摘要：如何處理好人民與國家權力之間的關系是人類政治發(fā)展的共同難題。中國人民代表大會制度不僅提供了一種有效的人民民主實現機制和權力運行機制，而且把這種制度優(yōu)勢轉化為治理效能，發(fā)展出全過程人民民主實踐，從而切實破解了人類政治發(fā)展難題，實現了理論與實踐的統一。其突出優(yōu)勢表現在：作為民主實現形式，人民代表大會制度建立起人民與國家權力緊密聯結的制度通道；作為政權組織形式，人民代表大會制度確保國家政權組織和運行體現民主與效率；作為國家治理的制度基石，人民代表大會制度有效促進人民民主理念轉化為治理實踐。為充分發(fā)揮人民代表大會制度優(yōu)勢，必須堅持黨的領導，加強憲法實施和監(jiān)督，進一步完善人大工作制度，以切實保證人民當家作主。

關鍵詞：人類政治文明；人民代表大會制度；根本政治制度；全過程人民民主

中圖分類號：D622" " " " 文獻標識碼：A" " " "文章編號：1003-8477（2024）08-0005-10

從1954年憲法正式確立至今，人民代表大會制度已走過70年。70年來，人民代表大會制度不僅有力推進和保障了中國特色社會主義事業(yè)的發(fā)展，而且其自身也在實踐中不斷健全和完善，表現出極具生機和活力的發(fā)展狀態(tài)。作為人類政治文明發(fā)展的產物，人民代表大會制度既延續(xù)了人類社會共同追求的民主價值，又在發(fā)展民主實踐中展現出人類民主政治新形態(tài)，為破解人類政治領域的共同難題提供了制度范本。正如習近平總書記在中央人大工作會議上指出的，人民代表大會制度是“我們黨領導人民在人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造，是在我國政治發(fā)展史乃至世界政治發(fā)展史上具有重大意義的全新政治制度”。[1]（p5）本文擬結合人民代表大會制度的性質和功能，探討這一制度如何解決人類政治發(fā)展中的共同難題，分析其相對于其他國家政治制度具有的突出優(yōu)勢和對人類政治文明發(fā)展做出的突出貢獻，以及今后應該怎樣更好地發(fā)揮這些優(yōu)勢。

一、人類政治發(fā)展面臨的共同問題與中國方案

在近現代民主政治中，代議制是實現民主的基本制度，是人類社會的普遍選擇。不同國家的代議制度之所以具有可比性，根源在于它們所面對和解決的政治社會問題具有共通性。與世界上其他國家的制度相比較，人民代表大會制度的突出優(yōu)勢在于提供了一套解決人類政治發(fā)展共同難題的有效方案。

（一）人類政治發(fā)展面臨的共同問題

民主是人類社會追求的共同價值，也是一種國家形態(tài)。對國家而言，民主的價值不僅在于實現人民掌握自己命運的要求，而且在于滿足人民在政治共同體中進行平等合作與交往的需要。民主最真實的意義在于人民能夠控制其所創(chuàng)造的國家這個外在力量，保障人民及其所集合的每個人在國家中擁有真正主體地位。[2]（p9）相應地，實行民主制的初衷就是平衡人民與國家的關系：既滿足人的主體要求，也滿足人對國家的需要，從而實現“人民的統治”。馬克思指出：“在民主制中，國家制度本身只表現為一種規(guī)定，即人民的自我規(guī)定。”[3]（p39）作為“人民的自我規(guī)定”，民主制以人民為本位，提供少數服從多數、體現多數人利益的制度框架，并起到約束國家權力、保障公民權利的作用。

盡管實踐中人類共同追求的民主在不同國家以不同路徑建構和發(fā)展，但各國在民主制度建構過程中都必須遵循政治發(fā)展的客觀規(guī)律，面臨的問題也必然具有共同性。美國制憲者在設計政府的內部結構時，集中討論了兩個問題：一是人民交出的權力如何分配；二是權力分配如何保證公平。[4]（p304-308）美國學者戈登也指出，“國家的權威如何行使自古至今一直是政治學的核心問題”，并認為“有組織的少數支配無組織的多數”產生了政治中的最大難題。[5]（p8，13）事實上，不論一國選擇何種政治發(fā)展道路和民主實現形式，都會面臨一個最終的目標問題：如何建立一個充分體現人民意志的政權以平衡少數人與多數人的利益矛盾？可以說，處理好人民與國家權力之間的關系，不僅是人類政治制度史上的最大難題，也是人類社會探索民主政治真諦的邏輯起點。而這一問題的性質決定了憲法乃是從制度層面對此予以解決的基本途徑，由此對一國憲制秩序提出明確要求。

