摘" 要：

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶事關(guān)全國(guó)發(fā)展大局，要統(tǒng)籌好發(fā)展和安全。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展，根本上依賴于長(zhǎng)江流域高質(zhì)量的生態(tài)環(huán)境。地方政府肩負(fù)著維護(hù)生態(tài)安全的國(guó)家義務(wù)。我國(guó)《憲法》序言中的“五位一體”國(guó)家目標(biāo)、新發(fā)展理念和國(guó)家根本任務(wù)為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地方政府維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)提供了指引，《憲法》總綱環(huán)境保護(hù)條款和國(guó)家安全條款對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地方政府維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)進(jìn)行了規(guī)范明確。當(dāng)前，區(qū)域環(huán)境權(quán)利保障失位和區(qū)域發(fā)展差異等因素對(duì)地方政府充分履行維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)形成了挑戰(zhàn)。未來(lái)，必須堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先原則，進(jìn)一步完善維護(hù)生態(tài)安全的制度體系，提升區(qū)域協(xié)同治理效率，有效維護(hù)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)安全，助推長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶；高質(zhì)量發(fā)展；生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)防范化解；生態(tài)優(yōu)先；國(guó)家義務(wù)

中圖分類號(hào)：DF921" 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2024.02.03" 開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

文章編號(hào)：1008-4355（2024）02-0048-12

收稿日期：2023-11-03

基金項(xiàng)目：重慶市教委人文社科研究項(xiàng)目“憲法國(guó)家安全條款實(shí)施機(jī)制研究”（23SKGH030）

作者簡(jiǎn)介：

楊茗皓（1991—），男，云南曲靖人，西南政法大學(xué)國(guó)家安全學(xué)院博士后，總體國(guó)家安全觀研究院研究人員。

①

《習(xí)近平主持召開(kāi)進(jìn)一步推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)強(qiáng)調(diào)：進(jìn)一步推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展 更好支撐和服務(wù)中國(guó)式現(xiàn)代化》，載中國(guó)政府網(wǎng)，https：//www.gov.cn/yaowen/liebiao/202310/content_6908721.htm，2023年10月12日訪問(wèn)。

②" 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室編：

《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》（第7版），商務(wù)印書(shū)館2016年版，第1169頁(yè)。

一、引言

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展，并強(qiáng)調(diào)：“從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展，根本上依賴于長(zhǎng)江流域高質(zhì)量的生態(tài)環(huán)境?！雹俦Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境，需要有效維護(hù)生態(tài)安全。“生態(tài)”是指生物在一定的自然環(huán)境下生存和發(fā)展的狀態(tài)②，是一個(gè)兼具整體性和循環(huán)性的動(dòng)態(tài)平衡系統(tǒng)

參見(jiàn)汪勁：《環(huán)境法律的理念與價(jià)值追求》，法律出版社2000年版，第156頁(yè)。，系統(tǒng)中各要素的緊密關(guān)聯(lián)使得區(qū)域生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)聚集、傳遞、發(fā)酵的可能性更大?！霸诂F(xiàn)代國(guó)家，安全的對(duì)立面不僅是危險(xiǎn)，還包含新興的風(fēng)險(xiǎn)。”

王貴松：《論法治國(guó)家的安全觀》，載《清華法學(xué)》2021年第2期，第37頁(yè)。20世紀(jì)后半葉以來(lái)，隨著生態(tài)危機(jī)與人類生命健康安全關(guān)聯(lián)程度升高

參見(jiàn)陳亮、楊攀：《國(guó)家安全體系中的生態(tài)安全及其法治完善》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第5期，第99頁(yè)。，生態(tài)問(wèn)題經(jīng)過(guò)政治議程和科學(xué)議程的相互交叉并互相塑造，逐漸演變成國(guó)際關(guān)系視野內(nèi)的一個(gè)安全問(wèn)題，世界各國(guó)都將生態(tài)安全列入國(guó)家安全戰(zhàn)略重點(diǎn)。

參見(jiàn)王江麗：《安全化：生態(tài)問(wèn)題如何成為一個(gè)安全問(wèn)題》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2010年第4期，第38頁(yè)。從生態(tài)系統(tǒng)的固有特點(diǎn)來(lái)看，生態(tài)安全是指一國(guó)具有較為穩(wěn)定的、完整的、不受或少受威脅的、能夠支撐國(guó)家生存發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)，其外延指維護(hù)這一系統(tǒng)的能力，以及應(yīng)對(duì)周邊區(qū)域性和全球性生態(tài)問(wèn)題的能力。

參見(jiàn)總體國(guó)家安全觀普及讀本編寫組編委會(huì)：《編寫組國(guó)家生態(tài)安全知識(shí)百問(wèn)》，人民出版社2022年版，第3頁(yè)。安全是國(guó)家保護(hù)義務(wù)的對(duì)象，國(guó)家是維護(hù)生態(tài)安全的核心主體，地方政府維護(hù)生態(tài)安全的能力對(duì)防范化解生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。在全面依法治國(guó)的宏大背景下，有必要對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地方政府維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)進(jìn)行展開(kāi)，并通過(guò)法治賦能，助推長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，更好支撐和服務(wù)中國(guó)式現(xiàn)代化。

二、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地方政府維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)的理論生成

完善的法治實(shí)施體系能夠高效地將法律法規(guī)、國(guó)家政策等制度轉(zhuǎn)化為治理工具。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各級(jí)地方政府在區(qū)域發(fā)展中起重要主導(dǎo)作用，維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)的落實(shí)既是傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)國(guó)家義務(wù)的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)，也是流域治理中政府充分履職的有效方式。在推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的過(guò)程中，習(xí)近平總書(shū)記尤其強(qiáng)調(diào)要“正確把握生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，探索協(xié)同推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展的新路子。”

習(xí)近平：《習(xí)近平著作選讀》（第2卷），人民出版社2023年版，第152頁(yè)。生態(tài)安全是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性前提，安定的生態(tài)秩序是一個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必要條件。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、文化發(fā)展和政治發(fā)展均離不開(kāi)國(guó)家安全的支撐，有效維護(hù)生態(tài)安全是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)，這一過(guò)程是法治原則凝結(jié)成法治規(guī)范，再到規(guī)范實(shí)施于治理實(shí)踐的具體表現(xiàn)。

（一）長(zhǎng)江流域生態(tài)治理法治化需要充分的國(guó)家權(quán)力授予

隨著人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的發(fā)展，流域生態(tài)問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，推進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)的高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)流域治理體系與治理能力現(xiàn)代化成了流域治理的主要目標(biāo)，法治化成了流域治理的主要抓手。

參見(jiàn)王清軍：《流域治理法治化的邏輯構(gòu)成》，載《新文科教育研究》2023年第3期，第78頁(yè)。維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各級(jí)地方政府有效行使國(guó)家權(quán)力進(jìn)行環(huán)境治理提供了公法理論層面的支持，既有權(quán)力約束，也有權(quán)力授予。

