摘要：研究目的：以“三圈理論”為分析框架，解析農(nóng)村老年人宅基地置換案例，梳理參與主體的行為邏輯和實(shí)踐成效，為農(nóng)村養(yǎng)老和用地優(yōu)化提供理論依據(jù)和方案借鑒。研究方法：“三圈理論”、案例分析法。研究結(jié)果：通過(guò)“價(jià)值、能力、支持”維度的分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村老年人宅基地置換模式符合政府政績(jī)價(jià)值實(shí)現(xiàn)邏輯、村委會(huì)組織職能發(fā)揮邏輯、退地老人養(yǎng)老福利增進(jìn)邏輯，主體均在模式推進(jìn)中實(shí)現(xiàn)各自的“價(jià)值”成效。與此同時(shí)，政府、村委會(huì)、退地老人又在模式推進(jìn)中進(jìn)行著相互影響的互動(dòng)行為，并在互動(dòng)過(guò)程中嵌入利益聯(lián)結(jié)機(jī)制、行政權(quán)威驅(qū)動(dòng)機(jī)制、強(qiáng)社會(huì)關(guān)系驅(qū)動(dòng)機(jī)制，共同推動(dòng)了宅基地置換模式的實(shí)施。研究結(jié)論：農(nóng)村老年人宅基地置換模式符合多主體利益及其實(shí)現(xiàn)邏輯，是協(xié)同解決宅基地低效利用和農(nóng)村主體老齡化加劇問(wèn)題的有益探索，建議持續(xù)關(guān)注農(nóng)村老人需求，以資源投入和制度供給強(qiáng)化參與主體的利益實(shí)現(xiàn)三要素，保障模式的持續(xù)推進(jìn)，促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老和用地優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：宅基地置換；農(nóng)村養(yǎng)老；農(nóng)村用地優(yōu)化；“三圈理論”；案例分析

中圖分類(lèi)號(hào)： F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-8158（2024）03-0071-11

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目（22ZD233）。

隨著新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的深入推進(jìn)，農(nóng)村人口大量離鄉(xiāng)入城，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了嚴(yán)重的空心化和宅基地低效利用等問(wèn)題[1]。以青壯年為主的流出結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村留守主體老年化現(xiàn)象愈加凸顯[2]，大部分農(nóng)村老人成為了宅基地低效利用的實(shí)際使用群體。與此同時(shí)，面對(duì)嚴(yán)重的農(nóng)村老齡化問(wèn)題，農(nóng)村散居現(xiàn)狀所形成的空間距離障礙致使農(nóng)村地區(qū)難以實(shí)現(xiàn)高效的養(yǎng)老服務(wù)與設(shè)施的投入，抱團(tuán)式互助養(yǎng)老難以實(shí)現(xiàn)[2]。為解決農(nóng)村所出現(xiàn)的人地失衡和養(yǎng)老問(wèn)題，《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》明確提出要進(jìn)行鄉(xiāng)村治理，要求關(guān)注農(nóng)村現(xiàn)狀，依法采取措施盤(pán)活農(nóng)村宅基地，實(shí)現(xiàn)用地優(yōu)化和以人為內(nèi)核的鄉(xiāng)村振興[3]。由此可見(jiàn)，協(xié)同解決好低效利用宅基地的置換退出與農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題，乃是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)需求。

宅基地置換是應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地人地失衡現(xiàn)狀的重要手段之一，為實(shí)現(xiàn)宅基地置換退出，學(xué)界已聚焦了大量相關(guān)問(wèn)題的研究。從研究?jī)?nèi)容看，前人歸納總結(jié)了如天津“宅基地?fù)Q房”[4]、重慶“地票制度”[5]等實(shí)踐模式；理論分析了宅基地的置換意愿及影響因素[6]、多元功能[7]、退出補(bǔ)償方式與標(biāo)準(zhǔn)[8-9]等。從研究對(duì)象看，學(xué)者對(duì)于大學(xué)生[10]、農(nóng)民工[11]、一般農(nóng)戶(hù)[12]等群體的宅基地退出行為已有所關(guān)注，不過(guò)，在老齡化日益加劇背景下，前人對(duì)于農(nóng)村老人這一研究對(duì)象的特定關(guān)注程度卻并不高。從宅基地和農(nóng)村養(yǎng)老的關(guān)聯(lián)來(lái)看，已有部分學(xué)者強(qiáng)調(diào)了以地養(yǎng)老的重要性，認(rèn)為推動(dòng)多維度的以地養(yǎng)老是當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)家庭養(yǎng)老日趨削弱、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老供給和接受度不高的養(yǎng)老現(xiàn)狀所提出的現(xiàn)實(shí)需要，亟需發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老，尤其是抱團(tuán)式互助養(yǎng)老，以補(bǔ)充養(yǎng)老服務(wù)體系的缺口[13]，但將宅基地問(wèn)題中的農(nóng)村老人納入特定關(guān)注視野的實(shí)踐和研究還是相對(duì)較少，協(xié)同解決宅基地置換與農(nóng)村養(yǎng)老和用地優(yōu)化問(wèn)題并納入統(tǒng)一框架進(jìn)行研究的需求依然存在。

基于上述分析，本文擬以“三圈理論”為分析框架，關(guān)注農(nóng)村老人的宅基地置換問(wèn)題，結(jié)合商丘市睢陽(yáng)區(qū)吳起營(yíng)村農(nóng)村老年人宅基地置換的實(shí)踐案例，系統(tǒng)梳理參與主體的行為邏輯和實(shí)踐成效，以期為推動(dòng)農(nóng)村宅基地置換與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)和用地布局優(yōu)化的方案選擇提供理論依據(jù)和案例借鑒。

