摘要：研究目的：梳理比較2023年國內(nèi)外土地管理領(lǐng)域研究進展，展望未來研究趨勢。研究方法：文獻分析法。研究結(jié)果：2023年國內(nèi)研究主要側(cè)重于注意力分配理論的土地管理應(yīng)用、自然保護地體系演進、自然資源資產(chǎn)管理、二輪土地承包到期延包、農(nóng)地征收及入市、委托代理法律性質(zhì)、耕地用途管制、進城農(nóng)民權(quán)益保護以及城鄉(xiāng)土地管理實踐中的非糧化治理、宅基地退出和低效用地再開發(fā)問題。在國際上，主要關(guān)注土地分配、土地治理、土地權(quán)益以及土地信息化管理等問題。研究結(jié)論：2023年土地管理研究秉持問題導(dǎo)向，在探索現(xiàn)實土地制度和法律法規(guī)改革方面的運行邏輯和實踐效果研究中取得了一定進展，但有關(guān)基礎(chǔ)理論創(chuàng)新、現(xiàn)實問題背后本質(zhì)規(guī)律的體系化凝練尚顯不足。2024年將重點關(guān)注土地管理基礎(chǔ)理論創(chuàng)新與應(yīng)用、土地用途管制私權(quán)保障與公權(quán)邊界、農(nóng)地制度聯(lián)動改革與城鄉(xiāng)融合發(fā)展、耕地保護與糧食安全法治保障以及城鄉(xiāng)公示地價體系的完善與應(yīng)用等議題。

關(guān)鍵詞：土地管理；土地科學(xué)；研究進展；展望

中圖分類號：F301.2 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2024）03-0105-11

基金項目：國家自然科學(xué)基金青年項目（42301295）；中國國土勘測規(guī)劃院項目“土地學(xué)科進展和土地科學(xué)前沿問題研究”（2023年）。

2023年，國內(nèi)外學(xué)者針對土地管理領(lǐng)域的基礎(chǔ)理論、應(yīng)用理論以及具體實踐方面展開了大量研究。本文采用文獻分析法，基于中國知網(wǎng)、萬方、Science Direct等中英文電子期刊數(shù)據(jù)庫，梳理并比較了2023年國內(nèi)外土地管理領(lǐng)域研究進展與研究重點，并結(jié)合實踐需求展望2024年相關(guān)研究方向和重點問題。研究以“土地管理”（land management）、“自然資源資產(chǎn)管理”（natural resource asset management）、“土地制度”（land institutions）、“土地政策”（land policy）、“土地法律”（land laws）、“土地權(quán)利”（land rights）等為關(guān)鍵詞進行文獻檢索，按照文獻研究的創(chuàng)新性與重要性，最終篩選出93篇文獻，其中中文文獻62篇，主要發(fā)表于《中國土地科學(xué)》 《自然資源學(xué)報》等期刊；英文文獻31篇，主要發(fā)表于Land Use Policy、Journal of Environmental Management等期刊。遴選文獻分布情況詳見表1。

1 2023年國內(nèi)外土地管理領(lǐng)域重點問題研究進展

1.1 國內(nèi)重點研究進展

2023年國內(nèi)土地管理領(lǐng)域研究在基礎(chǔ)理論、應(yīng)用理論以及應(yīng)用實踐方面均有所涉及?；A(chǔ)理論研究方面探討了注意力分配理論在土地管理領(lǐng)域的應(yīng)用，并對自然保護地體系的發(fā)展演進進行了分析比較。應(yīng)用理論研究主要包括土地管理制度和土地管理法律兩方面：前者主要關(guān)注自然資源資產(chǎn)管理制度體系、二輪土地承包到期延包政策、農(nóng)地征收制度改革以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革；后者涉及全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理法律性質(zhì)、耕地用途管制的法律保護與進城落戶農(nóng)民土地權(quán)益的法治保障。應(yīng)用實踐研究重點關(guān)注耕地非糧化治理的現(xiàn)實約束與治理對策、宅基地退出意愿影響以及城市更新中的土地再開發(fā)政策。

1.1.1 土地管理方法論和歷史比較研究

（1）注意力分配理論在土地管理中的應(yīng)用。注意力分配理論在公共管理研究中的應(yīng)用已得到充分檢驗，研究進一步探索了政府注意力分配與土地管理之間的關(guān)系問題。政府注意力分配指決策者對不同議題或事務(wù)注意力投入的多少，影響著決策行為、決策過程以及決策結(jié)果[1]。應(yīng)用于土地管理領(lǐng)域中，研究為探索不同政策制度落實在地方實踐應(yīng)用中的內(nèi)在規(guī)律提供了一種新的視角。具體來看，學(xué)者圍繞農(nóng)村土地制度改革[2]、土地儲備融資政策[3]以及環(huán)?？己酥贫萚4]對于政府注意力分配的影響展開了具體分析和討論，指出在任務(wù)驅(qū)動、利益導(dǎo)向、責(zé)任規(guī)避、地方競爭等邏輯規(guī)則下，最終決定著地方政府發(fā)展方向和目標選擇。