首先，維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)能夠?qū)﹂L(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各級(jí)政府履行國(guó)家權(quán)力形成有效約束。從對(duì)公權(quán)力約束的目標(biāo)來(lái)看，在明確了各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)之后，各級(jí)政府就應(yīng)當(dāng)將實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)作為其治理活動(dòng)的靶向，將其貫徹落實(shí)到具體的治理行為當(dāng)中。從權(quán)力配置的邏輯來(lái)看，中央國(guó)家機(jī)關(guān)和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依法將相應(yīng)的國(guó)家權(quán)力配置到地方各級(jí)人民政府，地方人民政府在法定權(quán)限內(nèi)接受并行使國(guó)家權(quán)力，這一配置過(guò)程為不同區(qū)域、層級(jí)和部門的國(guó)家機(jī)關(guān)有效維護(hù)長(zhǎng)江流域生態(tài)安全設(shè)置了國(guó)家權(quán)力行使的邊界。

其次，維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)能夠?yàn)殚L(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地方政府提供充分的權(quán)力行使依據(jù)。從對(duì)國(guó)家權(quán)力授予的目標(biāo)來(lái)看，國(guó)家義務(wù)層面的權(quán)力確認(rèn)，能夠促使區(qū)域內(nèi)各級(jí)人民政府將抽象的維護(hù)生態(tài)安全治理目標(biāo)與具象的維護(hù)生態(tài)安全行政活動(dòng)相連接。為防止國(guó)家權(quán)力對(duì)人民權(quán)益的侵犯，治理主體需要以嚴(yán)格的制度設(shè)計(jì)限制國(guó)家權(quán)力的行使。在我國(guó)，一切權(quán)利屬于人民，國(guó)家權(quán)力與人民權(quán)利具有同一性，各級(jí)人民政府部門在履行職責(zé)的過(guò)程中，一方面需要有效保持對(duì)國(guó)家權(quán)力的敬畏，謹(jǐn)慎行使手中的權(quán)力；另一方面也應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮積極性和主動(dòng)性，有效運(yùn)用國(guó)家權(quán)力，實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)。對(duì)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶治理主體而言，代表國(guó)家實(shí)施治理行為的政府工作人員需要針對(duì)其治理對(duì)象行使具體的權(quán)力，從而有效防范差異化的地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題演化為擴(kuò)散為長(zhǎng)江流域生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，一旦出現(xiàn)治理活動(dòng)超越了其本身所具備的行政權(quán)力、治理活動(dòng)在其行政權(quán)力范圍內(nèi)的不當(dāng)行使、主體沒(méi)有積極履行治理義務(wù)等情況，治理主體均應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。國(guó)家義務(wù)層面對(duì)維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)的確認(rèn)能夠向治理主體表明其履行治理義務(wù)的邊界、流程和目標(biāo)。

（二）針對(duì)性保障人民權(quán)益需要地方政府有效履行維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)

“在一定的社會(huì)中，人的社會(huì)本性由其生活的社會(huì)狀況所決定，生物本性通過(guò)社會(huì)本性而起作用，孤立的生物本性不能說(shuō)明人在社會(huì)中的真正地位。”

王滬寧主編：《政治的邏輯——馬克思主義政治學(xué)原理》，上海人民出版社2004年版，第37-38頁(yè)。人民權(quán)益的范疇受所處社會(huì)環(huán)境的影響，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展水平差異直接對(duì)政府保障人民權(quán)益的行動(dòng)和效果產(chǎn)生影響。維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)以保障公民權(quán)利為第一目標(biāo)，從權(quán)力授予與權(quán)力限制為政府相關(guān)部門提供了雙重保障。在具象化的構(gòu)成中，國(guó)家義務(wù)與基本權(quán)利的保護(hù)相對(duì)應(yīng)，映射出國(guó)家義務(wù)的具體邊界，進(jìn)而確保國(guó)家義務(wù)能夠有效地對(duì)公權(quán)力形成約束，促使公權(quán)力行使效能的提升?；緳?quán)利的功能理論從消極義務(wù)、給付義務(wù)和保護(hù)義務(wù)三個(gè)層面對(duì)國(guó)家義務(wù)體系進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性闡述

參見(jiàn)張翔：《基本權(quán)利的受益權(quán)功能與國(guó)家的給付義務(wù)——從基本權(quán)利分析框架的革新開(kāi)始》，載《中國(guó)法學(xué)》2006年第1期，第31-32頁(yè)。，明確了國(guó)家義務(wù)與基本權(quán)利保護(hù)之間的正當(dāng)關(guān)系。區(qū)域政府履行國(guó)家義務(wù)應(yīng)當(dāng)與該地區(qū)基本權(quán)利的具象化表達(dá)相對(duì)應(yīng)，國(guó)家權(quán)力對(duì)基本權(quán)利的限制也應(yīng)當(dāng)以區(qū)域發(fā)展差異為重要權(quán)衡因素。從義務(wù)淵源上來(lái)看，國(guó)家義務(wù)的根源是公民權(quán)利，國(guó)家義務(wù)的承擔(dān)和履行也應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利為唯一的目的，對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)需要國(guó)家權(quán)力的有效保障，國(guó)家義務(wù)便是國(guó)家權(quán)力服務(wù)于公民權(quán)利的重要媒介。

參見(jiàn)龔向和：《國(guó)家義務(wù)是公民權(quán)利的根本保障——國(guó)家與公民關(guān)系新視角》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2010年第4期，第6頁(yè)。從分類上看，作為消極義務(wù)的維護(hù)生態(tài)安全國(guó)家義務(wù)要求政府對(duì)公民所享有的生態(tài)安全權(quán)利和生態(tài)安全利益保持充分的尊重，國(guó)家行政的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)盡可能避免對(duì)公民生態(tài)安全權(quán)益的侵犯；作為給付義務(wù)的維護(hù)生態(tài)安全國(guó)家義務(wù)要求政府在具體的治理活動(dòng)中充分理解人民對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的需求，并采取相應(yīng)的行動(dòng)促使這種需求得到實(shí)現(xiàn)；作為保護(hù)義務(wù)的維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)則明確要求，政府應(yīng)當(dāng)在人民環(huán)境權(quán)利受到侵犯時(shí)采取行動(dòng)，積極保護(hù)人民的環(huán)境權(quán)利。類型化的義務(wù)為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各級(jí)政府采取針對(duì)性的方式維護(hù)生態(tài)安全，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展提供了多元路徑。當(dāng)然，國(guó)家權(quán)力實(shí)施的正當(dāng)性要求權(quán)力實(shí)施結(jié)果與立法目標(biāo)一致，有效防范化解生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)是保障人民權(quán)益，滿足人民需求的結(jié)果。

（三）實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化要求地方政府有效承擔(dān)維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)

