黨內(nèi)生活的公平公正，避免無規(guī)可依的情況下因人而異。二是法定性。黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)用簡潔準(zhǔn)確的語言，明確規(guī)定黨的組織的職權(quán)職責(zé)、黨員義務(wù)權(quán)利以及違反黨內(nèi)法規(guī)情況和相應(yīng)的處分。一經(jīng)規(guī)定，就對(duì)黨的組織和黨員行為剛性約束，有利于避免對(duì)黨的組織權(quán)力和黨員權(quán)利的任意決定和隨意理解，能夠有效解決為官掌權(quán)者的恣意妄為、專斷獨(dú)行、隨意決策的非理性行為。三是穩(wěn)定性。違紀(jì)行為法定原則能夠保持黨內(nèi)法規(guī)的穩(wěn)定性，朝令夕改會(huì)損害黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威，也會(huì)誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì)主義。黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)的是黨的統(tǒng)一意志，是黨的智慧結(jié)晶，是在黨的科學(xué)理論指引下對(duì)成熟經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)提煉，是由很高層級(jí)黨的組織嚴(yán)格按照規(guī)定程序?qū)徤髦贫ǖ模唤?jīng)出臺(tái)就具有穩(wěn)定性和長期性。堅(jiān)持違紀(jì)行為法定原則，能夠避免黨內(nèi)法規(guī)因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人的變換而改變，確保黨內(nèi)法規(guī)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

（三）微觀層面的黨內(nèi)法規(guī)基本原則

微觀層面黨內(nèi)法規(guī)原則重在協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行層面的關(guān)系，確保黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行有序、執(zhí)行有力。在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行對(duì)象層面，必須堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)人人平等原則，嚴(yán)防任何個(gè)人凌駕于黨內(nèi)法規(guī)之上，堅(jiān)決杜絕少數(shù)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行紀(jì)律時(shí)出現(xiàn)“手電筒只照別人不照自己”的問題。在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程層面，必須堅(jiān)持便利管用原則，做到規(guī)定簡潔明確、操作務(wù)實(shí)科學(xué)，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性。在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行結(jié)果層面，要落實(shí)懲前毖后、治病救人原則，最大限度發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的教育和挽救功能，放大黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行實(shí)效。

1.法規(guī)面前人人平等原則。黨章總綱明確指出，“堅(jiān)持把紀(jì)律挺在前面，加強(qiáng)組織性紀(jì)律性，在黨的紀(jì)律面前人人平等?！秉h內(nèi)法規(guī)本質(zhì)上就是黨的紀(jì)律。實(shí)行法規(guī)面前人人平等原則，從根本上說，每個(gè)黨員都是中國工人階級(jí)先鋒隊(duì)的一員，黨員之間只有分工的不同，沒有高低貴賤的區(qū)別；每一個(gè)黨員都要履行黨員義務(wù)，享受黨員權(quán)利，遵守黨的紀(jì)律。堅(jiān)持在法規(guī)面前人人平等的原則，就是用法規(guī)來維護(hù)黨員在黨內(nèi)一律平等的政治地位。堅(jiān)持法規(guī)面前人人平等原則，是無產(chǎn)階級(jí)政黨的一個(gè)顯著特色，也是黨保持戰(zhàn)斗力的保證。其內(nèi)容主要包括兩個(gè)方面：一是在遵守黨內(nèi)法規(guī)方面，所有黨員都必須自覺接受黨內(nèi)法規(guī)的約束，決不允許有任何人可以例外。黨章、準(zhǔn)則、條例等黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)所有黨員都是同等適用的。任何黨員，無論職務(wù)高低、入黨時(shí)間長短，都必須嚴(yán)格遵守。黨章規(guī)定的黨員的權(quán)利和義務(wù)，黨員必須遵守。違背黨員義務(wù)、侵犯黨員權(quán)利都是違反黨內(nèi)法規(guī)的行為。二是在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)方面，黨員如果觸犯了法規(guī)，不管是領(lǐng)導(dǎo)干部還是普通黨員都要追究責(zé)任，并按照同樣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處理，決不允許有任何特權(quán)逃脫處罰?！邦I(lǐng)導(dǎo)干部不論職務(wù)多高、資歷多深、貢獻(xiàn)多大，都要嚴(yán)格按法規(guī)制度辦事，堅(jiān)持法規(guī)制度面前人人平等、遵守法規(guī)制度沒有特權(quán)、執(zhí)行法規(guī)制度沒有例外。”［2］209