為處理好人民與國家權力的關系，現代國家憲法制度設計要求至少滿足三點：一是建立有效的民主機制，實現人民與國家權力的連接。人民共同意志的形成過程亦是一個民主過程，必須借助一定的民主運行機制才能實現，包括選舉、議事、決策等制度機制。無論選擇何種民主實現形式，都要求人民意志能夠有效表達和充分體現。二是合理組織和配置國家權力，以實現對私權利的保障和對公權力的制約。國家權力的組織和運行關乎少數人執(zhí)政和多數人利益的平衡。無論采取何種政權組織形式，國家權力的結構設計都應以保障人民利益為出發(fā)點，以確保人民對國家權力的監(jiān)督和制約。三是保證政治制度運轉能夠帶來實際成效。一國的制度設計不僅要考慮民主運行過程，還要注重民主制度的運行實效。尤其要看民主制度的運行能否真正促進國家經濟發(fā)展和社會進步，增進人民福祉。這三個要素貫穿于迄今為止的人類民主政治實踐，是現代立憲國家制度建構的主要內容。實踐中不同國家之所以存在差異，歸根結底在于政治道路與制度選擇存在不同。

制度有優(yōu)劣之分，而評判優(yōu)劣的根據，在于一國是否能結合特定歷史條件，解決人類政治發(fā)展的根本問題?！昂谩钡闹贫炔粌H要符合民主運行的形式標準，而且在國家發(fā)展中應具有實際效能。約翰·密爾說：“要判斷各種政府形式的優(yōu)點，就必須建立一種實質上最合格的理想的政府形式。”[6]（p33）中國共產黨帶領中國人民在追求理想民主制度的道路上不斷探索，創(chuàng)造性地建立起人民代表大會制度。人民代表大會制度自建立起就與資本主義議會制度有著本質區(qū)別，與蘇聯的蘇維埃制度也存在不同，是馬克思主義與中國具體實際相結合的獨特政治制度。

（二）中國對人類政治文明的獨特貢獻

西方民主制一度被認為是政治制度的頂點。美國學者薩托利曾斷言，“民主就是西方式的民主”，[7]（p509）認為自由民主是唯一的民主形態(tài)。福山甚至認為自由民主制度是“人類意識形態(tài)發(fā)展的終點”和“人類最后一種統治形式”。[8]（p1）由于資本主義制度與社會主義制度存在本質不同，因而要討論人民代表大會制度的獨特性，首先就需要回答：怎樣認識中國的民主制度？

代議制度在歷史演進中主要表現為資本主義議會制和社會主義人民代表制。資本主義議會制相對于封建專制制度無疑是進步的。但這一制度建立在生產資料私有制基礎上，這就決定了它本質上是為有產者服務，維護的是少數人的民主。在民主實現機制上，資本主義議會制以個人自由為本位，其評價民主參與程度的一般標準是執(zhí)政者是否由多數人自由投票選舉產生。熊彼特認為，民主就是一種競爭性選舉的制度安排，“在這種安排中，某些人通過爭取人民選票取得做決定的權力”。[9]（p395-396）而這種競爭性選舉機制導致的卻是票決民主、單一民主和精英民主，與民主的實質相背離。在權力運行機制上，資本主義議會制把國家權力視為對個人自由的最大威脅，認為“權力只有通過權力才能加以控制”，[5]（p16）并試圖通過分權制衡與政黨競爭機制控制國家權力。馬克思主義國家學說深刻批判了資本主義議會制的虛偽性，提出建立和運行社會主義人民代表制的一系列原則，并把人民意志與國家權力的關系解釋成統一關系而非對抗關系，由此超越資本邏輯的支配，真正解決了人民當家作主的問題。

從人類政治發(fā)展史來看，中國人民代表大會制度作為社會主義人民代表制的表現形式，具有社會主義民主的天然優(yōu)勢，是代議制度發(fā)展的高級形態(tài)。張友漁曾指出，從資本主義民主到社會主義民主的發(fā)展是一個重大飛躍。[10]（p2）這是因為社會主義人民代表制度能夠借鑒吸收資本主義議會制中的合理因素，并與時俱進地發(fā)展出新型民主模式。中國人民代表大會制度不僅繼承和發(fā)揚了社會主義人民代表制的基本原則，而且具有鮮明的中國特色。這既是馬克思主義國家學說在中國國家政權建設實踐中有效運行的結果，也是中國共產黨領導人民歷經70年探索和創(chuàng)造的成果。

從中國歷史上來看，人民民主是中國人民在中國共產黨領導下選擇的民主形態(tài)。中國人民之所以選擇社會主義人民民主而非西方自由民主，一方面是因為中國現代化的主體是基于歷史傳承和族群延續(xù)而形成的“人民”，而非以個體自由為基礎的“個人”。與自由民主相比，人民民主不僅強調國家權力來源于人民，而且更強調保障國家權力切實掌握在人民手中。另一方面，中國的民主建設一開始就擔負起反帝反封建的民主革命任務，同時還承載著國家現代化建設任務，這就決定了中國不可能走西式民主化道路。[11]（p97）自新民主主義革命時期起，中國共產黨領導人民探索和實踐了工農兵代表蘇維埃、“三三制”參議會、各界人民代表會議等制度，最終在1954年憲法中確立了人民代表大會制度。此后，人民代表大會制度在黨的領導下不斷發(fā)展，特別是在改革開放和社會主義現代化建設時期不斷改革和完善，探索出一系列保障人民當家作主的新形式、新機制，形成了豐富的制度成果。黨的十八大以后，人民代表大會制度進一步被賦予新的內涵和使命，發(fā)展出全過程人民民主的理念與實踐，使這一制度更加成熟。

