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        《城市社區(qū)檔案管理辦法》解析及實(shí)踐探索

        2024-12-31 00:00:00曹鳳麗
        蘭臺內(nèi)外 2024年18期
        關(guān)鍵詞:解析實(shí)踐

        摘 要:城市社區(qū)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、職能眾多,在社區(qū)建設(shè)中產(chǎn)生大量具有保存價值的檔案資料。為規(guī)范城市社區(qū)檔案管理,2015年,我國出臺《城市社區(qū)檔案管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。本文以該《辦法》為研究對象,首先分析《辦法》的內(nèi)容及主要特點(diǎn),深化《辦法》的全面認(rèn)知,提出《辦法》的實(shí)施對檔案管理、權(quán)益保障和社區(qū)治理方面的價值和意義,并圍繞《辦法》落實(shí)過程中出現(xiàn)的一些問題,進(jìn)一步提出了具體的對策建議,對做好《辦法》的貫徹落實(shí),提高城市社區(qū)檔案管理整體能力和水平具有積極指導(dǎo)意義。

        關(guān)鍵詞:《城市社區(qū)檔案管理辦法》;解析;實(shí)踐

        概述

        城市化是人類發(fā)展到近現(xiàn)代工業(yè)化之后的必然進(jìn)程,也是中國式現(xiàn)代化的必由之路。改革開放以來,我國城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%上升至2023年的66.16%,城市人口規(guī)模和數(shù)量不斷擴(kuò)大。城市社區(qū)是以二三產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ),人口聚集規(guī)模較大,社會結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜的社區(qū)[1]。據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2022年底,我國共有城市社區(qū)約11.7萬個。作為城市居民生活和基層社會治理的最基本單元,城市社區(qū)在提供社會基本公共服務(wù)、開展社會治理和鄰里互動中發(fā)揮著重要作用。在社區(qū)建設(shè)中形成大量具有保存價值的文字、圖表、聲像、電子數(shù)據(jù)等歷史記錄,為規(guī)范社會檔案管理,2015年,國家檔案局、民政部聯(lián)合印發(fā)《城市社區(qū)檔案管理辦法》(以下簡稱《辦法》),并于2016年1月1日起正式施行。《辦法》的出臺和實(shí)施,進(jìn)一步規(guī)范了社區(qū)檔案的管理體制,持續(xù)優(yōu)化社區(qū)檔案服務(wù),有效發(fā)揮社區(qū)檔案在記錄發(fā)展歷程、化解矛盾糾紛、服務(wù)廣大群眾方面發(fā)揮了積極作用[2]。

        1 《城市社區(qū)檔案管理辦法》內(nèi)容特點(diǎn)

        《辦法》正文共有24條,并有一個附件:《城市社區(qū)文件材料歸檔范圍和保管期限表》?!掇k法》邏輯結(jié)構(gòu)是:總體規(guī)定——操作內(nèi)容和要求——規(guī)范責(zé)任——實(shí)施要求[3]。

        1.1 專指性

        所謂專指性,是指明確規(guī)定城市社區(qū)檔案管理適用本《辦法》,即明確劃定《辦法》管理的對象范圍。在我國,社區(qū)包括農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū),城鄉(xiāng)社區(qū)規(guī)模約為60.6萬個。其中農(nóng)村社區(qū)約為48.9萬個?!掇k法》第一、二、三條就專門規(guī)定了制定本《辦法》是專門規(guī)范“城市社區(qū)檔案管理”、社區(qū)檔案的內(nèi)涵以及監(jiān)督、指導(dǎo)城市社區(qū)檔案工作的具體部門。作為基層一線,城市社區(qū)財(cái)力有限,且還要面臨著城建、衛(wèi)生、文明等各種檢查,經(jīng)常需要拆散案卷接受檢查。對此,《辦法》專門提出“社區(qū)檔案工作經(jīng)費(fèi)從社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)中列支”“不得隨意將社區(qū)檔案拆散、重新組合”等極具專指性規(guī)定和要求。

