摘要：研究目的：在盤(pán)活存量建設(shè)用地的政策背景下，明晰劃撥土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)面臨的困境，并嘗試尋找解釋方案。研究方法：原理論證、法釋義學(xué)、實(shí)證研究方法。研究結(jié)果：（1）現(xiàn)行法下，劃撥土地使用權(quán)抵押權(quán)之實(shí)現(xiàn)是否須經(jīng)批準(zhǔn)存在較大爭(zhēng)議；（2）劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批主體難以確定；（3）劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批的考量因素不明。研究結(jié)論：劃撥土地使用權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)屬于權(quán)利轉(zhuǎn)讓范疇，應(yīng)遵循規(guī)劃管制，并適用劃撥土地使用權(quán)經(jīng)批準(zhǔn)后轉(zhuǎn)讓的有關(guān)規(guī)定?；诜蓛?yōu)先和職權(quán)法定原則，劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批主體應(yīng)為市、縣人民政府。有權(quán)批準(zhǔn)的人民政府應(yīng)對(duì)劃撥土地權(quán)屬、劃撥決定書(shū)的履約情況、轉(zhuǎn)讓行為的合法性、土地用途是否符合當(dāng)前規(guī)劃進(jìn)行審查，并根據(jù)不同情形對(duì)轉(zhuǎn)讓行為作出規(guī)范處理。

關(guān)鍵詞：土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；法釋義學(xué)；劃撥土地使用權(quán)；建設(shè)用地；土地制度

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-8158（2024）03-0018-08

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（20AZD083）。

隨著“十三五”以來(lái)國(guó)家對(duì)建設(shè)用地總量的管控以及城市開(kāi)發(fā)邊界的劃定，可用于出讓的建設(shè)用地逐漸減少①。2018年《自然資源部關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制的通知》明確提出，要大力推進(jìn)土地利用計(jì)劃“增存掛鉤”，鼓勵(lì)通過(guò)依法轉(zhuǎn)讓、合作開(kāi)發(fā)等方式盤(pán)活利用閑置土地。2022年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步盤(pán)活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見(jiàn)》進(jìn)一步提出，要聚焦盤(pán)活存量資產(chǎn)并優(yōu)化盤(pán)活方式。上述閑置土地、存量資產(chǎn)中均包含大量的劃撥土地。在鼓勵(lì)市場(chǎng)主體和民間資本參與盤(pán)活存量建設(shè)用地的政策下，大量劃撥土地使用權(quán)將通過(guò)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押這三種流轉(zhuǎn)方式進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)②。

依《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（2020年）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行條例》）第45條，劃撥土地使用權(quán)及其地上建筑物、附著物所有權(quán)的抵押、轉(zhuǎn)讓、出租須經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門(mén)和房產(chǎn)管理部門(mén)批準(zhǔn)?；诟母锇l(fā)展需要，《國(guó)務(wù)院關(guān)于第五批取消和下放管理層級(jí)行政審批項(xiàng)目的決定》（2010年）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《第五批行政審批改革決定》）取消了劃撥土地使用權(quán)抵押審批事項(xiàng)。劃撥土地使用權(quán)能否抵押以及登記部門(mén)多主體的問(wèn)題[1]，因上述改革調(diào)整和不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的建立得以解決。2019年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)指導(dǎo)意見(jiàn)》）將劃撥土地使用權(quán)出租審批程序變更為出租收益年度申報(bào)制度，當(dāng)事人按照有關(guān)規(guī)定上繳租金中所含土地收益即可。目前，劃撥土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，僅轉(zhuǎn)讓仍須履行審批手續(xù)。

然而，因上位規(guī)范供給不足，以及下位規(guī)范相互抵牾，劃撥土地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)的過(guò)程中面臨三大困境：第一，《第五批行政審批改革決定》雖然取消了劃撥土地使用權(quán)抵押審批程序，但抵押權(quán)之實(shí)現(xiàn)是否須經(jīng)有權(quán)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，國(guó)家土地管理部門(mén)與最高人民法院之間觀點(diǎn)相左[2]。第二，《城市房地產(chǎn)管理法》（2019年）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《房地產(chǎn)法》）第40條和《暫行條例》第45條關(guān)于劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓批準(zhǔn)權(quán)行使主體的規(guī)定相互抵牾，不利于當(dāng)事人權(quán)利保障。第三，國(guó)務(wù)院和土地管理部門(mén)相繼出臺(tái)行政規(guī)范性文件，表明了促進(jìn)劃撥土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓流通的態(tài)度①，但劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓批準(zhǔn)權(quán)如何行使及權(quán)力邊界未有明確規(guī)定。批準(zhǔn)機(jī)關(guān)擁有過(guò)大的自由裁量空間，容易催生權(quán)力尋租，既不利于權(quán)利人財(cái)產(chǎn)處分權(quán)和國(guó)有土地收益權(quán)之保護(hù)，也不利于存量劃撥土地的盤(pán)活。例如，大連市政府曾無(wú)償將國(guó)有劃撥土地上的直管公房劃轉(zhuǎn)至糧油、商業(yè)等部門(mén)，而后在企業(yè)改制的過(guò)程中又將其轉(zhuǎn)為民營(yíng)企業(yè)或個(gè)人所有，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失[3]。

