洪武揚 楊曉春 朱文健 李云 李曉明

基金項目：國家自然科學基金項目“基于社會-生態(tài)網(wǎng)絡的高密度城市空間優(yōu)化模型研究”（42101427）；深圳市教育學會教育科研課題“用技術課程實施策略研究”（YB2023033）；深圳大學教學改革研究項目“空間治理導向下城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)教學改革探索”

（JG2023109）

第一作者簡介：洪武揚（1988-），男，漢族，福建漳州人，博士，特聘研究員，碩士研究生導師。研究方向為城市國土空間治理。

*通信作者：楊曉春（1970-），女，漢族，廣東深圳人，博士，教授，副院長，博士研究生導師。研究方向為城市設計技術管理與開發(fā)控制。

DOI：10.19980/j.CN23-1593/G4.2024.19.030

摘? 要：城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)課程是規(guī)劃學科體系建設的基礎內容之一，對于培養(yǎng)學生規(guī)劃管理、城市治理的法治意識具有重要意義。該文基于國土空間規(guī)劃體系改革與國家治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略背景，從鞏固基礎教育、適應轉型需要、擴展空間視角三個方面，構建對于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)課程的基本認識，分析課程教學中在培養(yǎng)目標、知識體系與教學方案存在的諸多問題。在此基礎上論文提出課程教學改革路徑，在教學內容上擴充治理圖譜，在教學實踐上固化治理思維，在教學模式上豐富治理場景。結合深圳大學課程教學實踐，希冀形成空間治理導向下的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)教學改革經驗，以更好地適應經濟社會發(fā)展的新要求。

關鍵詞：規(guī)劃管理與法規(guī)；空間治理；教學改革；空間規(guī)劃；案例教學

中圖分類號：G642? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ? 文章編號：2096-000X（2024）19-0126-05

Abstract： The course of Urban and Rural Planning Management and Regulations is one of the basic contents of the construction of the planning discipline system， and is of great significance for cultivating students' legal consciousness of planning management and urban governance. Based on the strategic background of the reform of the national spatial planning system and the modernization of national governance capacity， this paper constructs a basic understanding of the course of Urban and Rural Planning Management and Regulations from three aspects： consolidating basic education， adapting to the needs of transformation， and expanding the spatial dimension. It also analyzes the problems existing in the training objectives， knowledge system and teaching scheme in the course teaching. On this basis， this paper puts forward the path of curriculum teaching reform， including： expanding governance graph in teaching content， solidifying governance thinking in teaching practice， and enriching governance scenarios in teaching mode. Combined with the curriculum teaching practice of Shenzhen University， this paper hopes to form a spatial governance oriented urban and rural planning management and law teaching reform experience， in order to better adapt to the new requirements of economic and social development.

Keywords： planning management and regulations; spatial governance; teaching reform; spatial planning; case teaching

國家國土空間規(guī)劃體系改革與治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略的提出，對城鄉(xiāng)規(guī)劃教學提出新的要求。國土空間規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃的再發(fā)展，是在城鄉(xiāng)規(guī)劃沉淀的知識基礎上，拓展規(guī)劃對象和空間范圍，發(fā)展為新的空間規(guī)劃知識體系，其不僅涉及傳統(tǒng)規(guī)劃內容，也涉及法律制度、管理實施等綜合性、跨領域內容，綜合性、協(xié)調性的特征要求城鄉(xiāng)規(guī)劃課程體系注重多學科理論融合，構建課程體系時需考慮與地理學、土地資源管理學、生態(tài)學等多學科聯(lián)動，形成“空間規(guī)劃+”的課程體系[1-6]。同時，課程體系還要注重合理協(xié)調從空間設計到空間管治技能的培養(yǎng)[7-8]，以適應國土空間規(guī)劃工作廣度和人才培養(yǎng)需求，契合空間治理能力提升需求的城鄉(xiāng)規(guī)劃學科課程教學作用不應低估[9]。在完善國土空間規(guī)劃體系過程中，如何推進城鄉(xiāng)規(guī)劃學科知識體系和課程教育建設，是學界對城鄉(xiāng)規(guī)劃學科改革探討的重要課題[10-11]。