        1.2 全面性

        《辦法》雖然只有24條和一個附件,但涵蓋社區(qū)檔案管理的方方面面。從社區(qū)檔案形成主體來看,包括“社區(qū)黨組織”“居民委員會”“社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)”“社區(qū)社會組織”“居民”,從社區(qū)檔案形式來看,包括“文字”“圖表”“聲像”“電子數(shù)據(jù)”等不同載體;從社區(qū)檔案業(yè)務(wù)要求來看,包括“歸檔”“分類編號”“保管”“統(tǒng)計(jì)”“利用”“鑒定”“銷毀”;從社區(qū)檔案歸檔范圍來看,一級類目包括“文書類”“科技類”“會計(jì)類”,二級類目包括“社區(qū)黨群管理及社區(qū)管理類”“社區(qū)服務(wù)類”“社區(qū)治安類”“基本建設(shè)類”“設(shè)備儀器類”等,幾乎涵蓋了社區(qū)檔案管理的各個方面。

        1.3 實(shí)用性

        作為我國首部專門針對社區(qū)檔案管理的規(guī)章制度,《辦法》中的各項(xiàng)規(guī)定內(nèi)容及要求具有很強(qiáng)的可操作性。既有關(guān)于城市社區(qū)檔案管理工作的具體業(yè)務(wù)流程、詳細(xì)的操作規(guī)范等各項(xiàng)共性規(guī)定和要求,也充分兼顧了不同地區(qū)發(fā)展水平的差異,在社區(qū)檔案工作內(nèi)容、形式、條件、保障等方面的不同,《辦法》第二十二條專門規(guī)定了省級檔案行政管理部門及省級民政部門,可根據(jù)地方實(shí)際情況制定《辦法》的實(shí)施細(xì)則。在實(shí)際中,陸續(xù)有些省份執(zhí)行了該項(xiàng)規(guī)定,如天津市、浙江省、貴州省、云南省等省份(或直轄市)均陸續(xù)頒布本地的《辦法》實(shí)施細(xì)則,給地方社區(qū)檔案管理留足空間,執(zhí)行起來更易操作。因此,具有較強(qiáng)的實(shí)用性。

        2 《城市社區(qū)檔案管理辦法》的現(xiàn)實(shí)意義

        2.1 促進(jìn)社區(qū)檔案管理規(guī)范化

        城市社區(qū)職能多,幾乎涉及治安、司法、城建、宣傳、環(huán)保、衛(wèi)生、文化等社會性問題,每年在履職過程中產(chǎn)生大量具有保存價值的文件資料,且類型多樣,加之社區(qū)工作人員少,缺乏檔案專業(yè)知識,導(dǎo)致城市社區(qū)檔案工作基礎(chǔ)薄弱?!掇k法》的頒布實(shí)施,使城市社區(qū)檔案工作有了專門的規(guī)章和直接依據(jù)。不僅確定城市社區(qū)檔案邊界范圍,還捋順了城市社區(qū)檔案管理體制及要求,明確城市社區(qū)檔案管理的經(jīng)費(fèi)來源、基本職責(zé),尤其是明確城市社區(qū)檔案門類劃分及保管期限,詳細(xì)規(guī)定了歸檔要求、排列編號方法、利用及鑒定等工作要求,《辦法》具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性和可操作性。嚴(yán)格落實(shí)《辦法》的條文規(guī)定,極大地提高了城市社區(qū)檔案工作規(guī)范化水平。