70年的實踐表明，人民代表大會制度之所以具有突出優(yōu)勢，是因為黨領導人民走出了一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，并最大限度地保障了人民當家作主。由此打破了“西式民主=民主終極形態(tài)”的迷思，為解決人民與國家權力間的關系這一人類政治發(fā)展的共同問題貢獻了中國方案。那么，人民代表大會制度的獨特性體現何在？其制度特性何以發(fā)展成為制度優(yōu)勢？對此，需要從這一制度的功能定位進行分析。除社會主義民主相對于資產階級民主具有本質上的優(yōu)勢外，人民代表大會制度靜態(tài)結構和動態(tài)機制的諸多特征及其發(fā)揮出來的實際功能效應，也使其具有超越西方國家的制度優(yōu)勢。

在我國，一般將人民代表大會制度定位為“政體”“政權組織形式”1“人民民主的制度載體和最高實現形式”2以及“支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度”3，這些分別展現了這一制度不同的性質和功能。但究其本質，人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度，它涵蓋了我國政治制度的主要方面和重要內容，集中體現了我國社會主義民主政治的基本特征，充分保證了黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。這就決定了人民代表大會制度的根本性地位和在國家政治生活中發(fā)揮的根本作用。

人民代表大會制度作為根本政治制度，其根本性主要體現在以下方面：第一，人民代表大會制度是我國人民民主的最高實現形式。我國《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！比嗣翊泶髸贫仁侨嗣窠y一行使國家權力的根本制度，體現了國家權力的組織過程與基本形態(tài)。它與我國國體相適應，不僅充分反映人民意志和根本利益，切實保證人民民主，而且真正貫徹了人民當家作主原則。第二，人民代表大會制度表明黨和國家權力機關在整個國家政權體系中處于領導地位和發(fā)揮主導作用。人民代表大會制度的運行存在內部動力機制和外部動力機制。[12]（p187）它不僅對內明確人民代表大會作為國家權力機關與其他國家機關間的關系，而且堅持中國共產黨在國家政權中的領導地位，保證國家機關高效運轉，以實現黨對國家的領導。第三，人民代表大會制度在我國憲法和法律確立的國家制度體系中居于核心地位。作為孕育國家其他制度的“母體”，人民代表大會制度是產生國家其他制度的源泉，支撐著當代中國國家制度的建設和運行，在國家治理中發(fā)揮著制度基石的作用。人民代表大會制度與國家其他制度的關系，集中表現為制度生成上的產生與被產生關系，以及制度內容上的指導與被指導關系。此外，人民代表大會制度還明確了公民與國家的關系、民族間的關系以及國家結構形式等問題，奠定了發(fā)展中國特色社會主義民主政治的制度基礎。[13]（p13-14）西方代議制理論一般只討論政體不討論國體，幾乎不涉及政權性質和階級地位問題，因此資本主義議會制的本質特征往往被掩蓋或忽視。1而且，議會制度在西方國家憲法中只是作為一種政權組織形式，與作為根本政治制度的人民代表大會制度在法律地位上存在顯著區(qū)別。這種區(qū)別具體體現為西方國家議會主要是立法機關和代議機關，而我國人大及其常委會則是“四個機關”的復合體。2總之，我國人民代表大會制度在國家制度和治理體系中具有極高的法律地位，由此決定了它具有比資本主義議會制度更加獨特且強大的功能屬性。

由于人民代表大會制度能與經濟發(fā)展和社會經濟結構的變遷相適應，其作為國家根本政治制度能充分發(fā)揮出實際功效，從而實現其理論地位、法律地位與實際地位的統一。從70年來的制度運行實踐看，雖然在社會主義建設初期受制于當時的經濟和政治因素，人民代表大會制度的功能未能得到充分發(fā)揮，但總體上保持著穩(wěn)定發(fā)展態(tài)勢。特別是改革開放后，這一制度經過不斷鞏固和持續(xù)創(chuàng)新，展現出蓬勃生機活力，在保障人民民主、推動經濟發(fā)展、推進國家治理等方面發(fā)揮了重要作用，為黨領導人民創(chuàng)造經濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定提供了制度保障。與之形成鮮明對比的是，由于經濟、政治、思想等各方面原因，不論在何種模式的資本主義議會制中，議會的地位和作用都呈現出日益衰落的趨勢。[12]（p306）而且“三權分立”原則和功能已在實踐中發(fā)生嬗變，[14]（p72）無論是新興民主國家還是老牌民主國家都面臨著民主治理困境?？梢哉f，“中國之治”和“西方之亂”的現實狀況充分展現了人民代表大會制度的巨大優(yōu)越性。因此，人民代表大會制度及其實踐為解決人民與國家權力關系難題，以至于為人類民主事業(yè)發(fā)展提供了獨具中國特色的制度方案。