（2）自然保護地體系設(shè)計發(fā)展演進。自然保護地治理具有的客體復(fù)雜性、范圍不確定性以及利益主體的多元化特征致使實踐過程中的管理困境一直存在，關(guān)于其演進歷程與變革邏輯的經(jīng)驗總結(jié)備受關(guān)注。在經(jīng)歷了摸索創(chuàng)建階段、穩(wěn)步發(fā)展階段、快速發(fā)展階段到高質(zhì)量發(fā)展階段后[5]，為更好地應(yīng)對系統(tǒng)缺陷、利益沖突、理順機制和提升效能等方面的具體挑戰(zhàn)，研究均認為應(yīng)持續(xù)推動以國家公園為主體的自然保護地治理體系深入建構(gòu)[6-7]。具體來看，針對治理主體政府單一化問題，學(xué)者提出可以通過完善原住居民、私人主體和社會公眾的協(xié)同參與機制，進而有效發(fā)揮多元治理主體的角色優(yōu)勢[8]；為彌補傳統(tǒng)規(guī)制手段不足，研究指出可以通過“一般規(guī)定+特別規(guī)定”的模式設(shè)計以完善自然保護地特許經(jīng)營管理制度[9]；并引入保護地役權(quán)來解決土地經(jīng)營管理過程中的權(quán)屬不清和人地關(guān)系平衡問題[10]，最終實現(xiàn)未來自然生態(tài)保護、地方生計發(fā)展與國家長遠利益的有機協(xié)調(diào)。

1.1.2 土地管理制度研究

（1）自然資源資產(chǎn)管理制度體系完善。首先，自然資源資產(chǎn)管理制度體系作為一項復(fù)雜系統(tǒng)工程，仍需堅持在已有改革路徑及總結(jié)國內(nèi)外實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上進一步厘清思路、探索前行，最終形成一套上下協(xié)同、條塊結(jié)合、精準高效的制度體系落實機制[11]。有研究針對現(xiàn)實存在的歸屬不清、權(quán)責(zé)不明、監(jiān)管不力等問題，提出了在“三重分離”理論邏輯基礎(chǔ)上的所有權(quán)、使用權(quán)、監(jiān)管權(quán)、代理權(quán)“四權(quán)分治”體系[12]。其次，央地職責(zé)分工作為當前實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)有效治理的核心問題，研究從“治民”“治官”“治事”三類分析維度出發(fā)，指出不同的資產(chǎn)類別決定了以集權(quán)還是分權(quán)的治理模式，同時也因維度的變化而動態(tài)調(diào)整[13]。此外，關(guān)于自然資源資產(chǎn)保護使用規(guī)劃管理[14]、離任審計指標管理體系應(yīng)用[15]、損害賠償制度邏輯與請求權(quán)行使[16-17]、儲備制度體系構(gòu)建[18]等一系列配套制度措施研究也取得了重要進展。

（2）二輪土地承包到期延包政策。在土地第二輪承包面臨大批到期的現(xiàn)實背景下，關(guān)于農(nóng)地確權(quán)延包的政策解釋問題成為一項研究熱點。學(xué)界關(guān)于二輪土地承包到期后的延包方式形成了“變化說”和“不變說”兩類視角。前者從公平的角度出發(fā)，認為要科學(xué)處理好“生不增、死不減”問題就應(yīng)當按照人口變化結(jié)構(gòu)進行一次精確合理的重新分地[19]；后者基于效率角度，認為土地承包關(guān)系的穩(wěn)定與長久不變有利于穩(wěn)定農(nóng)戶預(yù)期、落實土地承包權(quán)以及實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，應(yīng)嚴守不打亂重分土地的政策底線[20]。未來應(yīng)審慎考慮制度設(shè)計的公平與效率統(tǒng)一問題，以建立“有地分地、無地賦權(quán)”的可替代土地調(diào)整的權(quán)益調(diào)節(jié)機制、保障低收入少地農(nóng)戶的利益訴求以及發(fā)揮集體經(jīng)濟組織的資源配置功能等多項配套工作確保土地承包到期延包政策的順利實施[20-22]。