        2.2 推動維護(hù)主體權(quán)益法治化

        城市社區(qū)作為直接面對市民的重要社會結(jié)構(gòu)單元,社區(qū)生活已經(jīng)成為社會生活的重要表現(xiàn)形式,大量“單位人”轉(zhuǎn)化為“社會人”,原本應(yīng)屬于政府、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體的社會保障、社會服務(wù)職能逐步從這些機(jī)構(gòu)、組織中剝離出來,由城市社區(qū)承擔(dān)?!掇k法》也規(guī)定了社區(qū)各類組織和居民在社區(qū)建設(shè)中形成的檔案屬于其管理范疇,以規(guī)章形式認(rèn)可了這些組織及居民在社區(qū)建設(shè)中形成的城市社區(qū)檔案合法化。因此,城市社區(qū)檔案來源于城市社區(qū)建設(shè),又服務(wù)于城市社區(qū)建設(shè),是社區(qū)開展工作的重要工具。如借助城市社區(qū)檔案可以協(xié)助司法部門指導(dǎo)社區(qū)居民委員會做好法律援助,調(diào)解民間糾紛;協(xié)調(diào)人社部門組織社區(qū)居民委員會做好轄區(qū)無職人員醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險的辦理工作和待業(yè)人員勞動就業(yè)和再就業(yè)的培訓(xùn)工作;做好慈善服務(wù)活動的具體組織實(shí)施工作,極大地提高了城市社區(qū)組織和居民主體權(quán)益維護(hù)的法治化水平。

        2.3 提升社區(qū)基層治理現(xiàn)代化

        城市社區(qū)是城市社會的重要基本單元,也是城市社會生活共同體,是城市社會治理的重要基礎(chǔ),也是和諧社會的基礎(chǔ)。新時代,國家提出了治理體系和治理能力現(xiàn)代化。城市治理的根基在社區(qū),改善民生依托在社區(qū),維護(hù)穩(wěn)定在社,社區(qū)這個根基穩(wěn)則整個城市社會穩(wěn)。因此,城市社區(qū)治理能力和治理水平現(xiàn)代也是城市現(xiàn)代化的具體反映,事關(guān)黨和國家大政方針政策落實(shí)的質(zhì)量和效率,與人民群眾的切身利益密切相關(guān)。城市社區(qū)檔案記錄了社區(qū)各類組織和居民參與社區(qū)建設(shè)的珍貴歷史,是展示城市社區(qū)成果、總結(jié)城市社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)的寶貴資料?!掇k法》的頒布實(shí)施,極大地提高了城市社區(qū)檔案管理規(guī)范化、科學(xué)化水平,有利于發(fā)揮城市社區(qū)檔案在推動城市社區(qū)建設(shè)中的作用,更好地服務(wù)社區(qū)建設(shè)。

        3 《城市社區(qū)檔案管理辦法》的實(shí)踐問題

        3.1 檔案保障措施落實(shí)難

        雖然《辦法》規(guī)定了城市社區(qū)檔案工作經(jīng)費(fèi)來源,明確要求指定人員管理城市社區(qū)檔案,有條件的城市社區(qū)設(shè)立綜合檔案室。但從具體實(shí)踐來看,社區(qū)經(jīng)費(fèi)主要來自政府支持、社會捐助和財(cái)政儲備,但需要列支的項(xiàng)目眾多,如購置日常辦公用品、辦公場所維修、組織活動開銷、走訪慰問轄區(qū)特殊群體以及臨時聘用人員工資等,長期處于緊平衡,甚至不足的狀態(tài),經(jīng)濟(jì)薄弱城市的社區(qū)經(jīng)費(fèi)支出存在較大缺口。雖然《辦法》對社區(qū)檔案管理所需經(jīng)費(fèi)有了規(guī)定,但在實(shí)際執(zhí)行過程中經(jīng)費(fèi)保障依然難落實(shí)。社區(qū)職能多,幾乎涵蓋“小社會”的各項(xiàng)職能,但社區(qū)工作人員少,一人身兼數(shù)職的現(xiàn)象十分普遍,一些職能如衛(wèi)生宣傳等還需要志愿者參與完成,社區(qū)檔案管理人員沒有配備到位,即便有一名檔案員,往往也是一身多職。此外,《辦法》雖然沒有對綜合檔案室做出硬性規(guī)定,但隨著城市社區(qū)建設(shè)發(fā)展的需要,綜合檔案室建設(shè)必不可少,實(shí)際真正建設(shè)有綜合檔案室的少之又少。