2.便利管用原則。習(xí)近平總書記指出，“長期以來，我們制定的不少制度規(guī)定流于形式，其中一個(gè)重要原因就是制度本身不科學(xué)，脫離實(shí)際、沒有可行性，有的規(guī)定過于原則、操作性不強(qiáng)?！保?］116中央八項(xiàng)規(guī)定之所以能成為全黨共同遵守的鐵規(guī)矩、硬杠杠，一個(gè)重要原因就是內(nèi)容簡介、務(wù)實(shí)管用。制定出臺(tái)黨內(nèi)法規(guī)，不是為制定而制定，而是用來解決問題的，要真正做到便利管用。在研究制定黨內(nèi)法規(guī)過程中，往往會(huì)遇到一個(gè)兩難的問題，如果制度規(guī)定得細(xì)化點(diǎn)、具體點(diǎn)，它的可操作性會(huì)強(qiáng)一些，但制度的適應(yīng)性、穩(wěn)定性就會(huì)弱一些；如果制度規(guī)定得粗點(diǎn)、原則點(diǎn)，它的靈活性會(huì)多一些，但濫用自由裁量權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)提高［13］。在現(xiàn)實(shí)中，有不少黨內(nèi)法規(guī)在制定出臺(tái)時(shí)大力宣傳，在制定出臺(tái)后卻悄無聲息，一個(gè)重要原因就是制度規(guī)定不接地氣、脫離實(shí)際、沒有可行性。唯有將便利管用原則貫徹黨內(nèi)法規(guī)制定執(zhí)行全過程，才能讓每項(xiàng)制度落地生威。便利管用原則體現(xiàn)在：一要明確具體。所立之規(guī)要嚴(yán)謹(jǐn)準(zhǔn)確、簡潔明了、樸實(shí)務(wù)實(shí)，明確指出該條款適用的時(shí)間、范圍、對(duì)象、行為等，給黨員和黨組織以直接、明了的行為指引。對(duì)于有多種含義的要分項(xiàng)表述，不能含糊其詞、模棱兩可。二要重點(diǎn)突出。要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，出現(xiàn)什么問題就解決什么問題，什么問題突出就著力解決什么問題；同時(shí)要重點(diǎn)完善基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)，把方方面面考慮周全，構(gòu)建牢固的“四梁八柱”。

3.懲前毖后治病救人原則。所有的黨內(nèi)法規(guī)，制裁和懲罰都不是唯一目的，除懲戒功能外，還有教育的作用。通過制裁違規(guī)者，使違規(guī)者和其他人在思想上有所觸動(dòng)，自覺遵守黨內(nèi)法規(guī)，以此維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威，保證黨內(nèi)法規(guī)的貫徹實(shí)施，實(shí)現(xiàn)管黨治黨的目的。懲前毖后治病救人原則已經(jīng)被明確寫入許多黨內(nèi)法規(guī)。例如，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱《紀(jì)律處分條例》）第4條第5款規(guī)定，黨的紀(jì)律處分條例遵循懲前毖后、治病救人。處理違犯黨紀(jì)的黨組織和黨員，應(yīng)當(dāng)實(shí)行懲戒與教育相結(jié)合，做到寬嚴(yán)相濟(jì)?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第4條規(guī)定堅(jiān)持懲前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜漸?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第7條規(guī)定案件檢查要貫徹懲前毖后、治病救人的方針，達(dá)到既維護(hù)黨紀(jì)的嚴(yán)肅性，又教育本人和廣大黨員的目的。紀(jì)律處分作為對(duì)違規(guī)違紀(jì)黨員的制裁，形式上是讓違規(guī)違紀(jì)的黨員承擔(dān)不利后果，但給予黨員紀(jì)律處分的目的不僅僅是為了懲戒，也是通過紀(jì)律處分，對(duì)受處分者和其他人產(chǎn)生威懾作用，推動(dòng)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部自覺遵紀(jì)守規(guī)，就是所謂的“懲前毖后，治病救人”。教育和懲罰是辯證的關(guān)系，懲罰離開了教育的目的，就失去了標(biāo)準(zhǔn)和尺度，變成了為罰而罰；相反，如果一味都強(qiáng)調(diào)教育而不懲罰，教育就會(huì)變成空洞的說教，最終也達(dá)不到教育的目的。在給予黨員紀(jì)律處分時(shí)要把教育手段和懲罰手段結(jié)合起來，堅(jiān)持貫徹教育與懲罰相結(jié)合的原則，《紀(jì)律處分條例》規(guī)定了可以從輕或者減輕處分六種情況，正是具體體現(xiàn)了這一原則。

