［摘要］職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定是當(dāng)前我國高技能人才評(píng)價(jià)制度的主體，在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視域下，這一制度的建立旨在明晰職業(yè)技能產(chǎn)權(quán)屬性，優(yōu)化利益分配機(jī)制；優(yōu)化交易費(fèi)用，建立內(nèi)部契約模式；推動(dòng)制度變遷，有效減少路徑依賴。但在職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定的實(shí)際開展過程中，仍存在產(chǎn)權(quán)界定模糊、資源路徑依賴、交易費(fèi)用繁重、契約建立失范等問題。為此，進(jìn)一步提出優(yōu)化建議：明晰產(chǎn)權(quán)界定，提升技能等級(jí)認(rèn)定的有效性與吸引力；打破路徑依賴，推動(dòng)技能認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與主體的動(dòng)態(tài)更新；削減交易費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)認(rèn)定體系運(yùn)行的規(guī)范化與高效化；完善市場契約，強(qiáng)化技能評(píng)價(jià)結(jié)果的導(dǎo)向性與流通性；加強(qiáng)政策激勵(lì)，提升技能認(rèn)定體系的整體效能與示范效應(yīng)。

［關(guān)鍵詞］技能人才評(píng)價(jià)；職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定；新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)

［作者簡介］黃金來（1968- ），男，廣西田陽人，廣西機(jī)電職業(yè)技術(shù)學(xué)院文化旅游與管理學(xué)院黨委書記，教授。（廣西" 南寧" 530007）

［基金項(xiàng)目］本文系廣西教育科學(xué)“十四五”規(guī)劃2024年度職業(yè)教育重大課題“發(fā)展高等職業(yè)教育的內(nèi)涵及其邊界研究”的階段性研究成果。（項(xiàng)目編號(hào)：2024JD102）

［中圖分類號(hào)］G717" " ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A" " ［文章編號(hào)］1004-3985（2024）21-0030-08

一、問題的提出

在全球經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和科技進(jìn)步的推動(dòng)下，技能已成為個(gè)體和企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵生產(chǎn)要素。人才評(píng)價(jià)制度是讓技能價(jià)值外顯的重要制度設(shè)計(jì)［1］，不僅賦予了技能明確的市場價(jià)值，還通過標(biāo)準(zhǔn)化測試和認(rèn)定過程，客觀衡量勞動(dòng)者的技能熟練程度，確保了技能在勞動(dòng)力市場中的有效配置與匹配，使勞動(dòng)力市場整體呈現(xiàn)有序化趨勢。國際經(jīng)驗(yàn)表明，技能人才評(píng)價(jià)體系通常具有高度標(biāo)準(zhǔn)化、多元化并與市場緊密結(jié)合的特點(diǎn)。例如，英國的“資格和學(xué)分框架”通過統(tǒng)一技能標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)了跨國職業(yè)資格互認(rèn)和技能型人才流動(dòng)，并且由行業(yè)協(xié)會(huì)或第三方機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，既“由需求驅(qū)動(dòng)”，又“由雇主主導(dǎo)”，強(qiáng)調(diào)市場需求導(dǎo)向和技能的實(shí)用性，推動(dòng)了技能的多樣化評(píng)估。［2］

人力資源和社會(huì)保障部于2022年制定出臺(tái)《關(guān)于健全完善新時(shí)代技能人才職業(yè)技能等級(jí)制度的意見（試行）》，提出建立“新八級(jí)工”職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定制度，拓寬技能人才發(fā)展通道，形成從學(xué)徒工到首席技師的職業(yè)技能等級(jí)序列，并要求建立與之相匹配的崗位績效工資制度。該制度的實(shí)施更加靈活、自主，顯示出以用人單位為主的認(rèn)定主體、賦予高技能人才明確待遇預(yù)期和社會(huì)地位等特征［3］。盡管政策層面的支持力度不斷加大，但學(xué)術(shù)界對(duì)職業(yè)技能等級(jí)相關(guān)內(nèi)容的研究卻主要集中在技能人才評(píng)價(jià)制度的歷史變遷、職業(yè)技能等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的開發(fā)以及職業(yè)院校1+X證書制度的運(yùn)行等方面，對(duì)于職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定制度本身的開展現(xiàn)狀和實(shí)施困境的深入探討仍顯不足。在此背景下，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)作為探討“真實(shí)世界中的人、制度、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及它們之間的關(guān)系”的理論，提供了適切的研究視角。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論支流如交易費(fèi)用、制度變遷、產(chǎn)權(quán)和組織關(guān)系［4］，為本文分析職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定體系建設(shè)的內(nèi)在理路奠定了理論基礎(chǔ)。

二、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視域下職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定體系建設(shè)的內(nèi)在理路

職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定體系通過新制度的建立，依靠企業(yè)和第三方機(jī)構(gòu)修正市場失靈問題，提供公共產(chǎn)品，這符合新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)于政府、企業(yè)和第三方機(jī)構(gòu)在市場調(diào)控中共同作用的倡導(dǎo)［5］。因此，從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角探討職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定體系的內(nèi)在理路能夠有效解釋其運(yùn)行邏輯和經(jīng)濟(jì)學(xué)意義。