學(xué)界關(guān)于劃撥土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)有研究，多集中于批判立法和實(shí)踐中的不合理現(xiàn)象[4-9]，鮮有討論流轉(zhuǎn)規(guī)則之建構(gòu)[1，10-11]。劃撥土地使用權(quán)的產(chǎn)生有特殊的本土背景和歷史使命，現(xiàn)行法政策驅(qū)動(dòng)下，劃撥土地的流轉(zhuǎn)存在特定的現(xiàn)實(shí)需求和實(shí)踐意義。劃撥土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)需求的變革會(huì)帶動(dòng)土地政策和理論的革新，而理論認(rèn)識(shí)的拓展也將促進(jìn)其規(guī)范有序地發(fā)展。是此，本文擬從劃撥土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中面臨的困境出發(fā)，展開(kāi)規(guī)范和法理分析，以期解決劃撥土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

1 劃撥土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律障礙

國(guó)有建設(shè)用地的取得經(jīng)歷了從“劃撥”單軌制到“有償使用—?jiǎng)潛堋彪p軌制的轉(zhuǎn)型。目前的土地二級(jí)市場(chǎng)中，既存在非營(yíng)利性的劃撥土地使用權(quán)，也存在過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的營(yíng)利性劃撥土地使用權(quán)。無(wú)償使用和無(wú)固定使用期限的劃撥土地存在非常突出的閑置與低效利用的問(wèn)題[12]。在土地資源節(jié)約集約利用以及盤(pán)活存量建設(shè)用地的大背景下，劃撥土地使用權(quán)存在大量的流轉(zhuǎn)需求。如早期以劃撥方式取得的工業(yè)用地權(quán)利人轉(zhuǎn)讓、抵押、出租地上建筑物，劃撥土地上的經(jīng)濟(jì)適用房權(quán)利人、“城中村”改造地塊的還建房產(chǎn)權(quán)人、劃撥產(chǎn)業(yè)用地上的集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓、抵押、出租房屋②，國(guó)家機(jī)關(guān)或事業(yè)單位原址劃轉(zhuǎn)由另一國(guó)家機(jī)關(guān)或事業(yè)單位使用③。劃撥土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是盤(pán)活存量劃撥用地、提高土地利用效率、促進(jìn)資源優(yōu)化配置的市場(chǎng)選擇。但從現(xiàn)行相關(guān)規(guī)范和實(shí)踐運(yùn)行現(xiàn)狀來(lái)看，劃撥土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在實(shí)踐中仍面臨困境。

1.1 劃撥土地使用權(quán)抵押后抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)程序存有爭(zhēng)議

從《暫行條例》（1990年）第45條到《國(guó)土資源部關(guān)于劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)抵押登記有關(guān)問(wèn)題的通知》（2004年），再到《第五批行政審批改革決定》（2010年）、《國(guó)土資源部關(guān)于公布已廢止或者失效的規(guī)范性文件目錄的公告》（2016年），劃撥土地使用權(quán)抵押經(jīng)歷了從“需要經(jīng)過(guò)審批”到“登記視同審批”，再到“無(wú)需審批”三個(gè)階段。審批不是抵押合同的生效要件，也于2020年為《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民法典〉有關(guān)擔(dān)保制度的解釋》第50條所肯認(rèn)。劃撥土地上設(shè)立抵押權(quán)雖無(wú)須審批，但抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)所得價(jià)款應(yīng)優(yōu)先繳納土地使用權(quán)出讓金（《房地產(chǎn)法》第51條）。我國(guó)實(shí)定法上，“建設(shè)用地使用權(quán)”和“地上建筑物、附著物所有權(quán)”分屬不同財(cái)產(chǎn)類(lèi)型，國(guó)務(wù)院肯定“地上建筑物、附著物所有權(quán)”的資產(chǎn)屬性與融資功能自有其正當(dāng)性基礎(chǔ)。然而，已辦理抵押登記的劃撥土地使用權(quán)及地上建筑物、附著物所有權(quán)在依法實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，是否仍須取得有權(quán)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)同意，國(guó)家土地管理部門(mén)和最高人民法院之間爭(zhēng)議較大，給實(shí)踐帶來(lái)了巨大困擾。

國(guó)家土地管理部門(mén)認(rèn)為，劃撥土地上設(shè)立的抵押權(quán)在實(shí)現(xiàn)時(shí)，應(yīng)先取得有權(quán)行政機(jī)關(guān)的同意。1997年，原國(guó)家土地管理局關(guān)于人民法院裁定轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)問(wèn)題對(duì)最高人民法院的復(fù)函表示：“對(duì)通過(guò)劃撥方式取得的土地使用權(quán)，由于不屬于當(dāng)事人的自有財(cái)產(chǎn)，法院不能作為當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行裁定。但在裁定轉(zhuǎn)移地上建筑物、附著物涉及有關(guān)土地使用權(quán)時(shí)，在與當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T(mén)取得一致意見(jiàn)后，可裁定隨地上物同時(shí)轉(zhuǎn)移?！币涝搹?fù)函，無(wú)論是司法拍賣(mài)裁定抑或以物抵債裁定，涉及轉(zhuǎn)移地上建筑物、附著物及有關(guān)土地使用權(quán)時(shí)，應(yīng)先取得土地管理部門(mén)的同意。申言之，通過(guò)司法處置方式實(shí)現(xiàn)劃撥土地上設(shè)立的抵押權(quán)時(shí)，須先履行審批程序。