二、人民代表大會制度何以破解人類政治發(fā)展難題

人民代表大會制度不僅提供一種有效的人民民主實現機制和權力運行機制，而且把這種制度優(yōu)勢轉化為治理效能，發(fā)展出全過程人民民主實踐，從而切實破解了人類政治發(fā)展難題，實現了理論與實踐的統一。

（一）作為民主實現形式：人民代表大會制度建立起人民與國家權力的實質聯系

人民與國家權力的制度連接是必要的?！巴ㄏ蛉嗣駷槟承┲卮筇厥馐录鞒鰶Q定的法定道路，應當保持暢通。”[4]（p296）不同國家政治制度設計的重要區(qū)別就在于人民與國家權力之間的連接方式和緊密程度不同。西方民主治理陷入困境的主要原因在于人民與國家權力之間的聯系徒有形式，無法真正實現多數人的統治。作為實現間接民主的具體形式，人民代表大會制度不僅提供了人民廣泛參與政治的多種渠道，而且把人民意志充分體現在國家權力組織和運行的全過程，確保權力歸屬人民、權力體現民意?？梢哉f，人民代表大會制度是建立人民與國家權力緊密聯結的制度通道，是人民民主的最高實現形式。其具有以下特點：

第一，由選舉產生的人大代表具有廣泛性。我國憲法最大限度地確認了“人民”的范疇，其主體范圍隨著愛國統一戰(zhàn)線范圍的擴大而不斷發(fā)展。我國《選舉法》明確規(guī)定全國人大和地方各級人大的代表應當具有廣泛代表性，并采取直接選舉和間接選舉相結合原則，從選舉機制上確保代表群體的廣泛性。在第十四屆全國人大代表中，基層代表占比38%，其中一線工人、農民代表占比達到16.69%。[15]這充分體現了我國人大制度的廣泛代表性和民主性，與西方關注少數精英群體的制度形成鮮明對比。西方國家的議員受制于政黨、政治捐獻以及利益集團，把贏得選舉而不是代表民意作為自身的目標，因而具有極強的政客化和封閉化傾向。[16]（p46-47）西方國家的選舉雖然名義上是普選，但被選舉的代表與選舉人之間往往存在財富和地位的懸殊。人民代表大會制度以人民利益為根本，不存在特殊利益偏向，因此能整合各地域、各階層、各民族人民的利益訴求，發(fā)展覆蓋絕大多數人的人民民主。

第二，人民代表大會制度發(fā)展的民主是充分的、真實的人民民主，而不是形式的、虛假的民主。主要表現為：首先，人民始終控制和掌握國家權力。西方民主制度建立在資產階級私有制基礎上，而遵循資本邏輯運作的多黨競爭民主制必然導致由資本意志的代表者執(zhí)掌國家政權。[17]（p82）在人民代表大會制度下，人民通過國家權力機關統一行使權力，人民意志貫穿于國家權力的組織和運行全過程，人民的意見建議可以通過基層民主機制、立法意見征集機制、申訴和監(jiān)督機制等多種渠道予以表達。其次，國家權力始終對人民負責，受人民監(jiān)督。針對如何克服“人亡政息，政怠宦成”的歷史周期率問題，毛澤東曾指出：“我們已經找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息?！盵18]（p439）在人民代表大會制度下，人民監(jiān)督始終伴隨著國家權力活動的全過程，以確保國家權力的正確行使。相較而言，西方政治體制下權力運作的封閉性、獨立性特征阻斷了民主機制發(fā)揮應有功能。最后，人民代表大會制度具有可操作性。這一制度容納了多種民主形式：根據民主參與程度，有直接民主和間接民主；依照民主所決定的議題，有選舉民主和決策民主；參照民主功能，有協商民主和票決民主。[19]（p32）得益于多元、有效的制度設計，人民代表大會制度能實現最根本、最廣泛的政治參與，使人民民主成為一種具體的現實實踐。

第三，人民代表大會制度發(fā)展的民主，是全鏈條、全方位、全覆蓋的全過程人民民主。西方民主制度看重一人一票的選舉過程，民主只停留在選舉環(huán)節(jié)。選民履行完選舉權利，就意味著將權力一并交給了代表資產階級利益的少數政治精英，人民與國家權力的聯系從此被切斷。相較而言，我國公民的政治參與過程具有完整性，選舉僅是民主鏈條上的一個環(huán)節(jié)。習近平指出：“我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐?！盵1]（p13）人民代表大會制度致力于通過一系列制度安排，將民主運作的各環(huán)節(jié)和各方面貫通起來，發(fā)展成全鏈條、全方位、全覆蓋的民主。其中，“全鏈條”體現為民主實踐環(huán)節(jié)的不間斷性。我國在實踐中形成了民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督五大環(huán)節(jié)，使人民群眾能夠廣泛、持續(xù)地參與管理國家事務和社會事務?！叭采w”體現為民主涵蓋領域的多面性。人民參與國家和社會事務所涉議題包括經濟、政治、文化、社會、生態(tài)等各領域，而不只限于某一領域?！叭轿弧眲t體現為民主形式的豐富性。選舉民主與協商民主是我國兩大民主形式，二者在擴大公民參與、增強社會共識、推進國家治理等方面都發(fā)揮著重要作用，充分展現了中國民主的獨特性。