政府對(duì)公民承擔(dān)一定的義務(wù)是現(xiàn)代法治國(guó)家的重要特征。《憲法》第2條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！闭蔷S護(hù)生態(tài)安全的重要主體，運(yùn)用國(guó)家權(quán)力，負(fù)擔(dān)并履行義務(wù)。換言之，維護(hù)生態(tài)安全是國(guó)家發(fā)展目標(biāo)在國(guó)家機(jī)關(guān)義務(wù)層面的具體體現(xiàn)。憲法與法律授權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)維護(hù)生態(tài)安全，同時(shí)反向約束其所實(shí)施的治理行為。維護(hù)生態(tài)安全的國(guó)家義務(wù)明確為國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行提供基礎(chǔ)。有學(xué)者認(rèn)為，“國(guó)家義務(wù)是指國(guó)家在調(diào)和沖突和調(diào)和潛在利益之場(chǎng)域中，通過(guò)共同政治形式之良性運(yùn)行以滿足與保護(hù)民眾充分表達(dá)利益的機(jī)制，使民眾能夠得以安定有序共存， 從而使民眾過(guò)上‘優(yōu)良的生活’‘自由的生活’?！?/p>

蔣銀華：《論國(guó)家義務(wù)的基本內(nèi)涵》，載《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2010年第5期，第40頁(yè)。可見(jiàn)政府履行義務(wù)的首要出發(fā)點(diǎn)在于對(duì)人民權(quán)益的保障。政府依據(jù)憲法和法律的授權(quán)行使國(guó)家權(quán)力，在處置已經(jīng)發(fā)生的社會(huì)生活沖突的同時(shí)，還需要以保障人民權(quán)益、維護(hù)社會(huì)安定為出發(fā)點(diǎn)，及時(shí)防范化解各領(lǐng)域的安全風(fēng)險(xiǎn)。從目的與前提的角度來(lái)看，“國(guó)家的義務(wù)包括兩個(gè)方面：一是運(yùn)用國(guó)家權(quán)力為公民提供福利，二是保證國(guó)家權(quán)力屬于人民?！?/p>

陳醇：《論國(guó)家的義務(wù)》， 載《法學(xué)》2002年第8期，第17頁(yè)。因此，在現(xiàn)代化的國(guó)家治理中維護(hù)生態(tài)安全國(guó)家義務(wù)，一方面促使政府各部門有效行使國(guó)家權(quán)力，保護(hù)人民所應(yīng)當(dāng)享有的環(huán)境權(quán)利；另一方面也確保政府將所擁有的國(guó)家權(quán)力真正用到為人民服務(wù)的實(shí)處。

三、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地方政府維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)的憲法依據(jù)

有效維護(hù)生態(tài)安全需要充分的制度保障，制度保障的力度通過(guò)相關(guān)法律規(guī)范的權(quán)威程度得到體現(xiàn)。維護(hù)生態(tài)安全是對(duì)以憲法為核心，包括環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范體系、國(guó)家安全法律規(guī)范體系和其它部門法律規(guī)范中涉及生態(tài)安全相關(guān)內(nèi)容的綜合制度系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)運(yùn)用，國(guó)家義務(wù)理論在這一過(guò)程中承載著憲法層面對(duì)權(quán)力運(yùn)行的支撐責(zé)任。

（一）“五位一體”國(guó)家目標(biāo)的價(jià)值指向

序言在憲法文本中主要承擔(dān)價(jià)值指向的作用。各種類型的憲法價(jià)值要素在憲法基本體系的范疇之內(nèi)形成具備規(guī)范效果的憲法條文。

憲法序言是對(duì)人民意志最為全面和集中的體現(xiàn)，也是一個(gè)國(guó)家的“價(jià)值宣言”在憲法文本上的集中體現(xiàn)。

參見(jiàn)吳家清、寧凱惠：《論憲法序言的價(jià)值構(gòu)造及其功能》，載《法學(xué)論壇》2019年第3期，第38頁(yè)。對(duì)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)而言，憲法層面的價(jià)值指引是相關(guān)法律制度產(chǎn)生規(guī)范效力的重要源頭，也是區(qū)域內(nèi)落實(shí)維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)的重要權(quán)力依據(jù)。

“五位一體”國(guó)家目標(biāo)為各級(jí)政府統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)安全提供了根本法指導(dǎo)。2018年憲法修正案將“生態(tài)文明”明確為我國(guó)國(guó)家建設(shè)中所應(yīng)當(dāng)追求的國(guó)家目標(biāo)，形成了“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展”的綜合目標(biāo)體系。生態(tài)文明入憲也切實(shí)反映了黨的十八大以來(lái)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的方針理念，充分關(guān)照了社會(huì)變遷中的生態(tài)現(xiàn)實(shí)、政策應(yīng)對(duì)以及政治決斷。

參見(jiàn)張翔：《環(huán)境憲法的新發(fā)展及其規(guī)范闡釋》，載《法學(xué)家》2018年第3期，第91頁(yè)。因此，“五位一體”國(guó)家目標(biāo)實(shí)質(zhì)上是對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理所形成的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是對(duì)一段時(shí)間內(nèi)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明國(guó)家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)客觀需要的反映。生態(tài)文明入憲后，

“五位一體”國(guó)家目標(biāo)進(jìn)一步將國(guó)家重要決策、人民共識(shí)和法律體系相結(jié)合。

參見(jiàn)張震、楊茗皓：《新時(shí)代地方政府生態(tài)義務(wù)的憲法規(guī)范詮釋與實(shí)踐供給》，載《學(xué)習(xí)論壇》2020年第2期，第87頁(yè)。憲法是國(guó)家權(quán)力授予的根本依據(jù)，各級(jí)政府部門所獲得的國(guó)家權(quán)力受到憲法序言的拘束。因此，“五位一體”國(guó)家目標(biāo)向各方宣告了生態(tài)文明作為最高位階憲法義務(wù)規(guī)范的法律地位，表明了各級(jí)人民政府都應(yīng)當(dāng)受這一條款的約束。憲法國(guó)家目標(biāo)條款以抽象的形式對(duì)維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)進(jìn)行了指引，把義務(wù)分解至物質(zhì)、政治、精神、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域的國(guó)家建設(shè)之中，從而形成實(shí)質(zhì)上的拘束力。

“五位一體”國(guó)家目標(biāo)對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地方政府維護(hù)生態(tài)安全的指引從兩個(gè)維度展開(kāi)。首先，“五位一體”國(guó)家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要“協(xié)調(diào)發(fā)展”。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶范圍廣、面積大，涉及人口眾多，各地區(qū)發(fā)展水平差異較大。各地區(qū)在協(xié)調(diào)“五位一體”發(fā)展過(guò)程中所面臨的問(wèn)題也不盡相同，如東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、治理體系建設(shè)更為完善，但面臨的社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)較為復(fù)雜、生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)更高，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，但面對(duì)的生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)單一，生態(tài)環(huán)境保護(hù)較好。因此，在治理過(guò)程中需要區(qū)域政府在自身職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)各種類、各層次的發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，從安全第一的角度對(duì)維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)與其他國(guó)家義務(wù)的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)。其次，全面保障國(guó)家目標(biāo)在實(shí)踐層面的實(shí)現(xiàn)，需要各級(jí)人民政府充分發(fā)揮作用。推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展在我國(guó)國(guó)家治理中占據(jù)重要地位，“五位一體”國(guó)家目標(biāo)對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地方政府履行維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)的特殊指向在于，在國(guó)家權(quán)力集中統(tǒng)一的政府機(jī)構(gòu)中，地方各級(jí)政府能夠針對(duì)區(qū)域發(fā)展的特殊情況，充分發(fā)揮積極性和主動(dòng)性，推動(dòng)國(guó)家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）新發(fā)展理念的具象指引