1 理論框架與數(shù)據(jù)來(lái)源

1.1 理論框架

“三圈理論”是哈佛大學(xué)馬克·莫爾教授提出的一項(xiàng)應(yīng)用于分析和指導(dǎo)公共決策的政策分析工具。該理論認(rèn)為一項(xiàng)合理有效的政策必須兼?zhèn)洹皟r(jià)值”“能力”“支持”三要素[14]，其中，“價(jià)值”強(qiáng)調(diào)個(gè)體或集體的行為選擇必須具有或創(chuàng)造公共價(jià)值，即政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是否具備對(duì)社會(huì)或群體真正有用的利益取向；“能力”強(qiáng)調(diào)決策者執(zhí)行過(guò)程中必須具備決策實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)條件，即政策實(shí)施時(shí)是否具備達(dá)到目標(biāo)所需的人、財(cái)、物等各項(xiàng)資源；“支持”強(qiáng)調(diào)要綜合考慮利益相關(guān)者的態(tài)度與意見(jiàn)，必須得到相關(guān)主體對(duì)于決策方案的認(rèn)同和配合?！皟r(jià)值”“能力”“支持”三要素構(gòu)成決策分析的基本框架，三要素重疊部分稱(chēng)為“耐克區(qū)”，表示該決策同時(shí)具備三要素，位于該區(qū)域的決策方案被視為最佳決策，此時(shí)的決策選擇也更能取得成功（圖1）。需注意的是，三要素并非靜態(tài)存在，而是處于動(dòng)態(tài)變化之中，其對(duì)于“耐克區(qū)”的貢獻(xiàn)也會(huì)存在差異，“耐克區(qū)”的大小和存續(xù)與要素變動(dòng)直接關(guān)聯(lián)，因此，必須強(qiáng)調(diào)三要素需同時(shí)具備且共同作用于決策目標(biāo)（“耐克區(qū)”），否則，即便某一兩個(gè)要素再?gòu)?qiáng)但存在要素缺失，也只會(huì)游離于“耐克區(qū)”之外，亦無(wú)法促進(jìn)決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，甚至背離政策預(yù)期。

決策主體尋求三要素以達(dá)成“耐克區(qū)”的過(guò)程蘊(yùn)含了主體決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，當(dāng)討論的某一政策的實(shí)現(xiàn)涉及多主體時(shí)，則是需要多個(gè)利益相關(guān)者均能在同一政策下達(dá)成各自主體視角下的“耐克區(qū)”，方能順利推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)該政策，即同一政策能夠滿(mǎn)足每一位利益相關(guān)者的“價(jià)值”“能力”“支持”。

在宅基地置換政策的執(zhí)行過(guò)程中，政府、村委會(huì)、退地老人是主要的參與主體，宅基地置換政策的推進(jìn)需要達(dá)成三方利益方能實(shí)現(xiàn)，任何主體利益受損或未能實(shí)現(xiàn)都可能滯緩置換進(jìn)程。在實(shí)踐過(guò)程中，各行為主體都有著復(fù)雜的行為邏輯，為了清晰地解構(gòu)各主體的利益訴求和實(shí)現(xiàn)路徑，本文嘗試引入“三圈理論”用以分析政府、村委會(huì)、退地老人三者在宅基地置換政策中的行為邏輯和實(shí)踐成效。需要指出的是，退地老人雖然并不是作為絕對(duì)意義上的公共決策部門(mén)，而僅做出在“家庭”這一更小視域下的決策判斷，不過(guò)，其強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力和收益預(yù)期的行為決策原則[15]，依然符合“三圈理論”的決策邏輯，因此，本文亦將“三圈理論”這一分析框架拓展于退地老人行為邏輯分析。

1.2 數(shù)據(jù)來(lái)源

本文數(shù)據(jù)包括空間數(shù)據(jù)、問(wèn)卷與訪(fǎng)談數(shù)據(jù)、政府文本資料等，主要源于睢陽(yáng)區(qū)自然資源局提供以及實(shí)踐調(diào)研（表1）。

2 宅基地置換案例概況

2.1 睢陽(yáng)區(qū)吳起營(yíng)村概況

吳起營(yíng)村隸屬于商丘市睢陽(yáng)區(qū)勒馬鄉(xiāng)，是豫東平原典型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊，以小麥、玉米等糧食作物種植為主。吳起營(yíng)村共有6個(gè)分散分布的自然村，根據(jù)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查和2019年宅基地確權(quán)調(diào)查結(jié)果顯示，村內(nèi)農(nóng)村居民點(diǎn)用地37.5 hm2，其中確權(quán)宅基地815處，面積達(dá)22.4 hm2，戶(hù)均宅基地達(dá)到322.58 m2，遠(yuǎn)超《河南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》所規(guī)定的戶(hù)均167 m2，宅基地利用效率低下，一戶(hù)多宅、用地布局分散和浪費(fèi)問(wèn)題十分突出。據(jù)第七次全國(guó)人口普查與實(shí)際調(diào)研結(jié)果顯示，該村人口流失嚴(yán)重，空心化現(xiàn)象十分突出，村內(nèi)共有697戶(hù)，戶(hù)籍人口2 864人，而常住人口不足1 600人，且多為中老年群體，其中60歲以上342人。嚴(yán)重的青壯年外流，一方面加劇了村內(nèi)主體老年化、老年人口空巢化等問(wèn)題；另一方面，家庭勞動(dòng)力的流出也造成留守老人對(duì)于居住條件優(yōu)化的能力和動(dòng)力減弱，使得留守老人的人居環(huán)境整體較差，村內(nèi)目前仍有38%的房屋為質(zhì)量較差的磚木或土坯結(jié)構(gòu)。2020年，河南省《2020年全省村莊規(guī)劃工作意見(jiàn)》，要求全面完成村莊分類(lèi)和合村并點(diǎn)的布局規(guī)劃，有序推進(jìn)村莊規(guī)劃編制。同年，睢陽(yáng)區(qū)著力開(kāi)展農(nóng)村土地綜合整治工作，提出以“安居養(yǎng)老房建設(shè)”為抓手，破除農(nóng)村養(yǎng)老和空心村問(wèn)題，鑒于吳起營(yíng)村具備養(yǎng)老房建設(shè)所需的建設(shè)用地空間，且空心化問(wèn)題突出、養(yǎng)老環(huán)境亟需改善，該村于2020年被選做睢陽(yáng)區(qū)村莊規(guī)劃編制與“安居養(yǎng)老房建設(shè)”雙試點(diǎn)村，推進(jìn)農(nóng)村老年人宅基地置換工作。

2.2 宅基地置換模式設(shè)計(jì)