最高人民法院對(duì)此則持相反觀點(diǎn)，認(rèn)為司法處置劃撥土地使用權(quán)及地上建筑物、附著物無(wú)須先經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)審批。2006年，最高人民法院在《關(guān)于人民法院執(zhí)行以劃撥方式取得的土地使用權(quán)的請(qǐng)示的答復(fù)》（2005年）中明確表示，先裁定且事后取得土地主管部門(mén)認(rèn)可的做法并無(wú)不當(dāng)；但法院在具體工作中應(yīng)嚴(yán)格程序，注意及時(shí)同相關(guān)部門(mén)溝通協(xié)商。最高人民法院在該答復(fù)中的態(tài)度較為模糊，“及時(shí)與相關(guān)部門(mén)溝通”并不表明司法處置劃撥土地使用權(quán)及其地上建筑物、附著物須事先取得土地主管部門(mén)同意，更無(wú)法推定拍賣(mài)程序前應(yīng)先取得批準(zhǔn)。但基于該答復(fù)可以明確得出的結(jié)論是，最高人民法院認(rèn)可司法實(shí)踐中法院先裁定，后取得土地主管部門(mén)認(rèn)可的做法。其主要原因在于，劃撥土地拍賣(mài)成交或以物抵債后需土地管理部門(mén)協(xié)助辦理國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)。隨后，最高人民法院在“中國(guó)輕騎集團(tuán)有限公司與中國(guó)長(zhǎng)城資產(chǎn)管理公司濟(jì)南辦事處合同糾紛執(zhí)行案復(fù)議案”中明確表示①，《房地產(chǎn)法》第40條和《暫行條例》第45條是對(duì)企業(yè)自主轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)的限制，并未限制人民法院依法強(qiáng)制執(zhí)行；處置劃撥土地使用權(quán)必須事先經(jīng)政府審批同意的觀點(diǎn)不能成立。也有學(xué)者認(rèn)為，直接強(qiáng)制執(zhí)行未經(jīng)審批的劃撥土地使用權(quán)不違反《房地產(chǎn)法》第40條之立法目的；先審批后執(zhí)行會(huì)嚴(yán)重減損執(zhí)行效率，為行政機(jī)關(guān)濫用審批權(quán)提供空間，不利于債權(quán)人債權(quán)的實(shí)現(xiàn)[13]。

劃撥土地上設(shè)立的抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)，不僅關(guān)乎到抵押權(quán)人能否就抵押財(cái)產(chǎn)優(yōu)先受償、受讓人能否辦理過(guò)戶(hù)登記手續(xù)，還關(guān)乎到國(guó)家的規(guī)劃管制利益和國(guó)有土地收益。一方面，當(dāng)事人可根據(jù)明確的規(guī)范預(yù)測(cè)自己應(yīng)當(dāng)實(shí)施的行為；另一方面，明確的規(guī)范可以為行政機(jī)關(guān)依法行政和維護(hù)國(guó)家利益提供制度保障。因此，劃撥土地上設(shè)立的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)是否須經(jīng)有權(quán)行政機(jī)關(guān)審批同意，亟待明確。

1.2 行使劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓批準(zhǔn)權(quán)的主體不確定

通過(guò)梳理相關(guān)法律和政策規(guī)定，涉及劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓批準(zhǔn)權(quán)配置的法律規(guī)范及規(guī)范的制定主體呈現(xiàn)多元化的特征（表1）。這一現(xiàn)象也與我國(guó)立法權(quán)多元多層級(jí)的體制相印證[14]。

表1表明，劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓批準(zhǔn)權(quán)“法定”主體的確定呈現(xiàn)出多種模式，實(shí)踐中極為混亂?！稌盒袟l例》（1990年）第45條規(guī)定，劃撥土地使用權(quán)及其地上建筑物所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的批準(zhǔn)主體為市、縣人民政府土地管理部門(mén)和房產(chǎn)管理部門(mén)。《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》（1992年）第5條和第6條規(guī)定，劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的批準(zhǔn)主體為市、縣人民政府土地管理部門(mén)。隨后《房地產(chǎn)法》（1994年）第39條規(guī)定，劃撥土地上的房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)依國(guó)務(wù)院規(guī)定報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批?！督ㄔO(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)指導(dǎo)意見(jiàn)》雖明確了“完善轉(zhuǎn)讓規(guī)則、促進(jìn)建設(shè)用地要素流通”的指導(dǎo)政策，但未規(guī)定劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓批準(zhǔn)權(quán)的行使主體。各地為落實(shí)《建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)指導(dǎo)意見(jiàn)》制定的行政規(guī)范性文件中，劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓批準(zhǔn)權(quán)的行使主體也不盡相同。

上述規(guī)范沖突給實(shí)踐帶來(lái)了諸多問(wèn)題：一是，批準(zhǔn)權(quán)究竟由地方人民政府行使，還是由其所屬的土地管理部門(mén)行使；抑或是由地方人民政府所屬的土地管理部門(mén)和房屋管理部門(mén)共同行使？如為后者，批準(zhǔn)權(quán)如何在土地管理部門(mén)和房屋管理部門(mén)之間合理分配，換言之，兩者審批的內(nèi)容分別是什么，是否互為審批前提？在職權(quán)法定和權(quán)責(zé)一致的行政理念下，極可能因上述審批主體擔(dān)心“越權(quán)”擔(dān)責(zé)，以致審批程序難以推進(jìn)。二是，轉(zhuǎn)讓合同當(dāng)事人應(yīng)向哪一行政機(jī)關(guān)提出審批申請(qǐng)，繼而啟動(dòng)轉(zhuǎn)讓登記？三是，審批決定會(huì)對(duì)相對(duì)人及利害關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，屬于具體行政行為。當(dāng)事人對(duì)審批結(jié)果不服提起行政復(fù)議或行政訴訟救濟(jì)的，被申請(qǐng)人或被告應(yīng)如何確定？