貫徹落實(shí)“新發(fā)展理念”是新時(shí)代長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的重要一環(huán)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶應(yīng)該走出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路子?！?/p>

習(xí)近平：《習(xí)近平著作選讀》（第2卷），人民出版社2023年版，第153頁(yè)。生態(tài)環(huán)境的改善一方面需要發(fā)展方式的科學(xué)優(yōu)化，另一方面也能夠促進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式在影響生態(tài)環(huán)境優(yōu)劣的同時(shí)也受到生態(tài)環(huán)境具體情況的制約，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)安全需要得到國(guó)家的有效統(tǒng)籌。對(duì)新發(fā)展理念的把握需要從問(wèn)題導(dǎo)向和憂患意識(shí)的角度展開(kāi)，貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的過(guò)程中也應(yīng)當(dāng)及時(shí)化解矛盾風(fēng)險(xiǎn)，不斷提高國(guó)家安全能力。必須以安全保發(fā)展，以發(fā)展促安全。

參見(jiàn)中共中央宣傳部、中央國(guó)家安全委員會(huì)辦公室：《總體國(guó)家安全觀學(xué)習(xí)綱要》，學(xué)習(xí)出版社、人民出版社2022年版，第50頁(yè)。新發(fā)展理念的貫徹落實(shí)為有效維護(hù)生態(tài)安全搭建起了充分的宏觀政策框架。

2018年憲法修正案為新發(fā)展理念注入了規(guī)范效力，對(duì)作為國(guó)家公權(quán)力行使主體的國(guó)家機(jī)關(guān)產(chǎn)生了義務(wù)層面的指向。從途徑上來(lái)看，“新發(fā)展理念”對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各級(jí)地方政府履職的影響巨大，無(wú)論是作為治理政策還是法治規(guī)范，均對(duì)政府的治理行為產(chǎn)生引導(dǎo)和約束作用。事實(shí)上，黨和國(guó)家的政策方針對(duì)維護(hù)生態(tài)安全的作用巨大，我國(guó)國(guó)家發(fā)展過(guò)程中的諸多事項(xiàng)首先是通過(guò)黨和國(guó)家的相關(guān)政策進(jìn)行指引，各級(jí)政府部門在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下圍繞相關(guān)政策行使國(guó)家權(quán)力。

嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆芍贫葹橹卫碇黧w實(shí)施治理行為提供規(guī)范依據(jù)，各級(jí)政府在維護(hù)生態(tài)安全的過(guò)程中需要作為政策指引的新發(fā)展理念對(duì)具體的治理行為提供支撐。對(duì)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地方各級(jí)政府而言，“新發(fā)展理念”對(duì)維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)的指引，一方面強(qiáng)調(diào)了有效統(tǒng)籌發(fā)展與安全的關(guān)系，明確了生態(tài)環(huán)境保護(hù)在區(qū)域發(fā)展中的重要地位；另一方面也要求各級(jí)治理主體將新發(fā)展理念的具體內(nèi)涵融入?yún)^(qū)域發(fā)展的總體框架中。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各地區(qū)對(duì)發(fā)展的理解與追求不盡相同，人民政府在治理活動(dòng)中更加需要新發(fā)展原則的價(jià)值指引，將憲法原則直接作用到具體的治理行為中。

（三）國(guó)家根本任務(wù)的目標(biāo)要求

國(guó)家根本任務(wù)是立憲者在新時(shí)期作出的重要憲法決定，它與憲法的其他根本性內(nèi)容共同奠定了我國(guó)現(xiàn)行法秩序的基礎(chǔ)。

參見(jiàn)陳玉山：《論國(guó)家根本任務(wù)的憲法地位》，載《清華法學(xué)》2012第5期，第73頁(yè)。《憲法》序言規(guī)定： “國(guó)家的根本任務(wù)是，沿著社會(huì)主義道路，集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)?！?/p>

從憲法基本原理來(lái)看，序言強(qiáng)調(diào)了“國(guó)家”的主體地位要求政府承擔(dān)相應(yīng)的引領(lǐng)責(zé)任?！凹辛α俊笨梢詮膬蓚€(gè)方面進(jìn)行理解，一方面要求在政府的集中組織之下各方主體能夠形成思想層面匯聚，另一方面又強(qiáng)調(diào)了各方主體在參與社會(huì)主義建設(shè)的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)相互協(xié)作，在憲法法律和國(guó)家政策的指引下共謀發(fā)展，推動(dòng)國(guó)家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展來(lái)看，首先，各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起凝聚多方治理主體發(fā)展共識(shí)的責(zé)任。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)式現(xiàn)代化的重要支撐，這一方針來(lái)自黨和國(guó)家對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展現(xiàn)實(shí)的科學(xué)把握。在此基礎(chǔ)上，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各級(jí)地方政府需要以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，有效維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全的科學(xué)理念引導(dǎo)各方治理主體形成意志的集中。其次，各級(jí)地方政府也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起建設(shè)完善多方力量維護(hù)生態(tài)安全協(xié)作機(jī)制的任務(wù)。作為治理核心，政府機(jī)關(guān)能夠更為清晰地把握治理現(xiàn)狀，有效調(diào)動(dòng)安排各方治理力量，實(shí)現(xiàn)治理效能的提升。

（四）憲法總綱的規(guī)范支撐

憲法總綱的規(guī)范性為地方政府履行維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)，行使國(guó)家權(quán)力，促進(jìn)國(guó)家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了規(guī)范支撐。規(guī)范效力一方面為承擔(dān)義務(wù)的政府提供了相應(yīng)的義務(wù)履行方案，另一方面也通過(guò)構(gòu)建綜合性的多元路徑保障國(guó)家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，憲法總綱對(duì)國(guó)家權(quán)力的規(guī)范效力更為突出，甚至直接將規(guī)范指向了行使國(guó)家權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)，這一約束效能也包括了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各級(jí)地方政府所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)。

1.總綱環(huán)境保護(hù)條款對(duì)維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)的明確