        3.2 檔案規(guī)范管理待提升

        雖然《辦法》附件中較為詳細(xì)地規(guī)定了城市社區(qū)檔案三個一級類目、五個二級類目,60項(xiàng)歸檔范圍,但從實(shí)際落實(shí)中,城市社區(qū)檔案材料多以資料形式分類保管,并未按照要求做好城市社區(qū)檔案分類以及保管年限的劃分。存在社區(qū)建設(shè)文件資料收集不完整、分類不科學(xué)、整理不規(guī)范。從城市社區(qū)檔案業(yè)務(wù)建設(shè)來看,檔案臺賬未建立,社區(qū)檔案管理制度不健全,出臺的一些檔案管理規(guī)定也存在落實(shí)不到位現(xiàn)象。從城市社區(qū)檔案保管場所來看,存在與其他辦公場所混用現(xiàn)象?!掇k法》規(guī)定的“九防”措施落實(shí)不到位,檔案完整及安全存在隱患。歸檔不及時現(xiàn)象較為普遍,社保、醫(yī)保、基建等業(yè)務(wù)檔案由業(yè)務(wù)人員保管,未按《辦法》規(guī)定移送至檔案室集中統(tǒng)一管理。

        3.3 檔案服務(wù)成效需彰顯

        城市社區(qū)檔案“存史資政育人”功能作用發(fā)揮不明顯。一方面,城市社區(qū)檔案收集主要以文書檔案為主,忽視了基建、影像、會計(jì)等業(yè)務(wù)檔案收集,城市社區(qū)檔案門類較為單一,不夠豐富,“存史”基礎(chǔ)不到位,直接影響后期城市社區(qū)檔案信息挖掘和利用。另一方面,城市社區(qū)檔案信息化基礎(chǔ)較弱,“增量電子化、存量數(shù)字化”落實(shí)不到位,專門檔案管理軟件未應(yīng)用,缺少專門的檢索工具,檔案檢索、查詢、利用現(xiàn)代化水平不高,影響“資政”效率。此外,城市社區(qū)檔案普遍存在重管理輕利用現(xiàn)象,把檔案管理單純地等同于檔案保管,殊不知城市社區(qū)檔案中蘊(yùn)含著豐富的信息資料,挖掘這些信息可輔助于城市社區(qū)治理,服務(wù)于城市社區(qū)民生建設(shè)以及宣傳教育功能等,影響了“育人”功能作用的發(fā)揮。

        4 《城市社區(qū)檔案管理辦法》的實(shí)施對策

        4.1 加大投入,夯實(shí)社區(qū)檔案條件基礎(chǔ)

        隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,國家投入的持續(xù)加大,城市社區(qū)組織的經(jīng)濟(jì)條件持續(xù)改善;城市社區(qū)居民受教育文化程度的提升,居民文化素養(yǎng)持續(xù)加強(qiáng);基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入,辦公條件也有了很大改觀,這些都為新時代落實(shí)《辦法》提供了良好的人、財(cái)、物保障。為此,一方面,社區(qū)組織及工作人員要在思想上高度重視社區(qū)檔案工作,熟悉《辦法》的內(nèi)容和要求,把檔案工作與社區(qū)其他中心工作同部署、同落實(shí)、同檢查、同考核。在人財(cái)物方面給予支持和保障,不斷夯實(shí)城市社區(qū)檔案管理基礎(chǔ)、改善管理?xiàng)l件,使《辦法》的貫徹落實(shí)有強(qiáng)有力的保障。根據(jù)歷年檔案管理經(jīng)費(fèi)支出情況,年初編制預(yù)算,施行專款專用,加大經(jīng)費(fèi)保障力度,規(guī)范社區(qū)檔案經(jīng)費(fèi)使用。內(nèi)部挖潛和外力引進(jìn)同步推進(jìn),根據(jù)社區(qū)檔案數(shù)量和規(guī)模,要實(shí)時引進(jìn)檔案人員,充實(shí)到檔案管理崗位一線。要做好現(xiàn)有從業(yè)人員的檔案業(yè)務(wù)知識培訓(xùn),把《辦法》作為必學(xué)內(nèi)容。條件成熟時,要按照“九防”要求做好綜合檔案室建設(shè),配置計(jì)算機(jī)、掃描儀、檔案柜等相關(guān)設(shè)備設(shè)施,改善社區(qū)檔案管理物質(zhì)基礎(chǔ)。另一方面,要完善社區(qū)檔案管理體制機(jī)制。以《辦法》為根本依據(jù),成立城市社區(qū)檔案領(lǐng)導(dǎo)小組,制定城市社區(qū)檔案管理規(guī)章制度。街道辦事處、檔案行政管理部門和民政部門要加大對社區(qū)檔案工作的監(jiān)督和指導(dǎo),督促檢查《辦法》的落實(shí)情況。