規(guī)劃發(fā)展的不同階段會興起對學科發(fā)展方向的反思，既可能是對社會發(fā)展需求的響應，也可能是對學科發(fā)展問題的對策探討[12]。進入21世紀以來，城鄉(xiāng)規(guī)劃一直處在學科轉型與探索時期[13]，其中作為城鄉(xiāng)規(guī)劃的核心課程之一，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)課程的教學模式已有相關研究。例如借助新工科建設理念與新型信息技術，通過網(wǎng)絡教學平臺等方式探索“互聯(lián)+互動”的教學實踐[14-15]。但城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)的課程存在教學內容抽象枯燥，教學方法單一，缺乏實踐教學形式，課程體系中缺乏有關國土空間規(guī)劃偏宏觀、偏管控的內容等問題。如何調整城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)課程及教學方法，是目前城鄉(xiāng)規(guī)劃學科改革亟需解決的問題。

為此，本文從城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)課程發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，基于深圳大學課程改革實踐經驗，探討空間治理導向下課程改革的目標與內容，力爭豐富原有教學思維模式、改革教學方法與形式，以期為更好地適應規(guī)劃體系改革與治理能力現(xiàn)代化目標驅動下的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理人才培養(yǎng)提供參考。

一? 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)課程的再認識

所謂“三分規(guī)劃，七分管理”，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)課程是城鄉(xiāng)規(guī)劃學科本科教育的核心課程之一[16]。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理不僅是一門綜合性工作，涉及到行政、管理、經濟、法律等諸多方面，也是一門不斷發(fā)展的科學。伴隨國家空間治理水平提高和國土空間規(guī)劃體系改革深入，本文提出以鞏固基礎教育為基石、以適應轉型需要為目標、以擴展空間視角為路徑，重新認識城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)課程（圖1）。

圖1? 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)課程認識的三個層次

（一）? 鞏固城鄉(xiāng)規(guī)劃學科管理與法規(guī)基礎教育

城鄉(xiāng)規(guī)劃學科是我國城鄉(xiāng)空間發(fā)展建設事業(yè)的重要人才培養(yǎng)與輸出窗口，為我國城鄉(xiāng)健康可持續(xù)發(fā)展持續(xù)輸送人才。其中，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)的教育是城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)人才培養(yǎng)的重要內容，規(guī)劃管理貫穿規(guī)劃編制、實施與監(jiān)督的全過程，依法行政是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的基本綱領，因此管理與法規(guī)是城鄉(xiāng)規(guī)劃學與法學、管理學等多學科交叉融合形成的綜合性實踐應用體系，對規(guī)劃行動有重要指導意義和控制作用。作為城鄉(xiāng)規(guī)劃學科體系培養(yǎng)中的基石之一，城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)教育需要在本科階段加強學生對我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)的系統(tǒng)認識，通過強化管理法規(guī)課程的基礎教育，學習規(guī)劃原理、熟悉規(guī)劃編制與審批程序、了解國土空間規(guī)劃、城市設計、環(huán)境保護、文化與歷史遺產保護等方面的法律法規(guī)，培養(yǎng)學生在合法依規(guī)的前提下有序開展規(guī)劃活動的基本意識，為未來從事城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、管理等工作奠定堅實基礎。

（二）? 適應“空間管理”向“空間治理”轉型需要

“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一重大命題在城鄉(xiāng)規(guī)劃學科領域引起巨大反響，衍生了“空間治理”概念，空間治理相較以往的空間管理，在主體、對象、內容和方式上都發(fā)生了深刻的轉變。城鄉(xiāng)規(guī)劃學科前沿正對這一系列轉變作出積極探討研究，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃空間管理教學強調以城市建成空間環(huán)境為研究對象，培養(yǎng)學生的技術、工程和規(guī)范等方面的知識，注重學生對空間開發(fā)和利用的掌握。新興空間治理更加注重跨學科、跨領域的協(xié)同合作，強調多主體參與和多元化治理，注重培養(yǎng)學生對空間規(guī)劃、空間治理、空間資源利用等方面的綜合能力。但由于該理念轉型仍處于初期，相關課程教學模式有待更新。本課程的改革有助于學生從空間治理新視角下學習城鄉(xiāng)規(guī)劃管理和法規(guī)，在教師指導下跟隨學科前沿理論思潮。

（三）? 擴展城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)的“空間”視角

城鄉(xiāng)規(guī)劃以空間為客體，對各類空間進行管理和制定實施相關法規(guī)。為避免本課程空講管理（治理）法規(guī)和脫離規(guī)劃的作用實體對象，以及促進學生對課程內容的深度理解、內化吸收和自主思考，課程關注“治理”的同時也強調“空間”，通過融入流域污染防治規(guī)劃、城市重點生態(tài)修復工程等空間治理行動案例解析等方式，為學生講解城鄉(xiāng)規(guī)劃中各領域、環(huán)節(jié)的管理和法規(guī)，力求課程教育內容做到理論結合實際，提高教學質量和效果。