三、貫徹黨內(nèi)法規(guī)基本原則的實(shí)踐要求

黨內(nèi)法規(guī)基本原則的生命在于執(zhí)行，執(zhí)行的目的在于真正貫徹落實(shí)，發(fā)揮基本原則的剛性約束。從目前黨內(nèi)法規(guī)基本原則的實(shí)踐情況來看，依然存在著一些現(xiàn)實(shí)問題，導(dǎo)致沒有落實(shí)到位，影響黨內(nèi)法規(guī)基本原則的權(quán)威性與有效性。因此，需要準(zhǔn)確把握運(yùn)用基本原則的實(shí)踐要求，在價(jià)值層面，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)基本原則教育，樹立基本原則的價(jià)值理念；在制度層面，健全黨內(nèi)法規(guī)立法審查機(jī)制，保證基本原則貫穿黨內(nèi)法規(guī)全過程；在標(biāo)準(zhǔn)層面，規(guī)范執(zhí)紀(jì)審查標(biāo)準(zhǔn)要求，確保執(zhí)行有方向、有尺度；在執(zhí)行層面，強(qiáng)化基本原則貫徹的“力度、速度、精度、溫度”，讓黨內(nèi)法規(guī)基本原則真正落實(shí)到位。

（一）加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)基本原則教育

思想認(rèn)同、價(jià)值引導(dǎo)是行動(dòng)的先導(dǎo)力量。法規(guī)意識(shí)的有無或強(qiáng)弱直接影響到執(zhí)規(guī)的態(tài)度和成效。貫徹落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)基本原則，首先要提高黨員干部對(duì)黨內(nèi)法規(guī)基本原則的認(rèn)同感、責(zé)任感、敬畏感。只有樹立基本原則理念，才能將意識(shí)層面的認(rèn)同轉(zhuǎn)化為行動(dòng)上的自覺。

1.擴(kuò)大宣傳，提高知名度。很多黨員干部、立規(guī)執(zhí)規(guī)人員在工作過程中，僅僅是做到了知其然、對(duì)照條文進(jìn)行機(jī)械地技術(shù)性操作，并沒有考慮到思想指導(dǎo)層面的背后邏輯，造成工作效果不理想。例如，選派權(quán)威專家組成宣講團(tuán)到各機(jī)關(guān)單位進(jìn)行實(shí)地宣講，現(xiàn)場講解黨內(nèi)法規(guī)基本原則的價(jià)值理念、理論內(nèi)涵、實(shí)踐路徑等內(nèi)容，讓黨員干部真正了解基本原則的來龍去脈。在發(fā)布新的黨內(nèi)法規(guī)時(shí)召開新聞發(fā)布會(huì)，注重闡釋黨內(nèi)法規(guī)所蘊(yùn)含的基本原則及其精神，加深對(duì)具體條文與基本原則的理解。在黨內(nèi)刊發(fā)有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)基本原則的解釋讀物，激發(fā)全黨對(duì)基本原則的思考與討論，營造出全黨學(xué)習(xí)基本原則的良好氛圍。