（二）作為政權組織形式：人民代表大會制度實現了民主與效率的統一

民主、效率兼收，一直是人類社會制度設計的理想目標。[20]（p35）作為政權組織形式，人民代表大會制度的獨特魅力集中體現在其民主性與效率性的完美融合中：既充分體現人民意志，又保證國家機關協調高效運作。這一功能的實現，既離不開國家機關之間的分工協作，也離不開國家機關與執(zhí)政黨之間的和諧互動。這兩方面的制度設計，共同構成了人民代表大會制度穩(wěn)定運行和發(fā)揮效能的基礎。

在處理國家機關之間的相互關系問題上，西方國家大都采用權力分立與制衡模式，把立法權、行政權和司法權分別賦予不同部門，通過國家機關之間的對抗與制衡防止權力濫用。于是，權力分立逐漸成為西方國家憲法的標志。但權力的分立容易導致決策對立、互相扯皮、久拖不決等問題，不僅無法真正解決人民的切身問題，而且不能最大程度實現公共利益。恩格斯指出，“事實上這種分權只不過是為了簡化和監(jiān)督國家機構而實行的日常事務上的分工罷了?！盵21]（p224-225）實際上，資本主義分權模式的出發(fā)點是為了簡化和監(jiān)督國家機關的活動，而這一目的同樣可以通過民主集中制下的權力分工和監(jiān)督來實現。

作為我們黨和國家機構的組織原則，民主集中制規(guī)定了人民、各級人民代表大會和一府一委兩院間的關系，內含著區(qū)別于西方國家分權模式的強大生命力，解決了西方國家權力運行低效且無法體現民意的難題。有學者指出，根據我國憲法規(guī)范和實踐，民主集中制承載了國家對民主正當性與治理有效性的雙重追求，既要求民主制約集中，又要求集中有效執(zhí)行民主。[22]（p74）這實際上說明民主集中制并非一種純粹工具性的組織手段。它不僅強調國家機關在治理過程中的效率，而且注重人民對國家機關的監(jiān)督。它以實現人民民主與統一人民意志為目標，旨在通過廣泛的民主參與確保人民意見得到充分表達，同時通過集中的立法決策機制將人民意志高度統一起來，并轉化為國家機關的意志與行動，從而實現民主與效率的統一。

另一方面，人民代表大會制度的民主性和效率性也體現在國家機構與執(zhí)政黨之間的關系上?，F代政黨與民主政治相伴而生，各國代議制度的運行與政黨密不可分。西方國家通過多黨輪流執(zhí)政機制，維持不同利益集團關系的平衡。然而不同政治力量相互競爭、爭權逐利，因缺少超脫于各利益集團的政治力量引領和約束民主政治發(fā)展，導致期望中的良政善治無法實現。在我國，中國共產黨在人民代表大會制度中扮演著領導者和執(zhí)政者角色。我國人民代表大會制度的最大優(yōu)勢就是堅持中國共產黨領導。鄧小平指出：“我們的制度是人民代表大會制度，共產黨領導下的人民民主制度，不能搞西方那一套。社會主義國家有個最大的優(yōu)越性，就是干一件事情，一下決心，一做出決議，就立即執(zhí)行，不受牽扯。”[23]（p240）習近平指出：“人民代表大會制度是黨領導國家政權機關的重要制度載體，也是黨在國家政權中充分發(fā)揚民主、貫徹群眾路線的重要實現形式?！盵1]（p11）中國共產黨作為最高政治領導力量，主要發(fā)揮引領民主發(fā)展方向、提高國家權力運行效率、以黨內民主帶動人民民主發(fā)展等重要功能，從而確保人民代表大會制度高效運行。同時，黨自身又在人民代表大會制度框架下依法執(zhí)政，由此形成國家權力機關與執(zhí)政黨之間的良性關系。

（三）作為國家治理的制度基石：人民代表大會制度促進民主理念轉化為民主實踐

民主的價值和理念須依托科學有效的制度安排，才能轉化為具體的民主實踐。西方國家治理實踐中的突出問題在于民主制不僅無法促進國家治理，反而有破壞效應，帶來民主治理危機。多黨競爭機制下，由于執(zhí)政黨的政策和立場往往順應選舉周期和政治風向而不斷變化，因而難以實現穩(wěn)定的國家治理。有學者認為，西方民主并不是真正的民主，其不僅與經濟增長、社會正義、人類幸福沒什么關系，反而帶來“民主赤字”。[24]（p243-244）作為支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度，我國人民代表大會制度把人民民主理念融入國家治理過程，并落實到國家政治生活和社會生活之中，從而實現從制度優(yōu)勢到治理效能的有效轉化。