二? 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)課程教學現(xiàn)狀

（一）? 課程教學存在的主要問題

城鄉(xiāng)規(guī)劃學科教育以推動人地關系協(xié)調發(fā)展為目標，在創(chuàng)造理想人居環(huán)境、保護自然生態(tài)環(huán)境等方面起到關鍵作用。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)課程涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃學、法學、管理學等多學科內容，且隨著我國規(guī)劃管理與法規(guī)的不斷更新與發(fā)展，具有綜合性、階段性、發(fā)展性、科學性相結合的特點。經前期文獻梳理與訪談調研，目前課程仍存在以下問題。

1? 培養(yǎng)目標有待更新

傳統(tǒng)教學側重于向學生教授城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)、政策制定和實施程序的相關知識，對于學生未來在專業(yè)領域就業(yè)中所需的應用知識開展實踐的能力培養(yǎng)關注較少，表現(xiàn)出課程培養(yǎng)目標與行業(yè)實際需求的錯位，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)課程的培養(yǎng)目標更注重培養(yǎng)學生的政策制定和實施能力以及實踐技能，使學生能夠根據(jù)國家政策和法律法規(guī)，針對不同規(guī)劃項目進行規(guī)劃、編制、審批、實施等全過程的規(guī)劃管理能力，促進培養(yǎng)目標與行業(yè)需求相契合。

2? 知識體系有待優(yōu)化

當前我國的空間規(guī)劃不僅在從原本的城鄉(xiāng)規(guī)劃向國土空間規(guī)劃轉型，在規(guī)劃的行動思維上也從空間管理轉向空間治理。國土空間規(guī)劃時代的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)課程內容包含規(guī)劃編制審批、實施監(jiān)督、法規(guī)政策、技術標準等諸多內容，理論知識性強。并且課程涉及總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、各類專項規(guī)劃以及部分建筑設計的控制性內容，各部分內容又有其各自的特點，初學者難以正確把握其學習方法。我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的知識體系重組勢在必行，本課程也應相應地結合新背景、新趨勢進行改革。

3? 教學方案有待調整

由于規(guī)劃管理強調實踐與操作，涉及大量法律文書與條例規(guī)定，直觀性差且相對抽象，法規(guī)管理課程教學內容相較于其他城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)課程而言更加繁雜和枯燥。傳統(tǒng)教學模式以教師為主體，以單向性的理論輸出為主，學生互動、參與感弱，容易形成“老師在講臺上講老師的、學生在課桌上干學生的”局面，學生學習的積極主動性未充分激發(fā)。并且學生獨立思考、自主學習依賴于老師布置的強制完成性作業(yè)或考試，學習的主觀能動性弱。為提高教學過程中學生參與度和學習興趣，加強課程互動性，應該對教學方案進行優(yōu)化。

（二）? 課程教學改革的主要難點

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)課程是規(guī)劃本科的專業(yè)核心課程之一，具有綜合性強、以理論為主、知識點多而雜、缺乏體驗運用場景等特點，對于師生而言都是一門相對“難教難學”的課程，傳統(tǒng)的教學模式亟需重構，合理解決課程改革的主要難點。

1）如何增強教學內容體系性與時效性？以空間治理為視角，構建一套邏輯清晰、銜接準確、相對簡約的課程體系。通過有機更替課程內的案例與實踐活動，例如就近對深圳市的規(guī)劃執(zhí)法案例進行實地考察和調研等，可以解決學生在實際工作生活中對于課堂上學習的內容不想運用、不會運用、不能運用等問題，并培養(yǎng)學生的規(guī)劃前瞻視野。

2）如何提升課堂參與度與課程趣味度？依托以往城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本理論、優(yōu)良傳統(tǒng)、實踐經驗、教學經驗，將空間治理學術研究成果和理論應用于課程改革當中，推進教學內容改革，實現(xiàn)教學模式創(chuàng)新，確保課程內容的時效性和前沿性，從而培養(yǎng)學生的規(guī)劃管理能力和空間治理意識，使其能以系統(tǒng)性的規(guī)劃思維面對實際問題。一方面應當嘗試將多種教學方法融合（如案例法、討論法等），以改善單向知識輸出的局面；另一方面，結合網(wǎng)絡MOOC平臺開展“線上+線下”的教學模式已開始推廣，該模式助于推動學生形成課前預習、課后復習的良好學習習慣，提升教學效果。同時，應結合管理實習強化學生課堂學習知識與管理實踐操作的連接。