2.加強(qiáng)學(xué)習(xí)，增強(qiáng)實(shí)效性。突出“關(guān)鍵少數(shù)”，堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)習(xí)。在傳達(dá)黨中央重大決策部署時(shí)同步學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)基本原則相關(guān)知識(shí)，帶動(dòng)各級(jí)黨員干部自覺學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)基本原則。日常學(xué)習(xí)與集中學(xué)習(xí)相結(jié)合。依托網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，推出有關(guān)基本原則的網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)課程，納入學(xué)習(xí)考試范圍，促進(jìn)黨員干部堅(jiān)持日常學(xué)習(xí)。大力發(fā)揮黨校、行政學(xué)院、社會(huì)主義學(xué)院在黨員干部教育培訓(xùn)體系中的重要作用，通過各種教育培訓(xùn)方式，如專題講座、研討會(huì)等方式進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)基本原則學(xué)習(xí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法規(guī)意識(shí)、原則意識(shí)。強(qiáng)化專題學(xué)習(xí)，結(jié)合黨內(nèi)集中教育，把學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)基本原則作為重點(diǎn)內(nèi)容，把實(shí)際工作與理論指導(dǎo)統(tǒng)一起來，推動(dòng)基本原則內(nèi)化于心、外化于行。

（二）健全黨內(nèi)法規(guī)立法審查機(jī)制

黨內(nèi)法規(guī)立法審查主要包括前置審核和備案審查。前置審核是指黨內(nèi)法規(guī)草案形成后、審批前，先由審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)對(duì)法規(guī)的政治性、合規(guī)性、合法性等方面進(jìn)行全面審核。備案審查是在黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布后一定時(shí)間內(nèi)，尤其制定機(jī)關(guān)依照一定程序報(bào)送中共中央進(jìn)行審查，并由后者對(duì)審查發(fā)現(xiàn)的問題做出處理。事前審核與事后審查，最大程度地保證了黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)性與權(quán)威性。但是在職能設(shè)置、程序運(yùn)行、責(zé)任分配等方面仍需完善。

1.明確黨內(nèi)法規(guī)審查主體。黨內(nèi)法規(guī)立法審查主體主要包括法規(guī)制定的主體和法規(guī)審查的主體。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的主體是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委。審查主體分為前置審核主體和備案審查主體。前置審核，由黨內(nèi)法規(guī)審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)所屬法規(guī)工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)。比如，中央黨內(nèi)法規(guī)的前置審核，由中央辦公廳法規(guī)局承擔(dān)；省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)的前置審核，由黨委或者黨委辦公廳所屬法規(guī)工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)。中共中央是備案審查的唯一主體。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文獻(xiàn)備案審查規(guī)定》（以下簡稱《備案審查規(guī)定》），中共中央辦公廳負(fù)責(zé)向中央報(bào)備的黨內(nèi)法規(guī)的備案審查，具體工作由中共中央辦公廳法規(guī)局承擔(dān)。明確主體，各司其職，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)立法審查機(jī)制高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)審查程序。備案審查程序極其重要，審查程序直接關(guān)乎審查質(zhì)量?！秱浒笇彶橐?guī)定》第11條規(guī)定了黨規(guī)審查的標(biāo)準(zhǔn)：政治性、合法合規(guī)性、合理性、規(guī)范性。因此要規(guī)范程序，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)逐次進(jìn)行嚴(yán)格審查，任何一項(xiàng)不符合標(biāo)準(zhǔn)的條款都要進(jìn)行改正。首先，要對(duì)標(biāo)黨章，進(jìn)行政治性審查。是否符合黨章精神；是否與黨的理論、路線、目標(biāo)相符合；是否認(rèn)真貫徹黨的路線方針政策；是否嚴(yán)格符合黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的要求等。對(duì)于政治性審查，任何黨內(nèi)法規(guī)違背其原則都將不予通過。其次，要對(duì)標(biāo)上下級(jí)法規(guī)，進(jìn)行合規(guī)性審查。是否與上位法規(guī)精神或者具體條文不一致，是否與同位法規(guī)對(duì)同一行為的規(guī)定相沖突。同一位階的不同黨內(nèi)法規(guī)如果對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定有沖突，那么被審查的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)與其他黨內(nèi)法規(guī)保持協(xié)調(diào)銜接。最后，要進(jìn)行實(shí)體法和程序法審查。實(shí)體法是規(guī)定實(shí)質(zhì)權(quán)利和義務(wù)或者權(quán)力和責(zé)任的法律，程序法是規(guī)定權(quán)利和義務(wù)或者權(quán)力和責(zé)任實(shí)施程序的法律［14］。“實(shí)體法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)或者權(quán)力和責(zé)任只有通過適當(dāng)?shù)某绦虿拍軐?shí)現(xiàn)?！保?5］程序規(guī)定是黨內(nèi)法規(guī)得到有效執(zhí)行的保證。在具體實(shí)施實(shí)體法過程中，考慮是否符合程序法的相關(guān)規(guī)定。如若不符，則要調(diào)整實(shí)施行為，與程序法做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