農(nóng)村老年人宅基地置換模式是指農(nóng)村老人讓渡宅基地使用權(quán)及地上房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)換取中心村養(yǎng)老房和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施使用權(quán)的退地?fù)Q房模式（圖2）。該模式立足于農(nóng)村老齡化和農(nóng)村養(yǎng)老環(huán)境較差的社會(huì)現(xiàn)狀，以及合村并點(diǎn)的規(guī)劃目標(biāo)，基于“農(nóng)村養(yǎng)老+用地布局”雙優(yōu)化的目標(biāo)驅(qū)動(dòng)，錨定老人群體，優(yōu)先選擇一戶(hù)多宅、空巢獨(dú)居或居住環(huán)境較差的老人，通過(guò)其宅基地置換，為農(nóng)村抱團(tuán)式互助養(yǎng)老和養(yǎng)老服務(wù)投入逐步構(gòu)建集中的用地空間。同時(shí)，以該模式為引導(dǎo)，漸進(jìn)推動(dòng)宅基地退出和中心村集聚，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃預(yù)期的每個(gè)行政村原則上僅保留一到兩個(gè)自然村作為規(guī)劃中心村，其余自然村撤并至中心村的布局優(yōu)化目標(biāo)[16]。

模式實(shí)施路徑為：政府和村委會(huì)通過(guò)村民大會(huì)和入戶(hù)走訪(fǎng)等形式深入宣傳模式內(nèi)容，接受農(nóng)戶(hù)反饋并調(diào)整模式方案；農(nóng)村老人自愿簽署退地置換協(xié)議，不做強(qiáng)制退地要求；政府根據(jù)協(xié)議在中心村建設(shè)養(yǎng)老房（按7 m×8 m的占地面積統(tǒng)一建設(shè)，戶(hù)型為兩室一廳一廚一衛(wèi)的單層房屋），并配置老人需求的設(shè)施，如可滿(mǎn)足老年人醫(yī)療需求的衛(wèi)生室，供老人集聚活動(dòng)的養(yǎng)老服務(wù)中心，以及便民超市等，并在區(qū)域內(nèi)培育互助養(yǎng)老組織與服務(wù)；退地老人先住后退，向中心村集聚，并按協(xié)議退出宅基地使用權(quán)換取同一規(guī)格的養(yǎng)老房終生使用權(quán)、讓渡房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)換取養(yǎng)老房裝修和家居配置，基于房地一體原則，同步享有養(yǎng)老房所占集體建設(shè)用地的使用權(quán)，但“養(yǎng)老房”不可繼承①，另外，為協(xié)調(diào)所退宅基地房地財(cái)產(chǎn)差異所引起的受償不均問(wèn)題，其所退宅基地面積更高的老人，享有養(yǎng)老房的優(yōu)先擇位權(quán)②；村委會(huì)將非中心村所退宅基地復(fù)墾為耕地，由退地老人享有耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)，將整理出的建設(shè)用地指標(biāo)交予政府以增減掛鉤形式出售，補(bǔ)貼政府建房退地成本，并從中收取補(bǔ)貼收益，中心村所退宅基地建設(shè)用地用途不變，用地指標(biāo)留在村內(nèi)用作中心村建設(shè)，以該模式漸進(jìn)有序退出宅基地，優(yōu)化農(nóng)村用地布局。

3 置換模式相關(guān)主體的行為邏輯梳理與實(shí)踐成效分析

宅基地置換實(shí)際上是主導(dǎo)資源重配的政府與宅基地當(dāng)前使用者——農(nóng)戶(hù)之間的利益博弈，村委會(huì)在中間發(fā)揮重要的協(xié)調(diào)作用，三者各有其獨(dú)立行為邏輯，并通過(guò)宅基地置換共同實(shí)現(xiàn)自身利益。

3.1 政府政績(jī)價(jià)值實(shí)現(xiàn)邏輯與成效

政府的重視是政策落地的關(guān)鍵因素[17]，充分考慮政府利益將有效提升宅基地置換效率。試點(diǎn)做法是區(qū)級(jí)政府統(tǒng)籌和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施，本文所指的政府具體指向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

價(jià)值方面。價(jià)值是政府發(fā)起政策的出發(fā)點(diǎn)和目的，在中國(guó)這一語(yǔ)境下，將其分為兩方面解釋更易理解政府行為。一方面，政府作為公共利益的代理人，無(wú)償服務(wù)于公共利益的提升[18]；另一方面，政府也作為相對(duì)獨(dú)立的受評(píng)單元，追求具體顯化的政績(jī)，以期在政治錦標(biāo)賽中勝出[19]。盡管二者在本質(zhì)上有著目標(biāo)的大部分交叉，但在實(shí)踐過(guò)程中，后者是地方政府更為直接的價(jià)值追求。深入來(lái)看，這種價(jià)值追求的偏好源于我國(guó)“壓力—?jiǎng)恿Α毙偷恼\(yùn)行機(jī)制[20]，這種機(jī)制以可量化的指標(biāo)作為考核獎(jiǎng)懲的主要依據(jù)，從而使得政府在政策制定的過(guò)程中對(duì)于政績(jī)追求帶有明顯的可量化特征，再加之土地財(cái)政的現(xiàn)實(shí)背景，建設(shè)用地指標(biāo)作為最易識(shí)別的政績(jī)變量[21]，從存量建設(shè)用地中挖潛出建設(shè)用地指標(biāo)便成為政府所追求的目標(biāo)，而通過(guò)宅基地置換以騰退建設(shè)用地恰好與之契合。換個(gè)角度來(lái)看，政府總在追求績(jī)效最大化的過(guò)程中，常規(guī)性績(jī)效和“運(yùn)動(dòng)式”績(jī)效都能提升績(jī)效水平[22]，而“運(yùn)動(dòng)式”績(jī)效任務(wù)的取得本身具有偶然性，使得后者的激勵(lì)效應(yīng)更為明顯，因此，地方政府都爭(zhēng)取試點(diǎn)工作的優(yōu)質(zhì)完成和某些工作的超前推進(jìn)。政府“價(jià)值”成效在案例中具體實(shí)現(xiàn)為：（1）整理出至少22.73畝（非中心村17.67畝）建設(shè)用地指標(biāo)；（2）退出拆遷撤并類(lèi)自然村的45戶(hù)宅基地，推動(dòng)拆遷撤并村向中心村遷移，促進(jìn)村莊布局優(yōu)化；（3）引導(dǎo)留守老人向中心村集聚，推動(dòng)中心村實(shí)心化；（4）構(gòu)造集中的農(nóng)村互助養(yǎng)老用地空間，為后續(xù)涉農(nóng)資金和資源投入到農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)提供了明確的區(qū)域指向，同時(shí)，憑借集中分布的布局優(yōu)勢(shì)，還會(huì)相應(yīng)提高投入效率。上述4項(xiàng)表現(xiàn)既實(shí)現(xiàn)了可量化的政績(jī)，又解決前瞻的農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題，達(dá)成政府的“價(jià)值”追求。