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)發(fā)展過(guò)程中，對(duì)自然資源的合理使用考驗(yàn)著各級(jí)地方政府的治理智慧，有效防止因組織或個(gè)人侵占自然資源而造成生態(tài)環(huán)境利益的直接減損，要求各級(jí)地方政府充分承擔(dān)起維護(hù)生態(tài)安全的義務(wù)。從《憲法》第9條、第26條的規(guī)定看，國(guó)家具有生態(tài)治理義務(wù)。首先，第9條明確了在我國(guó)自然資源的產(chǎn)權(quán)歸屬，權(quán)力與義務(wù)相對(duì)應(yīng)的一般原理宣告國(guó)家對(duì)自然資源應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的保護(hù)義務(wù)。其次，“保障自然資源的合理利用”為相關(guān)權(quán)利主體提供了在發(fā)展過(guò)程中部分利用自然資源的根本法依據(jù)?！昂侠砝谩笔菍?duì)利用行為的直接約束，也凸顯了合理性原則作為判斷自然資源利用行為原則的重要性。“保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物”則進(jìn)一步拓展了自然資源的范疇，將珍貴動(dòng)物、植物資源列入自然資源清單，為包括野生動(dòng)物在內(nèi)的動(dòng)物保護(hù)活動(dòng)提供了最直接的依據(jù)。

參見(jiàn)張震：《完善野生動(dòng)物保護(hù)立法的憲法依據(jù)》，載《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020年第11期，第80頁(yè)。而自然資源具有公共屬性，任何組織和個(gè)人不得基于私的利益進(jìn)行侵占和破壞。我國(guó)憲法以禁止性規(guī)范的形式，意在從消極防御的角度對(duì)自然資源予以糾偏式保護(hù)。

參見(jiàn)張震：《憲法環(huán)境條款的規(guī)范構(gòu)造與實(shí)施路徑》，載《當(dāng)代法學(xué)》2017年第3期，第35頁(yè)。最后，第26條強(qiáng)調(diào)了國(guó)家在改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境方面的國(guó)家義務(wù)，當(dāng)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題由一般的國(guó)家治理問(wèn)題上升成為具有戰(zhàn)略性的國(guó)家安全領(lǐng)域的重大問(wèn)題之后，宏觀層面的義務(wù)明確能夠?yàn)橛行f(xié)調(diào)各方力量及時(shí)防范化解生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)提供根本法依據(jù)。

2.總綱國(guó)家安全條款對(duì)維護(hù)國(guó)家安全義務(wù)的明確

《憲法》第28條是國(guó)家履行維護(hù)國(guó)家安全義務(wù)的根本依據(jù)，是對(duì)維護(hù)國(guó)家安全行為的根本指導(dǎo)。生態(tài)文明入憲以后，其與《憲法》第26條、第28條進(jìn)一步夯實(shí)了維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

參見(jiàn)張震、張義云：《生態(tài)文明入憲視閾下生態(tài)安全法治保障體系建構(gòu)論》，載《求是學(xué)刊》2020年第2期，第1頁(yè)。整體來(lái)看，“國(guó)家維護(hù)社會(huì)秩序”必然包含對(duì)生態(tài)秩序的維護(hù)。生態(tài)系統(tǒng)的基本特征決定了區(qū)域范疇內(nèi)各個(gè)生態(tài)要素緊密相連，生態(tài)秩序的脆弱程度更高。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶依托長(zhǎng)江水系形成了巨大且多元的生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)秩序的不穩(wěn)定性、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性要求各級(jí)政府部門在相應(yīng)的職權(quán)范疇內(nèi)積極進(jìn)行治理，有效履行職責(zé)，防范生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，當(dāng)前長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的經(jīng)濟(jì)建設(shè)已經(jīng)與生態(tài)文明建設(shè)緊密相連，二者協(xié)調(diào)統(tǒng)一，相輔相成。破壞生態(tài)秩序，危害生態(tài)環(huán)境的行為本身也是對(duì)區(qū)域內(nèi)已經(jīng)形成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的嚴(yán)重破壞、生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境污染事件直接對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成負(fù)面影響。因此，《憲法》第28條所強(qiáng)調(diào)的維護(hù)國(guó)家安全義務(wù)可以針對(duì)性地形成對(duì)生態(tài)安全的規(guī)范保障，并且在具體的憲法規(guī)范實(shí)施中為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供有效的根本法依據(jù)。

四、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地方政府履行維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)面臨的挑戰(zhàn)

作為義務(wù)主體的政府需要在憲法和法律的范疇內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)，憲法和法律對(duì)政府履職的明確授權(quán)能夠有效地推動(dòng)政府行政，促使國(guó)家機(jī)關(guān)履行國(guó)家義務(wù)。在此意義上，法律規(guī)范體系對(duì)維護(hù)生態(tài)安全具有基礎(chǔ)性作用，對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各級(jí)地方政府而言，從環(huán)境保護(hù)職權(quán)的履行轉(zhuǎn)向?qū)S護(hù)生態(tài)安全義務(wù)的承擔(dān)兼具必要性與必然性。法律作為規(guī)范人們行為的基本準(zhǔn)則，以其特有的規(guī)范性、強(qiáng)制性在協(xié)調(diào)人類與環(huán)境關(guān)系方面發(fā)揮作用，因而成為當(dāng)代解決環(huán)境問(wèn)題的重要手段。社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)于法律的實(shí)施與發(fā)展具有非常重要的影響，現(xiàn)實(shí)中，政府履行義務(wù)受到了多個(gè)方面因素的制約。

（一）基于區(qū)域環(huán)境權(quán)益保障及其主體要求的視角

1.區(qū)域環(huán)境權(quán)益保護(hù)缺位

隨著人權(quán)保護(hù)理論的不斷發(fā)展，“環(huán)境權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，意味著保護(hù)環(huán)境的生態(tài)價(jià)值可以與財(cái)產(chǎn)權(quán)所保護(hù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值具有同等重要的地位?！?/p>

呂忠梅：《環(huán)境權(quán)入憲的理路與設(shè)想》，載《法學(xué)雜志》2018年第1期，第23頁(yè)。尤其是在新的發(fā)展階段，

人民對(duì)良好生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境的要求也在不斷提高。傳統(tǒng)意義上局限在以防治環(huán)境污染為主要內(nèi)容的環(huán)境保護(hù)事業(yè)，已經(jīng)無(wú)法滿足人民對(duì)身體健康和財(cái)產(chǎn)保護(hù)的需求，人們更迫切地需要感受到來(lái)自良好生態(tài)環(huán)境所帶來(lái)的不能物化的安全感和幸福感。因此，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶維護(hù)生態(tài)安全的工作本身處于動(dòng)態(tài)平衡當(dāng)中，地方各級(jí)政府如何充分發(fā)揮主動(dòng)性與積極性，充分認(rèn)知區(qū)域內(nèi)生態(tài)安全與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系，在有效保護(hù)人民環(huán)境權(quán)益的同時(shí)服務(wù)于人民對(duì)美好生活的需求，是區(qū)域政府需要重點(diǎn)思考的內(nèi)容。

