孫楠

◇中圖分類號(hào)：F233 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-5812（2016）090034-03

摘要：雖然行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度自2014年已開(kāi)始實(shí)施，但從現(xiàn)實(shí)的執(zhí)行情況來(lái)看，并不理想。本文就當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施過(guò)程中存在的幾個(gè)突出問(wèn)題，提出了加強(qiáng)宣傳、重視控制環(huán)境建設(shè)、構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、建立內(nèi)部控制工作機(jī)制等方面的建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 實(shí)施建議

2014年1月1日，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《內(nèi)控規(guī)范》）正式實(shí)施。作為以權(quán)力制衡權(quán)力，提高行政效率，保證資產(chǎn)安全完整，保證會(huì)計(jì)資料真實(shí)可靠，構(gòu)建不能腐、不敢腐、不易腐的一種長(zhǎng)效機(jī)制，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制構(gòu)建有利于在當(dāng)前的形勢(shì)下反腐敗和廉政風(fēng)險(xiǎn)防范，有利于行政事業(yè)單位內(nèi)部規(guī)范經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理，逐步形成以預(yù)算資金為主線的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)規(guī)范化、制度化、流程化。

我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的研究和實(shí)踐起步較晚，發(fā)展不成熟，在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中出現(xiàn)了很多問(wèn)題。本文擬結(jié)合行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題提出一些改進(jìn)建議。

一、加大《控制規(guī)范》知識(shí)的宣傳和普及力度

《內(nèi)控規(guī)范》自2014 年1 月1 日起已經(jīng)實(shí)施二年多，但從目前建設(shè)的執(zhí)行情況來(lái)看，與當(dāng)初提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平、規(guī)范內(nèi)部控制、加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的初衷大相徑庭。其中的問(wèn)題在于，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制缺乏相應(yīng)的理論基礎(chǔ)，人們對(duì)于該問(wèn)題的認(rèn)識(shí)停留于技術(shù)操作層面，配套的宣傳工作雷聲大雨點(diǎn)小，配套的改革和落地實(shí)施建設(shè)的運(yùn)行機(jī)制搭建工作沒(méi)有得到有效解決。從實(shí)際的執(zhí)行效果來(lái)看，大部分行政事業(yè)單位還處于一種觀望態(tài)度，真正實(shí)施內(nèi)部控制建設(shè)的單位又大多形成了一種新的制度規(guī)范手冊(cè)，并未得到有效實(shí)施。

應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)是在流程梳理的基礎(chǔ)上構(gòu)建一套從原來(lái)分散的各項(xiàng)制度過(guò)渡到以《內(nèi)控規(guī)范》為制度對(duì)標(biāo)的內(nèi)部控制制度整合體系，它將改變過(guò)去行政事業(yè)單位的目標(biāo)管理習(xí)慣，以經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)流程的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化驅(qū)動(dòng)整個(gè)行政事業(yè)單位從基礎(chǔ)管理層面走向流程管理，最終提升行政事業(yè)單位的管理水平。當(dāng)然，這會(huì)對(duì)原有的行政事業(yè)單位制度體系和工作習(xí)慣形成較大的沖擊，會(huì)面臨權(quán)力的重新配置、組織架構(gòu)的調(diào)整與不相容崗位的分離，會(huì)帶來(lái)人們的不理解和不支持，甚至?xí)腥撕?jiǎn)單地認(rèn)為這僅是財(cái)務(wù)部門一個(gè)部門的事情?？梢?jiàn)，對(duì)《內(nèi)控規(guī)范》的落地實(shí)施，應(yīng)先解決人們對(duì)內(nèi)控規(guī)范的正確理解問(wèn)題。當(dāng)然這也不是一蹴而就的事情，從已經(jīng)實(shí)施的企業(yè)內(nèi)部控制的執(zhí)行情況來(lái)看，內(nèi)部控制建設(shè)是一個(gè)漫長(zhǎng)而艱巨的過(guò)程，它需要財(cái)政部及各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)正確宣傳和普及內(nèi)部控制知識(shí)，形成“人人學(xué)內(nèi)控，處處講內(nèi)控”的良好氛圍。

二、構(gòu)建和諧的內(nèi)部控制環(huán)境

內(nèi)部控制內(nèi)容建設(shè)的核心是“控權(quán)”，難點(diǎn)是“制衡”，但關(guān)鍵是“一把手”。內(nèi)部控制建設(shè)能否取得實(shí)效，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)。只有“一把手”的強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)，各方面的積極性才能夠調(diào)動(dòng)起來(lái)。