（3）農(nóng)地征收制度改革。農(nóng)村土地征收問題復(fù)雜，涉及到土地資源、農(nóng)民生計和社會穩(wěn)定等多個方面?，F(xiàn)實中，縮小征地范圍、增加征地補償和規(guī)范征地程序三條關(guān)鍵改革路徑存在自洽性不足的難題，研究提出應(yīng)從制度定位、央地關(guān)系、市場參與、農(nóng)民行權(quán)多個維度予以破題[23]。與此同時，以往的單一外部控權(quán)方式在限制政府征地權(quán)力過程中存在瓶頸，未來可以通過完善土地征收審查程序、非強制性征地補償安置協(xié)議以及專設(shè)機關(guān)土地督察三條內(nèi)部行政路徑實現(xiàn)自我規(guī)制[24]。此外，為破解認定主體單一困境，還可以賦予法院審查政府規(guī)劃的權(quán)力以捍衛(wèi)“公共利益”的規(guī)范原旨[25]。

（4）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度改革。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度改革在取得階段性成果的同時依舊面臨著政策機制不清、經(jīng)營關(guān)系不明以及收益分配不均等困境[26]。目前，有研究發(fā)現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市已在推動鄉(xiāng)村二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及縣域經(jīng)濟增長、土地利用效率提升方面做出了重要貢獻[27-29]。與此同時，為減少政府、農(nóng)民集體和用地者三方之間的矛盾糾紛，研究認為在使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中應(yīng)通過合同效力性強制規(guī)定以劃定公法管制與合同自由的機制邊界[30]，并通過明確的政府優(yōu)先購買權(quán)來降低運行中的低價交易經(jīng)營風(fēng)險[31]。在共同富裕視角下，有研究指出未來入市土地增值收益的分配應(yīng)從建立區(qū)片綜合地價動態(tài)調(diào)整機制、免征入市收益所得稅以及靈活征收收益調(diào)節(jié)金三條路徑出發(fā)，實現(xiàn)不同主體之間的合理收益分配格局[32]。

1.1.3 土地管理法律研究

（1）全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理法律性質(zhì)。關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理法律性質(zhì)認定的難題一直存在。法律屬性與委托代理關(guān)系如何建立、運行及終止的全過程密切相關(guān)，現(xiàn)實中公法意義上的行政委托、私法意義上的民事委托以及公私法融合的新型委托代理三種界定方式均存在無法解決現(xiàn)實責(zé)任歸屬的難題[33]。研究認為，“委托”與“代理”的法律屬性差異導(dǎo)致在制度設(shè)計中不宜將“委托代理”一致定性為民事委托或代理，可以通過構(gòu)建基于信托理論的“委托人—受托人—受益人”三元主體機構(gòu)，以明確各方主體的權(quán)利義務(wù)[34]。此外，由于在民法邏輯下的國家所有權(quán)既不屬于行政職責(zé)，也無從建立民事協(xié)議關(guān)系，研究提出可以選擇將委托代理視為上下級政府間的行政協(xié)議以代為分配所有權(quán)行使[35]。

（2）耕地用途管制的法制路徑。嚴格的耕地用途管制是加強耕地保護利用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，關(guān)于其定位、建構(gòu)以及功能優(yōu)化問題一直是法治建設(shè)的焦點。在定位基礎(chǔ)方面，研究指出耕地用途管制應(yīng)在平衡公共役權(quán)和土地物權(quán)的公私權(quán)利關(guān)系基礎(chǔ)上，明確管制邊界、完善管制鏈條[36]。就其構(gòu)成來看，耕地用途管制的管控目標對象可以分為耕地轉(zhuǎn)非農(nóng)地管制、耕地轉(zhuǎn)其他農(nóng)地管制及耕地種植用途三個層級，均應(yīng)以保障糧食安全國家利益為法律本位[37]。為優(yōu)化耕地行政保護功能，研究指出應(yīng)建立耕地保護黨政同責(zé)的立法規(guī)范，通過法律法規(guī)之間的協(xié)同展開處罰、救濟、公益等以強制力為保障的保護措施，推進耕地保護目標的全面實現(xiàn)[38-39]。此外，嚴格的耕地用途管制也帶來了對耕地開發(fā)權(quán)的“準征收”條件，有學(xué)者認為在耕地保護過程中應(yīng)搭建“準征收”制度體系以實現(xiàn)多方主體的利益平衡[40-41]。

（3）進城落戶農(nóng)民土地權(quán)益的法律保護。中共二十大報告提出要“保障進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”。已有研究針對土地承包經(jīng)營權(quán)[42-43]、宅基地使用權(quán)[44-45]和集體收益分配權(quán)[46]“三權(quán)”的主體規(guī)范、權(quán)益屬性、退出流轉(zhuǎn)補償機制問題展開了整體協(xié)調(diào)的體系化研究[47]，為確保農(nóng)民不因進城落戶而喪失基本生存權(quán)益，又使其能夠借助市場機制合理分配土地增值收益。整體來看，要實現(xiàn)進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益的法治保障，就是要在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上首先依托涉農(nóng)改革激發(fā)土地權(quán)益價值；其次完善有償退出和流轉(zhuǎn)機制，增強農(nóng)民主動性和積極性；最后保留進城農(nóng)民部分成員身份和受讓資格，以解決其后顧之憂[48]。