1.明晰產(chǎn)權(quán)屬性，優(yōu)化利益分配機(jī)制。產(chǎn)權(quán)制度是一系列確定每個(gè)人在稀缺資源使用中地位和社會(huì)關(guān)系的規(guī)則［6］。交易的任何一方一旦取得某物品的所有權(quán)，就會(huì)擁有由此衍生的其他權(quán)利，否則這種所有權(quán)就不具有真正意義。即使沒有嚴(yán)格意義上的所有權(quán)，但若實(shí)際擁有衍生的權(quán)利，這個(gè)人也在某種程度上擁有了該物的產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)的實(shí)質(zhì)是一系列激勵(lì)與約束機(jī)制，因而會(huì)進(jìn)一步影響和激勵(lì)行為，不同結(jié)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)會(huì)產(chǎn)生不同的激勵(lì)，進(jìn)而導(dǎo)致不同的效率結(jié)果。

職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定的過程也是對(duì)勞動(dòng)者的勞動(dòng)力產(chǎn)權(quán)進(jìn)行進(jìn)一步確認(rèn)的過程。職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定不僅明確了勞動(dòng)者對(duì)其技能的所有權(quán)，還通過配套的崗位績效工資制等制度，賦予勞動(dòng)者衍生的各項(xiàng)權(quán)利，使其真正擁有技能的產(chǎn)權(quán)，而不僅僅是作為技能的載體。將勞動(dòng)者的勞動(dòng)力視為財(cái)產(chǎn)，才能拓寬他們的財(cái)產(chǎn)性收入渠道［7］。進(jìn)一步明確人力資本產(chǎn)權(quán)和賦予技能培訓(xùn)與認(rèn)定權(quán)，有助于提升員工培訓(xùn)和人力優(yōu)化中企業(yè)的主動(dòng)性，并增強(qiáng)企業(yè)在行業(yè)中的技術(shù)聲譽(yù)與示范效應(yīng)，也是激勵(lì)企業(yè)參與技能型社會(huì)建設(shè)和推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新的有效手段。

2.優(yōu)化交易費(fèi)用，建立內(nèi)部契約模式。消費(fèi)者在進(jìn)行交易時(shí)，往往只關(guān)注交易對(duì)象本身的價(jià)格，卻忽略了交易過程中產(chǎn)生的其他潛在成本?？扑沟慕灰踪M(fèi)用理論指出，“交易費(fèi)用應(yīng)包括度量、界定和保障產(chǎn)權(quán)的費(fèi)用，發(fā)現(xiàn)交易對(duì)象和交易價(jià)格的費(fèi)用，討價(jià)還價(jià)、訂立合同的費(fèi)用，以及監(jiān)督契約條款嚴(yán)格履行的費(fèi)用等”“市場機(jī)制在發(fā)現(xiàn)價(jià)格的過程中會(huì)產(chǎn)生成本，而這種成本就是交易費(fèi)用，交易費(fèi)用正是決定企業(yè)與市場機(jī)制替代邊界的重要因素”［8］。

在技能人才培養(yǎng)及等級(jí)認(rèn)定過程中，可能會(huì)發(fā)生多類交易費(fèi)用，如為獲取認(rèn)定信息付出的搜尋費(fèi)用、與等級(jí)認(rèn)定機(jī)構(gòu)或企業(yè)單位簽署協(xié)議時(shí)產(chǎn)生的調(diào)整與妥協(xié)費(fèi)用、技能訓(xùn)練提升的知識(shí)費(fèi)用等。從成本效益角度來看，企業(yè)內(nèi)部的職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定可以在一定程度上合理節(jié)約這些交易費(fèi)用。例如，加強(qiáng)職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定與職業(yè)發(fā)展通道的銜接，減少時(shí)間消耗；提升職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定的信息化水平，節(jié)約求職者在認(rèn)定環(huán)節(jié)產(chǎn)生的協(xié)調(diào)費(fèi)用等。

此外，根據(jù)不完全契約理論，在真實(shí)的契約簽訂過程中，雙方對(duì)未來的預(yù)期僅基于主觀評(píng)估，這將導(dǎo)致事后的再談判問題［9］。人力資本天然屬于員工個(gè)人，而員工可以在企業(yè)之間自由流動(dòng)。如果企業(yè)投資于純粹市場通用的技能培訓(xùn)以及職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定以提高員工生產(chǎn)率，則將面臨被外部企業(yè)挖墻腳的風(fēng)險(xiǎn)，并且必須為此支付更高的工資［10］。而通過建立企業(yè)內(nèi)專屬性的技能評(píng)價(jià)模式，可以在企業(yè)內(nèi)部形成排他性的職業(yè)發(fā)展路徑，以此建立起勞動(dòng)者與企業(yè)間的心理契約，從而減少企業(yè)對(duì)于信息不對(duì)稱引發(fā)的機(jī)會(huì)主義行為的憂慮，提高企業(yè)進(jìn)行員工培訓(xùn)的意愿。

