摘要：《中華人民共和國糧食安全保障法》完善了我國糧食安全保障法律體系，是貫徹總體國家安全觀的重要舉措，為保障糧食安全提供了法律支持。解讀《中華人民共和國糧食安全保障法》的立法背景、框架內(nèi)容、相關(guān)制度內(nèi)容，提出具體落實(shí)舉措，有助于全面把握立法原意，推動(dòng)法律貫徹落實(shí)，確保糧食安全，具有積極現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：糧食安全保障法 立法背景 解讀 實(shí)施建議

引 言

民以食為天，國以糧為安。糧食安全是我國國家安全基石的重要組成部分。黨的十八大以來，我國牢固樹立新的國家糧食安全觀，確立了“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，糧食生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)備、應(yīng)急保障等能力全面增強(qiáng)。但糧食安全依然面臨著國際形勢(shì)復(fù)雜、剛性需求增加與增產(chǎn)難度加大、糧食儲(chǔ)備體制機(jī)制不健全、糧食流通體系不完善，等等。為全面貫徹國家糧食安全戰(zhàn)略，健全糧食安全保障制度體系，2023年12月29日，第十四屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議通過的《中華人民共和國糧食安全保障法》（以下簡(jiǎn)稱《糧食安全保障法》），這是繼《網(wǎng)絡(luò)安全法》《核安全法》《生物安全法》《數(shù)據(jù)安全法》之后的又一部以“安全”冠名的法律，也是為糧食安全制定的一部專門的法律?！都Z食安全保障法》的制定實(shí)施，將進(jìn)一步推動(dòng)我國糧食安全從政策性治理向法治化治理轉(zhuǎn)變。深入解讀《糧食安全保障法》的立法背景，把握法律框架結(jié)構(gòu)及主要制度內(nèi)容，有利于全面把握法律內(nèi)容，推動(dòng)法律貫徹落實(shí)，增強(qiáng)糧食安全執(zhí)法能力，為筑牢國家糧食安全提供有力法治保障。

一、《糧食安全保障法》的立法背景

（1）從國內(nèi)外糧食生產(chǎn)及國際發(fā)展形勢(shì)來看，我國已累計(jì)建成了10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，2023年全國糧食總產(chǎn)量13908.2億斤，比上年增加177.6億斤，增長(zhǎng)1.3%，連續(xù)9年穩(wěn)定在1.3萬億斤以上；全國糧食播種面積17.85億畝，比上年增加954.6萬畝，增長(zhǎng)0.5%。①雖然我國糧食產(chǎn)量連年豐收，人們的吃飯問題得到解決，但糧食生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)備等各個(gè)環(huán)節(jié)不夠緊密，糧食浪費(fèi)問題突出。根據(jù)《2023年中國食物與營(yíng)養(yǎng)發(fā)展報(bào)告》公布的數(shù)據(jù)顯示，我國食物損耗浪費(fèi)率約為22.7%，這些損耗浪費(fèi)的食物可滿足1.9億人1年?duì)I養(yǎng)需求，糧食安全、食物供給處于緊平衡狀態(tài)[1]。當(dāng)今世界，百年未有之大變局加速演進(jìn)，國際關(guān)系愈發(fā)復(fù)雜，各種可預(yù)見和不可預(yù)見的因素增多，確保糧食安全是社會(huì)穩(wěn)定的重要支撐。