首先，強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)，提高對(duì)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重視程度。單位負(fù)責(zé)人要對(duì)本單位內(nèi)部控制的實(shí)施情況承擔(dān)最終責(zé)任，要樹(shù)立人人參與的內(nèi)控建設(shè)理念，為內(nèi)控工作的落實(shí)創(chuàng)造良好的氛圍。單位要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)人員的培訓(xùn)，及時(shí)了解內(nèi)部控制發(fā)展的動(dòng)態(tài)，以更好地開(kāi)展內(nèi)控建設(shè)工作。單位內(nèi)控建設(shè)成敗的關(guān)鍵在于員工，通過(guò)形成相關(guān)管理文化，主動(dòng)建立與完善內(nèi)部控制環(huán)境，變被動(dòng)為主動(dòng)，才能真正做好內(nèi)控工作。

其次，建立健全相關(guān)管理制度，合理設(shè)置相關(guān)崗位。單位可根據(jù)內(nèi)部控制規(guī)范的要求，對(duì)現(xiàn)行的對(duì)單位有規(guī)定和約束的法規(guī)進(jìn)行梳理，并對(duì)照修改管理制度，使其固化在單位的日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中。此外，還應(yīng)對(duì)單位的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理，明確相關(guān)關(guān)鍵崗位的職責(zé)權(quán)限，使業(yè)務(wù)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制衡。

再次，把好關(guān)鍵崗位員工入口，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。對(duì)于單位重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，如預(yù)算、政府采購(gòu)、建設(shè)項(xiàng)目管理等，與之相關(guān)的崗位工作人員應(yīng)具備職業(yè)道德修養(yǎng)和專業(yè)勝任能力，單位要確保選拔任用的人員具備與其工作崗位相適應(yīng)的資格和人力，包括知識(shí)、技能、專業(yè)背景和從業(yè)資格，把好關(guān)鍵崗位工作人員的入口關(guān)。此外，預(yù)算管理、政府采購(gòu)、基建管理等方面的法律法規(guī)具有更新多、更新快的特點(diǎn)，因此需要定期對(duì)相關(guān)崗位工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使其及時(shí)了解和認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家的有關(guān)法律法規(guī)政策，督促相關(guān)人員自覺(jué)更新和提升專業(yè)技能和業(yè)務(wù)水平。

最后，強(qiáng)調(diào)單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制建立和實(shí)施的責(zé)任。我國(guó)行政事業(yè)單位普遍實(shí)施行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，單位一把手對(duì)單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)承擔(dān)最終責(zé)任。單位負(fù)責(zé)人要重視內(nèi)部控制體系的建設(shè)，在內(nèi)控的建立、運(yùn)行和監(jiān)督方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，并通過(guò)分工、授權(quán)等工作機(jī)制將內(nèi)控工作層層下達(dá)，樹(shù)立全員參與的內(nèi)控理念，讓風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)和內(nèi)控理念深入到單位的每一名員工內(nèi)心，進(jìn)而為內(nèi)部控制的實(shí)施建立良好的控制環(huán)境。

三、建立有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

單位應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的長(zhǎng)效機(jī)制，定期對(duì)單位風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、分析和評(píng)估，并以內(nèi)部管理制度的方式予以發(fā)布。在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，應(yīng)梳理單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，通過(guò)系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和單位的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理方案?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》對(duì)單位內(nèi)部控制的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容進(jìn)行框架性的指導(dǎo)，單位應(yīng)在相關(guān)原則和框架的范圍內(nèi)，結(jié)合單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的特點(diǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制制度化、長(zhǎng)效化。

具體來(lái)說(shuō)，在滿足“三定”規(guī)定的前提下，根據(jù)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的特點(diǎn)，成立專門的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)單位日常業(yè)務(wù)活動(dòng)中面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行及時(shí)、動(dòng)態(tài)的監(jiān)控，并匯報(bào)給相關(guān)責(zé)任人。行政事業(yè)單位由于承擔(dān)公共服務(wù)職能，其業(yè)務(wù)活動(dòng)與人們的生活息息相關(guān)，往往受廣大民眾的監(jiān)督，因此，行政事業(yè)單位除了需要關(guān)注業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)外，還要關(guān)注公眾對(duì)單位是否產(chǎn)生信任危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)立單位危機(jī)事件的緊急處理預(yù)案，防患于未然。

四、建立并逐步完善內(nèi)部控制工作機(jī)制

單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離是建設(shè)現(xiàn)代政府的客觀要求，也是有效防范舞弊和預(yù)防腐敗的關(guān)鍵。在構(gòu)建三權(quán)分離的決策機(jī)制時(shí)，應(yīng)從過(guò)程的分離和不相容崗位的分離兩個(gè)方面入手，通過(guò)建立議事決策機(jī)制、崗位責(zé)任制和關(guān)鍵崗位輪崗機(jī)制等制衡機(jī)制，既服從本單位“三定”規(guī)定的要求，在現(xiàn)有編制內(nèi)按照內(nèi)部控制的要求設(shè)計(jì)工作機(jī)制，又滿足業(yè)務(wù)活動(dòng)的需求。