能力方面。政府除了承擔(dān)績(jī)效產(chǎn)出外，同時(shí)還是一個(gè)成本中心，其績(jī)效受到預(yù)算的約束[20]，置換工作中的“能力”是指必須兼具建設(shè)用地和建設(shè)資金。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，地方政府的一些“運(yùn)動(dòng)式”試點(diǎn)工作的績(jī)效產(chǎn)出前，往往處于注意力競(jìng)爭(zhēng)弱勢(shì)，所分配到的資金很少，地方政府不得不進(jìn)行“逆預(yù)算行為”[23]，尋求預(yù)算外收入。在宅基地置換過(guò)程中，養(yǎng)老房落地空間可由中心村內(nèi)的規(guī)劃留白用地提供，而建設(shè)資金可通過(guò)建設(shè)用地指標(biāo)交易收益補(bǔ)償建房成本。睢陽(yáng)區(qū)政府以19萬(wàn)/畝的價(jià)格從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取得建設(shè)用地指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)養(yǎng)老房，成本均價(jià)在6萬(wàn)/戶(hù)。宅基地占居民點(diǎn)用地面積60%左右，按照非中心村17.67畝的確權(quán)宅基地退出面積，加之確權(quán)單位外的附屬設(shè)施面積，可以實(shí)現(xiàn)指標(biāo)出售收益和養(yǎng)老房建設(shè)成本的資金平衡。土地和資金的解決使模式具備了“能力”所指的資源基礎(chǔ)。

支持方面。宅基地置換的實(shí)現(xiàn)，十分重要的就是與村委會(huì)和退地老人達(dá)成共識(shí)，得到他們對(duì)于置換政策的支持，而形成退地共識(shí)的基礎(chǔ)需要充分尊重民意，切實(shí)滿(mǎn)足其利益訴求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在模式推進(jìn)前委托村委會(huì)向農(nóng)戶(hù)宣傳、講解該項(xiàng)政策可以提供的正向服務(wù)，提升了農(nóng)戶(hù)對(duì)于該政策的認(rèn)知，贏得農(nóng)村老人的支持，有59戶(hù)老人自愿退出宅基地?fù)Q養(yǎng)老房。政府同時(shí)以2萬(wàn)/畝的價(jià)格補(bǔ)貼村委會(huì)，得到了村委會(huì)的支持（圖3）。

3.2 村委會(huì)組織職能發(fā)揮邏輯與成效

村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村宅基地在法律意義上的所有者，也是宅基地置換過(guò)程中的主要參與主體。我國(guó)集體經(jīng)濟(jì)組織分“村民小組、村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”三級(jí)所有，但是現(xiàn)實(shí)情況下，“村、組”級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織存在嚴(yán)重的“空殼化”現(xiàn)象，缺乏完全意義上的具體權(quán)利行使主體[24]?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定村委會(huì)具有集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)與管理職能，在實(shí)踐過(guò)程中，村組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)職能也往往由村委會(huì)代理行使，基于法理和實(shí)踐的一致性，本文以村委會(huì)替代村集體視角，分析其在宅基地置換過(guò)程中的行為邏輯。另外，據(jù)我國(guó)憲法等相關(guān)法律規(guī)定，代行集體所有權(quán)的村委會(huì)又是村民自治組織，擔(dān)負(fù)著治理村內(nèi)基層事務(wù)的責(zé)任。與此同時(shí)，雖不享有法定行政職權(quán)的村委會(huì)卻可以接受地方政府委托，代為履行部分行政管理職能，并承擔(dān)相應(yīng)的行政管理責(zé)任[25]。因此，村委會(huì)的地位尤為特殊，擁有著多重身份和職能，既作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表機(jī)構(gòu)，又是基層公共事務(wù)的治理機(jī)構(gòu)，還是村級(jí)行政管理的代理機(jī)構(gòu)。

價(jià)值方面。理解村委會(huì)的價(jià)值追求，需要從上述的多重身份來(lái)分析：首先，作為宅基地所有權(quán)的代表機(jī)構(gòu)，“集體所有”這一法律定義就意味著村集體需要肩負(fù)維護(hù)集體成員權(quán)益的價(jià)值追求，爭(zhēng)取并維護(hù)退地者的合法權(quán)益；其次，作為村基層公共事務(wù)的治理機(jī)構(gòu)，追求治理有效和治理能力的強(qiáng)化，既要求其對(duì)于村內(nèi)當(dāng)前要素進(jìn)行有效治理，改變當(dāng)前宅基地低效利用現(xiàn)狀，激活和顯化要素價(jià)值，同時(shí)響應(yīng)現(xiàn)狀的養(yǎng)老環(huán)境待優(yōu)化的需求，又要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，積累更多的治理資本，保留未來(lái)村內(nèi)發(fā)展要素；最后，作為村級(jí)行政管理的代理機(jī)構(gòu)，受到上級(jí)政府行政意志的驅(qū)使，不得不響應(yīng)政府的退地決策，扮演好一個(gè)向下傳遞的角色，積極宣傳置換模式，與農(nóng)戶(hù)互動(dòng)，推動(dòng)建設(shè)用地指標(biāo)挖潛，避免行政懲罰的同時(shí)，追求行政任務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)和治理資本補(bǔ)貼。村委會(huì)“價(jià)值”成效在案例中具體實(shí)現(xiàn)為：（1）為退地老人爭(zhēng)取一系列公服設(shè)施配置，維護(hù)了成員權(quán)益；（2）以該模式退出超占多占宅基地 53戶(hù)，改變了原本低效利用的現(xiàn)狀，促進(jìn)鄉(xiāng)村要素治理；（3）退出了老人所使用的宅基地，掌握了處分所退22.73畝宅基地的主動(dòng)權(quán)，中心村部分留于村內(nèi)，為未來(lái)中心村的發(fā)展和集體成員的居住需求留下建設(shè)空間，盤(pán)活未來(lái)發(fā)展要素；（4）將非中心村騰退出的17.67畝建設(shè)用地指標(biāo)交予政府進(jìn)行增減掛鉤交易，完成了行政任務(wù)，同時(shí)收取2萬(wàn)元/畝的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，充實(shí)了治理資本。通過(guò)各項(xiàng)職能的有效發(fā)揮和利益實(shí)現(xiàn)，村委會(huì)自身的積極性得到了充分調(diào)動(dòng)。