        4.2 嚴(yán)格落實(shí),規(guī)范社區(qū)檔案業(yè)務(wù)管理

        既要認(rèn)真落實(shí)《辦法》,也要嚴(yán)格執(zhí)行《檔案法》《檔案法實(shí)施條例》以及國家檔案局等出臺了一系列檔案規(guī)范標(biāo)準(zhǔn),要高度重視城市社區(qū)業(yè)務(wù)檔案管理工作。首先是加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。城市社區(qū)所在地的檔案行政管理部門要加強(qiáng)轄區(qū)社區(qū)檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo),從文件資料收集、歸檔、編目、檢索工具編制、檔案臺賬建立等等夯實(shí)城市社區(qū)檔案業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)。其次是注重示范引領(lǐng)。檔案行政主管部門與民政部門就日常指導(dǎo)督察中發(fā)現(xiàn)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),或者城市社區(qū)檔案管理較好的社區(qū),及時總結(jié)宣傳,培育先進(jìn)典型,讓其他社區(qū)前來學(xué)習(xí)借鑒,發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。再次是堅(jiān)持目標(biāo)帶動。按照《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》以及城市社區(qū)建設(shè)發(fā)展目標(biāo),制定城市社區(qū)檔案管理近期、中期和遠(yuǎn)期目標(biāo),并把目標(biāo)落實(shí)情況納入社區(qū)業(yè)務(wù)考核,實(shí)現(xiàn)以目標(biāo)帶動社區(qū)檔案管理再上新臺階、取得新成效。當(dāng)前,要重點(diǎn)圍繞“增量電子化、存量數(shù)字化”原則,加快推進(jìn)城市社區(qū)檔案信息化建設(shè)進(jìn)程,實(shí)現(xiàn)社區(qū)檔案管理的信息化、數(shù)字化[4]。

        4.3 注重應(yīng)用,發(fā)揮社區(qū)檔案價值功能

        檔案的價值在于應(yīng)用。城市社區(qū)檔案記錄了城市現(xiàn)代化建設(shè)歷程,是社區(qū)建設(shè)和服務(wù)民生的重要參考依據(jù)[5]。因此,要高度重視社區(qū)檔案利用,這也是落實(shí)《辦法》的應(yīng)有之義。首先,要立足社區(qū)社情社貌,圍繞社區(qū)建設(shè)及社區(qū)居民的需求,切實(shí)找準(zhǔn)社區(qū)檔案服務(wù)社區(qū)的契合點(diǎn),積極構(gòu)建新時代社區(qū)檔案服務(wù)體系,為社區(qū)居民排憂解難。例如,在社區(qū)檔案資料收集過程中,要做好低保戶、殘疾人、下崗職工等特殊群體資料的收集,并做好跟蹤完善。要把民政救助、司法救助、勞動保障、殘疾、治安調(diào)解、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等民生檔案先行信息化、數(shù)字化,并根據(jù)《辦法》的相關(guān)規(guī)定,編制案卷目錄、歸檔文件目錄等檢索工具,提高社區(qū)檔案檢索利用效率。此外,還要加大社區(qū)檔案宣傳力度,讓社區(qū)居民了解社區(qū)檔案查詢渠道,開通檔案查詢檢索平臺,為其查詢利用提供便利。

        參考文獻(xiàn)

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        作者簡介:曹鳳麗(1976.7—),大學(xué)學(xué)歷,菏澤市牡丹區(qū)南城街道辦事處館員,主要從事檔案管理工作。

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