2.跨區(qū)域、多部門協(xié)同治理效能不足

確保以憲法為核心的法律規(guī)范體系能夠?qū)嵸|(zhì)性發(fā)揮其規(guī)范作用——是實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)到維護(hù)生態(tài)安全路徑轉(zhuǎn)換的重要一環(huán)。具體而言，充分發(fā)揮法律體系的功效，意味著不同層級(jí)、不同部門的法律規(guī)范能夠在具體的維護(hù)生態(tài)安全實(shí)踐中形成合力，進(jìn)而發(fā)揮系統(tǒng)性功能。在實(shí)踐中，政府機(jī)關(guān)的各項(xiàng)行政行為通過(guò)不同的部門實(shí)現(xiàn)，而行政權(quán)力的立體配置所導(dǎo)致的行政任務(wù)分散化天然的不利于不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間形成治理合力，承擔(dān)主要生態(tài)安全維護(hù)義務(wù)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門仍然缺乏系統(tǒng)性統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門參與治理的能力。國(guó)家安全所特有的戰(zhàn)略性、宏觀性特征又決定了維護(hù)生態(tài)安全的行動(dòng)需要多元治理主體的高度協(xié)同，現(xiàn)有的治理機(jī)制無(wú)法滿足維護(hù)生態(tài)安全所要求的“生態(tài)優(yōu)先”原則，各級(jí)政府對(duì)職權(quán)的履行更加強(qiáng)調(diào)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的消極處置，無(wú)法應(yīng)對(duì)國(guó)家安全層面對(duì)生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)防范化解的新要求。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶維護(hù)生態(tài)安全，對(duì)主體協(xié)同提出了更高的要求。目前，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地方政府單一部門、單一要素的管理方式仍然存在，條塊分割問(wèn)題嚴(yán)重，區(qū)域之間、部門之間尚未建立起全面高效的協(xié)調(diào)機(jī)制。流域生態(tài)安全是區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要支撐，在國(guó)家發(fā)展的整體進(jìn)程中，不同地區(qū)自然稟賦和歷史文化等因素的差異時(shí)常演變?yōu)榘l(fā)展失衡、失調(diào)、失序等區(qū)域性問(wèn)題，進(jìn)而成為影響可持續(xù)發(fā)展的重大阻滯因素。

參見(jiàn)孟慶瑜、張思茵：《論流域生態(tài)安全的法學(xué)邏輯與法治保障》，載《治理現(xiàn)代化研究》2022年第6期，第67頁(yè) 。長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性、循環(huán)性特征使得區(qū)域生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)疊加、聚集、發(fā)酵的可能性增加，區(qū)域差異所形成的制度差異提升了政府治理的協(xié)同難度。

3.維護(hù)生態(tài)安全一線公職人員面臨能力挑戰(zhàn)

“國(guó)家面臨的安全威脅多元化、復(fù)雜化，給國(guó)家安全治理的系統(tǒng)性、專業(yè)性提出了極高的要求，迫切需要多種手段的配合?！?/p>

范維澄，陳長(zhǎng)坤、翁文國(guó)、申世飛編著：《國(guó)家安全科學(xué)導(dǎo)論》，科學(xué)出版社2021年版，第132頁(yè)。對(duì)生態(tài)安全而言，一方面，生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性和系統(tǒng)性決定了生態(tài)環(huán)境問(wèn)題具有高度的復(fù)雜性，需要相關(guān)一線工作人員具備一流的專業(yè)能力。在一批典型案例中，包括環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)消除、生態(tài)環(huán)境損害費(fèi)用確定、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用確定等問(wèn)題對(duì)治理人員提出較高的專業(yè)能力素養(yǎng)需求。此類案件中具有強(qiáng)大專業(yè)能力的第三方機(jī)構(gòu)往往是決定治理方案走向的重要因素?！碍h(huán)境公共利益呈現(xiàn)出主體抽象、利益普惠、內(nèi)容不確定以及易受侵害等特性”

朱謙：《環(huán)境公共利益的法律屬性》，載《學(xué)習(xí)與探索》2016年第2期，第60-63頁(yè)。，亟待相關(guān)治理主體完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范能力。另一方面，國(guó)家安全層面的生態(tài)安全更加強(qiáng)調(diào)其宏觀性與戰(zhàn)略性，對(duì)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范化解也需要宏觀層面的技術(shù)指導(dǎo)和戰(zhàn)略層面的理論支撐，這些內(nèi)容已經(jīng)超越了傳統(tǒng)對(duì)國(guó)家公職人員能力素養(yǎng)的基本要求，是未來(lái)從生態(tài)安全層面進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理所必須解決的重要問(wèn)題。

（二）基于區(qū)域發(fā)展差異及協(xié)調(diào)治理的視角

1.區(qū)域發(fā)展差異對(duì)統(tǒng)籌發(fā)展與安全提出了更高要求

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶不同行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異對(duì)政府機(jī)關(guān)履行維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)、保障人民基本權(quán)利的行動(dòng)提出了更高的要求。相較于我國(guó)其他重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶以流域范圍為基礎(chǔ)所形成，整體區(qū)域內(nèi)自然條件多樣，社會(huì)情況復(fù)雜，差異化的發(fā)展水平造成了經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)不同區(qū)域?qū)ξ镔|(zhì)發(fā)展需求的差異。尤其是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)之間的動(dòng)態(tài)平衡本身隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而調(diào)整，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后的部分區(qū)域仍然存在通過(guò)犧牲相應(yīng)的環(huán)境利益滿足人民獲得物質(zhì)發(fā)展的基本需求。而在部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，長(zhǎng)期高速發(fā)展使得其域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境承載能力大幅度下降，其必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間重新進(jìn)行政策考量，必然需要重新平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，防止因“環(huán)境治理和資源流失導(dǎo)致國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展失去基礎(chǔ)支撐”。

參見(jiàn)王樹(shù)義：《環(huán)境治理是國(guó)家治理的重要內(nèi)容》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第5期，第51-53頁(yè)。區(qū)域發(fā)展差異要求國(guó)家主體在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中進(jìn)一步提升統(tǒng)籌能力，結(jié)合地方發(fā)展實(shí)際有效配置行政資源，提升區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的科學(xué)性和有效性。

2.區(qū)域生態(tài)安全治理協(xié)同體系完善程度不足

國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景下，必須將維護(hù)生態(tài)安全納入國(guó)家治理體系效能發(fā)揮的大局中。有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理體系包括黨內(nèi)法規(guī)制度體系、政策制度體系、法律制度體系三類

參見(jiàn)張文顯：《法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第4期，第17-21頁(yè)。，國(guó)家治理的過(guò)程就是三大體系協(xié)調(diào)適用的過(guò)程。在維護(hù)生態(tài)安全領(lǐng)域，中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)實(shí)領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)取得維護(hù)生態(tài)文明建設(shè)成就的前提。相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施確保了生態(tài)環(huán)境治理工作能夠得到黨的有效領(lǐng)導(dǎo)，也解決了國(guó)家安全工作“誰(shuí)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)”“領(lǐng)導(dǎo)什么”“怎么領(lǐng)導(dǎo)”等重大問(wèn)題。