1.3 批準(zhǔn)劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的考量因素不明

實(shí)踐中當(dāng)事人是否履行審批程序不影響劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力，亦不影響劃撥土地使用權(quán)及地上房屋的交付使用，有權(quán)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓與否僅決定劃撥土地使用權(quán)及地上房屋能否辦理轉(zhuǎn)移登記[11]。然而，批準(zhǔn)與否應(yīng)綜合考量哪些因素，法律未有明確規(guī)定。依《暫行條例》第45條，劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)具備明確的轉(zhuǎn)讓主體、轉(zhuǎn)讓合同，且具有土地使用權(quán)及地上建筑物、附著物的產(chǎn)權(quán)證明。但上述條件為不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?zhuān)约稗k理不動(dòng)產(chǎn)變更登記時(shí)須具備的一般形式要件，難以成為批準(zhǔn)權(quán)行使時(shí)權(quán)力主體應(yīng)考量的全部因素。

正因劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批的考量因素不明，實(shí)踐中普遍存在當(dāng)事人之間為規(guī)避審批程序，轉(zhuǎn)而通過(guò)簽訂劃撥土地使用權(quán)或房屋轉(zhuǎn)讓合同并實(shí)際交付使用的現(xiàn)象①。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，諸多企業(yè)紛紛以隱蔽方式將閑置的劃撥土地使用權(quán)投入土地市場(chǎng)，由此所形成的土地隱形市場(chǎng)既擾亂了正常的土地市場(chǎng)秩序，侵害國(guó)家利益，又造成了不平等競(jìng)爭(zhēng)的局面[15]。是故，為保障當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壓縮權(quán)力尋租空間，劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓報(bào)批時(shí)，有權(quán)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)與否的考量因素亟須明確。

2 從法解釋學(xué)上建構(gòu)劃撥土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范體系

2.1 劃撥土地使用權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)須履行轉(zhuǎn)讓批準(zhǔn)程序

抵押權(quán)之實(shí)現(xiàn)由抵押權(quán)人與抵押人協(xié)議以抵押財(cái)產(chǎn)折價(jià)，或就抵押財(cái)產(chǎn)拍賣(mài)、變賣(mài)的方式、價(jià)格等達(dá)成合意委托特定拍賣(mài)人公開(kāi)拍賣(mài)；未就抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式達(dá)成協(xié)議的，抵押權(quán)人可以按照《民事訴訟法》之規(guī)定請(qǐng)求法院拍賣(mài)、變賣(mài)待實(shí)現(xiàn)的抵押財(cái)產(chǎn)（《民法典》第410條）。前者屬于抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的合意方式，后者屬于抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的司法處置路徑。抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的合意方式屬《房地產(chǎn)法》規(guī)定的轉(zhuǎn)讓范疇自不待言，那么通過(guò)司法處置實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)是否屬于轉(zhuǎn)讓范疇呢？

從結(jié)果層面來(lái)看，不動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)會(huì)產(chǎn)生權(quán)利轉(zhuǎn)移的法律效果；而在《房地產(chǎn)法》視域下，土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移的本質(zhì)為權(quán)利轉(zhuǎn)讓。法學(xué)視野中狹義的“轉(zhuǎn)讓”一般指買(mǎi)賣(mài)；廣義的“轉(zhuǎn)讓”包括買(mǎi)賣(mài)、互換、贈(zèng)與、出資等發(fā)生權(quán)利轉(zhuǎn)移的情形。依《房地產(chǎn)法》第37條，房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓是指權(quán)利人通過(guò)贈(zèng)與、買(mǎi)賣(mài)等合法方式將房地產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移給他人的行為?；凇胺康匾惑w”原則，房屋轉(zhuǎn)讓時(shí)，該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)一同轉(zhuǎn)讓。而《房地產(chǎn)法》關(guān)于房地產(chǎn)的交易流轉(zhuǎn)僅規(guī)定了轉(zhuǎn)讓、抵押、出租三種形式?？梢?jiàn)，劃撥土地使用權(quán)及其地上房屋之轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)作廣義理解，即包含所有劃撥土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移的情形?！督ㄔO(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)指導(dǎo)意見(jiàn)》也指出，建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓囊括各類(lèi)導(dǎo)致建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的行為，其中就包括司法處置這一情形。因此，無(wú)論是抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的合意方式，還是抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的司法處置路徑，本質(zhì)上均屬于權(quán)利轉(zhuǎn)讓。