第一，人民代表大會制度能夠提供國家治理必要且管用的立法產品。人民代表大會制度支撐國家治理，離不開立法權的行使。由人民選出的代表組成的代議機關主導立法過程，是立法獲得民主正當性與權威性的關鍵要義。[25]（p79）由于立法是人民意志表達的最終產物，立法過程必然是人民民主理念的實踐過程。人民通過國家權力機關參與國家法律的制定、改進和完善，民意被廣泛匯集并轉化為國家立法決策，為國家治理提供法律依據與制度支撐。在此過程中，人民代表大會制度不僅承擔著把人民意志轉化為國家意志的重要功能，而且是確保立法為“良法”的制度保證。因為每一部法律都包含不同的實體目標和價值追求，這些價值和目標只有經過民主程序的討論和檢驗，才能確保其符合絕大多數人的利益且有利于國家和社會的發(fā)展。因此，在立法源頭上保證民主，是確保法律能夠集中人民意志、反映人民利益、保障人民權利的前提。在這個意義上，人民代表大會制度扮演著良法善治的“守護者”角色，提供了把正義價值轉化為法治實踐的有效機制。

第二，人民代表大會制度是國家治理體系的制度根基，構建了國家治理的基礎性框架。如前所述，國家法律體系由人民代表大會制度創(chuàng)制而成，因而國家治理所依托的各種制度都是從人民代表大會制度衍生出來的。1951年董必武在華北縣長會議上的講話中指出：“我國人民代表會議或人民代表大會是由人民革命直接創(chuàng)造出來的。不是倚靠從前任何法律規(guī)定而產生的。人民代表會議或人民代表大會一經宣告成立，它就可以相應地制訂各種制度和法律，而其他任何制度則必須經過人民代表會議或人民代表大會批準，或由它所授權的機關批準，才能生效。”[26]（p298）這段話深刻闡明了人民代表大會制度作為國家制度根基的內在機理。人民代表大會制度位于國家制度體系的最高層次，其制度內容具有廣泛性和根本性。一方面，人大制度的內容幾乎涵蓋我國政治生活的全部領域。作為當代中國政治的基礎性框架，人民代表大會制度濃縮了中國政治的各個方面。[27]（p2）在此框架下，國家經濟、政治、文化、社會等領域的制度得以確立。另一方面，人大制度的內容涉及國家和社會發(fā)展的根本問題。全國人大及其常委會所通過的法律涉及主權、領土、國家安全、公民權利等重大事項，直接關系國家和民族的前途命運。這些立法的規(guī)則、原則和精神，對國家各領域的制度建設都產生著重要影響。

第三，人民代表大會制度構建了國家權力的運行載體，設置了人民管理國家事務和社會事務的平臺。我國人民代表大會制度在組織上呈現為“一元二體”的結構，即權力的本源是人民主權，權力載體是各級人民代表大會及其常務委員會。[28]（p51）西方議會一般被定位為立法機關和民意代表機關，我國人民代表大會及其常委會除承擔這兩個機關的職能外，還是國家權力機關和中國共產黨領導的政治機關。正是這種特殊地位，使各級人大及其常委會成為國家治理的主要活動平臺。在權力運行過程中，不同的功能定位對人大及其常委會提出不同要求：作為政治機關，要求自覺堅持黨的領導，包括貫徹黨的路線方針政策、落實黨的重大決策以及堅持人民民主；作為國家權力機關，要求保證國家權力體現人民意志，為人民服務；作為工作機關，要求全面擔負憲法法律賦予的各項職責，依法行使立法權、決定權、任免權和監(jiān)督權；作為代表機關，要求廣泛匯集民意，保證人大代表依法行使國家權力。而且，我國五級人大的制度設置，能最大程度地發(fā)揮人民群眾參與國家政治生活的主觀能動性，保障人民全方位管理國家和社會的各項事務。

三、充分發(fā)揮人民代表大會制度突出優(yōu)勢必須抓好的三大環(huán)節(jié)

盡管70年來我國人民代表大會制度取得了顯著成就，但其優(yōu)勢仍然需要進一步發(fā)揮。因此，要把堅定制度自信和不斷改革創(chuàng)新統一起來，切實推進人民代表大會制度體系的完善和發(fā)展，為充分發(fā)揮人民代表大會制度的突出優(yōu)勢、更好實現人民當家作主提供堅實保障。

（一）堅持中國共產黨領導

中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是我國人民代表大會制度的最大優(yōu)勢。堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，是發(fā)展社會主義民主政治的本質要求。中國共產黨領導和執(zhí)政的宗旨是確保人民賦予的權力始終用來為人民謀幸福。黨支持和保證人民當家作主，離不開人民代表大會制度。習近平指出：“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排，保證黨領導人民依法有效治理國家?！盵1]（p6）因此，人民代表大會制度與黨的領導、人民當家作主和依法治國存在著緊密聯系，必須在黨的全面領導下切實推進中國特色社會主義民主政治建設實踐，不斷健全人民當家作主制度體系，發(fā)展全過程人民民主。