三? 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)教學改革路徑探索

（一）? 改革思路

由于傳統(tǒng)的規(guī)劃管理法規(guī)教學中，可能存在重視對法規(guī)條例的抽象描述而輕視其具象解讀的不足。本研究以實際案例為導入，將空間治理理論化具象化，最大程度降低課程的學習難度并充分激發(fā)學生自主學習的積極性，開展以下三方面的探索（圖2）。

圖2? 融入空間治理的課程改革內容

1? 在教學內容方面，新增空間治理基礎知識，擴充治理圖譜

中國特色社會主義法律體系中與城鄉(xiāng)規(guī)劃相關的憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)或條目分布較為零散，之間的層級也相對抽象、深奧，學生在學習時常常不能完整準確地把握相關知識。以空間治理為導向，按空間的層級劃分法規(guī)層級，構建城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)管理的典型模式與案例數(shù)據(jù)雙重知識圖譜。有利于幫助學生在面對龐大復雜的教學內容時能把握其脈絡，理順其邏輯，快速而高效地掌握知識。同時在課程前期添加部分空間治理與管理學的基礎知識，并詳細闡述規(guī)劃管理與法規(guī)制定執(zhí)行流程，形成對城鄉(xiāng)管理與法律法規(guī)的運行全過程的認識。

2? 在教學實踐方面，建立空間治理案例體系，固化治理思維

對原有教學內容進行有機更新，選取具有時效性、代表性的空間治理案例，反映當前城鄉(xiāng)規(guī)劃領域真實、及時的問題，兼顧城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)的各個方面，如規(guī)劃編制、審批、實施、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，以便于學生進行深入研究和探討。輔以圖文展示或動畫效果，提升課堂趣味性。講授近年來國家重要法規(guī)變革歷程，關注變化部分，建立與空間治理思維的關聯(lián)。例如2021年新修訂的《土地管理法實施條例》刪除了以往關于“土地的所有權和使用權”的規(guī)定；《土地管理法》中“耕地保護”和“建設用地”章節(jié)；《民法典》中第三分編：用益物權中的土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權、居住權、地役權的解析等。

3? 在教學模式方面，引入多元化教學方案，豐富治理場景

拓展創(chuàng)新教學模式，應對技術發(fā)展與新時代學生生活習慣的變化，利用MOOC慕課平臺具有的參與開放性、時間碎片化、可重復學習等優(yōu)勢，探索在線下教學的同時開展網(wǎng)絡課程的可行路徑，實現(xiàn)從傳統(tǒng)“課堂教學”到“泛課堂教學”的轉變。同時以“規(guī)劃角色扮演”“模擬立法”等新型參與互動式考核代替?zhèn)鹘y(tǒng)的考試、論文寫作考核。

（二）? 實施實踐

1? 教學內容的改革

通過在教學內容中結合空間治理的制度結構、制度層次和正式規(guī)則等相關背景，把法規(guī)、管理理論體系與國土空間規(guī)劃治理全過程相結合，加強學生在新時期背景下對課程知識的運用。同時，把空間治理問題與相應的法規(guī)引入課程中，在提高學生學習興趣的同時，鼓勵學生為城市實際問題建言獻策。

以國土空間沖突治理專題為例，課堂教學中重點講解支撐沖突空間治理的政策體系。國土空間沖突，表現(xiàn)為建設用地與耕地、生態(tài)安全空間的重疊關系，包括：耕地沖突，主要是位于永久基本農田保護紅線范圍內的建設用地；生態(tài)沖突，即不符合生態(tài)保護要求，如位于生態(tài)保護紅線、生態(tài)廊道范圍內的建設用地；安全沖突如位于城市橙線、地質災害易發(fā)區(qū)、大型環(huán)衛(wèi)設施防護范圍內的建設用地等。首先在制度結構層面，劃分為強制性制度、引導性制度、互補性制度和競爭性制度等。其次，引入制度層次以實現(xiàn)對制度結構的細化，其中強制性制度包括土地監(jiān)察、生態(tài)空間管制與建設空間用途管制等；引導性制度包括生態(tài)修復、農用地整治、土地復墾等；互補性制度包括生態(tài)補償、用地供應增減掛鉤、城市更新與土地整備等；競爭性制度包括建設用地指標的規(guī)模管理與使用規(guī)則，生態(tài)文明考核與評比等[17]。針對不同的制度結構和層次，最終以條文化的方式制定具體的政策文件，如圖3所示。