能力方面。村委會(huì)作為行政代理和基層管理者的身份所賦予的社會(huì)權(quán)威屬性，以及村委會(huì)成員自然人構(gòu)成本身所具備的強(qiáng)有力的地緣和血緣關(guān)系，能夠形成強(qiáng)有力的社會(huì)信任與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)影響力，對(duì)于農(nóng)戶(hù)的退地行為響應(yīng)具有重要影響，影響著宅基地置換政策的執(zhí)行效率，這使得村委會(huì)既對(duì)于村民退地行為具有強(qiáng)力推動(dòng)作用，又有著充分的向上級(jí)爭(zhēng)取退地權(quán)益、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的“議價(jià)權(quán)”。同時(shí)，村委會(huì)還憑借法律賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理集體資產(chǎn)（占有、使用、收益和處分）的權(quán)能屬性，能夠代為行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)中的處分權(quán)能，對(duì)于建設(shè)用地指標(biāo)讓予政府交易具有合法權(quán)力，通過(guò)宅基地置換政策實(shí)現(xiàn)“置換退出—出售或保留—獲利”的完整執(zhí)行流程。

支持方面。政府是宅基地置換政策的發(fā)起者，而村委會(huì)只是執(zhí)行者，對(duì)于試點(diǎn)政策的實(shí)施，政府甚至給予額外的激勵(lì)，因此，具有源自于政府先天性的支持。對(duì)于農(nóng)戶(hù)而言，村委會(huì)憑借強(qiáng)社會(huì)影響力形成的被動(dòng)支持，以及其在置換政策執(zhí)行中，積極向上反饋農(nóng)戶(hù)需求，提出養(yǎng)老房建設(shè)需要配置的資源和置換所需達(dá)成的條件，充分發(fā)揮自身在政府和農(nóng)戶(hù)之間的紐帶作用，通過(guò)其權(quán)益爭(zhēng)取行為贏得了退地老人的主動(dòng)支持（圖4）。

3.3 退地老人養(yǎng)老福利增進(jìn)邏輯與成效

退地老人是宅基地的實(shí)際使用群體，也是宅基地置換政策的最主要受體，其只有在價(jià)值滿(mǎn)足時(shí)才會(huì)讓渡既有宅基地利益，而厘清老人視角下的宅基地置換模式的實(shí)現(xiàn)邏輯十分重要。

價(jià)值方面?；趯?shí)地調(diào)研，從案例村人地特征與老人訪(fǎng)談反饋中識(shí)別出退地老人的主要需求。首先，農(nóng)村老人與宅基地有著極強(qiáng)的粘度，宅基地為其提供了基本的居住保障功能[26]，而宅基地置換模式共退地59戶(hù)，其中54戶(hù)原本的房屋結(jié)構(gòu)為磚木或土坯結(jié)構(gòu)，房屋質(zhì)量較差，老人期望模式推進(jìn)能夠?qū)崿F(xiàn)居住環(huán)境的優(yōu)化。其次，由于農(nóng)村公服資源設(shè)施資源較少且較為分散，公服設(shè)施可達(dá)性較差，老人對(duì)于醫(yī)療等公服設(shè)施的便捷性要求始終處于需求期望狀態(tài)[27]。最后，農(nóng)村老人的留守和散居現(xiàn)狀，產(chǎn)生了強(qiáng)烈的孤獨(dú)感，這使其渴望積聚帶來(lái)社交等精神活動(dòng)[28]。退地老人“價(jià)值”成效在案例中具體實(shí)現(xiàn)為：（1）新建養(yǎng)老房滿(mǎn)足了住房保障和居住條件優(yōu)化的需求；（2）在養(yǎng)老房建設(shè)區(qū)域配置衛(wèi)生室和養(yǎng)老服務(wù)中心等公服設(shè)施，給老人提供了便捷的就醫(yī)條件和專(zhuān)門(mén)的娛樂(lè)社交場(chǎng)所，滿(mǎn)足了老人看重的醫(yī)療等公共服務(wù)資源的期望需求；（3）養(yǎng)老服務(wù)中心匯集了老人的社交群體，刺激退地老人發(fā)展社交需求，通過(guò)社交參與減弱了先前作為留守老人的孤獨(dú)感，滿(mǎn)足和發(fā)展了社交期望需求。退地老人需求滿(mǎn)足狀況的回訪(fǎng)結(jié)果顯示：90%以上的農(nóng)村老人滿(mǎn)意于置換后的房屋質(zhì)量、公服設(shè)施，提升了社交幸福感，實(shí)現(xiàn)其養(yǎng)老福利增進(jìn)。

能力方面。退地老人實(shí)現(xiàn)宅基地置換退出的能力，主要表現(xiàn)為具備退出當(dāng)前宅基地的產(chǎn)權(quán)支配能力和適應(yīng)新入住養(yǎng)老房環(huán)境的能力。產(chǎn)權(quán)支配能力來(lái)看，由于該地區(qū)存在廣泛的一戶(hù)多宅，退地老人大多獨(dú)立擁有宅基地，或子女擁有城鎮(zhèn)住房，老人所用宅基地僅承擔(dān)老人本身的居住保障功能，不涉及子女居住權(quán)益，因此老人可以獨(dú)立支配宅基地，讓渡宅基地權(quán)利[29]。房屋重置成本承擔(dān)能力來(lái)看，政府提供養(yǎng)老房裝修和必需的家居配置，省去了農(nóng)戶(hù)所擔(dān)心的房屋重置成本。新社交環(huán)境的適應(yīng)能力來(lái)看，由于置換模式的實(shí)施是以在行政村內(nèi)部自然村改變的方式進(jìn)行，社交群體不會(huì)發(fā)生改變，依舊處于原有的熟人社交環(huán)境中。生計(jì)適應(yīng)能力來(lái)看，由于宅基地往往位于農(nóng)戶(hù)自有農(nóng)地的腹地，耕作便利性的需求使得宅基地承載著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，通過(guò)就村安置的方式，農(nóng)戶(hù)的生活成本不會(huì)產(chǎn)生劇變，盡管老人居住地的變化會(huì)使之與原本耕作地塊的距離變遠(yuǎn)，但是，由于地處平原區(qū)，耕地基本完全實(shí)現(xiàn)機(jī)械化耕作，且退地后的耕作半徑依然能夠覆蓋原本耕地區(qū)域，不會(huì)因退地而被迫放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此，對(duì)于生計(jì)成本的影響較小。