（2）從我國糧食安全保障已有的立法現(xiàn)狀來看，我國法律法規(guī)、或者規(guī)章制度中，均有糧食安全保障的相關(guān)規(guī)定，但這些規(guī)定比較零散，散見于多部法律法規(guī)中的具體條款[2]。如《糧食流通管理?xiàng)l例》《糧食質(zhì)量安全監(jiān)管辦法》《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》《政府儲(chǔ)備糧食質(zhì)量安全管理辦法》等。其中《糧食流通管理?xiàng)l例》于2004年頒布實(shí)施，歷經(jīng)三次修訂。2021年2月新修訂的《條例》在管理體制上提出“糧食安全黨政同責(zé)”；在管制方式上建立糧食流通信用監(jiān)管?！都Z食質(zhì)量安全監(jiān)管辦法》于2004年頒布，歷經(jīng)二次修改。2023年10月新修訂的《辦法》完善了糧食流通環(huán)節(jié)質(zhì)量安全管理規(guī)定，建立糧食質(zhì)量監(jiān)測(cè)機(jī)制，健全糧食重點(diǎn)環(huán)節(jié)質(zhì)量安全檢驗(yàn)制度，細(xì)化糧食和儲(chǔ)備行政管理部門、糧食質(zhì)量安全檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、檢驗(yàn)人員、糧食經(jīng)營(yíng)者違反質(zhì)量安全管理的法律責(zé)任。一系列法規(guī)條例、規(guī)章制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定、出臺(tái)和陸續(xù)修訂，為《糧食安全保障法》提供了重要參考。但“條例”“辦法”等部門規(guī)章法律位階較低，執(zhí)法權(quán)威剛性不足。此外，有關(guān)耕地保護(hù)、糧食應(yīng)急、糧食節(jié)約及相關(guān)監(jiān)管尚未有法律規(guī)制，缺少體系化頂層設(shè)計(jì)，需要從法律上予以明確。

（3）從歷史發(fā)展脈絡(luò)來看，糧食安全一般分為饑餓型、溫飽型、小康型和富裕型糧食安全[3]。從歷史發(fā)展進(jìn)程來看，當(dāng)一個(gè)國家糧食安全處在相應(yīng)安全類型時(shí)，需要結(jié)合本國實(shí)際及時(shí)采取差異性政策，以支持本國糧食生產(chǎn)、加工、流通、消費(fèi)。當(dāng)前，我國糧食安全正處于從小康型糧食安全向富裕型糧食安全過渡，要確保糧食安全，并實(shí)現(xiàn)谷物自給，口糧的絕對(duì)安全。西方發(fā)達(dá)國家富裕型糧食安全，則是把私人經(jīng)濟(jì)效益、服務(wù)全球霸權(quán)的國家戰(zhàn)略利益放在首位。而我國糧食安全保障立法保障的是我國國家主權(quán)管轄范圍內(nèi)每一位居民吃飽飯、吃好飯，把全體人民利益、國家和社會(huì)公共利益放在第一位，確保人民不因糧食質(zhì)量問題而影響身體健康、不因糧食安全問題而影響社會(huì)穩(wěn)定、國家富強(qiáng)，并在此基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)美好生活的追求和中華民族的偉大復(fù)興。

二、《糧食安全保障法》的框架內(nèi)容

本次審議通過的《糧食安全保障法》包括總則、耕地保護(hù)、糧食生產(chǎn)、糧食儲(chǔ)備、糧食流通、糧食加工、糧食應(yīng)急、糧食節(jié)約、監(jiān)督管理、法律責(zé)任和附則十一章共計(jì)74條，新法包含了耕地保護(hù)、糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)備、流通、加工、應(yīng)急、節(jié)約等各個(gè)環(huán)節(jié)的具體內(nèi)容，回應(yīng)了新時(shí)代糧食安全保障的具體需求，解決了糧食安全保障的風(fēng)險(xiǎn)隱患。在制度創(chuàng)建上，該法目標(biāo)明確、統(tǒng)攝性強(qiáng)、責(zé)任明晰等特點(diǎn)。

第一章總則。總則部分共9條，主要是提出了立法的宗旨、適用的范圍，明確了糧食安全保障的工作原則、部門職責(zé)內(nèi)容，提出糧食安全保障支持機(jī)制，以及糧食安全宣傳教育及獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定。

第二章耕地保護(hù)。耕地保護(hù)部分共8條，主要規(guī)定了耕地保護(hù)的范圍，耕地保護(hù)的總體目標(biāo)，建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，耕地轉(zhuǎn)其他農(nóng)用地的范圍及禁止性規(guī)定，建立耕地用途管控機(jī)制、耕地質(zhì)量保護(hù)制度，鼓勵(lì)復(fù)耕及鹽堿地綜合利用。