一是加強黨的自身建設，提高黨的執(zhí)政能力和水平，這是發(fā)揮人民代表大會制度優(yōu)勢的內在要求?！爸螄叵戎吸h，黨興才能國強?！盵29]（p4）中國共產黨在長期執(zhí)政過程中不斷加強自身建設，堅持以依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政方式推進社會主義民主政治建設，用制度體系保證人民當家作主，使人民代表大會制度持續(xù)煥發(fā)生機與活力。進入新發(fā)展階段，中國共產黨以全面從嚴治黨開辟百年大黨自我革命新境界，形成比較完善的黨內法規(guī)體系，為人大制度發(fā)展提供政治保證。面對發(fā)展全過程人民民主的新目標和新任務，中國共產黨必須不斷健全自我革命制度規(guī)范體系，把人民當家作主具體地、現實地體現到黨治國理政政策措施的各個方面，確保黨的主張通過法定程序成為國家意志，確保黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，確保通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，確保通過運用民主集中制原則維護黨和國家權威、維護全黨全國團結統一。

二是完善黨領導人大工作的制度體系，這是推進人民代表大會制度創(chuàng)新的應有之義。歷史和實踐證明，只有堅持黨對人大工作的全面領導，才能確保我國人民代表大會制度沿著正確軌道發(fā)展并得到有效實施，從而更好發(fā)揮人民代表大會制度在保障人民當家作主、促進改革開放和社會主義現代化建設、全面推進依法治國進程等方面的重要作用。支持和保證國家政權機關依法依章程履行職能，廣泛組織和動員人民有序政治參與，是當前黨領導人大工作的主要任務。一方面，必須積極推進黨的領導制度化、法治化，完善人大常委會黨組向同級黨委請示報告制度，健全黨的各級組織、宣傳等部門同人大有關方面的協調配合機制，保證黨的領導全面落實到人大工作之中。另一方面，各級人大及其常委會要強化政治機關意識，在行使立法、監(jiān)督、決定、選舉、任免等職權，開展代表、對外交往、新聞宣傳等工作中，自覺同黨中央精神對標對表，保證黨的理論、路線、方針政策和決策部署在人大工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行。

（二）加強憲法實施與監(jiān)督

我國憲法規(guī)定了人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體，設計了人民代表大會制度的組織架構、權力關系及制度運行藍圖，是保證人民當家作主的根本法律依據。全面貫徹實施憲法是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作，也是充分發(fā)揮人民代表大會制度優(yōu)勢的必然要求。

一是堅持憲法的國家根本法地位。我國憲法是人民代表大會制度的構筑基石，通過規(guī)定這一根本政治制度的法律地位與核心功能，確保國家一切權力屬于人民。習近平指出：“只有堅持憲法的國家根本法地位，堅決維護和貫徹憲法規(guī)定、原則、精神，才能保證國家統一、法制統一、政令統一。”[30]我國憲法作為國家根本大法，不僅為發(fā)展全過程人民民主提供堅實的法治基礎，更通過其權威性和規(guī)范性，確保民主實踐的連續(xù)性和有效性。憲法的作用集中表現為貫徹民主理念、確定民主重點、保障民主權利、設計民主程序和規(guī)范民主實踐等方面。[31]（p8-13）因此，人民代表大會制度只有始終堅持國家一切權力屬于人民的憲法原則，才能確保人民的意志和利益在國家政治生活中得以充分體現。同時，全過程人民民主理念也只有在憲法的規(guī)則與制度設計下才能實現。

二是完善憲法實施和監(jiān)督的制度體系。建立一套科學有效、系統完備的制度體系以保障憲法實施，是黨和國家長期以來的努力方向。黨的十八大以來，黨中央高度重視發(fā)揮憲法的根本法作用，圍繞憲法實施作出一系列重大決策部署，不斷加強合憲性審查、備案審查制度建設，把憲法實施和監(jiān)督提升到一個新水平。隨著2018年憲法修改、2023年《立法法》修改以及《關于完善和加強備案審查制度的決定》的出臺，以人民代表大會制度為依托、以備案審查制度為基礎的中國特色社會主義憲法監(jiān)督制度進一步完善，為實施和監(jiān)督憲法提供了堅實保障。堅持和發(fā)展人民代表大會制度，必須推進憲法實施和監(jiān)督制度化、法規(guī)化、程序化，以切實把人民代表大會制度的突出優(yōu)勢轉化為國家治理效能。