3.推動(dòng)制度變遷，有效減少路徑依賴。制度變遷指的是制度的創(chuàng)立、變更以及隨著時(shí)間推移的漸變或被替代的過程［11］。由于受到原有制度結(jié)構(gòu)及文化、信念、知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)等非正式制度的影響，制度變遷的過程中可能出現(xiàn)路徑依賴、時(shí)滯和連鎖反應(yīng)等現(xiàn)象［12］。只有當(dāng)外部環(huán)境發(fā)生顯著變化或新的沖擊破壞現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)時(shí)，制度變遷才有可能順利進(jìn)行。這種“新情況”通常表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)危機(jī)、技術(shù)變革或社會(huì)變動(dòng)等，它們打破現(xiàn)有制度框架，為新制度的建立提供了空間［13］。

在職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定的制度體系中，只保留部分原有社會(huì)培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織（以下簡稱社評(píng)組織），技能等級(jí)認(rèn)定的主體責(zé)任轉(zhuǎn)而由企業(yè)自主承擔(dān)，這種強(qiáng)制性的制度變遷將打破原有技能人才評(píng)價(jià)方式的路徑依賴。一方面，傳統(tǒng)職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定依賴于固定的評(píng)價(jià)模式，容易形成制度慣性，使得技能評(píng)價(jià)過程缺乏創(chuàng)新和彈性。通過引入企業(yè)自主認(rèn)定機(jī)制，革新了技能人才評(píng)價(jià)主體和方式，一定程度上打破了原有制度慣性，減少了路徑依賴的可能性。另一方面，通過允許企業(yè)自主進(jìn)行職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定，不僅可以根據(jù)市場需求調(diào)整技能評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，還能根據(jù)行業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)不斷更新技能評(píng)價(jià)方式，有助于形成更加靈活的技能評(píng)價(jià)體系。職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定工作的開展也促使企業(yè)更加注重實(shí)踐和技術(shù)應(yīng)用，激勵(lì)了內(nèi)部崗位練兵、技術(shù)比武、技術(shù)攻關(guān)等活動(dòng)的開展，并推動(dòng)了企業(yè)技術(shù)的創(chuàng)新。

三、我國職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境

1.產(chǎn)權(quán)界定模糊。第一，勞動(dòng)者參與技能產(chǎn)權(quán)保護(hù)不足。產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)本身并不一定會(huì)產(chǎn)生積極的激勵(lì)作用，缺乏有效保護(hù)的產(chǎn)權(quán)形同虛設(shè)。［14］雖然現(xiàn)行職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定制度在一定程度上確認(rèn)了勞動(dòng)者的技能產(chǎn)權(quán)，但產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度不足，導(dǎo)致激勵(lì)作用減弱。一方面，企業(yè)內(nèi)部自主認(rèn)定的專用性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)使得勞動(dòng)者的技能成為企業(yè)技術(shù)水平的附屬，削弱了勞動(dòng)者技能的市場價(jià)值和流動(dòng)性。當(dāng)勞動(dòng)者希望流動(dòng)時(shí)，其技能產(chǎn)權(quán)可能被削弱甚至剝奪。另一方面，勞動(dòng)者獲得技能等級(jí)認(rèn)定結(jié)果未能得到有效利益反饋。盡管《關(guān)于健全完善新時(shí)代技能人才職業(yè)技能等級(jí)制度的意見（試行）》強(qiáng)調(diào)職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定結(jié)果應(yīng)與崗位績效工資制掛鉤，但在實(shí)踐中這一配套制度并未充分落實(shí)，參與技能等級(jí)認(rèn)定所花費(fèi)的成本無法直接轉(zhuǎn)化為實(shí)際收益，進(jìn)一步降低了勞動(dòng)者的認(rèn)定意愿。

第二，企業(yè)參與職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定面臨阻滯。作為職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定的主要提供者，企業(yè)既是勞動(dòng)者技能產(chǎn)權(quán)的賦予者，也是職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定產(chǎn)權(quán)的擁有者。然而企業(yè)的職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定往往缺乏完善的準(zhǔn)入和保障機(jī)制，削弱了企業(yè)參與認(rèn)定的積極性。部分具備高質(zhì)量技能培養(yǎng)體系的企業(yè)，如產(chǎn)教融合型企業(yè)，因缺乏更高層次的技能認(rèn)定權(quán)限，無法作為社評(píng)組織對(duì)社會(huì)人員進(jìn)行評(píng)價(jià)，難以打造品牌效應(yīng)。同時(shí)，企業(yè)內(nèi)部技能產(chǎn)權(quán)的確立并未為其帶來顯著收益。在職員工是否參與技能認(rèn)定實(shí)際上并不影響員工所擁有的技能現(xiàn)狀，因此企業(yè)開展技能等級(jí)認(rèn)定的收益主要源于政府提供的職業(yè)技能提升補(bǔ)貼。然而申領(lǐng)手續(xù)煩瑣，補(bǔ)貼數(shù)額有限，總體“性價(jià)比不高”。調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，即使某些企業(yè)的職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定結(jié)果被同行廣泛認(rèn)可，但相關(guān)成就在認(rèn)定高新技術(shù)企業(yè)等頭銜時(shí)卻不被政府所承認(rèn)，職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定產(chǎn)權(quán)不受重視。與此同時(shí)，較高水準(zhǔn)的職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定結(jié)果還可能導(dǎo)致優(yōu)秀技能人才的“跳槽”或是企業(yè)間的“挖墻腳”，使雇主面臨著技能人才流失的風(fēng)險(xiǎn)。