劃撥土地上設(shè)立的抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)既然屬于權(quán)利轉(zhuǎn)讓范疇，其就應(yīng)適用《房地產(chǎn)法》第40條之規(guī)定，須經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。從體系解釋和目的解釋的角度而言，實(shí)現(xiàn)劃撥土地上設(shè)立的抵押權(quán)時(shí)若無(wú)須有權(quán)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，《房地產(chǎn)法》規(guī)定的轉(zhuǎn)讓批準(zhǔn)程序?qū)⒈惶撝??！稌盒袟l例》第45條雖規(guī)定劃撥土地使用權(quán)抵押須經(jīng)依法批準(zhǔn)，但《第五批行政審批改革決定》取消了劃撥土地使用權(quán)抵押審批項(xiàng)目，使得劃撥土地使用權(quán)及其地上房屋設(shè)立抵押無(wú)任何監(jiān)管程序，依法辦理抵押登記即可。依《民法典》第229條，人民法院處置抵押財(cái)產(chǎn)作出的拍賣(mài)裁定或以物抵債裁定生效時(shí)，即發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的法律效果。如果在實(shí)現(xiàn)劃撥土地上設(shè)立的抵押權(quán)時(shí)無(wú)須經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，無(wú)疑為劃撥土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓提供了脫離監(jiān)管的通道。將會(huì)變相激勵(lì)劃撥土地使用權(quán)人在劃撥土地上設(shè)立抵押權(quán)，而后讓債權(quán)人通過(guò)司法途徑實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，以達(dá)成轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)之目的，從而規(guī)避充滿(mǎn)不確定性的劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批規(guī)則。此外，若實(shí)現(xiàn)劃撥土地上設(shè)立的抵押權(quán)時(shí)不先履行審批手續(xù)，將影響國(guó)家對(duì)土地利用和城市規(guī)劃的正常管理和統(tǒng)一安排[1]。

2.2 劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓批準(zhǔn)權(quán)行使主體應(yīng)為地方人民政府

行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)必須有明確的法律依據(jù)，“法無(wú)授權(quán)不可為”乃行政法之基本原理。職權(quán)法定原則要求，行政職權(quán)的內(nèi)容、邊界及行使主體都由法律明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在法定管轄權(quán)限內(nèi)依法作出行政行為[16]。職權(quán)法定原則強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力與行政行為的依據(jù)來(lái)源于法律規(guī)定，這里的“法律”包括《立法法》規(guī)定的法律、法規(guī)和規(guī)章，是指廣義上的法律。然而，于廣義的法律組成的法律體系中，狹義的法律較之行政立法，即法規(guī)、規(guī)章，具有優(yōu)先的效力地位。在法律位階體系下，行政立法和行政活動(dòng)應(yīng)遵循法律優(yōu)先原則，行政立法和行政活動(dòng)要服從狹義的法律，不得與狹義的法律相抵觸。通過(guò)狹義的法律所承載的國(guó)家意志依法優(yōu)先于任何以其他形式表達(dá)的國(guó)家意志；法律的廢止只能通過(guò)法律，而法律卻能廢止所有與之相沖突的意志表達(dá)，或使之根本不起作用[17]?；诖耍疚恼J(rèn)為，包含買(mǎi)賣(mài)、司法處置等在內(nèi)的劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移，均應(yīng)由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批。實(shí)踐中，土地管理部門(mén)和房產(chǎn)管理部門(mén)行使劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓批準(zhǔn)權(quán)，應(yīng)視為接受同級(jí)人民政府委托。

第一，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)雖然來(lái)自法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，但在法律優(yōu)先原則下，下位法不得與上位法相抵觸，否則不得作為行政機(jī)關(guān)從事行政活動(dòng)的依據(jù)?！稌盒袟l例》在規(guī)范性質(zhì)上屬于行政法規(guī)，效力位階低于狹義上的法律。當(dāng)下位法與上位法規(guī)定內(nèi)容不同時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)以上位法為行政活動(dòng)之依據(jù)?！稌盒袟l例》第45條雖然是關(guān)于劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓最早的設(shè)定性規(guī)范，但在《房地產(chǎn)法》實(shí)施后，劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓批準(zhǔn)權(quán)行使主體的確定應(yīng)以更高效力位階的法律為依據(jù)?？少Y證明的是，《最高人民法院關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》（2005年）第11條、第12條亦認(rèn)為，同意轉(zhuǎn)讓的主體是有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府。

第二，無(wú)論是《土地管理法》第54條還是《房地產(chǎn)法》第23條、第24條均規(guī)定，以劃撥方式取得建設(shè)用地的批準(zhǔn)主體為縣級(jí)以上人民政府。因此，決定劃撥土地使用權(quán)及其地上建筑物能否轉(zhuǎn)讓的主體也理應(yīng)是批準(zhǔn)行政劃撥的主體。從表1不難看出，絕大多數(shù)地方政府與職能部門(mén)發(fā)布的規(guī)范性文件均采此模式。

第三，實(shí)踐中，地方土地管理部門(mén)和房產(chǎn)管理部門(mén)行使劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓批準(zhǔn)權(quán)時(shí)，與同級(jí)人民政府之間是行政委托法律關(guān)系，不發(fā)生職權(quán)轉(zhuǎn)移的法律效果。受托人應(yīng)以委托人的名義作出審批決定。從行政職權(quán)的配置方式來(lái)看，行政職權(quán)的初次配置包括職權(quán)設(shè)定和法律授權(quán)兩種情形?！斗康禺a(chǎn)法》第40條對(duì)劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓批準(zhǔn)權(quán)主體作出明確規(guī)定即屬于職權(quán)設(shè)定。行政職權(quán)的再次配置包括不發(fā)生職權(quán)轉(zhuǎn)移法律效果的行政委托和發(fā)生職權(quán)轉(zhuǎn)移法律效果的行政授權(quán)。行政授權(quán)須有立法者關(guān)于行政機(jī)關(guān)授權(quán)的許可性規(guī)定，且授權(quán)法律規(guī)范的位階應(yīng)與原權(quán)限分配規(guī)范位階相當(dāng)[18]。在《房地產(chǎn)法》第40條已經(jīng)對(duì)劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批主體作出明確規(guī)定的情形下，未見(jiàn)該法或同層級(jí)的法律有允許審批主體另行授權(quán)的許可性規(guī)定。因此，地方土地管理部門(mén)和房產(chǎn)管理部門(mén)行使劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓批準(zhǔn)權(quán)的，應(yīng)視為同級(jí)人民政府委托行使，并不發(fā)生職權(quán)轉(zhuǎn)移的法律效果。《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）》第7條即認(rèn)為，當(dāng)事人向土地管理部門(mén)提交申請(qǐng)后，土地管理部門(mén)決定是否受理，并于審查后向同級(jí)人民政府報(bào)批?？梢?jiàn)，地方土地管理部門(mén)在劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批程序中，更多的是承擔(dān)受理申請(qǐng)，審查、制定和報(bào)送轉(zhuǎn)讓方案的職能。

