張葉

摘 要：本文從新制度經(jīng)濟學(xué)的視角出發(fā)，以制度變遷理論為視角，通過對城鄉(xiāng)社會保障制度變遷歷程進行深入分析，為消除社會保障制度改革阻力、推動城鄉(xiāng)社會保障服務(wù)均等化改革順利進行提供了理論依據(jù)，并在此基礎(chǔ)上提出了加快城鄉(xiāng)社會保障制度改革的政策建議。

關(guān)鍵詞：社會保障；城鄉(xiāng)差距；新制度經(jīng)濟學(xué)；制度變遷

黨的十八大報告提出，要“統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)，堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”。加快推進社會保障制度改革，是縮小城鄉(xiāng)貧富差距、構(gòu)建社會主義和諧社會的基本要求，也體現(xiàn)了新制度經(jīng)濟學(xué)制度變遷理論的內(nèi)涵價值。

一、作為分析框架的制度變遷理論

制度變遷是新制度經(jīng)濟學(xué)研究的主要內(nèi)容，制度經(jīng)濟學(xué)家從不同的維度建立了不同的理論，其中以美國經(jīng)濟學(xué)家道格拉斯·C·諾思的制度變遷理論為代表性。諾思的制度變遷理論模型的基本假設(shè)是：制度變遷是制度處于不均等狀態(tài)時追求潛在利潤的自發(fā)過程。這種“潛在利潤”，是一種在現(xiàn)行制度安排中無法獲取的利潤，因此當(dāng)一種新的制度安排的潛在收益大于現(xiàn)行制度安排的預(yù)期成本時，會產(chǎn)生獲益機會，從而推動制度變遷。這種新的制度安排，有利于實現(xiàn)制度的更高效率。

二、城鄉(xiāng)社會保障制度變遷歷程

（一）社會保障制度初步探索階段（1949—1978年）

在這一階段，社會保障制度的設(shè)計是政府憑借行政力量有計劃、有步驟地開展的，政府在社會保障中具有絕對的壟斷地位；同時，作為社會保障制度的供給者，政府有能力也有意愿保障制度變遷的順利實施，能夠彌補其他主體所存在的供給力度不夠的問題，因此，這一時期我國社會保障制度變遷是一場由政府主導(dǎo)的強制性變遷，這適應(yīng)當(dāng)時的經(jīng)濟發(fā)展水平，能夠在尚不穩(wěn)定的社會格局中在最短的時間內(nèi)以強有力的方式推動制度變遷，從而避免外部性和“搭便車”行為，降低制度變遷的成本。

（二）社會保障制度全面改革階段（1978—2002年）

這一階段的社會保障制度改革，雖然政府為主導(dǎo)的強制性變遷依然占據(jù)重要地位，但改革取得的成績并不只是強制性變遷的作用，而是強制性變遷與誘致性變遷相結(jié)合，在自上而下推行政策的同時充分發(fā)揮了基層公民的主觀能動性。這主要表現(xiàn)在：政府通過頒布政策法規(guī)進行社會保障制度改革的同時，也有針對性的開展了各地區(qū)的試點工程。以中央的方針為指導(dǎo)，結(jié)合各試點地區(qū)特色，根據(jù)各地實際情況發(fā)展相應(yīng)的制度改革模式和策略，以強制性變遷與誘致性變遷相結(jié)合作為變遷動力，有力地推動社會保障制度改革。

（三）社會保障制度協(xié)調(diào)發(fā)展階段（2002—2015年）

現(xiàn)有的社會保障制度形成了以政府為主導(dǎo)、私人組織和社會中介參與的多元格局。在改革開放和西方政府管理改革運動的影響下，政府主導(dǎo)格局逐漸被打破，多種私人組織和社會中介積極參與進來，推行由政府主導(dǎo)、市場參與的社會保障體制。這體現(xiàn)了我國政府由一方主導(dǎo)的強制性變遷逐漸與誘致性變遷融合發(fā)展。同時，強制性變遷與誘致性變遷的融合并不意味著對強制性變遷的取代。多元主體參與并不是削弱政府的作用，而是希望加入企業(yè)及其他社會組織的力量，以此提高政府行政效率，規(guī)范企業(yè)及其他社會組織的行為。

三、城鄉(xiāng)社會保障制度變遷問題審視

（一）制度變遷發(fā)展速度過快，和社會需求不融合

近年來，我國全面推進最低生活保障制度，完善養(yǎng)老保險制度、加快新型合作醫(yī)療改革試點工作，基本形成社會保障制度框架，并在該框架內(nèi)大步推進改革。然而，過分重視改革速度，也產(chǎn)生了新的問題。地方經(jīng)濟實力對社會保障資金投入的制約，地方政府主動推動制度變遷的意愿不強，能力不足。其次，社會保障制度對弱勢群體救助的不及時，也打擊了該群體對社會保障制度的需求。我國目前遠未建立起覆蓋全體公民需求的社會保障制度，特別是對弱勢群體的社會保障還亟待完善，這為社會保障制度埋下了隱患。