2.資源路徑依賴。第一，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和試題的沿用與滯后。部分社會(huì)化職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定機(jī)構(gòu)在承接新興技能認(rèn)定需求、獲取公共技能資源等方面的獨(dú)立發(fā)展能力不足，仍沿用原有職業(yè)資格鑒定項(xiàng)目的評(píng)價(jià)方式，形成路徑依賴的制度“鎖定”效應(yīng)，難以適應(yīng)“人工智能訓(xùn)練師”等新職業(yè)、新工種的技能需求。此外，新的職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與試題的研發(fā)仍偏向于沿用傳統(tǒng)的理論考核，主導(dǎo)權(quán)多集中在院校專家手中，企業(yè)專家參與度不足，導(dǎo)致試題研發(fā)偏“學(xué)院派”，難以反映行業(yè)的真實(shí)需求和前沿技術(shù)，因而削弱了職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定的實(shí)際效用。

第二，社會(huì)評(píng)價(jià)依賴傳統(tǒng)組織，新興機(jī)構(gòu)數(shù)量不足。在職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定體系中，傳統(tǒng)職業(yè)資格制度時(shí)期的職業(yè)資格鑒定工作仍占據(jù)主導(dǎo)，新興的合規(guī)化社評(píng)組織數(shù)量不足，難以滿足社會(huì)對(duì)職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定的廣泛需求。而非公企業(yè)、職業(yè)院校、技工院校等主體占比較小，并未發(fā)揮其技能人才培養(yǎng)與職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定的橋接作用。同時(shí)，中小企業(yè)因缺乏自我認(rèn)定的條件，又缺少依托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)定的渠道，不免使一線勞動(dòng)者的職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定囿于信息困境。以江蘇省為例，截至2023年底，全省通過備案實(shí)施社會(huì)化評(píng)價(jià)的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)（行業(yè)組織）共有52家，包括22個(gè)省級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）、28家龍頭企業(yè)、1個(gè)技能人才產(chǎn)業(yè)園和1所技工學(xué)校。此外，不同地區(qū)企業(yè)規(guī)模與職業(yè)教育發(fā)展水平不一，部分偏遠(yuǎn)省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，缺乏能夠開展完備職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定工作的社會(huì)化機(jī)構(gòu)和企業(yè)，難以滿足市場化的職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定需求。

第三，職業(yè)與技能覆蓋更新不足。職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定主要覆蓋原有水平評(píng)價(jià)類職業(yè)和部分熱度較高的電子商務(wù)等新興職業(yè)，且認(rèn)定范圍較為寬泛，對(duì)職業(yè)的典型工作任務(wù)反映不精準(zhǔn)，導(dǎo)致部分較新穎且小眾的、通用性較弱的或是依靠專項(xiàng)技能的職業(yè)（工種），如網(wǎng)絡(luò)安全等級(jí)保護(hù)測評(píng)師、會(huì)展搭建師等，由于缺乏評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)承接，面臨評(píng)價(jià)缺口。以網(wǎng)絡(luò)安全等級(jí)保護(hù)測評(píng)師為例，當(dāng)前對(duì)于相關(guān)領(lǐng)域的職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定普遍細(xì)化到“網(wǎng)絡(luò)安全管理員”一級(jí)，無法體現(xiàn)“網(wǎng)絡(luò)安全等級(jí)保護(hù)測評(píng)”這一專項(xiàng)技能，導(dǎo)致相關(guān)領(lǐng)域的中小微企業(yè)技能人員、職業(yè)院校學(xué)生和無業(yè)狀態(tài)的技能人員面臨“評(píng)價(jià)無門”的困境。