三是充分發(fā)揮全國人大及其常委會的憲法實施和監(jiān)督職能。全國人大及其常委會監(jiān)督憲法、法律的實施，既是全過程人民民主的生動實踐，也是推進社會主義民主政治建設的強大動力。根據憲法和法律規(guī)定，全國人大及其常委會負有保證憲法實施、加強憲法監(jiān)督的法定職責，全國人大憲法和法律委員會作為全國人民代表大會的專門委員會承擔統一審議法律案、推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監(jiān)督等職責。其中，合憲性審查、備案審查是全國人大及其常委會加強憲法監(jiān)督的主要抓手。近年來，全國人大及其常委會不斷創(chuàng)新憲法實施制度機制，積極推進合憲性審查和備案審查工作制度化、規(guī)范化，在糾正違憲違法行為、維護憲法權威和尊嚴、維護國家法治統一等方面發(fā)揮了重要作用。從2018年到2022年底，全國人大常委會累計督促推動制定機關修改完善或者廢止各類規(guī)范性文件約2.5萬件。[32]作為推動人民代表大會制度運行和發(fā)展的關鍵，全國人大及其常委會應進一步加強和完善憲法監(jiān)督，提高合憲性審查、備案審查的能力和質量，落實憲法解釋程序機制，不斷提升憲法實施和監(jiān)督水平。

（三）完善人大工作制度

各級人大及其常委會是人民代表大會制度運行的主要載體，其自身工作能力和水平決定著人民代表大會制度的功能發(fā)揮。因此，進一步完善立法、監(jiān)督、代表履職等人大工作制度，推進新時代人大工作高質量發(fā)展，是保證人民當家作主的必然要求。

一是完善人大立法工作制度機制。法律是國家和人民意志的最終體現，因而立法必須體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉。這是我國人大立法工作的根本要求與核心目標。面對日新月異的社會發(fā)展與層出不窮的立法需要，有立法權的各級人大及其常委會應不斷完善中國特色社會主義法律體系，及時通過制定和修改法律，提供解決國家治理急需、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律和制度產品，以高質量立法保障和促進高質量發(fā)展。同時，應深入推進科學立法、民主立法、依法立法，進一步完善立法聽證、論證、座談、咨詢、協商以及基層立法聯系點等具體制度機制，構建多元暢通的民主渠道，廣泛凝聚立法共識，推動立法工作高質量發(fā)展。

二是健全人大監(jiān)督工作制度機制。根據憲法和法律規(guī)定，各級人大及其常委會代表國家和人民依法對其他國家機關進行監(jiān)督。人大監(jiān)督的對象決定了其監(jiān)督內容必然涉及國家和社會的全局性、長遠性問題，而人大監(jiān)督的權力來源則決定了它是國家最高層次的監(jiān)督。進入新時代以來，黨和國家的監(jiān)督體系不斷完善，人大監(jiān)督在國家治理體系中扮演著愈發(fā)重要的角色。盡管人大監(jiān)督工作已取得顯著成效，但實踐中仍然存在監(jiān)督制度不夠健全、監(jiān)督手段利用不均衡、監(jiān)督效能有待提升問題。黨的二十大報告明確指出：“健全人大對行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關監(jiān)督制度”，[33]（p38）對加強人大監(jiān)督工作提出了進一步要求。在新時代的人大監(jiān)督工作中，必須堅持正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督原則，推動完善各級人大聽取和審議專項工作報告、監(jiān)督財政經濟工作情況、執(zhí)法檢查、專題詢問等監(jiān)督形式，積極探索人大監(jiān)督的新方式、新方法，以增強人大監(jiān)督實效。

三是優(yōu)化人大代表履職工作制度機制。各級人大代表是黨和國家聯系人民群眾的橋梁，在國家權力機關各項集體決策活動中起著最直接、最重要的作用。各級人大職能的有效發(fā)揮，依托于人大代表工作的“兩個聯系”、議案建議、履職保障等制度機制的有效運行。其中，必須抓住常委會聯系人大代表和代表聯系人民群眾“兩個聯系”的制度機制，以充分發(fā)揮人大代表的橋梁紐帶作用。一方面應健全人大常委會聯系人大代表的制度機制，完善代表列席常委會會議制度和列席代表座談會制度，支持和保障人大代表依法履職，充分發(fā)揮代表在人大立法和監(jiān)督工作中的作用；另一方面，應完善人大代表聯系群眾的制度機制，推動基層立法聯系點與代表聯絡站的融合建設，豐富代表聯系人民群眾的內容和形式，在代表履職過程中發(fā)展全過程人民民主。

四、結語

70年的發(fā)展歷程，充分表明人民代表大會制度作為我國根本政治制度，是破解人類政治發(fā)展共同難題的有效制度方案，為人類文明的交流互鑒提供了新的經驗和選擇。它通過維護人民民主專政的國體，保證黨領導人民依法有效治理國家；通過構建國家政權的宏觀架構，全面融入中國改革開放和社會主義現代化建設進程；通過把政治資源轉變?yōu)閲液蜕鐣l(fā)展的推動力量，保障和實現人民當家作主。在中國未來的社會主義民主政治發(fā)展過程中，必須堅定制度自信，堅持好、完善好、運行好人民代表大會制度，以更好地把制度優(yōu)勢轉化為國家治理效能，為實現強國建設、民族復興偉業(yè)提供有力制度保障。

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