支持方面。就宅基地置換模式而言，三個(gè)主要的參與者中，退地老人與其他兩個(gè)不同，政府和村集體內(nèi)部具有一致決策立場(chǎng)，僅需要滿(mǎn)足來(lái)于外部主體的支持，而退地老人則是需要同時(shí)獲得內(nèi)外部主體的支持。退地老人是宅基地的實(shí)際使用群體，但是在宅基地置換過(guò)程中，退地老人的決策卻是以老人為政策受體而嵌入農(nóng)戶(hù)家庭決策當(dāng)中的行為選擇，要從退地老人本身和退地老人家庭關(guān)系綜合考慮?？偟膩?lái)說(shuō)，退地老人僅是政策的接受方，政府和村委會(huì)是政策的發(fā)起者和推動(dòng)者，因此，具備天然的外部支持，退地老人的支持所受到的阻礙往往源自于家庭單位內(nèi)部，而內(nèi)部支持問(wèn)題主要源于子代意見(jiàn)。在“恩往下流”的現(xiàn)實(shí)背景下，子代掌握著極大的家庭資產(chǎn)處置的話(huà)語(yǔ)權(quán)，形成一種下位優(yōu)先的代際關(guān)系[30]，進(jìn)而使得子代意見(jiàn)直接影響宅基地退地決策。淺析吳起營(yíng)村案例中子代支持的原因：首先，宅基地退出行為不影響子代當(dāng)前居住權(quán)益，體現(xiàn)為一戶(hù)多宅下老人獨(dú)立擁有宅基地或子女擁有城鎮(zhèn)住房等；其次，該模式緩解了子女對(duì)于親代養(yǎng)老的壓力，對(duì)案例區(qū)來(lái)講，傳統(tǒng)的養(yǎng)老安排多以居家養(yǎng)老為主，這種方式天然依賴(lài)于子女付出的時(shí)間與經(jīng)濟(jì)成本，尤其根據(jù)老人健康狀況差異，養(yǎng)老問(wèn)題所帶給子女的壓力更趨嚴(yán)重，而退地?fù)Q房模式一定程度能夠通過(guò)實(shí)現(xiàn)互助養(yǎng)老，部分替代原本由子女負(fù)擔(dān)的家庭養(yǎng)老功能，釋放傳統(tǒng)養(yǎng)老模式下子女承擔(dān)的養(yǎng)老壓力；再次，由于宅基地所附隨的遺產(chǎn)屬性，財(cái)產(chǎn)處置與繼承主體的數(shù)量直接相關(guān)，在充分的政策認(rèn)知和倫理約束下，宅基地置換養(yǎng)老房的方式，將一定的宅基地權(quán)益置換成了養(yǎng)老福利權(quán)益，并將子女對(duì)于可繼承房地權(quán)益的多主體博弈問(wèn)題，轉(zhuǎn)換為對(duì)于親代“養(yǎng)老”優(yōu)化這一子代共同目標(biāo)的集體意見(jiàn)，使得原本子代“重口難調(diào)”的家庭集體形成了一致退地決策；最后，由干部的“帶頭”屬性所引致，退地老人受到家庭親屬關(guān)系中干部身份驅(qū)動(dòng)的政策號(hào)召，對(duì)于做出退地決策具有強(qiáng)影響效應(yīng)，案例中含有17戶(hù)干部及干部親屬家庭，他們切實(shí)發(fā)揮了干部的帶頭作用，推動(dòng)了早期退地工作的進(jìn)行，也為后續(xù)退地做出了示范。基于上述分析，退地老人得到了外部與內(nèi)部的共同支持，響應(yīng)宅基地置換政策（圖5）。

3.4 主體間的互動(dòng)行為和關(guān)聯(lián)機(jī)制

政府、村委會(huì)、退地老人三者的價(jià)值實(shí)現(xiàn)均包括在宅基地置換過(guò)程中，政績(jī)價(jià)值實(shí)現(xiàn)邏輯、組織職能發(fā)揮邏輯、養(yǎng)老環(huán)境優(yōu)化邏輯都能在置換政策框架內(nèi)進(jìn)行，在單個(gè)主體行為發(fā)生過(guò)程中，同步進(jìn)行著相互影響的主體互動(dòng)行為（圖6），且在互動(dòng)過(guò)程中嵌入了利益聯(lián)結(jié)機(jī)制、行政權(quán)威驅(qū)動(dòng)機(jī)制、強(qiáng)社會(huì)關(guān)系驅(qū)動(dòng)機(jī)制，共同推動(dòng)了宅基地置換政策的實(shí)施。

利益聯(lián)結(jié)機(jī)制貫穿所有主體的互動(dòng)行為之中，政府的利益通過(guò)退地老人權(quán)益讓渡和村委會(huì)指標(biāo)讓渡，以建設(shè)用地指標(biāo)的獲取實(shí)現(xiàn)，村委會(huì)的利益通過(guò)退地老人響應(yīng)置換以獲得政府經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼得以實(shí)現(xiàn)，退地老人的利益通過(guò)政府提供養(yǎng)老房實(shí)現(xiàn)，各主體的利益實(shí)現(xiàn)都依托于其他主體的讓渡和提供，彼此形成完整的利益聯(lián)結(jié)鏈條，共同推動(dòng)宅基地置換政策和自身利益實(shí)現(xiàn)。行政權(quán)威驅(qū)動(dòng)機(jī)制發(fā)生于政府→村委會(huì)→退地老人，政府憑借相比于村委會(huì)更高一級(jí)的權(quán)力地位，施加政策推進(jìn)的行政壓力，村委會(huì)則依據(jù)基層管理者所形成的類(lèi)行政身份，樹(shù)立政策本身的權(quán)威性屬性，吸引和推動(dòng)退地老人響應(yīng)政策。強(qiáng)社會(huì)關(guān)系驅(qū)動(dòng)機(jī)制發(fā)生于村委會(huì)→退地老人，村委會(huì)組織人員憑借行政人員身份樹(shù)立的社會(huì)影響力，以及熟人社會(huì)下地緣或者血緣關(guān)系形成的非正式網(wǎng)絡(luò)，疊加形成強(qiáng)社會(huì)關(guān)系影響力，推動(dòng)農(nóng)戶(hù)配合政策實(shí)施。