3.交易費(fèi)用繁重。第一，開展職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定需要大量專項(xiàng)性投資，企業(yè)交易成本高昂。企業(yè)和社評(píng)組織在開展職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定時(shí)需要建立專門的治理結(jié)構(gòu)，如建設(shè)企業(yè)題庫、制定規(guī)章制度、組織考務(wù)考評(píng)人員培訓(xùn)等，前期投入成本高昂。然而這些專用性資產(chǎn)作為政策驅(qū)動(dòng)下的響應(yīng)性投資，在企業(yè)日常生產(chǎn)中的作用有限，面臨較大的不確定性。具體而言，政府扶持政策的持續(xù)性和職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定對(duì)企業(yè)的實(shí)際效益都不穩(wěn)定，這進(jìn)一步增加了企業(yè)參與職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定的交易成本。對(duì)于社評(píng)組織而言，若面對(duì)較小規(guī)模的群體開展，其認(rèn)定成本更顯高昂。此外，在撰寫職業(yè)技能評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，常在申請(qǐng)調(diào)整過程中遇到流程不清、手續(xù)復(fù)雜、步驟煩瑣等問題。同時(shí)，部分社評(píng)組織受到監(jiān)管壓力和主體責(zé)任的雙重影響，難以完全落實(shí)評(píng)價(jià)任務(wù)，導(dǎo)致職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定實(shí)際開展情況難達(dá)預(yù)期。

第二，政策規(guī)定不清晰引起多方主體間的信息鴻溝。由于職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定開展的流程缺乏明確的政策依據(jù)和條例指導(dǎo)，導(dǎo)致地方人社部門、認(rèn)定機(jī)構(gòu)、雇主和勞動(dòng)者之間存在信息鴻溝與認(rèn)知鴻溝，為職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定工作的開展帶來阻力。例如，在屬地管理中，對(duì)于“技能人員實(shí)際工作地”“技能人員評(píng)價(jià)發(fā)生地”等概念的理解不一致，導(dǎo)致認(rèn)定工作存在公司所在地、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)備案地、職工社保繳納地和職工評(píng)價(jià)考核地等“屬地各異”問題，擁有職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定權(quán)的企業(yè)也無法為其外省的分公司進(jìn)行職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定，增加了各方主體的交易成本。

第三，證書開發(fā)主體之間主要存在競爭關(guān)系，缺乏合作機(jī)制。在職業(yè)技能等級(jí)證書的開發(fā)過程中，由于證書開發(fā)主體的招募面向社會(huì)面，具有較高的開放性和持續(xù)性，而且職業(yè)技能等級(jí)證書并不具有排他性，即同一項(xiàng)技能證書可以由多家社評(píng)組織重復(fù)開發(fā)，使得認(rèn)定工作和技能資源難以高效配置。此外，由于缺乏相關(guān)規(guī)章制度的約束及社會(huì)文化的引導(dǎo)，此類認(rèn)定工作容易形成逐底競爭，逐漸偏離教育行政部門提高技能評(píng)價(jià)質(zhì)量的目標(biāo)。

4.契約建立失范。第一，培訓(xùn)內(nèi)容與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)脫節(jié)。當(dāng)前，職業(yè)院校1+X證書制度中X所對(duì)應(yīng)的職業(yè)技能等級(jí)證書與勞動(dòng)力市場上的職業(yè)技能等級(jí)證書并不相同，指向了教育部門和人社部門各自開發(fā)的針對(duì)職業(yè)院校的職業(yè)技能等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。前者主要用于育人方的教育教學(xué)質(zhì)量和學(xué)生學(xué)業(yè)成就評(píng)價(jià)制度，而后者以職業(yè)能力為導(dǎo)向、以工作業(yè)績?yōu)橹攸c(diǎn)［15］。這兩類證書的差異導(dǎo)致職業(yè)院校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的課程設(shè)置沒有形成對(duì)職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)所規(guī)定的典型工作任務(wù)的覆蓋，影響了學(xué)生職業(yè)技能的培訓(xùn)效果。當(dāng)學(xué)生畢業(yè)時(shí)，1+X證書中的X技能等級(jí)證書也無法與國家職業(yè)技能等級(jí)證書在勞動(dòng)力市場上互認(rèn)，在招聘時(shí)幫助較小。

第二，認(rèn)定結(jié)果市場認(rèn)可度低。由于職業(yè)技能等級(jí)的自主認(rèn)定屬于強(qiáng)制性制度變遷，其方式并非出于勞動(dòng)力市場的自發(fā)需求，評(píng)價(jià)體系極易與市場脫鉤。具體而言，職業(yè)技能等級(jí)證書雖然在效用上等同于國家職業(yè)資格證書，但職業(yè)技能等級(jí)證書頒發(fā)主體多樣，不同證書質(zhì)量良莠不齊，影響到雇主對(duì)證書持有者能力的信任以及學(xué)習(xí)者對(duì)證書在勞動(dòng)力市場上所具“貨幣”價(jià)值的認(rèn)可［16］。這導(dǎo)致部分企業(yè)在招錄技能人員時(shí)，會(huì)安排持證人員重新參與本單位的職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定，或按低于證書等級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)待遇，影響了技能人才的職業(yè)發(fā)展和自由流動(dòng)。