1.1.4 土地管理實踐研究

（1）耕地非糧化治理的現(xiàn)實約束與治理對策。作為保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給的基礎(chǔ)支撐，關(guān)于耕地非糧化治理的實踐研究具有相當?shù)木o迫性和重要性。研究發(fā)現(xiàn)，中央與地方、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)戶的雙重利益博弈使得耕地流轉(zhuǎn)非糧化問題具有明顯的情境依賴特征，需要以“中央—地方—媒體—糧農(nóng)”的四方協(xié)同機制提升長效治理能力[49]。還有學(xué)者基于案例研究，重點探討了行政發(fā)包模式作為非糧化整治的組織邏輯盡管促進了要素配置效率的提高，但同時也造成了社會結(jié)構(gòu)隱性變革的負外部性影響，未來應(yīng)持續(xù)聚焦耕地非糧化整治與糧食安全政策銜接[50]。在“三變”改革過程中，有研究認為農(nóng)地制度創(chuàng)新具有“緩解撂荒”和“加劇非糧化”的雙向效應(yīng)，未來還需以更科學(xué)的政策創(chuàng)新確定二者之間的最優(yōu)均衡點[51]。此外，耕地非糧化治理過程中還面臨著主體積極性不足、生產(chǎn)條件限制、地方財政負擔、退出成本高企以及土地權(quán)責(zé)虛置等多重現(xiàn)實共性約束，研究從制度層面指出應(yīng)以種糧綜合效益提升為關(guān)鍵目標，輔以復(fù)耕還糧機制、產(chǎn)糧基礎(chǔ)設(shè)施、權(quán)能主體參與和配套支持政策的完善[52]。

（2）宅基地退出意愿的影響因素及政策效果。基于農(nóng)戶自愿原則的農(nóng)村宅基地退出作為農(nóng)村閑置資產(chǎn)盤活的重要環(huán)節(jié)，農(nóng)戶宅基地退出意愿的影響因素和政策效果受到廣泛關(guān)注。在國家宏觀政策層面，研究指出宅基地確權(quán)登記作為正式制度不利于農(nóng)戶宅基地退出，但作為非正式制度的社會資本可以從中發(fā)揮正向調(diào)節(jié)作用[53]。在中觀社會背景層面，政策規(guī)制對于農(nóng)戶宅基地退出意愿具有差異化影響，不僅受到引導(dǎo)性規(guī)范的影響，還受模范性規(guī)范制約[54]。在微觀個體方面，受農(nóng)戶個體特征和心理風(fēng)險預(yù)期等多因素影響，在信息獲取、群體規(guī)范、功能識別三維度形成的認知偏差影響了宅基地退出意愿[55]；此外，不同區(qū)位村莊宅基地超占面積對于農(nóng)戶退出意愿的影響也不同，表現(xiàn)出一般型>城郊型>邊遠型特征[56]。在政策效果方面，研究發(fā)現(xiàn)宅基地退出政策可以通過改善遷入社區(qū)生態(tài)環(huán)境水平、多元主體治理能力以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)程度實現(xiàn)社區(qū)治理韌性的有效提升[57]。

（3）城市更新中的土地再開發(fā)政策。城市更新的本質(zhì)是通過資源利用的重構(gòu)實現(xiàn)城市整體價值的提升，在城市存量建設(shè)用地普遍不足的現(xiàn)狀前提下，土地再開發(fā)政策成為城市更新的重要內(nèi)容[58]。中國的城市更新實踐既有國際城市發(fā)展規(guī)律的共性，也映射出基于實踐問題導(dǎo)向的中國式路徑特性[59]。未來的城市更新轉(zhuǎn)型應(yīng)建立在政府、市場、社會三方協(xié)作的治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，以微更新、微改造的理論與技術(shù)完善推動城市更新再實踐[59-60]。此外，伴隨著存量土地再開發(fā)成為城市發(fā)展的新常態(tài)，地方政府在土地再開發(fā)過程中也實現(xiàn)了由控制主導(dǎo)者向監(jiān)管協(xié)調(diào)者再到聯(lián)系運營者的角色定位轉(zhuǎn)變，城市企業(yè)主義的行動路徑也跳出對物質(zhì)資本及空間擴張的短視追求，轉(zhuǎn)而關(guān)注城市整體綜合競爭力與可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)[61-62]。