第三章糧食生產(chǎn)。糧食生產(chǎn)部分共11條，主要制定了種業(yè)的安全目標(biāo)及內(nèi)容，種子儲(chǔ)備制度及目的，農(nóng)資供應(yīng)、綠色種植及糧食生產(chǎn)水資源保障及責(zé)任主體，糧食生產(chǎn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)，明確了糧食生產(chǎn)功能區(qū)及重要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)“兩區(qū)”的劃定、建設(shè)、管理及禁止性規(guī)定，糧食生產(chǎn)者收益保障機(jī)制及保障資金的來源，糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，加大糧食安全保障考核權(quán)重。

第四章糧食儲(chǔ)備。糧食儲(chǔ)備部分共6條，主要規(guī)定了糧食儲(chǔ)備的類型，糧食儲(chǔ)備總量規(guī)模及動(dòng)態(tài)調(diào)整權(quán)屬，糧食儲(chǔ)備的品種結(jié)構(gòu)、區(qū)域布局，以及收購、銷售、輪換、動(dòng)用的具體要求，規(guī)定了承儲(chǔ)企業(yè)的責(zé)任，把糧食儲(chǔ)備工作情況納入地方政府向人大常委會(huì)報(bào)告內(nèi)容，接受人大監(jiān)督。

第五章糧食流通。糧食流通部分共7條，提出了糧食流通堅(jiān)持走市場(chǎng)化，并輔之以行政手段，各級(jí)政府建設(shè)糧食流通基礎(chǔ)設(shè)施責(zé)任，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，建立糧食經(jīng)營(yíng)臺(tái)賬，并要求向主管部門報(bào)送，接受其監(jiān)管，建立政策性收儲(chǔ)制度，規(guī)定了政策性收儲(chǔ)情形，指明了政府及相關(guān)部門調(diào)控糧食市場(chǎng)的幾種情形，建立糧食風(fēng)險(xiǎn)基金制度，規(guī)定了基金的具體用途。

第六章糧食加工。糧食加工部分共5條，明確了國家重點(diǎn)支持糧食加工業(yè)發(fā)展功能區(qū)，以及協(xié)調(diào)推進(jìn)糧食加工的具體類型，明確提出口糧優(yōu)先保障，細(xì)化地方糧食加工業(yè)布局及能力建設(shè)，鼓勵(lì)糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間建立穩(wěn)定產(chǎn)銷關(guān)系，給予糧食加工政策支持。

第七章糧食應(yīng)急。糧食應(yīng)急部分共5條，提出了糧食應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任及管理體制，明確了地方政府常規(guī)性糧食應(yīng)急體系建設(shè)要求及內(nèi)容，建立糧食緊急疏運(yùn)機(jī)制和國家、省、市縣三級(jí)糧食應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，建立糧食市場(chǎng)異常波動(dòng)報(bào)告制度、糧食應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，規(guī)定了糧食應(yīng)急響應(yīng)的啟動(dòng)及應(yīng)急處置措施。

第八章糧食節(jié)約。糧食節(jié)約部分共6條，提出了糧食節(jié)約的方針政策，明確了糧食節(jié)約工作領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管主體，規(guī)定了政府相關(guān)部門履行相應(yīng)糧食節(jié)約職能，鼓勵(lì)采用新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備研發(fā)推廣節(jié)約糧食，倡導(dǎo)糧食食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、公民個(gè)人及家庭節(jié)約糧食，單位食堂定期開展糧食節(jié)約檢查，糧食食品等行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)相應(yīng)糧食節(jié)約職責(zé)。

第九章監(jiān)督管理。監(jiān)督管理部分共7條，規(guī)定了糧食安全監(jiān)督檢查主體及措施，建立糧食安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制、信息共享機(jī)制，建立糧食安全監(jiān)測(cè)預(yù)警體系和糧食質(zhì)量安全追溯體系，把耕地保護(hù)和糧食安全責(zé)任制落實(shí)情況納入考核，特殊情形下外商投資糧食領(lǐng)域安全審查機(jī)制，建立糧食安全信用體系。

第十章法律責(zé)任。法律責(zé)任部分共8條，詳細(xì)規(guī)定了對(duì)違反本法行為應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事法律責(zé)任。