第三，監(jiān)管管理混亂，催生機(jī)會(huì)主義。當(dāng)前，行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)學(xué)會(huì)、基金會(huì)、教育研究機(jī)構(gòu)等社評(píng)組織、大型企業(yè)在職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定中的監(jiān)管缺位問題嚴(yán)重。由于準(zhǔn)入機(jī)制不健全，缺乏對(duì)注冊(cè)主體的嚴(yán)格審查，導(dǎo)致部分社評(píng)組織評(píng)價(jià)水平不足，無法根據(jù)具體院校和評(píng)價(jià)活動(dòng)調(diào)整和設(shè)置科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。一些社評(píng)組織滋生機(jī)會(huì)主義行為，存在與申報(bào)信息不符、證書設(shè)計(jì)不科學(xué)等問題，尤其體現(xiàn)在低技能職業(yè)領(lǐng)域。此外，部分職業(yè)院?；蛏鐣?huì)技能培養(yǎng)單位與第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)存在利益合謀，導(dǎo)致大量的技能認(rèn)定異化為市場化謀利的工具［17］，這也使得部分參與校企合作的產(chǎn)教融合型企業(yè)反而無法參與其合作院校學(xué)生的職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定工作，有礙產(chǎn)教融合事業(yè)的進(jìn)一步推進(jìn)。

四、我國職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定體系建設(shè)的優(yōu)化路徑

1.明晰產(chǎn)權(quán)界定，提升職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定的有效性與吸引力。第一，明確技能產(chǎn)權(quán)效力，完善職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定與勞動(dòng)者利益的銜接機(jī)制。國家應(yīng)建立統(tǒng)一的技能等級(jí)認(rèn)定框架，引入基于第三方評(píng)價(jià)的競爭機(jī)制，依據(jù)證書發(fā)放量和市場認(rèn)可度等指標(biāo)，委托相關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)布職業(yè)資格證書的含金量排名，確保證書在勞動(dòng)力市場中的合法性和權(quán)威性。此外，加快建立與職業(yè)技能等級(jí)相匹配的崗位績效工資制度，通過在工資結(jié)構(gòu)中設(shè)置技術(shù)技能價(jià)值單元或獨(dú)立技能津貼，推動(dòng)多勞多得、技高多得的分配導(dǎo)向，切實(shí)提升職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定結(jié)果對(duì)勞動(dòng)者職業(yè)發(fā)展的實(shí)際作用。

第二，引導(dǎo)企業(yè)技能管理，深化企業(yè)對(duì)于職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定工作的理解與運(yùn)用。引導(dǎo)企業(yè)將職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定作為優(yōu)化技能人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)和區(qū)分人才能力水平的有效工具，使其常態(tài)化、制度化。遵循“干什么、評(píng)什么、培什么、學(xué)什么”的原則，通過實(shí)戰(zhàn)化思維將評(píng)價(jià)過程與業(yè)務(wù)實(shí)際緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)與應(yīng)用的無縫銜接［18］，避免將職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定僅作為獲取補(bǔ)貼的形式化手段。

第三，建立職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定產(chǎn)權(quán)制度，提高企業(yè)參與職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定的主動(dòng)性。對(duì)于在職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定工作中表現(xiàn)優(yōu)秀的企業(yè)，政府應(yīng)提供稅收優(yōu)惠、社保減免、穩(wěn)崗返還等政策激勵(lì)，鼓勵(lì)更多企業(yè)積極參與。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定體系、參與流程、成果收益的宣傳，支持成效顯著的企業(yè)通過備案審批晉升為省級(jí)乃至跨省的社評(píng)組織，擴(kuò)大其技能認(rèn)定的覆蓋范圍，將其技能等級(jí)認(rèn)定成果打造為“金字招牌”。

2.打破路徑依賴，推動(dòng)職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與主體的動(dòng)態(tài)更新。第一，建立職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，推動(dòng)職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)新。國家和地方政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)新興職業(yè)和技能的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)，避免沿用傳統(tǒng)評(píng)價(jià)模式，以更好地適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。鼓勵(lì)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)和教育機(jī)構(gòu)共同參與職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的制定和修訂，確保標(biāo)準(zhǔn)能夠及時(shí)反映行業(yè)前沿技術(shù)和市場需求。特別是在人工智能和數(shù)字化制造等新興領(lǐng)域，必須制定與時(shí)俱進(jìn)的職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，確保勞動(dòng)者的技能與行業(yè)最新要求相匹配。

第二，明確社評(píng)組織準(zhǔn)入資格，鼓勵(lì)多元主體參與評(píng)價(jià)。地方政府應(yīng)設(shè)立明確的認(rèn)定資格條件，以此為基礎(chǔ)推動(dòng)更多社會(huì)主體參與技能等級(jí)認(rèn)定。除龍頭企業(yè)、技工院校和行業(yè)組織外，還應(yīng)根據(jù)城市實(shí)際情況，賦予經(jīng)政府認(rèn)可的技能人才公共實(shí)訓(xùn)基地、培訓(xùn)基地的第三方社會(huì)評(píng)價(jià)權(quán)。還可選拔部分產(chǎn)教融合型企業(yè)在區(qū)域范圍內(nèi)開展社會(huì)化技能等級(jí)認(rèn)定試點(diǎn)。針對(duì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速、形成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群的城市，允許試點(diǎn)將社評(píng)組織備案權(quán)下放到市級(jí)，支持市級(jí)社評(píng)組織通過備案面向全市開展社會(huì)化評(píng)價(jià)［19］。