（二）制度變遷政府主導(dǎo)過于強勢，市場作用發(fā)揮不足

我國的社會保障制度變遷更多是一種自上而下的強制性變遷，政府是制度變遷的主導(dǎo)者，決定了制度變遷的方向、速度和整體布局。另一方面，以市場調(diào)節(jié)為依托的誘致性變遷受到限制。社會保障制度的目的是管理社會有效需求，保證社會總供給與總需求之間的平衡，要注重市場機制的作用。當(dāng)前我國市場發(fā)展不完善、企業(yè)的經(jīng)營水平也有限，同時政府對于社會保障事業(yè)的過度干預(yù)，使得私人組織和社會中介組織參與社會保障制度改革的自主性和積極性受到打壓，因而市場的作用難以得到發(fā)揮。

（三）制度變遷呈城鄉(xiāng)二元分割格局，制度“碎片化”現(xiàn)象嚴重

當(dāng)前城鄉(xiāng)社會保障制度存在二元分割格局，這不僅違背了公平正義原則，而且拉大了城鄉(xiāng)差距。我國農(nóng)村人口基數(shù)較大，但是農(nóng)村的社會保障服務(wù)仍處于落后水平，不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，城鄉(xiāng)社會保障制度體系在制度上和標準上的不統(tǒng)一，導(dǎo)致制度“碎片化”現(xiàn)象嚴重，同時，在市場經(jīng)濟條件下，城鄉(xiāng)居民身份變化頻繁，這種狀況也給城鄉(xiāng)居民帶來諸多不便，如進城務(wù)工農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間流動時，其社會保障待遇不能得到合理、有效的轉(zhuǎn)接，導(dǎo)致其在享受社會保障服務(wù)時面臨巨大困難。

四、城鄉(xiāng)社會保障制度變遷路徑選擇

（一）構(gòu)建公平正義的制度供給模式，重塑社會保障觀念

公平正義的制度供給模式，是社會保障制度體系的重要基石。社會保障要覆蓋廣泛，并兼顧好城鎮(zhèn)與農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r。同時政府應(yīng)重視對城鄉(xiāng)社會保障的認識，運用國家強制手段對社會資源進行分配和再分配，為生活困難居民提供物質(zhì)上和精神上的保障，保證其社會生活的正常開展和經(jīng)濟活動的持續(xù)發(fā)展。政府要利用政治權(quán)威和公信力，協(xié)調(diào)利益分配，緩解矛盾沖突，關(guān)注廣大公民之間的經(jīng)濟和社會地位差距，并對弱勢群體進行傾斜照顧，真正實現(xiàn)社會公平正義。

（二）構(gòu)建政府和市場有機結(jié)合的制度運行模式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障同步發(fā)展

開展多元籌資方式，建立以政府為主導(dǎo)、市場主體積極參與的多元籌資渠道。首先，積極引入市場競爭機制，鼓勵地方、企業(yè)以及個人開展多種形式的社會保障事業(yè)，實現(xiàn)國家、企業(yè)和個人共同參與，為社會保障事業(yè)分攤經(jīng)費開支。其次，在面對社會保障政策實施過程中出現(xiàn)的資金短缺情況，政府要考慮更加多樣化的方式籌集社保資金，通過有股減持、資產(chǎn)置換、土地拍賣等方式變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)，獲取更多的社會保障資金支持。

（三）構(gòu)建長效均衡的制度變革模式，改革完善公共財政體制

要實現(xiàn)社會保障制度的長效運行，關(guān)鍵在于公共財政，即如何實現(xiàn)公共財政在城鄉(xiāng)之間的公平分配。首先，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的財政體制。加強中央和地方在農(nóng)村社會保障的問責(zé)制，在財政支出方面進行合理規(guī)劃，給予地方政府與事權(quán)相適應(yīng)的財政自主權(quán)。其次，完善中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度和省以下轉(zhuǎn)移支付制度，加大對農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。同時，做好財政轉(zhuǎn)移支付資金的管理工作，建立相應(yīng)的監(jiān)督評價體系，增強資金使用的透明度，實現(xiàn)?？顚Ｓ谩?/p>

（作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院）

參考文獻：

[1] 姜鑫，羅佳.我國城鄉(xiāng)社會保障均等化現(xiàn)狀與對策研究[J].當(dāng)代經(jīng)濟管理，2012（04）.

[2] 陳良謹.社會保障教程[M].北京：知識出版社，1990：5.

[3] 彭健.促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的財政對策[J].財政研究，2009（03）.

[4] 陳正光，駱正清.我國城鄉(xiāng)社會保障支出均等化分析[J].江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2010（5）.