第十一章附則。附則部分共2條，明確了本法所稱的“糧食”范圍。規(guī)定“油料”“食用植物油”的安全保障參照本法適用；本法的施行日期。

三、《糧食安全保障法》的相關(guān)制度

1. 糧食安全責(zé)任制。2014年國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于建立健全糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制的若干意見》，提出“糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制”，2021年中央一號(hào)文件首次明確提出要實(shí)行糧食安全黨政同責(zé)，黨委在糧食安全中處于政治領(lǐng)導(dǎo)地位，政府在糧食安全中處于行政領(lǐng)導(dǎo)地位，縣級(jí)以上地方人民政府也應(yīng)承擔(dān)糧食安全責(zé)任。本次將“糧食安全黨政同責(zé)”以立法方式確認(rèn)，并規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)保障本行政區(qū)域糧食安全的具體責(zé)任”。

2. 耕地保護(hù)補(bǔ)償制度。“民非谷不食，谷非地不生?！绷?xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基，要像保護(hù)大熊貓那樣保護(hù)耕地。為調(diào)動(dòng)耕地保護(hù)責(zé)任主體保護(hù)耕地的積極性，《糧食安全保障法》規(guī)定，“國家建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度”。

3. 占用耕地補(bǔ)償制度。為服務(wù)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤，促進(jìn)有效投資重要項(xiàng)目落地實(shí)施，國家加大了土地要素保障，全國農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地、工礦倉儲(chǔ)用地、基礎(chǔ)設(shè)施及其他用地的面積持續(xù)增長(zhǎng)。為了守住18億畝耕地紅線，鞏固糧食安全基礎(chǔ)，國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。《糧食安全保障法》規(guī)定，“因非農(nóng)業(yè)建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)等占用耕地的，應(yīng)當(dāng)落實(shí)補(bǔ)充耕地責(zé)任，補(bǔ)充與所占用耕地?cái)?shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍薄?/p>

4. 種子儲(chǔ)備制度。糧食安全，從選好一粒種子開始。種子質(zhì)量與安全直接關(guān)系到農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量，進(jìn)而影響到人們的食品安全和健康。我國是世界上第二大種子需求國，每年需要進(jìn)口大量的優(yōu)良種子。我國自然災(zāi)害頻發(fā)，直接或間接導(dǎo)致種子品質(zhì)、數(shù)量下降。為保障種子安全，我國建立種子儲(chǔ)備制度。《糧食安全保障法》規(guī)定，“省級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立種子儲(chǔ)備制度，主要用于發(fā)生災(zāi)害時(shí)糧食生產(chǎn)需要及余缺調(diào)劑”。

5. 糧食風(fēng)險(xiǎn)基金制度。1994年《糧食風(fēng)險(xiǎn)基金實(shí)施意見》中首次提出要建立糧食風(fēng)險(xiǎn)基金制度。糧食風(fēng)險(xiǎn)基金是中央和地方政府為平抑糧食市場(chǎng)價(jià)格，維護(hù)糧食正常流通秩序，實(shí)施經(jīng)濟(jì)調(diào)控的專項(xiàng)資金。近年來，由于政策配套不完善、存在超支現(xiàn)象，基數(shù)及補(bǔ)貼范圍不合理等。為此，《糧食安全保障法》明確提出“糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，主要用于支持糧食儲(chǔ)備、穩(wěn)定糧食市場(chǎng)等”。

6. 糧食應(yīng)急管理體制。糧食安全保障的應(yīng)急體系是國家安全體系的重要組成部分，為提升糧食應(yīng)急保障能力，完善糧食應(yīng)急管理體系，《糧食安全保障法》專門對(duì)糧食安全保障應(yīng)急機(jī)制作出規(guī)范，提出“國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的糧食應(yīng)急管理體制”。

7. 糧食市場(chǎng)異常波動(dòng)報(bào)告制度。《糧食安全保障法》規(guī)定，發(fā)生突發(fā)事件，引起糧食市場(chǎng)供求關(guān)系和價(jià)格異常波動(dòng)時(shí)，縣級(jí)以上地方人民政府發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、糧食和儲(chǔ)備等主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)將糧食市場(chǎng)有關(guān)情況向本級(jí)人民政府、上一級(jí)人民政府主管部門報(bào)告。