第三，建立信息化數(shù)據(jù)平臺(tái)，動(dòng)態(tài)調(diào)整新職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定范圍。地方政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)力市場技能供需情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)測，并建立信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域教育體系、勞動(dòng)力市場和職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定體系之間的協(xié)調(diào)互動(dòng)。省市級(jí)單位應(yīng)對(duì)新職業(yè)認(rèn)定實(shí)行清單化管理，并根據(jù)國家新職業(yè)發(fā)布情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，特別是在新產(chǎn)業(yè)發(fā)展中加大對(duì)新職業(yè)人才的培養(yǎng)力度，如專項(xiàng)考核網(wǎng)約配送員、生物工程技術(shù)人員、口腔衛(wèi)生技師、生成式人工智能系統(tǒng)應(yīng)用員等。

3.削減交易費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定體系運(yùn)行的規(guī)范化與高效化。第一，健全完善制度體系，減少職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定資產(chǎn)專用性風(fēng)險(xiǎn)。降低企業(yè)和社評(píng)組織在職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定中專用性投資風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵在于推行考培分離制度，建立獨(dú)立的職業(yè)技能培訓(xùn)和評(píng)價(jià)體系。這種分離確保了培訓(xùn)與評(píng)價(jià)的獨(dú)立運(yùn)作，使企業(yè)和評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的投入不受單一政策變化的影響，從而降低政策不確定性帶來的風(fēng)險(xiǎn)。此外，政府應(yīng)提供持續(xù)且穩(wěn)定的政策支持，鼓勵(lì)企業(yè)將職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定常態(tài)化，通過提高交易頻率來分散專用性投資的成本。

第二，加強(qiáng)職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定工作的規(guī)范化建設(shè)，提高職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定體系運(yùn)行的透明度與合理性。制定公開透明且便于執(zhí)行的社評(píng)組織備案要求、評(píng)價(jià)范圍調(diào)整、評(píng)價(jià)組織實(shí)施、評(píng)價(jià)結(jié)果認(rèn)定、證書賦碼核發(fā)、數(shù)據(jù)上報(bào)與檔案保管等相關(guān)制度規(guī)范。明晰1+X證書（與職業(yè)院校人才培養(yǎng)掛鉤）、職業(yè)技能等級(jí)證書和職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定等之間的聯(lián)系。通過加強(qiáng)對(duì)這些證書的清晰界定，增強(qiáng)勞動(dòng)者和企業(yè)對(duì)技能認(rèn)定機(jī)構(gòu)、流程和效力的全方位認(rèn)知，進(jìn)而發(fā)揮出降低“市場交易成本”和增加“公共信息”的功能［20］。清理部分省份關(guān)于外省職業(yè)技能等級(jí)證書不能在本省申請(qǐng)技能補(bǔ)貼等不合理政策，通過行政和市場雙重手段，促進(jìn)不同地區(qū)企業(yè)和社評(píng)組織間職業(yè)資格證書、職業(yè)技能等級(jí)證書的互認(rèn)，以證書互認(rèn)促進(jìn)人力資源的合理流動(dòng)。［21］

第三，建立職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與證書開發(fā)主體間合作機(jī)制，優(yōu)化整體資源配置。為避免逐底競爭導(dǎo)致的資源浪費(fèi)，政府應(yīng)設(shè)立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)平臺(tái)，統(tǒng)籌管理職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)、職業(yè)教育與培訓(xùn)系統(tǒng)、職業(yè)技能認(rèn)定系統(tǒng)以及職業(yè)資格證書系統(tǒng)。通過設(shè)立聯(lián)合工作組和制定標(biāo)準(zhǔn)化指南，既維持職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與證書開發(fā)主體間的競爭性，又鼓勵(lì)不同證書開發(fā)主體間的資源共享和信息互通。此外，加大監(jiān)管力度，防止逐底競爭現(xiàn)象。通過政策激勵(lì)引導(dǎo)各類證書開發(fā)主體注重職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與證書的質(zhì)量和合規(guī)性，并通過試點(diǎn)項(xiàng)目驗(yàn)證合作機(jī)制的有效性，確保技能評(píng)價(jià)質(zhì)量符合預(yù)期目標(biāo)。

4.完善市場契約，強(qiáng)化技能評(píng)價(jià)結(jié)果的導(dǎo)向性與流通性。第一，強(qiáng)化職業(yè)技能培訓(xùn)與職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定銜接，發(fā)揮技能評(píng)價(jià)的導(dǎo)向作用。充分發(fā)揮技能評(píng)價(jià)對(duì)提高培養(yǎng)培訓(xùn)質(zhì)量的導(dǎo)向作用，其關(guān)鍵在于推動(dòng)實(shí)現(xiàn)人社部和教育部所建立的校內(nèi)校外兩個(gè)技能標(biāo)準(zhǔn)的融合，不斷豐富X證書的內(nèi)涵，確保X證書對(duì)職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)所規(guī)定的典型工作任務(wù)的全覆蓋［22］，使其在承接基礎(chǔ)職業(yè)資格培訓(xùn)與考核認(rèn)定的部分功能的基礎(chǔ)上，同時(shí)具備附加擴(kuò)展培訓(xùn)與考核功能。［23］