單位應(yīng)建立健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機(jī)制。大額資金使用、大宗資產(chǎn)采購(gòu)、基本建設(shè)項(xiàng)目、對(duì)外投資和融資業(yè)務(wù)、預(yù)算調(diào)整等重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)一般由單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決策，對(duì)于業(yè)務(wù)復(fù)雜專業(yè)性強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，應(yīng)廣泛聽(tīng)取專家的意見(jiàn)，關(guān)系到公共利益和公眾權(quán)益的事項(xiàng)，要通過(guò)聽(tīng)證會(huì)等方式聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)。此外，對(duì)于重大事項(xiàng)的決議，應(yīng)形成書(shū)面決策紀(jì)要，如實(shí)反映每一議事成員的意見(jiàn)，并要求成員核實(shí)簽字，便于日后分清責(zé)任。對(duì)于通過(guò)決議的重大事項(xiàng)，應(yīng)對(duì)其執(zhí)行的效率和效果進(jìn)行跟蹤，建立問(wèn)責(zé)制度。

對(duì)于關(guān)鍵崗位的工作人員，單位應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)情況建立輪崗制度，從而盡早發(fā)現(xiàn)內(nèi)部管理中存在的問(wèn)題和隱患，也有利于克服相關(guān)人員的“疲勞效應(yīng)”，保持關(guān)鍵崗位工作人員的工作效率和工作熱情，促使其樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和拒腐防變的思想道德防線。

五、推進(jìn)內(nèi)部控制信息化，強(qiáng)化內(nèi)外部溝通

有效的信息溝通一方面能夠幫助單位內(nèi)部管理人員及時(shí)發(fā)現(xiàn)并正確理解在業(yè)務(wù)活動(dòng)中可能存在的問(wèn)題，進(jìn)而更好地執(zhí)行各項(xiàng)內(nèi)部控制制度，實(shí)現(xiàn)公共管理的目標(biāo)，同時(shí)及時(shí)公布單位運(yùn)營(yíng)的相關(guān)信息，有利于提高行政事業(yè)單位的透明度，減少信息不對(duì)稱性，提高公共管理的效率。此外，通過(guò)信息化的手段，一方面可以固化經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，自動(dòng)記錄和跟蹤業(yè)務(wù)流程的運(yùn)行狀態(tài)，將不相容崗位相分離和內(nèi)部授權(quán)審批等嵌入到信息系統(tǒng)中，減少人為因素對(duì)管理制度執(zhí)行的影響。

因此，單位需要利用先進(jìn)的科技手段，加快內(nèi)控信息化建設(shè)，將內(nèi)控思想、業(yè)務(wù)流程、崗位設(shè)置和評(píng)價(jià)及監(jiān)督通過(guò)信息化落地，整合信息系統(tǒng)，促進(jìn)數(shù)據(jù)集成和共享，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的系統(tǒng)化和常態(tài)化，對(duì)各業(yè)務(wù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化和流程化管理，減少人為因素干擾，以信息化手段加強(qiáng)內(nèi)部控制的剛性約束。

筆者認(rèn)為，內(nèi)部控制信息化的建設(shè)可以提高內(nèi)部控制的效率。第一，內(nèi)部控制的信息化建設(shè)有利于將制度顯性化為流程，將內(nèi)部控制的制度要求固化在信息系統(tǒng)中，推動(dòng)《內(nèi)控規(guī)范》的落地實(shí)施；第二，通過(guò)內(nèi)部控制信息化建設(shè)，可以實(shí)時(shí)反映單位內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自動(dòng)控制，降低人為因素的影響，促進(jìn)單位內(nèi)部控制的有效運(yùn)行，避免由于過(guò)多的內(nèi)部控制手段的嵌入而降低經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的運(yùn)行效率；第三，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的信息化有利于單位領(lǐng)導(dǎo)抓大放小，逐步從紛繁復(fù)雜的日常管理中解脫出來(lái)，集中精力思考本組織的發(fā)展戰(zhàn)略及處理更高附加值的工作，真正提高行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理的水平，提升公共服務(wù)的效率、效果。