四、《糧食安全保障法》的實(shí)施建議

1. 要及時(shí)開展《糧食安全保障法》宣傳?！都Z食安全保障法》第七十四條規(guī)定“本法自2024年6月1日起施行”。從《糧食安全保障法》公布之日至正式實(shí)施是學(xué)習(xí)宣傳《糧食安全保障法》的關(guān)鍵期、黃金期。要通過廣播、電視、報(bào)紙、雜志、網(wǎng)絡(luò)、微信、微博、新聞客戶端等傳統(tǒng)媒體和新媒體為平臺(tái)，進(jìn)行全方位的宣傳、報(bào)道，營(yíng)造全社會(huì)學(xué)新法知新法用新法的濃厚氛圍，切實(shí)提升廣大人民群眾糧食安全意識(shí)。各級(jí)政府，尤其是糧食行政主管部門要帶頭學(xué)習(xí)宣傳《糧食安全保障法》，要重點(diǎn)做好糧食種植戶、經(jīng)營(yíng)者、農(nóng)技推廣人員學(xué)習(xí)宣傳工作，執(zhí)法、司法及糧食行政主管部門要積極開展送法進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)農(nóng)戶，把《糧食安全保障法》普法宣傳送到農(nóng)村田間地頭、送到糧食種植戶心坎上。

2. 要繼續(xù)推進(jìn)《糧食安全保障法》完善。認(rèn)真貫徹落實(shí)《糧食安全保障法》，把糧食安全保障意識(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)槔硇缘募Z食安全保障行為，其中既有倡導(dǎo)性指引也有強(qiáng)制性規(guī)范。也是一個(gè)不斷完善的過程。現(xiàn)實(shí)生活的豐富性使得立法不可避免地存在一定滯后性，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以及糧食安全保障領(lǐng)域形勢(shì)的變化，還需要進(jìn)一步細(xì)化，就其中的立法精神、立法原則再進(jìn)一步的具體化，提升法律實(shí)踐的可執(zhí)行性。例如，糧食應(yīng)急章節(jié)，要進(jìn)一步細(xì)化糧食產(chǎn)量、價(jià)格、供應(yīng)鏈穩(wěn)定性等多重復(fù)合性風(fēng)險(xiǎn)的糧食安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)研判預(yù)警機(jī)制[3]，糧食安全保障機(jī)制應(yīng)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，當(dāng)我國發(fā)展邁入富裕型糧食安全階段，糧食數(shù)量與質(zhì)量并重的安全保障形勢(shì)和要求必然會(huì)發(fā)生新的變化，在未來立法中應(yīng)予以補(bǔ)充完善。

結(jié) 語

全方位夯實(shí)糧食安全根基是實(shí)現(xiàn)國家安全的重要基礎(chǔ)[4]，頒布和實(shí)施《糧食安全保障法》，從法律層面厘清了耕地保護(hù)、糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)備、流通、加工、應(yīng)急、節(jié)約、監(jiān)管等具體內(nèi)容，明確了糧食安全保障各環(huán)節(jié)、各層面的保障責(zé)任主體，以糧食安全法治化確保糧食安全保障行穩(wěn)致遠(yuǎn)，夯實(shí)糧食安全根基[5]。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳錫文.食物保障安全是現(xiàn)代化強(qiáng)國的根本[N].糧油市場(chǎng)報(bào)，2023-4-4.

[2]穆中杰.糧食安全保障立法應(yīng)明確的幾個(gè)前提問題[J].中國糧食經(jīng)濟(jì)，2019（12）：32-33.

[3]王峰.食安全保障法草案提請(qǐng)審議：建立糧食應(yīng)急管理體制 健全糧食應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2023/6/27.

[5]房紹坤，袁曉燕.全方位夯實(shí)糧食安全根基的法治保障[J].學(xué)習(xí)與探索，2023（5）：85-95.

[6]李蕊.全方位夯實(shí)糧食安全根基的法治進(jìn)路[J].江西社會(huì)科學(xué)，2023（9）：41-50.

作者簡(jiǎn)介：吳清儀（1997—），女，漢，碩士研究生，南京財(cái)經(jīng)大學(xué)改革發(fā)展辦公室綜合管理科副科長(zhǎng)，主要從事高等教育工作。

① 1畝≈0.067公頃。