3.細(xì)化黨內(nèi)法規(guī)審查責(zé)任。全面從嚴(yán)治黨，必須進(jìn)一步細(xì)化主體責(zé)任。履行好各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，才能將全面從嚴(yán)治黨的措施落到實(shí)處。在全面從嚴(yán)治黨責(zé)任中，主體具體是指黨內(nèi)履行全面從嚴(yán)治黨責(zé)任的各級(jí)各類主體，如黨中央、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、黨的工作機(jī)關(guān)、地方黨委（黨組）、農(nóng)村基層黨組織和黨員等都屬于主體的范疇。在具體的實(shí)施過程中，全面從嚴(yán)治黨責(zé)任主體主要包括：各級(jí)黨組織、黨員和“關(guān)鍵少數(shù)”。各級(jí)黨組織的黨委（黨組）擔(dān)負(fù)集體責(zé)任，凡是涉及重大事項(xiàng)的決定，必須要通過黨委集體討論決定。各級(jí)黨委（黨組）對(duì)本管轄范圍承擔(dān)全面從嚴(yán)治黨集體責(zé)任。在各級(jí)黨委（黨組）中，書記為第一責(zé)任人，對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)全面責(zé)任，帶頭貫徹執(zhí)行全面從嚴(yán)治黨的方針政策，統(tǒng)籌全面從嚴(yán)治黨工作，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子團(tuán)結(jié)合作，發(fā)揮整體最大效能。領(lǐng)導(dǎo)班子成員負(fù)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，紀(jì)委書記負(fù)監(jiān)督責(zé)任，主抓紀(jì)律檢查工作，其他班子成員積極配合紀(jì)委書記進(jìn)行監(jiān)督檢查。黨員負(fù)政治責(zé)任，全面從嚴(yán)治黨責(zé)任是全體黨員的政治責(zé)任［16］。黨員是黨組織內(nèi)部的“絕大多數(shù)”，是黨組織的重要主體，只有全體黨員認(rèn)真落實(shí)好管黨治黨的相關(guān)要求，“全面從嚴(yán)治黨才能保持良好氛圍和環(huán)境”［17］，全面從嚴(yán)治黨才能向縱深推進(jìn)。

（三）統(tǒng)一規(guī)范執(zhí)紀(jì)審查標(biāo)準(zhǔn)

統(tǒng)一黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)紀(jì)審查標(biāo)準(zhǔn)是指黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)在行使權(quán)利和履行義務(wù)過程中的統(tǒng)一要求，重在防止對(duì)同一案件或者類似案件發(fā)生截然不同的查處結(jié)論。統(tǒng)一規(guī)范執(zhí)紀(jì)審查標(biāo)準(zhǔn)，是推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)基本原則落實(shí)的重要一步。