1.2 國外重點研究進展

1.2.1 土地管理制度研究

（1）強制土地再分配制度。由于世界人口規(guī)模持續(xù)擴大，土地資源短缺問題日益加劇，土地再分配制度受到愈來愈廣泛的關(guān)注。在進行土地再分配的過程中，一方面能夠保障農(nóng)業(yè)用地的可持續(xù)性，促進農(nóng)民生產(chǎn)效益的提高；另一方面能夠保障土地的公平分配，確保農(nóng)民擁有穩(wěn)定的土地權(quán)利[63]。有研究指出，合理的土地再分配能夠在一定程度上緩解土地退化現(xiàn)象，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，其原因在于貧困農(nóng)民更加依賴土地以維持生計，存在更強的內(nèi)生動力實現(xiàn)土地的可持續(xù)利用[64-65]。對阿姆哈拉地區(qū)的研究結(jié)果進一步表明，土地再分配對農(nóng)戶經(jīng)濟效益具有顯著影響，導(dǎo)致農(nóng)戶對化肥的投入量與施用強度需求大幅增加，期望以有限的土地資源獲得更多的經(jīng)濟效益[66]。

（2）土地治理體系完善。土地治理作為《新城市議程》與《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中的核心內(nèi)容，主要涉及到土地資源的獲取、使用、收益等相關(guān)政策制度規(guī)定[67]。在經(jīng)歷全球糧食危機后，埃塞俄比亞實施了大規(guī)模的土地收購與轉(zhuǎn)讓以推動農(nóng)業(yè)發(fā)展，然而卻演變成為一種土地掠奪行為，對當?shù)匦∞r(nóng)戶的土地權(quán)益和生計水平造成了潛在威脅，其本質(zhì)原因在于現(xiàn)有的土地治理制度政策框架尚未完善，偏離農(nóng)民利益與整體利益相均衡的原則[68]。有研究基于“社會—生態(tài)”系統(tǒng)與“社會—技術(shù)”系統(tǒng)的綜合視角，嘗試提出了土地治理變化轉(zhuǎn)型的可行性方案以及擺脫傳統(tǒng)路徑依賴的方法[69-70]，為土地治理體系的完善奠定基礎(chǔ)。

1.2.2 土地管理法律研究

（1）婦女土地權(quán)益的法律保護。確保婦女的土地所有權(quán)與使用權(quán)得到有效的法律保障是發(fā)展中國家正在面臨的重要問題之一。許多國家通過制定相關(guān)的國際準則與協(xié)定，以支持婦女獲得土地所有權(quán)。埃塞俄比亞通過編制農(nóng)村地籍，保障婦女有權(quán)進行土地登記；印度針對婦女的土地所有權(quán)在不同階段所面臨的歧視現(xiàn)象展開研究，提出應(yīng)以創(chuàng)新思維重新思考婦女的土地權(quán)益問題，并依此制定相關(guān)法律法規(guī)[71-72]。為了進一步探索并保護婦女的土地權(quán)益，研究通過搭建LADM模型，模擬人地關(guān)系并對性別問題進行研究，在性別平等層面加強婦女土地權(quán)益的保障[73-74]。未來還應(yīng)進一步呼吁不同國家和社會積極參與并支持保護婦女的土地權(quán)益，推動全球性別平等與可持續(xù)發(fā)展。

（2）土地保有權(quán)法制保障。土地是社會經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)，確保土地保有權(quán)得到有力的法律支持與保障對于個人、家庭以及社會的穩(wěn)定發(fā)展具有深遠意義。有研究提出土地保有權(quán)與糧食安全、生活水平以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程等方面均具有密切聯(lián)系[75]。土地保有權(quán)的缺失將導(dǎo)致人口大規(guī)模流動，對社會乃至整個國家產(chǎn)生負面影響[76]，因此，對土地保有權(quán)的保障需要以構(gòu)建法律體制為基礎(chǔ)，政治、經(jīng)濟、文化等因素為協(xié)同，以確保糧食安全、推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展[77-79]。對撒哈拉以南非洲地區(qū)的研究發(fā)現(xiàn)，通過協(xié)調(diào)優(yōu)化土地保有權(quán)法律體制可以使得土地使用者的土地權(quán)益得到安全保障，確保其能夠長期穩(wěn)定地享有土地生產(chǎn)力[80-81]。

1.2.3 土地管理實踐研究

（1）農(nóng)用地生態(tài)保護措施。農(nóng)用地除用于糧食生產(chǎn)以外，對生態(tài)環(huán)境以及生物多樣性等方面的可持續(xù)發(fā)展也具有重要意義。對農(nóng)用地過度施用農(nóng)藥等不合理的土地利用方式會對土地可持續(xù)發(fā)展造成威脅[82]。因此，農(nóng)用地的生態(tài)保護逐漸成為研究熱點。有研究建立了綜合種植系統(tǒng)評估農(nóng)用地生態(tài)環(huán)境，建議加強財政激勵措施，使農(nóng)民向更加環(huán)保的種植系統(tǒng)轉(zhuǎn)變，以緩解農(nóng)用地生態(tài)壓力、增加生態(tài)的可持續(xù)性[83]。為了維護農(nóng)用地的生物多樣性，通過區(qū)塊鏈、農(nóng)業(yè)光伏發(fā)電發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)等技術(shù)措施，為農(nóng)民提供全面的生產(chǎn)實踐記錄，加強數(shù)據(jù)驅(qū)動決策作用、促進糧食生產(chǎn)安全、維護生物多樣性以及加強農(nóng)用地的生態(tài)保護[84-85]。