2.3 盤(pán)活存量背景下批準(zhǔn)劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的考量因素

劃撥土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓涉及轉(zhuǎn)讓者、受讓者和地方政府三方之間的博弈，關(guān)系到轉(zhuǎn)讓者的財(cái)產(chǎn)利益實(shí)現(xiàn)、受讓者的用地利益，與國(guó)有土地收益、土地市場(chǎng)交易秩序、規(guī)劃管制等多重利益的沖突與調(diào)試。目前，政府對(duì)城市土地供應(yīng)有絕對(duì)的壟斷地位，劃撥土地使用權(quán)流入市場(chǎng)必將導(dǎo)致其部分壟斷利益受損，而包含壟斷利益在內(nèi)的土地有償使用收益是地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源。作為公共利益維護(hù)者的政府也存在利用行政權(quán)力謀取財(cái)政收入之可能。實(shí)踐中，地方政府不顧及公共利益，尋租權(quán)力以謀取自身利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。為避免地方政府為維護(hù)自身在土地市場(chǎng)的壟斷地位對(duì)他人土地權(quán)利強(qiáng)加干預(yù)，須對(duì)政府公權(quán)干預(yù)土地市場(chǎng)的目的和手段予以限制[19]。

通常認(rèn)為，公法管制干預(yù)私法自由除須具備正當(dāng)?shù)母深A(yù)理由，干預(yù)手段亦不能超過(guò)必要限度[20]。目的與手段之間須具備適當(dāng)?shù)谋壤P(guān)系，干預(yù)手段對(duì)受保護(hù)法益的妨害不能逾越被認(rèn)可目的下所必要的限度[21]。劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓批準(zhǔn)權(quán)系對(duì)用益物權(quán)人自由處分自己權(quán)利的限制，其行使應(yīng)受到目的正當(dāng)性和手段合理性的限制。民事活動(dòng)以私法自治為準(zhǔn)則，公權(quán)力對(duì)私法自治的限制需有明確且合理的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)[22]。因此，有批準(zhǔn)權(quán)的行政機(jī)關(guān)在審批劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓行為時(shí)，其考量因素應(yīng)以現(xiàn)行法律規(guī)范和國(guó)有建設(shè)用地劃撥決定書(shū)為依據(jù)。具體而言，行政機(jī)關(guān)可結(jié)合地方實(shí)際情況，從權(quán)屬、履約情況、合法性和合規(guī)劃性4個(gè)方面展開(kāi)審查，不宜設(shè)置過(guò)多限制條件。若地方發(fā)布的行政規(guī)范性文件中有明確規(guī)定其他限制性條件的，在不違反上位法的前提下，也可以作為有權(quán)機(jī)關(guān)行使批準(zhǔn)權(quán)的考量因素。

2.3.1 權(quán)屬審查

轉(zhuǎn)讓時(shí)，劃撥土地使用權(quán)及地上建筑物、附著物已取得不動(dòng)產(chǎn)證書(shū)（《暫行條例》第45條）。其目的在于確保待轉(zhuǎn)讓之劃撥土地使用權(quán)及地上建筑物等沒(méi)有權(quán)屬爭(zhēng)議，以及轉(zhuǎn)讓系共有人共同意思表示，維護(hù)土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)交易秩序。

2.3.2 履約審查

履約審查，即對(duì)待轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)權(quán)利人是否已履行劃撥決定書(shū)規(guī)定的義務(wù)進(jìn)行審查。從劃撥土地使用權(quán)產(chǎn)生的背景和承載的社會(huì)功能來(lái)看，雖然以劃撥方式取得的土地使用權(quán)無(wú)須向國(guó)家繳納土地出讓收益，但權(quán)利人須依約履行相應(yīng)的社會(huì)義務(wù)，這種義務(wù)就包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益設(shè)施建設(shè)等。例如《重慶市建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押實(shí)施細(xì)則》第11條明確規(guī)定，劃撥土地轉(zhuǎn)讓時(shí)已完成投資總額應(yīng)達(dá)25%以上，并已履行相關(guān)限制轉(zhuǎn)讓義務(wù)。因此，劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，應(yīng)已實(shí)現(xiàn)劃撥決定書(shū)規(guī)定的固定資產(chǎn)投入和開(kāi)發(fā)利用建設(shè)等條件，否則有違建設(shè)用地行政劃撥之目的。另須注意的是，劃撥土地使用權(quán)符合劃撥決定書(shū)規(guī)定的收回條件的，應(yīng)當(dāng)依法收回。