1.進(jìn)一步細(xì)化定量規(guī)范。在黨內(nèi)法規(guī)具體條例中，抽象概括性規(guī)定比較多，一方面給予黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行人員較大的自由裁量權(quán)，有可能會(huì)造成權(quán)力尋租；另一方面也給執(zhí)行人員造成阻礙，由于沒有明確的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，黨內(nèi)法規(guī)就無法準(zhǔn)確執(zhí)行到位。因此，要做實(shí)定量規(guī)范，縮小執(zhí)規(guī)人員的自由裁量空間，準(zhǔn)確執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的具體要求。例如，《紀(jì)律處分條例》第4章對(duì)違法犯罪黨員的紀(jì)律處分，“收受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的禮品、禮金、消費(fèi)卡和有價(jià)證券、股權(quán)、其他金融產(chǎn)品等財(cái)物，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分”。情節(jié)較輕與情節(jié)較重的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)是什么，應(yīng)當(dāng)給予解釋說明?？煞抡铡蛾P(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》進(jìn)行定量規(guī)范，數(shù)額在3萬元以上不滿20萬元的，屬于“數(shù)額較大”；貪污數(shù)額在10萬元以上不滿20萬元，屬于“嚴(yán)重情節(jié)”；貪污數(shù)額在150萬元以上不滿300萬元，屬于“特別嚴(yán)重情節(jié)”，以此將黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行要求標(biāo)準(zhǔn)化、具體化。

2.規(guī)范制定負(fù)面清單。負(fù)面清單制度在市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域秉持的原則是“法無禁止皆可為”，但是在黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域，為規(guī)范職權(quán)與職責(zé)合理履行，要堅(jiān)持“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”的理念。例如，制定配套法規(guī)時(shí)，在遵循黨內(nèi)法規(guī)基本原則、黨章精神與上級(jí)黨內(nèi)法規(guī)條文的前提下，禁止層層加碼、“一刀切”?？梢栽谏霞?jí)黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)行具體解釋說明，明確執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，讓黨內(nèi)法規(guī)更好地落實(shí)到地，而不可以隨意擴(kuò)大范圍或者提高要求。對(duì)此應(yīng)制定黨內(nèi)法規(guī)負(fù)面清單，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)基本原則明確規(guī)定執(zhí)行主體的禁止行為，不得超越權(quán)限，亂作為。

3.突出具體案例的參考作用。在具體的執(zhí)紀(jì)過程中，一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部有著相同或者類似的違紀(jì)情節(jié)，但是在不同地區(qū)、不同行業(yè)卻有著不同的處置結(jié)果。不可否認(rèn)，一些違紀(jì)主體在組織審查時(shí)通過主動(dòng)交代情況、具有立功情節(jié)被從寬處理，但往往給人造成執(zhí)紀(jì)結(jié)果不穩(wěn)定的印象。一方面，中央和省級(jí)紀(jì)委要繼續(xù)編纂違紀(jì)審查的相關(guān)典型案例，通過對(duì)違紀(jì)情節(jié)的客觀描述、紀(jì)律審查過程的清晰回顧、相關(guān)黨紀(jì)條文適用的精準(zhǔn)把控，形成具有指導(dǎo)性和示范性的案例處置意見，以指導(dǎo)相關(guān)黨委和紀(jì)委形成對(duì)類似違紀(jì)行為處理的參照標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，中央紀(jì)委和省級(jí)紀(jì)委要有針對(duì)性地出臺(tái)一批違紀(jì)后適用“四種形態(tài)”的典型案例，進(jìn)一步明確組織從寬從輕處理的具體情節(jié)，由點(diǎn)帶面指導(dǎo)相似案件的審查和處置。最后，各級(jí)紀(jì)委要分階段有步驟地開展已過保密期的違紀(jì)案例的公開工作，通過公開案件審理報(bào)告和相關(guān)卷宗，接受黨內(nèi)和社會(huì)的監(jiān)督，為后續(xù)案件處置和違紀(jì)行為處理提供參考和準(zhǔn)繩。