4 結(jié)論與討論

4.1 結(jié)論

通過(guò)價(jià)值、能力、支持三個(gè)維度的分析發(fā)現(xiàn)，在宅基地置換模式推進(jìn)中：（1）政府傾向于具有可量化特征的政績(jī)，同時(shí)追求“常規(guī)式+運(yùn)動(dòng)式”政績(jī)以實(shí)現(xiàn)政績(jī)最大化的“價(jià)值”，具有用地和資金“能力”，并通過(guò)提供主體所需服務(wù)和行政獎(jiǎng)勵(lì)的方式獲得退地老人和村委會(huì)“支持”。（2）村委會(huì)有著基于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表機(jī)構(gòu)、基層公共事務(wù)的治理機(jī)構(gòu)、村級(jí)行政管理的代理機(jī)構(gòu)三重身份所要求的維護(hù)集體成員權(quán)益、實(shí)現(xiàn)治理有效、完成行政任務(wù)的“價(jià)值”追求，以及社會(huì)網(wǎng)絡(luò)影響力和身份屬性賦予的用地處分權(quán)能的“能力”，獲得了先天的政府支持和農(nóng)戶(hù)的“被動(dòng)+主動(dòng)”“支持”。（3）退地老人追求住房保障和居住環(huán)境優(yōu)化、公服設(shè)施便捷性、社交優(yōu)化的“價(jià)值”，有著當(dāng)前本身具備退地條件和未來(lái)可適應(yīng)養(yǎng)老房的“能力”，得到了外部主體（政府和村委會(huì)）和內(nèi)部子代意見(jiàn)的“支持”。

宅基地置換模式符合政府政績(jī)價(jià)值實(shí)現(xiàn)邏輯、村委會(huì)組織職能發(fā)揮邏輯、退地老人養(yǎng)老福利增進(jìn)邏輯，各主體均在模式推進(jìn)中實(shí)現(xiàn)各自的“價(jià)值”成效。與此同時(shí)，政府、村委會(huì)、退地老人又在模式推進(jìn)中進(jìn)行著相互影響的互動(dòng)行為，在互動(dòng)過(guò)程中嵌入利益聯(lián)結(jié)機(jī)制、行政權(quán)威驅(qū)動(dòng)機(jī)制、強(qiáng)社會(huì)關(guān)系驅(qū)動(dòng)機(jī)制，共同推動(dòng)了宅基地置換模式的實(shí)施。

農(nóng)村老年人宅基地置換模式可以滿(mǎn)足多主體利益訴求，既能夠構(gòu)建集中的養(yǎng)老用地空間，提高未來(lái)養(yǎng)老資源的投入效率，又能夠盤(pán)活低效利用宅基地，推進(jìn)村莊用地布局優(yōu)化，是協(xié)同解決宅基地低效利用和農(nóng)村主體老齡化加劇問(wèn)題的有益探索。

4.2 討論

農(nóng)村老年人宅基地置換模式對(duì)于解決具有“一戶(hù)多宅”、“嚴(yán)重空心化、破敗化”、養(yǎng)老環(huán)境較差等多種癥結(jié)并存的村莊來(lái)講，具有一定的示范和推廣意義，但受主體異質(zhì)性和政策背景等影響，其執(zhí)行效率和接受度可能存在差異。政府要把握模式適用群體，在執(zhí)行初期，相對(duì)更適用于空巢獨(dú)居以及房屋條件較差的農(nóng)村老人，需要認(rèn)識(shí)到該模式目標(biāo)群體本身的形成過(guò)程是漸進(jìn)式的，需要堅(jiān)守用地和養(yǎng)老優(yōu)化的初衷，穩(wěn)步推進(jìn)，不應(yīng)僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益和政績(jī)價(jià)值而急于求成，損害農(nóng)民利益。另外，即便暫時(shí)的置換轉(zhuǎn)移會(huì)加劇非中心村的布局破碎程度，但對(duì)于農(nóng)村用地布局來(lái)講，只要是在朝著集中布局的規(guī)劃路徑進(jìn)行，這種漸進(jìn)式的推進(jìn)是可接受的，既能夠規(guī)避大拆大建而引致的各項(xiàng)矛盾，也避免因“一步到位式”產(chǎn)生高額的不可負(fù)擔(dān)的置換成本，需要給予歷史的耐心，漸進(jìn)引導(dǎo)。

從農(nóng)村宅基地和農(nóng)村養(yǎng)老相關(guān)性的理論分析來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村人口持續(xù)外流，農(nóng)村地區(qū)留守主體老弱化愈加凸顯和流出主體的宅基地居住功能逐步削弱已是既成事實(shí)，在人口外流背景下形成了普遍的代際分離的居住模式，面對(duì)需要履行的養(yǎng)老義務(wù)和宅基地需求的逐步弱化，養(yǎng)老問(wèn)題的解決使得子代對(duì)于宅基地權(quán)益讓渡成為可能，得以破除子代意見(jiàn)對(duì)于親代退地決策的阻礙，因此，以農(nóng)村養(yǎng)老為切入點(diǎn)解決農(nóng)村宅基地問(wèn)題的思路或許值得進(jìn)一步思考。本文所提出的宅基地置換模式，在微觀層面上，為家庭代際分離的農(nóng)戶(hù)提供了一種分擔(dān)養(yǎng)老義務(wù)和優(yōu)化養(yǎng)老供給的選擇，解決農(nóng)村的家庭養(yǎng)老問(wèn)題。在老齡化加劇的現(xiàn)實(shí)背景下，再將農(nóng)村養(yǎng)老優(yōu)化放置于宏觀層面來(lái)講，農(nóng)村抱團(tuán)式養(yǎng)老的發(fā)展，切實(shí)保障了農(nóng)民主體的福利提升，同時(shí)為宅基地退出問(wèn)題提供一個(gè)出口，對(duì)于促進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)宜居和鄉(xiāng)風(fēng)文明，有效實(shí)現(xiàn)以人為內(nèi)核的鄉(xiāng)村振興具有重要意義。因此，不論對(duì)該案例的合理性解釋存在多大的局限，案例本身都傳遞出一個(gè)強(qiáng)烈的信號(hào)，即宅基地置換與農(nóng)村養(yǎng)老優(yōu)化存在著合理的關(guān)聯(lián)邏輯。