2.3.3 合法性審查

以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定。第一，劃撥土地使用權(quán)及地上建筑物、附著物所有權(quán)不存在司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)依法裁定、決定查封，或者受到其他形式限制的情形。第二，公有經(jīng)濟(jì)成分占主導(dǎo)地位的企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、行政事業(yè)單位名下的建設(shè)用地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)土地二級(jí)市場(chǎng)交易平臺(tái)進(jìn)行公開(kāi)轉(zhuǎn)讓①。國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓容易滋生腐敗，必須在交易平臺(tái)公開(kāi)交易，以防止國(guó)有資產(chǎn)流失。國(guó)有利益保護(hù)以及防止國(guó)有土地資產(chǎn)流失是劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓批準(zhǔn)程序設(shè)計(jì)的制度基礎(chǔ)。非以公有經(jīng)濟(jì)成分為主導(dǎo)的私營(yíng)企業(yè)擁有的劃撥土地使用權(quán)及地上建筑物之轉(zhuǎn)讓?zhuān)虿簧婕皣?guó)有資產(chǎn)流失等問(wèn)題，行政管制之介入缺乏法理基礎(chǔ)，應(yīng)屬轉(zhuǎn)讓當(dāng)事人意思自治范疇，行政機(jī)關(guān)不得強(qiáng)制要求當(dāng)事人公開(kāi)交易。第三，不存在法律、行政法規(guī)禁止轉(zhuǎn)讓的其他情形。

2.3.4 合規(guī)劃性審查

國(guó)家對(duì)土地使用實(shí)行用途和規(guī)劃管制，使用土地須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途（《土地管理法》第4條）。土地用途管制在各國(guó)土地法制中均有規(guī)定，是國(guó)家為達(dá)到某種特定目的（多為公共利益）來(lái)調(diào)控土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律制度。我國(guó)實(shí)行土地公有制，土地用途管制制度主要是規(guī)制用益物之行使，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)范土地利用秩序之目的[23]。從規(guī)劃與管制的關(guān)系來(lái)講，規(guī)劃本身就是一種管制，規(guī)劃同時(shí)又為管制提供依據(jù)[24]。我國(guó)土地管理體系下，國(guó)土空間規(guī)劃是土地用途管制的基礎(chǔ)和依據(jù)，已編制國(guó)土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃（《土地管理法》第18條）。因此，待轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)應(yīng)符合當(dāng)前規(guī)劃，否則有違與土地利用相關(guān)的公共利益。

2.4 盤(pán)活存量背景下劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范處理

在無(wú)特別規(guī)定的情形下，待轉(zhuǎn)讓的劃撥土地使用權(quán)權(quán)屬無(wú)爭(zhēng)議，開(kāi)發(fā)情況符合劃撥決定書(shū)和地方政策規(guī)定，轉(zhuǎn)讓行為不違反法律、行政法規(guī)的禁止性規(guī)定，且土地用途符合當(dāng)前規(guī)劃的，有批準(zhǔn)權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的決定，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)依法辦理登記。根據(jù)劃撥土地的用途是否符合《劃撥用地目錄》，劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的履行應(yīng)區(qū)別處理。第一，依《房地產(chǎn)法》第40條和《建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)指導(dǎo)意見(jiàn)》，土地用途符合《劃撥用地目錄》的，受讓人無(wú)須辦理出讓手續(xù)，即無(wú)須補(bǔ)繳土地出讓價(jià)款，劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓直接按轉(zhuǎn)移登記辦理。第二，土地用途不符合《劃撥用地目錄》的，有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府應(yīng)根據(jù)待轉(zhuǎn)讓的劃撥土地是否為獨(dú)立的宗地，決定受讓人是否辦理出讓手續(xù)。待轉(zhuǎn)讓的劃撥土地為獨(dú)立宗地的，原則上地方人民政府在準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的決定中，應(yīng)載明受讓人須補(bǔ)繳土地出讓金。土地出讓金的計(jì)算應(yīng)采差額法[11]。待轉(zhuǎn)讓的劃撥土地不是獨(dú)立宗地的，例如處置經(jīng)濟(jì)適用房、小產(chǎn)權(quán)房等導(dǎo)致劃撥土地使用權(quán)一同轉(zhuǎn)讓的，考慮到宗地管理要求，地方人民政府批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓時(shí)可以決定受讓人無(wú)須辦理出讓手續(xù)①。

若待轉(zhuǎn)讓的劃撥土地使用權(quán)不符合上述4個(gè)考量因素任何之一的，有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府在說(shuō)明理由的情形下，可以作出不予轉(zhuǎn)讓的決定。對(duì)于土地用途不符合當(dāng)前規(guī)劃的劃撥土地，有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府在作出不予轉(zhuǎn)讓決定時(shí)，可基于城市建設(shè)發(fā)展需要和城市規(guī)劃要求，依法收回該劃撥土地使用權(quán)。依法收回劃撥土地的，權(quán)利人有權(quán)要求有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府根據(jù)實(shí)際情況對(duì)地上建筑物、附著物進(jìn)行補(bǔ)償（《暫行條例》第47條）。依《民法典》第390條，該劃撥土地被抵押的，抵押權(quán)人可就補(bǔ)償金優(yōu)先受償。