（四）保障黨內(nèi)法規(guī)確實(shí)有效執(zhí)行

立規(guī)不易，執(zhí)規(guī)更難。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“有了好的制度如果不抓落實(shí)，只是寫在紙上、貼在墻上、鎖在抽屜里，制度就會(huì)成為稻草人、紙老虎。”［2］149只有對(duì)標(biāo)基本原則強(qiáng)化制度執(zhí)行，在執(zhí)行過程中要“加力度”“提速度”“抓精度”“重溫度”，才能真正把制度要求落實(shí)到位，確保黨內(nèi)法規(guī)的有效性。

1.保證執(zhí)行的“力度”。“力度”問題實(shí)際上是執(zhí)規(guī)剛性問題。保證執(zhí)行的“力度”，必須堅(jiān)持基本原則。黨內(nèi)法規(guī)基本原則是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的重要保證，只有貫徹落實(shí)基本原則的要求，執(zhí)規(guī)才真正“有力度”?！柏瀼貓?zhí)行法規(guī)制度沒有絕招，關(guān)鍵在真抓，靠的是嚴(yán)管。”［2］154要健全執(zhí)規(guī)責(zé)任制，優(yōu)化責(zé)任劃分體系，制定出可操作可考核的量化標(biāo)準(zhǔn)，倒逼有關(guān)主體切實(shí)履行執(zhí)規(guī)責(zé)任，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)，全黨上下一起抓執(zhí)行的良好局面。建立健全責(zé)任追究機(jī)制，嚴(yán)肅懲處違反黨內(nèi)法規(guī)的行為，是提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的重要保障和根本措施。對(duì)不執(zhí)行、不遵守黨內(nèi)法規(guī)甚至破壞黨內(nèi)法規(guī)的行為，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，嚴(yán)懲干擾者、失責(zé)者、違規(guī)者。重點(diǎn)查處隨意變通制度、惡意規(guī)避制度的現(xiàn)象。對(duì)于那些想謀私利，在執(zhí)行制度過程中“做選擇、搞變通、打折扣”［2］217的行為，必須堅(jiān)決予以糾正，并嚴(yán)肅處理有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部。

2.提高執(zhí)行的“速度”。“速度”問題實(shí)際上是執(zhí)規(guī)動(dòng)力問題。黨內(nèi)法規(guī)體系基本形成，但是在落實(shí)過程中存在不執(zhí)行、慢執(zhí)行的問題，嚴(yán)重?fù)p害了黨內(nèi)法規(guī)的有效性和權(quán)威性。因此，有必要強(qiáng)化對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督。一要健全監(jiān)督檢查體制機(jī)制。要整合督查力量，提升整體效能，既加強(qiáng)各自的建設(shè)，又注重相互之間的協(xié)調(diào)配合。優(yōu)化督查機(jī)構(gòu)，配備專職人員，明確督查權(quán)力。建立健全督查責(zé)任制，將黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程中各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行責(zé)任劃分，保證責(zé)任具體落實(shí)到相關(guān)單位和個(gè)人，確保責(zé)任的明確性和不可推卸性。在確定督查方式、頻率和內(nèi)容時(shí)，應(yīng)考慮到工作的實(shí)際需要和特點(diǎn)，使之成為一種常態(tài)化的管理手段。二要豐富方式方法。如常規(guī)督查、專項(xiàng)督查和綜合督查等，每種方式都有其特定的目標(biāo)和作用。常規(guī)督查注重規(guī)范化管理，專項(xiàng)督查針對(duì)特定問題尋求突破，而綜合督查則側(cè)重于協(xié)調(diào)各方面關(guān)系。這種多管齊下的方式能夠?qū)崿F(xiàn)集中與分散、動(dòng)態(tài)與靜態(tài)的有效結(jié)合。同時(shí)，應(yīng)充分利用各種信息渠道，積極聽取人民群眾和社會(huì)輿論的意見，特別是對(duì)那些反映強(qiáng)烈、影響廣泛的問題進(jìn)行重點(diǎn)督查。在督察內(nèi)容的選擇上，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注執(zhí)行方式和執(zhí)行效果，確保法規(guī)的實(shí)施不僅在形式上符合規(guī)定，而且在實(shí)際成效上達(dá)到預(yù)期目的。