需要承認(rèn)的是，“三圈”要素的缺失將使得結(jié)果偏離預(yù)期，而模式推進(jìn)也確實(shí)將面臨著一些可能的現(xiàn)實(shí)約束，制約模式發(fā)展，致使改革存在一定的不確定性。首先，案例模式帶著“試點(diǎn)樣板”和指標(biāo)收益增值的特殊屬性，具有政府特殊關(guān)注而形成的強(qiáng)大推動(dòng)力，但當(dāng)前建設(shè)用地指標(biāo)的市場(chǎng)需求萎縮，政府可能陷入指標(biāo)“增值”變現(xiàn)困境，進(jìn)而降低對(duì)模式的“價(jià)值”驅(qū)動(dòng)和資金投入能力，阻滯模式推進(jìn)。其次，模式執(zhí)行初期，多面向房屋條件較差的農(nóng)村老人，新建養(yǎng)老房對(duì)其尚有政策拉力，但后續(xù)推進(jìn)可能面臨農(nóng)戶(hù)房地財(cái)產(chǎn)價(jià)值較高和既有政策驅(qū)動(dòng)力不足的情況，致使農(nóng)戶(hù)“價(jià)值”追求不足，還可能失去子代“支持”。最后，農(nóng)戶(hù)退地預(yù)期中包含了宅基地再申請(qǐng)的權(quán)利，但宅基地資格權(quán)兌換成使用權(quán)實(shí)體的實(shí)踐還處于制度配套完善階段，如果不能及時(shí)兌現(xiàn)，可能造成模式公信力下降而難以延續(xù)，損害農(nóng)民權(quán)益，喪失農(nóng)戶(hù)對(duì)于政府的“支持”。

4.3 政策建議

為了保障模式推進(jìn)，需要落實(shí)資金資源供給和多制度共進(jìn)，以及鄉(xiāng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)動(dòng)配合。

（1）完善資金補(bǔ)充供給。鎮(zhèn)村應(yīng)向上級(jí)政府尋求額外的資源支持和激勵(lì)，申請(qǐng)鄉(xiāng)村振興等相關(guān)涉農(nóng)資金支持，實(shí)現(xiàn)資金補(bǔ)充。

（2）優(yōu)化養(yǎng)老房建設(shè)。政府應(yīng)當(dāng)持續(xù)關(guān)注農(nóng)村老年人群體，將更多的資金投入轉(zhuǎn)化為優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老資源和服務(wù)的供給，在養(yǎng)老條件優(yōu)化上形成累積效應(yīng)，放大模式的良性示范影響力，提升養(yǎng)老房?jī)r(jià)值以匹配后續(xù)退地群體的置換需求。此外，還應(yīng)從減輕子代養(yǎng)老壓力和滿(mǎn)足現(xiàn)勢(shì)養(yǎng)老需求的角度出發(fā)，培育發(fā)展互助養(yǎng)老組織，進(jìn)一步破除子代阻礙。

（3）推進(jìn)配套制度落實(shí)。推進(jìn)養(yǎng)老房建設(shè)持續(xù)優(yōu)化和宅基地申請(qǐng)審批等制度的落實(shí)來(lái)逐步兌現(xiàn)置換協(xié)議的承諾權(quán)益，同時(shí)面向后續(xù)農(nóng)戶(hù)開(kāi)放宅基地置換準(zhǔn)入制度，視需求情況周期性安排后續(xù)批次的準(zhǔn)入和養(yǎng)老房建設(shè)更新，形成模式的持續(xù)發(fā)展。

（4）加強(qiáng)政策宣傳號(hào)召。模式推進(jìn)既靠政策本身的“實(shí)惠”塑造拉力，也依賴(lài)政策宣傳形成的推力，要發(fā)動(dòng)干部、黨員、鄉(xiāng)賢等隊(duì)伍的帶頭和號(hào)召作用，積極進(jìn)行政策宣傳，喚起更多的響應(yīng)群體。

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Rural Residential Land Replacement Promotes Rural Elderly Care and Land Use Optimization： Logic Analysis and Effectiveness Assessment—A Case Study Based on “the Three Circles Theory”

ZHANG Jinxin1，YIN Chaohui2，GENG Yiwei3，CHEN Weiqiang2，CHEN Ligen1

（1. School of Public Administration， Nanjing Agricultural University， Nanjing 210095， China； 2. College of Resources and Environment， Henan Agricultural University， Zhengzhou 450002， China； 3. School of Public Policy， China University of Mining and Technology， Xuzhou 221000， China）

Abstract：The purposes of this study are to analyze the cases of rural elderly people’s rural residential land replacement， to clarify the behavioral logic and practical effects of the participating subjects， and to provide theoretical basis and reference for the solutions to rural elderly care and land use optimization， by using “the three circles theory” as an analytical framework. The research methods include “the three circles theory” and case analysis. The research results show that through the analysis along the dimensions of “value， capability and support，” the rural elderly rural residential land replacement mode aligns with the logic of government performance value realization， the functioning of village committees， and the enhancement of elderly retirement welfare. Each subject achieves their respective “value”effectiveness in the advancement of the mode. Simultaneously， the government， village committees and retired elderly people engage in mutual influencing interactive behaviors during the mode’s implementation. They embed mechanisms of interest linkage， administrative authority-driven mechanisms， and strong social relationship-driven mechanisms in the interactive process， collectively promoting the implementation of rural residential land replacement mode. In conclusion， the rural elderly rural residential land replacement mode aligns with the interests and realization logic of multiple stakeholders. It represents a beneficial exploration for jointly addressing the issues of inefficient rural residential land use and the aging rural populations. The study suggests the continuous attention to the needs of rural elderly and strengthening the three elements of interest realization for participating subjects through policy supply and resource input， which ensures the sustainable advancement of the mode and promote rural elderly care and land use optimization.

Key words：rural residential land replacement； rural elderly care； rural land use optimization； “the three circles theory”； case study

（本文責(zé)編：郎海鷗）

①不可繼承分為3類(lèi)情況：非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員不可繼承；原一戶(hù)多宅成員不可繼承；非一戶(hù)多宅的本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員不可繼承，但保留其宅基地資格權(quán)，在新一輪村莊規(guī)劃及宅基地申請(qǐng)審批制度推進(jìn)中逐步落實(shí)“戶(hù)有所居”的權(quán)利。

②由于超占部分本為違規(guī)占用，屬于具有福利屬性的宅基地以外的違規(guī)“超額福利”，但考慮到超占現(xiàn)象實(shí)屬歷史遺留問(wèn)題，而不同宅基地面積意味著財(cái)產(chǎn)權(quán)益差異，為了照顧退地群體內(nèi)部的“公平”，采用所退宅基地面積更高者享有優(yōu)先擇位權(quán)的方式來(lái)補(bǔ)償退地面積差異。