另須指出的是，依《暫行條例》第26條和《建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)指導(dǎo)意見(jiàn)》之規(guī)定，轉(zhuǎn)讓合同價(jià)格或申報(bào)價(jià)格比標(biāo)定地價(jià)低20%以上的，地方人民政府可行使優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)。因此，有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府在行使批準(zhǔn)權(quán)時(shí)，應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)讓合同價(jià)格或申報(bào)價(jià)格進(jìn)行審查，以保證優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)之行使。

3 結(jié)論與建議

在盤(pán)活存量建設(shè)用地的政策背景下，存量劃撥土地使用權(quán)及地上房屋流轉(zhuǎn)入市是土地集約型利用的必然結(jié)果。劃撥土地上設(shè)立的抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)本質(zhì)上屬于權(quán)利轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑧?yīng)依《房地產(chǎn)法》第40條之規(guī)定履行轉(zhuǎn)讓批準(zhǔn)程序。劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓須經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，否則不能辦理轉(zhuǎn)移登記。地方人民政府可以自己行使批準(zhǔn)權(quán)，也可以通過(guò)發(fā)布行政規(guī)范性文件或公告等方式，委托其所屬的土地管理部門(mén)行使，但不發(fā)生職權(quán)轉(zhuǎn)移的法律效果。有批準(zhǔn)權(quán)的行政機(jī)關(guān)在審批劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓行為時(shí)，應(yīng)以現(xiàn)行法律規(guī)范和國(guó)有建設(shè)用地劃撥決定書(shū)為依據(jù)，就劃撥土地的權(quán)屬、履約情況、合法性和合規(guī)劃性展開(kāi)審查，并根據(jù)不同情形作出規(guī)范處理。

《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》被廢止后，國(guó)務(wù)院于2020年修訂《暫行條例》時(shí)，未新增與劃撥土地使用權(quán)有關(guān)的規(guī)定，實(shí)屬遺憾。為規(guī)范劃撥土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，國(guó)務(wù)院或國(guó)家土地管理部門(mén)可先針對(duì)劃撥土地使用權(quán)制定專(zhuān)門(mén)的行政規(guī)范性文件，為實(shí)踐操作提供指引。待時(shí)機(jī)成熟，再完善相關(guān)規(guī)范，并將其上升為行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章中的具體條文。

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Dilemma and Solutions of Allocated Land Use Right Transfers in the Context of Construction Land Redevelopment

ZHANG Hong， PENG Yuelong

（Law School， Wuhan University，Wuhan 430072， China）

Abstract： The purpose of this paper is to find the solutions to the dilemma faced by allocated land use right transfers in the context of construction land redevelopment. The research methods include theoretical demonstration， legal hermeneutics and empirical study. The results show that given the existing laws and regulations， whether the realization of allocated land use right mortgage needs approval is controversial， the subject of approval for allocated land use right transfers is difficult to determine， and the factors for approving the allocated land use right transfers are ambiguous. In conclusion， the realization of allocated land use right mortgage is included in the right transfers， and the relevant provisions on the approval of allocated land use right transfers should be applied. Based on the principle of legal priority and statutory authority， the people’s governments of cities and counties exercise the right to approve the allocated land use right transfers. The administrative sector that has the right to approve should review the allocated land ownership， the allocation decision performance， the transfer legality， and whether the land use conforms to the current plan， and then classify the transfers according to different situations.

Key words： land use right transfers； legal hermeneutics； allocated land use right； construction land use right； land institution

（本文責(zé)編：郎海鷗）

①參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》（2016年）第21條，《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）》第15條第1款，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2019年）第（六）部分。

②“城中村”改造還建房，社會(huì)保障用地，“三舊改造”、市級(jí)以上重點(diǎn)工程項(xiàng)目留置給村集體經(jīng)濟(jì)組織用于村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)用地，可通過(guò)劃撥方式取得。參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（2008年）第（十）部分，《武漢市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地供應(yīng)管理促進(jìn)節(jié)約集約用地的意見(jiàn)》（2016年）等。

③參見(jiàn)《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的實(shí)施意見(jiàn)》（2021年），《河北省人民政府辦公廳關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的實(shí)施意見(jiàn)》（2019年）。

①參見(jiàn)最高人民法院[2011]執(zhí)復(fù)字第1號(hào)執(zhí)行裁定書(shū)。

①實(shí)踐中，因未辦理審批手續(xù)，當(dāng)事人就劃撥土地使用權(quán)或房屋轉(zhuǎn)讓合同效力糾紛提起訴訟的情形時(shí)有發(fā)生，典型案例可參見(jiàn)最高人民法院（2019）最高法民再235號(hào)民事判決書(shū)，最高人民法院（2018）最高法民再124號(hào)民事判決書(shū)，最高人民法院（2017）最高法民再87號(hào)民事判決書(shū)等。

①參見(jiàn)《河南省人民政府辦公廳關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的實(shí)施意見(jiàn)》（2021年）。

①筆者在承擔(dān)《武漢市不動(dòng)產(chǎn)登記若干規(guī)定》立法咨詢(xún)課題期間，通過(guò)參與實(shí)踐調(diào)研了解到，共用宗劃撥土地上的房屋轉(zhuǎn)讓的，在依規(guī)定收取土地收益金后，可以為轉(zhuǎn)讓雙方辦理不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記，并保留土地的劃撥性質(zhì)；也可以根據(jù)轉(zhuǎn)讓當(dāng)事人的申請(qǐng)，在補(bǔ)繳土地出讓金后，為受讓人辦理出讓手續(xù)。