（2）三維地籍管理。隨著對土地立體化運用與管理的需求不斷增加，三維地籍管理成為一項研究熱點。三維地籍管理涉及所有權(quán)登記、財政權(quán)利以及影響土地利用、開發(fā)和管理的各項要素[86]。通過將三維地籍技術(shù)引入土地權(quán)屬管理，更好地實現(xiàn)對立體空間信息的整合與運用，有助于在實踐中進一步明晰地表以下物體的權(quán)利歸屬，為土地管理提供更為準確的數(shù)據(jù)支撐[87]。此外，一項研究基于摩洛哥與其他國家的地籍發(fā)展差距，從法律、體制與技術(shù)三個方面提出未來三維地籍管理應(yīng)采用的準則[88]；西班牙四座城市的實踐研究，首先運用地籍數(shù)據(jù)研究三維城市形態(tài)變化，其次利用建筑體積與城市形態(tài)類型描述城市擴張與密集化的過程，為三維城市形態(tài)的政策制定提供依據(jù)[89]。

（3）土地利用沖突治理。社會經(jīng)濟的發(fā)展使得不同地區(qū)、主體之間對于土地數(shù)量和質(zhì)量的需求增加，導(dǎo)致土地利用沖突現(xiàn)象發(fā)生的規(guī)模與頻率與日俱增。隨著城市的快速擴張與土地征用范圍的不斷擴大，農(nóng)村地區(qū)用地很大程度上受到土地利用沖突的影響[90]。有研究闡釋了對土地利用沖突升級模式的見解，為分析沖突升級可能經(jīng)歷的地方、國家與全球三個發(fā)展階段提供理論依據(jù)[91]，并對產(chǎn)生沖突的不同原因、農(nóng)地使用沖突規(guī)模與結(jié)構(gòu)的變化、廣義互動博弈模型等內(nèi)容進行探索，提出通過完善土地管理的法律制度，推動土地利用系統(tǒng)向更加民主、公平和可持續(xù)的方向發(fā)展[92-93]。

2 國內(nèi)外重點研究問題對比及重點評述

2.1 國內(nèi)外研究重點問題比較

2023年國內(nèi)土地管理研究在扎實推進基礎(chǔ)理論研究的同時，重點關(guān)注在中國情境下自然資源產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)地管理制度、城鄉(xiāng)二元體制等制度變革過程中的一系列土地政策、法律以及實踐問題探討；國外土地管理研究則基于實踐需求，側(cè)重運用綜合技術(shù)手段進行研究評估，探索可持續(xù)土地管理的實現(xiàn)路徑。同時，土地產(chǎn)權(quán)保障、土地合理利用以及農(nóng)地保護問題等受到了國內(nèi)外的一致關(guān)注。關(guān)于如何更好地實現(xiàn)土地管理，國內(nèi)外研究均強調(diào)以法律法規(guī)、制度約束為基礎(chǔ)的多主體協(xié)同共治（表2）。

2.2 2023年重點進展評述

2023年土地管理領(lǐng)域研究緊扣理論問題和實踐需求，基本覆蓋了土地管理學(xué)科研究的各個方面，具體來看：（1）嘗試將注意力分配理論應(yīng)用于土地管理領(lǐng)域，為探究地方政府對土地管理問題的關(guān)注導(dǎo)向和行為邏輯提供了一個新的方法論視角；（2）通過回顧中華人民共和國成立以來的自然保護地體系制度設(shè)計的演進歷程，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，分析現(xiàn)實挑戰(zhàn)，對中國自然保護地治理體系持續(xù)優(yōu)化提出了迫切要求；（3）二輪土地承包到期延包政策的施行方式成為一項研究熱點，在不打亂重分土地的政策底線基礎(chǔ)上輔以各項配套保障措施完善，有助于實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一；（4）在肯定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革取得階段性成果的同時，針對過程中暴露出的體制機制、收益分配等管理問題提出了相應(yīng)解決方案，可推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的目標實現(xiàn)；（5）全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理的法律性質(zhì)認定問題在學(xué)理上分歧很大，研究指出通過引入信托理論和行政協(xié)議模式可以更好地明確各方主體權(quán)利義務(wù)，為下一步建立健全該領(lǐng)域的法定委托代理制度提供理論參考；（6）耕地用途管制是順應(yīng)糧食安全戰(zhàn)略的一項重要手段，研究圍繞推進法制路徑過程中定位、建構(gòu)以及功能優(yōu)化問題展開深入探討，為加快推進耕地保護專門立法提供了不同視角下的思路與建議；（7）耕地非糧化治理問題任重道遠，研究通過對實踐過程中面臨的現(xiàn)實約束系統(tǒng)梳理，針對性提出了政策制度層面的對策建議，因地制宜科學(xué)防止耕地非糧化；（8）關(guān)于宅基地退出的意愿影響與作用效果得到廣泛討論，研究發(fā)現(xiàn)不同尺度影響下的農(nóng)戶退出意愿差異明顯，其作用效果總體上呈現(xiàn)積極一面；（9）國際上，主要關(guān)注發(fā)展中國家的土地權(quán)屬保障、土地再分配及其衍生問題，提出以多主體協(xié)同共治促進土地管理效率提升。