第二，推動(dòng)職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定結(jié)果在勞動(dòng)力市場中的共享度與流動(dòng)性。確保職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定的結(jié)果在不同企業(yè)和地區(qū)間具備有效的轉(zhuǎn)移性，以避免技能產(chǎn)權(quán)因企業(yè)自主認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的過度專用性而導(dǎo)致的流動(dòng)性限制，保障勞動(dòng)者的技能產(chǎn)權(quán)在全國范圍內(nèi)不同企業(yè)和地區(qū)間的有效流動(dòng)。同時(shí)，確保職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定體系的公正性與權(quán)威性。

第三，優(yōu)化職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定監(jiān)管機(jī)制，遏制機(jī)會(huì)主義行為。政府應(yīng)加強(qiáng)信息化監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管力度，建立職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定綜合監(jiān)管平臺(tái)，通過引入評(píng)價(jià)工作基礎(chǔ)能力測評(píng)、技能人才滿意度調(diào)查、第三方監(jiān)督打分結(jié)果等要素［24］，實(shí)現(xiàn)對(duì)職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定全過程的實(shí)時(shí)監(jiān)控和有效管理。企業(yè)應(yīng)按照“誰用人、誰評(píng)價(jià)、誰發(fā)證、誰負(fù)責(zé)”的原則，落實(shí)質(zhì)量管理主體責(zé)任，健全完善制度體系，加強(qiáng)考評(píng)員和內(nèi)部質(zhì)量督導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)，確保職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定工作得到科學(xué)、精準(zhǔn)的實(shí)施。對(duì)于不履行承諾或存在違法行為的企業(yè)或社評(píng)組織，應(yīng)依法依規(guī)嚴(yán)肅查處，以確保技能認(rèn)定體系的公信力和規(guī)范性，減少企業(yè)和勞動(dòng)者的交易成本。政府要對(duì)企業(yè)和社評(píng)組織可能與學(xué)校形成的利益合謀制定規(guī)范約束，禁止將考證與就業(yè)、畢業(yè)、學(xué)分等掛鉤［25］。

5.加強(qiáng)政策激勵(lì)，提升職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定體系的整體效能與示范效應(yīng)。第一，完善職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定相關(guān)政策，加強(qiáng)政策的激勵(lì)和規(guī)范指引作用。人社部門應(yīng)會(huì)同工信、科技、市場監(jiān)管等部門，完善技能等級(jí)認(rèn)定的相關(guān)政策，將技能等級(jí)認(rèn)定結(jié)果納入高新技術(shù)企業(yè)、專精特新企業(yè)和政府質(zhì)量獎(jiǎng)等項(xiàng)目的評(píng)選指標(biāo)范圍，推動(dòng)企業(yè)更加重視員工技能認(rèn)定，促使企業(yè)建立完善的員工技能等級(jí)認(rèn)定體系，提升企業(yè)的技術(shù)水平和市場競爭力。同時(shí)，對(duì)技能等級(jí)認(rèn)定工作優(yōu)秀的企業(yè)，給予稅收優(yōu)惠、社保減免、穩(wěn)崗返還等政策激勵(lì)，提升企業(yè)參與技能認(rèn)定工作的積極性和主動(dòng)性。

第二，結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)特色，推廣成功的地方示范經(jīng)驗(yàn)。尤其是在職業(yè)院校與企業(yè)合作開展技能認(rèn)定的領(lǐng)域，借鑒部分省市的地方示范經(jīng)驗(yàn)，先試點(diǎn)，后推廣。例如，江西省調(diào)整考評(píng)人員任職條件，適當(dāng)放寬考評(píng)人員取證年齡，對(duì)首次申請(qǐng)備案的職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定機(jī)構(gòu)自有考評(píng)人員，可按資質(zhì)條件先行上崗再取證；福建的職業(yè)院校技能等級(jí)認(rèn)定研究中心實(shí)現(xiàn)了人社和教育兩個(gè)部門有機(jī)結(jié)合，理論研究與實(shí)踐操作有機(jī)結(jié)合，是地方示范的成功案例。

第三，鼓勵(lì)更多企業(yè)積極建立技能認(rèn)定機(jī)制并申請(qǐng)認(rèn)定資格，確保技能認(rèn)定體系在更大范圍內(nèi)的有效覆蓋。通過試點(diǎn)與推廣相結(jié)合，引導(dǎo)更多企業(yè)參與提供技能等級(jí)認(rèn)定，逐步擴(kuò)大技能認(rèn)定體系的覆蓋面，持續(xù)推進(jìn)區(qū)域間創(chuàng)新政策協(xié)同［26］，形成全國范圍內(nèi)統(tǒng)一、有效的技能認(rèn)定體系。

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