參見(jiàn)陳文清：《牢固樹(shù)立和踐行總體國(guó)家安全觀 譜寫新時(shí)代國(guó)家安全新篇章》，載《求是》2022年第8期，第42頁(yè)。黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家機(jī)關(guān)維護(hù)生態(tài)安全既得到了《憲法》《國(guó)家安全法》等規(guī)范在法律層面的確認(rèn)，又得到了黨內(nèi)法規(guī)層面的具體操作指引。在規(guī)范并行的情況下，保證在制度雙軌運(yùn)行下治理體系效能的最大化是實(shí)現(xiàn)制度價(jià)值的關(guān)鍵。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各級(jí)地方政府對(duì)治理體系的實(shí)施需要推進(jìn)國(guó)家安全法律體系、環(huán)境保護(hù)法律體系的實(shí)施相配合，充分靈活運(yùn)用規(guī)范體系，監(jiān)督并保障治理一線機(jī)關(guān)及工作人員能夠良好履行職責(zé)，捍衛(wèi)國(guó)家利益。從現(xiàn)有治理體系構(gòu)建來(lái)看，《長(zhǎng)江保護(hù)法》從法律制度層面為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地方政府維護(hù)生態(tài)安全提供了專門的履職依據(jù)，且進(jìn)行了規(guī)范層面的權(quán)力統(tǒng)籌，但從治理體系規(guī)范實(shí)施和國(guó)家機(jī)關(guān)組織架構(gòu)的層面看，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶十一省市生態(tài)安全治理體系仍然有較大的完善空間。

五、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地方政府維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)的體系完善

“法律秩序的權(quán)威的最終淵源是一個(gè)屬于政治科學(xué)的問(wèn)題?！?/p>

［美］羅斯科·龐德：《通過(guò)法律的社會(huì)控制》，沈宗靈譯，商務(wù)印書(shū)館2010年版，第31頁(yè)。維護(hù)生態(tài)安全，既是新時(shí)代維護(hù)我國(guó)國(guó)家安全的重要組成部分，也是充分保障我國(guó)人民基本權(quán)利，服務(wù)國(guó)家發(fā)展的重要一環(huán)。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域內(nèi)的生態(tài)安全治理活動(dòng)，需要在國(guó)家法治統(tǒng)一的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮各級(jí)政府部門的積極性與主動(dòng)性，充分激發(fā)制度效能，形成有效的生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)防范化解體系。

（一）以生態(tài)優(yōu)先原則統(tǒng)領(lǐng)維護(hù)生態(tài)安全制度體系

生態(tài)優(yōu)先原則是指當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)利益在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生沖突時(shí)，生態(tài)利益應(yīng)居于優(yōu)先地位。

參見(jiàn)王燦發(fā)：《論生態(tài)文明建設(shè)法律保障體系的構(gòu)建》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第3期，第43頁(yè)。生態(tài)法治的法哲學(xué)基礎(chǔ)是生態(tài)本位主義的法律觀。

參見(jiàn)文正邦、曹明德：《生態(tài)文明建設(shè)的法哲學(xué)思考——生態(tài)法治構(gòu)建芻議》，載《東方法學(xué)》2013年第6期，第86頁(yè)。以生態(tài)優(yōu)先作為生態(tài)安全制度體系完善的重要價(jià)值取向，是完善制度體系的首要步驟。要通過(guò)配套的應(yīng)急管理制度框架的搭建，確保包括黨內(nèi)法規(guī)、黨和國(guó)家各項(xiàng)政策以及以憲法為核心的法律規(guī)范體系在維護(hù)生態(tài)安全治理實(shí)踐中發(fā)揮應(yīng)有的作用。首先，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化總體國(guó)家安全觀在生態(tài)治理實(shí)踐中的指導(dǎo)地位。國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)是一般各領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)聚集發(fā)酵所形成的具有戰(zhàn)略性的重大風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家安全層面的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)由微觀的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題發(fā)展而形成。為長(zhǎng)江流域這樣復(fù)雜的巨大系統(tǒng)建立能夠滿足“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”需求的法律制度體系，必須將流域生態(tài)安全作為首要的基礎(chǔ)性價(jià)值，任何有害于生態(tài)安全的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)都必須受到法律的限制乃至禁止。

參見(jiàn)呂忠梅：《建立“綠色發(fā)展”的法律機(jī)制：長(zhǎng)江大保護(hù)的“中醫(yī)”方案》，載《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2019年第10期，第7頁(yè)。因此，總體國(guó)家安全觀在生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中的貫徹，是及時(shí)防范生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的有效措施。其次，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步以憲法為依據(jù)完善長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶維護(hù)生態(tài)安全協(xié)同立法。在《長(zhǎng)江保護(hù)法》頒布后，長(zhǎng)江流域生態(tài)治理有了較為科學(xué)的法律規(guī)范支撐，但對(duì)長(zhǎng)江流域的生態(tài)保護(hù)并不能滿足對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶整體生態(tài)安全的保護(hù)需求，如何將該法中所形成的流域生態(tài)治理規(guī)范成果與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶行政區(qū)域維護(hù)生態(tài)安全實(shí)踐需求相契合，是未來(lái)提升法律制度實(shí)施效能的重要方向。最后，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶維護(hù)生態(tài)安全重點(diǎn)領(lǐng)域的特色地方立法進(jìn)程。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶范圍廣闊，區(qū)域地理環(huán)境、發(fā)展水平等因素有所不同，對(duì)維護(hù)生態(tài)安全的制度需求差異較大，針對(duì)各自實(shí)踐的地方立法能夠有效回應(yīng)具體的生態(tài)安全問(wèn)題，重點(diǎn)防范化解不同區(qū)域所面臨的生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)，將憲法法律規(guī)范的制度效能進(jìn)一步傳遞到地方生態(tài)安全維護(hù)實(shí)踐中。

（二）有效提升長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)安全區(qū)域協(xié)同治理效率

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)安全協(xié)同治理機(jī)制的建構(gòu)與完善不僅是區(qū)域生態(tài)安全治理模式本身的完善，更是區(qū)域生態(tài)安全治理體系與國(guó)家生態(tài)安全治理體系接駁的過(guò)程。在多元化的國(guó)家治理主體中，政府行使國(guó)家權(quán)力，履行國(guó)家治理義務(wù)，是維護(hù)生態(tài)安全活動(dòng)中最為重要的主體。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)安全區(qū)域協(xié)同治理水平的提升，關(guān)鍵在于妥善處理生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。這一問(wèn)題的厘清一方面為傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境治理提供新的思路，另一方面也能夠?qū)Ω骷?jí)地方政府履行生態(tài)治理義務(wù)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有力的支持。從運(yùn)行機(jī)制來(lái)看，首先，跨區(qū)域同級(jí)政府在維護(hù)生態(tài)安全實(shí)踐中的協(xié)調(diào)是當(dāng)前治理實(shí)踐中最為常見(jiàn)的協(xié)調(diào)模式，而現(xiàn)階段以各級(jí)政府為中心主導(dǎo)的生態(tài)安全維護(hù)機(jī)制也已經(jīng)基本形成，因此在充分考慮生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)防范與化解的基礎(chǔ)上，有效暢通政府間協(xié)同防范化解生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)的工作機(jī)制，能夠有效解決當(dāng)前環(huán)境治理區(qū)域政府間協(xié)調(diào)所面臨的諸多矛盾沖突。其次，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建全方位的區(qū)域生態(tài)安全治理主體責(zé)任體系，確保協(xié)調(diào)主體權(quán)責(zé)一致。權(quán)責(zé)一致是現(xiàn)代國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力配置的基本要求，對(duì)于生態(tài)安全相關(guān)的重大環(huán)境問(wèn)題，扎實(shí)可行的主體責(zé)任體系是促使以各級(jí)政府為核心的責(zé)任主體積極參與協(xié)同治理的制度保障。