2023年土地管理領(lǐng)域研究對制度設(shè)計與實踐應(yīng)用中出現(xiàn)的新問題進行了深入的分析討論，通過歸納總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)以進一步指導(dǎo)實踐。未來研究可以嘗試在以下方面加強：（1）現(xiàn)實中土地的公權(quán)力與私權(quán)利并存于同一幅宗地之上，理順二者之間的關(guān)系是實現(xiàn)土地管理良法善治的關(guān)鍵，但實際上關(guān)于土地管理基礎(chǔ)理論的系統(tǒng)性、平衡性研究尚顯不足，未來應(yīng)立足實踐進行方法論創(chuàng)新；（2）土地管理制度研究進展過程中的理論分析和論述創(chuàng)新性、批判性思維尚顯不足，應(yīng)破除思維定勢，對現(xiàn)存事物的表面和背后關(guān)系進行深入細致論證，全方位、多視角分析說明制度改革的合理性；（3）土地管理應(yīng)用實踐中關(guān)于政策評估、影響機制等問題一直是關(guān)注焦點，相較于對新政策新模式下的影響效應(yīng)追新追熱評價，關(guān)于科技進步與社會轉(zhuǎn)型背景下的土地利用方式變化、人地關(guān)系變化等問題的發(fā)展過程追蹤和范式凝練同樣值得關(guān)注。綜上，未來關(guān)于土地管理基礎(chǔ)理論研究亟待加強，在不斷探索復(fù)雜實證模型應(yīng)用的同時，通過方法論探索與歷史比較研究更能分析異同，挖掘復(fù)雜現(xiàn)象背后的本質(zhì)。

3 土地管理領(lǐng)域研究展望

3.1 重點研究問題展望

2024年是實施“十四五”規(guī)劃的關(guān)鍵一年。立足于中國式現(xiàn)代化進程在社會經(jīng)濟以及生態(tài)文明建設(shè)等領(lǐng)域深化拓展，土地作為最基本生產(chǎn)要素所具有的公共屬性決定著其配置利用、收益分配的特殊性，如何以土地要素的高效合理配置來支撐高質(zhì)量發(fā)展目標實現(xiàn)，不同學(xué)科交叉融合下的體系化、規(guī)范化、綜合化土地管理體系革新顯得尤為重要。在全面建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)強國和推進鄉(xiāng)村振興的目標下，迫切需要以更為嚴格的制度、更為嚴密的法治保護耕地，增加系統(tǒng)性和整體性以保障糧食安全和農(nóng)民切身利益。城市土地利用方面，存量時代下的低效用地再開發(fā)政策成為實現(xiàn)土地集約節(jié)約利用、推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然選擇，關(guān)于其機制、模式與路徑選擇問題值得關(guān)注；為適應(yīng)我國房地產(chǎn)市場供求關(guān)系發(fā)生重大變化的新形勢，2023年中央經(jīng)濟工作會議提出要完善相關(guān)基礎(chǔ)性制度，加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式，標志著與之相關(guān)的配套體制機制的建構(gòu)工作將受到重點關(guān)注。綜上，土地管理領(lǐng)域研究重點展望如下：

（1）多學(xué)科交叉融合視角下的土地管理理論創(chuàng)新。圍繞中國土地管理制度，政治學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等諸多學(xué)科各有其研究內(nèi)容、研究方法、研究思路，在同一幅土地也生產(chǎn)出差異化的話語體系，學(xué)科壁壘一直存在。隨著新科技革命深入發(fā)展和經(jīng)濟社會劇烈變革，要在研究中引領(lǐng)實踐，回應(yīng)實踐問題，在注重理論、以理論解釋實踐的同時要重視實踐需求，以學(xué)科之間的相互聯(lián)系、相互促進實現(xiàn)對外部環(huán)境變化的快速適應(yīng)調(diào)整，立足經(jīng)濟、規(guī)劃、工程、法律等多學(xué)科交叉特性支撐土地資源管理基礎(chǔ)理論發(fā)展創(chuàng)新。