圖3? 國土空間沖突治理的支撐政策設計

2? 課程案例的改進

推行情景式教學，將空間治理相關的工程實踐及科研成果以示例、動畫的形式向學生演示，豐富課堂教學的信息量和生動程度。在了解課程知識的基礎上，可設置4～6個和城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)相關的空間治理實務案例并進行情景式模擬，將學生分為若干小組，學生以小組為單位對問題進行思考、討論。注重授課方式的改進，利用第二課堂活動和實踐教學平臺，鼓勵學生積極參與城鄉(xiāng)規(guī)劃相關的社會實踐和競賽活動，建立多元化的賦分體系，把融合式教學、啟發(fā)式教學等方式融入到具體教學中。

針對教學模式的改進，通過收集國內外院校相關課程教學資料，并與規(guī)劃和自然資源管理部門等單位建立合作，共享詳細、時效性強的規(guī)劃案例，在具體教學中制定針對性的授課目的、主要內容與知識等（表1）。

3? 課程綜合實踐的改進

理論與實踐相結合并應用于規(guī)劃當中是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)課程的重要環(huán)節(jié)。在課程教學中使用“規(guī)劃角色扮演”“模擬立法”（總課時占10%～15%）等考核方式，通過模擬實際流程進行探討解決，并且通過小組互評的形式進行學生間的交流。此外，可通過專家講座的形式，對法規(guī)管理在規(guī)劃實際應用中的講解和解答，讓學生充分認識城鄉(xiāng)規(guī)劃管理和法規(guī)具體運作的流程。

“規(guī)劃角色扮演”指在熟悉規(guī)劃管理流程的基礎上，以新熱點案例為扮演主題，提取出其中的相關參與者節(jié)點，例如某片區(qū)開發(fā)案例中的規(guī)劃局、居委會、居民、開發(fā)商、物業(yè)、法院、律師等節(jié)點，并以學生或學生小組為單位對這些節(jié)點進行扮演，以辯論會的形式解析實際案例中各節(jié)點行為的合理合法性。

“模擬立法”指以學生小組為單位，就自主選擇的感興趣的城市問題為對象，通過查詢現(xiàn)狀管理、相關法律法規(guī)，編制一套相應的城市問題管理條例，并制作相應匯報系統(tǒng)進行課堂講解，采用小組間互評的形式對成果進行打分評價。

四? 結束語

新時代國土空間規(guī)劃體系改革和教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化等背景下[18-19]，對相關學科建設、專業(yè)隊伍建設和行業(yè)管理等提出了更高要求[20]。借助改革契機，城鄉(xiāng)規(guī)劃學科需要突破傳統(tǒng)注重物質空間形態(tài)塑造的框架束縛，在“百年未有之大變局”背景下創(chuàng)新課程教學模式、豐富學科內涵，以適應國土空間規(guī)劃的發(fā)展。作為深圳大學城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)的核心專業(yè)課，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)的授課目的在于使學生全面了解和掌握城鄉(xiāng)規(guī)劃從編制、審批到實施管理的基本架構和法律法規(guī)知識。本文以深圳大學規(guī)劃學科課程教學實踐，探索空間治理為導向劃分法規(guī)層級的教學內容體系、以角色扮演與模擬立法等仿真模擬互動的教學模式，希冀形成具有“深大”特色的教學改革經驗以供其他學校借鑒。

回顧初心，在本科教育中開設城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)課程的核心是培養(yǎng)學生的管理思維和法規(guī)思維。管理思維強調城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策屬性，法律思維強調規(guī)劃的法治和規(guī)范性。法律法規(guī)提供了規(guī)劃管控的依據(jù)和準則，規(guī)劃管理貫穿規(guī)劃實踐全過程的始終，二者的結合能夠推進國土空間規(guī)劃工作更加科學、規(guī)范。新時期城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)的課程改革，一言以蔽之，要寓規(guī)劃法規(guī)于規(guī)劃管理中、寓規(guī)劃管理于規(guī)劃實踐中，未來仍需持續(xù)開展有益探索。

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