（三）堅(jiān)持以人民為中心的生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制思維

人民立場(chǎng)是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本政治立場(chǎng)，是馬克思主義政黨區(qū)別于其他政黨的顯著標(biāo)志。同時(shí)，“維護(hù)和擴(kuò)大公民權(quán)利，是一個(gè)人民當(dāng)家的國(guó)家最重要的任務(wù)。”

龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社2012年版，第129頁(yè)。保護(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中永恒的矛盾主題，其內(nèi)核仍舊是人權(quán)基本理論中所強(qiáng)調(diào)的對(duì)人的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的尊重?？傮w國(guó)家安全觀視域下的生態(tài)安全具有強(qiáng)烈的人民性。一方面，生態(tài)安全所關(guān)注的是以人民利益為核心的整體社會(huì)公共利益，因此以人民為中心的思想貫穿在各級(jí)政府維護(hù)生態(tài)安全實(shí)踐的方方面面，任何宏觀層面的生態(tài)安全治理行為最終都落腳于對(duì)人民權(quán)益的保障。另一方面，建設(shè)生態(tài)文明，維護(hù)生態(tài)安全必須充分依靠人民。充分發(fā)揮人民群眾的力量，有效防范化解生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)是中國(guó)特色生態(tài)安全治理的重要特征，也是憲法層面維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)在我國(guó)治理實(shí)踐中的特有路徑。對(duì)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各區(qū)域而言，將維護(hù)生態(tài)安全的治理行為與保障人民基本權(quán)益緊密相連，可以有效地解決因區(qū)域發(fā)展不平衡而帶來(lái)的需求差異問(wèn)題。在具體的政策執(zhí)行過(guò)程中，以人民為中心的生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)防范化解思維能夠引導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)治理主體形成因地制宜、問(wèn)題導(dǎo)向的生態(tài)安全治理方案，在有效防范化解生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，及時(shí)將國(guó)家治理與服務(wù)人民相結(jié)合，全方位推進(jìn)人民基本權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

（四）有效提升生態(tài)環(huán)境治理主體防范化解國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)能力

維護(hù)生態(tài)安全各項(xiàng)任務(wù)的具體落實(shí)，需要中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，行使國(guó)家權(quán)力。各級(jí)政府機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)最終依靠國(guó)家公職人員實(shí)施，生態(tài)環(huán)境治理一線公職人員是維護(hù)生態(tài)安全，建設(shè)生態(tài)文明的主力軍，是防范化解生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)的組織實(shí)施者，關(guān)系著生態(tài)安全治理工作的成敗。提升生態(tài)環(huán)境治理一線公職人員防范化解國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)能力，首先要強(qiáng)化相關(guān)人員對(duì)國(guó)家安全基本問(wèn)題的認(rèn)知。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境治理一線人員的教育培訓(xùn)，促使其能夠明確了解總體國(guó)家安全的內(nèi)容，深入理解總體國(guó)家安全觀內(nèi)涵，清晰認(rèn)知其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)防范化解職責(zé)。其次，是強(qiáng)化相關(guān)人員對(duì)維護(hù)生態(tài)安全相關(guān)法治體系的理解。全面的法治體系是公職人員履職的基本規(guī)范依據(jù)，公職人員對(duì)法治體系的運(yùn)用能力決定著維護(hù)生態(tài)安全工作的效能，公職人員對(duì)維護(hù)生態(tài)安全法治體系的充分敬畏與信仰，是生態(tài)安全治理體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。最后，提高維護(hù)生態(tài)安全能力首先應(yīng)當(dāng)抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵少數(shù)。對(duì)公務(wù)員進(jìn)行系統(tǒng)的國(guó)家安全法治教育是構(gòu)建國(guó)家安全法治體系的基礎(chǔ)措施，也是有效推動(dòng)公權(quán)力切實(shí)發(fā)揮維護(hù)國(guó)家安全效能的重要環(huán)節(jié)。

六、結(jié)語(yǔ)

總體國(guó)家安全觀將生態(tài)安全列為其重要組成部分，凸顯了生態(tài)安全在我國(guó)國(guó)家治理中的重要地位。隨著生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐的發(fā)展，從宏觀視角對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行戰(zhàn)略性的審視是治理者適應(yīng)現(xiàn)代化國(guó)家治理模式的必由之路。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展對(duì)我國(guó)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家至關(guān)重要，以憲法為核心的法治體系應(yīng)當(dāng)為其提供充分的規(guī)范保障。通過(guò)憲法國(guó)家義務(wù)基本理論將維護(hù)生態(tài)安全與區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府的具體行政管理行為相關(guān)聯(lián)，既是憲法規(guī)范在治理實(shí)踐中的貫徹落實(shí)，也為治理主體履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)、維護(hù)生態(tài)安全提供了指引。隨著長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的進(jìn)一步展開(kāi)，區(qū)域治理實(shí)踐所形成的制度經(jīng)驗(yàn)也必然為包括憲法規(guī)范體系在內(nèi)的國(guó)家治理體系提供相應(yīng)的資源供給。JS

The Legal Dimension of Local Government’s Obligation to

Maintain Ecological Security in the High-Quality Development

of the Yangtze River Economic Belt

YANG Minghao

（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：

The Yangtze Economic Belt bears on the overall development of the country， which has to balance the development and security.In the long term， the Yangtze River Economic Belt depends on efficient ecological security maintenance to achieve high-quality development. It is the national government’s responsibility to ensure ecological security. Local governments in the Yangtze River Economic Belt are guided in upholding their ecological security obligations by the national goal， new development philosophy， and national fundamental task to “promote coordinated material， political， cultural-ethical， social， and ecological advancement” as stated in the preamble of China’s Constitution. The Constitution’s national security and environmental protection clauses make it quite clear that local governments in the Yangtze River Economic Belt are required to preserve ecological security. The current state of regional development disparities and the loss of regional environmental rights protection have made it difficult for local governments to carry out their duties of preserving ecological security. In the future， we have to uphold the ecological priority principle， enhance the institutional framework for preserving ecological security， boost the effectiveness of collaborative regional governance， guarantee the ecological security of the Yangtze River Economic Belt， and assist the region in attaining high-quality development.

Key words：

yangtze river economic belt; high-quality development; fend off and defuse ecological security risk; ecology priority; nation’s obligations

本文責(zé)任編輯：張" 震