（2）耕地保護法治體系的健全與完善。耕地保護作為一項系統(tǒng)工程，其法治框架的健全和完善關(guān)系著民生福祉、糧食安全和國家長治久安。在耕地保護專項立法方面，地方在實踐中關(guān)于耕地保護黨政同責(zé)、完善耕地占補平衡制度、耕地“非農(nóng)化”“非糧化”治理的有益經(jīng)驗探索上升到法律規(guī)定層面的具體內(nèi)容值得關(guān)注；《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）》、《糧食安全保障法（草案）》與耕地保護之間也存在著緊密聯(lián)系，同樣涉及到體制機制、監(jiān)督管理、收益分配、利益補償?shù)纫幌盗兄攸c問題的解決。

（3）低效用地再開發(fā)運行機制與政策研究。低效用地再開發(fā)是實現(xiàn)土地集約節(jié)約利用、適應(yīng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以及統(tǒng)籌保護資源保障發(fā)展的必然選擇，探索低效用地再開發(fā)的支持與引導(dǎo)政策成為關(guān)鍵。由于低效用地再開發(fā)處置類型多樣、情況復(fù)雜，與土地用途變更、空間結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)權(quán)主體轉(zhuǎn)移等息息相關(guān)，下一步應(yīng)重點關(guān)注在政策試點實踐過程中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定、利益分配機制以及相關(guān)配套政策制度建設(shè)問題。

（4）適應(yīng)房地產(chǎn)新發(fā)展模式下的土地要素配置與調(diào)控政策。破解房地產(chǎn)難題首先要解決土地問題，在以“商品房+保障房”雙軌制運行的房地產(chǎn)新發(fā)展模式背景下，完善土地要素配置與市場調(diào)控政策成為關(guān)鍵。長期以來，地方政府對土地財政的過度依賴與房價非理性上漲不無關(guān)系，新發(fā)展模式下這一傳統(tǒng)的土地供應(yīng)模式應(yīng)當如何變革？此外，還應(yīng)重點關(guān)注新發(fā)展模式下“人、房、地、錢”要素聯(lián)動機制、開發(fā)建設(shè)到維護使用的全生命周期管理機制以及保障性住房、城中村改造和“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)三大工程的全鏈條調(diào)控設(shè)計。

3.2 《中國土地科學(xué)》重點關(guān)注方向

在遵循土地管理學(xué)科發(fā)展基本規(guī)律的前提下，2024年《中國土地科學(xué)》或?qū)⒅攸c關(guān)注：（1）土地管理基礎(chǔ)理論創(chuàng)新與比較研究；（2）土地用途管制的私權(quán)保障與公權(quán)邊界；（3）現(xiàn)代治理理念下的土地管理改革實踐；（4）自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革與治理體系研究；（5）農(nóng)地制度聯(lián)動改革與城鄉(xiāng)融合發(fā)展；（6）耕地保護與糧食安全法治保障；（7）宅基地制度改革與農(nóng)民土地權(quán)益保護；（8）城鄉(xiāng)公示地價體系的完善與實踐應(yīng)用等。

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Progress Review on Land Science Research in 2023 and Prospects for 2024： The Sub-report on Land Management

ZHU Daolin1， 2， ZHANG Jiaqing1， WANG Qianhe1， HU Biqiao1， DING Yuze1， ZHANG Lixin1

（1. College of Land Science and Technology， China Agricultural University， Beijing 100193， China； 2. Center for Land Policy and Law， Beijing 100193， China）

Abstract： The purposes of this paper are to summarize and analyze the research progress in the field of land management at home and abroad in 2023， and to explore the research trend in the future. The research method is literature review. The results show that in 2023， the domestic research mainly focused on the application of attention allocation theory in land management， evolution of the nature reserve system， natural resource asset management， the extension of china’s second round of rural land， agricultural land acquisition and transfers， the legal nature of principal-agent relation， cultivated land use control， the protection of the rights and interests of farmers in cities， the non-grain governance in the practice of urban and rural land management， the problem of rural residential land withdrawal and inefficient land redevelopment. The international level focused on the issues related to land distribution， land governance， land rights and land information management. In conclusion， the research on land management in 2023 adhered to the problem orientation and has made some progress in the operational logic and practical effects of the reform of land system， laws and regulations， but the innovation of the relevant basic theories and the systematic abstraction of the essential laws underlying the practical problems are still insufficient. In 2024， the following topics deserve more investigations， such as the innovation and application of the basic theory of land management， private rights protection and public rights boundary of land use control， the linked reform of the rural land system and integrated urban-rural development， the farmland protection and the legal protection of food security， as well as the improvement and application of urban and rural published land price system.

Key words： land management； land science； research progress； prospects

（本文責(zé)編：郎海鷗）