3.提升執(zhí)行的“精度”?！熬取眴栴}，實(shí)際上是執(zhí)規(guī)是否到位的問題。提升執(zhí)行的“精度”，一方面要避免人為干擾，另一方面也要加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的評(píng)估。一要強(qiáng)化科技支撐。運(yùn)用新學(xué)科、新技術(shù)、新知識(shí)，探索法規(guī)加科技的有效途徑，是保障黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的重要支撐。目前，一些黨內(nèi)法規(guī)難以執(zhí)行到位，一個(gè)重要原因是擺脫不了人為因素的干擾。把現(xiàn)代科技手段融入法規(guī)執(zhí)行和落實(shí)之中，借助“無情”的電腦代替“有情”的人腦，可以監(jiān)控按規(guī)矩辦事的全過程，縮小法規(guī)設(shè)計(jì)與執(zhí)行之間的差距，在客觀反映法規(guī)執(zhí)行情況的同時(shí)，放大法規(guī)的功能和效力。探索運(yùn)用科技手段監(jiān)控法規(guī)運(yùn)行，充分運(yùn)用數(shù)字技術(shù)在線傳輸、全程留痕、互聯(lián)互通、信息共享、實(shí)時(shí)監(jiān)控等功能，將法規(guī)運(yùn)行置于有效監(jiān)督之下，重點(diǎn)監(jiān)控執(zhí)規(guī)行為，防止濫用權(quán)力，制約自由裁量權(quán)，使權(quán)力在陽光下運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)在流程內(nèi)控制，減少人為干預(yù)，促進(jìn)依規(guī)用權(quán)、依規(guī)辦事。二要加強(qiáng)執(zhí)行后評(píng)估制度。通過制定科學(xué)的評(píng)估體系和評(píng)估指標(biāo)，將黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行行為進(jìn)行量化測評(píng)，直觀展現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行具體情況，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行過程中遵循基本原則的程度、執(zhí)行主體能力以及具體實(shí)施狀況與成效等進(jìn)行全方位考察［18］，并根據(jù)這種評(píng)價(jià)的反饋來提高執(zhí)行的準(zhǔn)確度。

4.保持執(zhí)行的“溫度”。貫徹落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)，不是為了一棍子打死所有人，而是通過懲罰違規(guī)者，使違規(guī)者和其他人在思想上有所觸動(dòng)，自覺遵守黨內(nèi)法規(guī)，以此維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威，保證黨內(nèi)法規(guī)的貫徹實(shí)施，實(shí)現(xiàn)管黨治黨的目的。因此，建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制是非常有必要的。首先，要綜合分析黨員干部犯錯(cuò)誤的主觀態(tài)度和客觀條件?！耙獙?duì)黨員干部在改革創(chuàng)新過程中的失誤錯(cuò)誤進(jìn)行包容，將黨員干部在推進(jìn)改革過程中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試而出現(xiàn)的失誤錯(cuò)誤與明知故犯的違紀(jì)違法區(qū)別開來，將尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤錯(cuò)誤與明令禁止后仍我行我素的違紀(jì)違法區(qū)別開來，將為推動(dòng)發(fā)展的無意過失與為謀取私利的違紀(jì)違法區(qū)別開來?！保?9］其次，要分析錯(cuò)誤所帶來的后果。如果其錯(cuò)誤沒有導(dǎo)致嚴(yán)重的后果，可以酌情從輕處罰；反之，造成惡劣的社會(huì)影響，則應(yīng)從重處罰。最后，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部態(tài)度給出公平合理有溫度的處罰措施。

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責(zé)任編輯：魏麗莉