此外，單位還應(yīng)采取措施加強(qiáng)溝通的效率和效果。具體地，在內(nèi)部溝通方面，單位應(yīng)改進(jìn)自下而上的溝通，一方面考慮建立投訴舉報(bào)機(jī)制，并保護(hù)相關(guān)舉報(bào)人的權(quán)益，減少溝通上的障礙和層級(jí)，對(duì)于緊急事項(xiàng)或者高風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)考慮建立快速上報(bào)機(jī)制。另一方面，單位領(lǐng)導(dǎo)要改進(jìn)工作作風(fēng)，積極踐行黨的群眾路線，深入到基層了解業(yè)務(wù)活動(dòng)中是否存在相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，防患于未然。在外部溝通方面，單位處理公共管理事務(wù)離不開(kāi)其他行政部門的配合和協(xié)調(diào)，因此需要進(jìn)一步完善政府信息公開(kāi)機(jī)制，加強(qiáng)政府電子政務(wù)建設(shè)，完善信訪制度，建立規(guī)范合理的聽(tīng)證制度，創(chuàng)新信息公開(kāi)方式，提高信息公開(kāi)覆蓋面，并及時(shí)做出反饋，為內(nèi)控機(jī)制的實(shí)施奠定信息基礎(chǔ)。

六、制定單位內(nèi)部控制規(guī)范手冊(cè)，落實(shí)與執(zhí)行內(nèi)控規(guī)范

在開(kāi)展調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，積極擬定有效適合本單位情況的《單位內(nèi)部控制規(guī)范手冊(cè)》，通過(guò)進(jìn)一步深入、全面掌握內(nèi)部控制規(guī)范的核心要義和運(yùn)作規(guī)則，增強(qiáng)貫徹內(nèi)部控制規(guī)范的主動(dòng)性、自覺(jué)性、實(shí)效性。分析單位內(nèi)部控制流程的重點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，補(bǔ)足短板，制定針對(duì)性的防控措施，強(qiáng)化內(nèi)部控制和約束。

具體措施建議如下：一是單位成立領(lǐng)導(dǎo)小組，建立內(nèi)部控制實(shí)施機(jī)構(gòu)，確定牽頭部門和負(fù)責(zé)人員；二是結(jié)合單位實(shí)際，有目的的開(kāi)展內(nèi)部控制規(guī)范培訓(xùn)和宣傳工作；三是針對(duì)單位各業(yè)務(wù)崗位、管理事項(xiàng)、業(yè)務(wù)流程集中查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、控制點(diǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)容忍度；四是對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理、制定具體控制制度；五是在形成出臺(tái)《單位內(nèi)部控制規(guī)范手冊(cè)》的基礎(chǔ)上，制定涉及到具體工作領(lǐng)域的《單位**（領(lǐng)域）管理內(nèi)部控制制度運(yùn)行手冊(cè)》《單位**（領(lǐng)域）管理內(nèi)部控制評(píng)價(jià)具體辦法》和《單位**（領(lǐng)域）管理內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作手冊(cè)》；六是定期組織專家開(kāi)展指導(dǎo)論證，提出工作改進(jìn)建議，為進(jìn)一步修改和完善《單位內(nèi)部控制規(guī)范》及其控制運(yùn)行、評(píng)價(jià)機(jī)制提供有價(jià)值的、建設(shè)性的意見(jiàn)。

七、適度保持外部監(jiān)督對(duì)單位內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施的推動(dòng)力

由于行政事業(yè)單位受多部門的監(jiān)管，容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)交叉、責(zé)任不清和相互推諉的情況，通過(guò)建立外部監(jiān)督機(jī)制，可以理順上級(jí)主管部門和同級(jí)監(jiān)管部門之間的關(guān)系，建立縱橫監(jiān)督方向的外部監(jiān)督體系。

在立法監(jiān)督角度，完善我國(guó)現(xiàn)有的法律體系，考慮頒布與財(cái)產(chǎn)公開(kāi)、廉政相關(guān)的法律，與《預(yù)算法》《會(huì)計(jì)法》《政府采購(gòu)法》等業(yè)務(wù)層級(jí)法律相互補(bǔ)充。司法機(jī)關(guān)加大對(duì)單位違法行為的查處力度，嚴(yán)格執(zhí)法。在政府監(jiān)督方面，分別從“管人”和“管事”兩個(gè)維度對(duì)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)和重要崗位人員進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)明確各監(jiān)管部門的職責(zé)權(quán)限，避免權(quán)責(zé)不清。此外，單位應(yīng)提高信息的透明度，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，督促相關(guān)部門自覺(jué)提升工作效率。

行政事業(yè)單位作為我國(guó)政府依法行政的主體，承擔(dān)著宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理和公共服務(wù)等職能，工作涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活的方方面面。建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系，對(duì)于提升單位財(cái)務(wù)管理水平、提高經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防范能力、規(guī)范業(yè)務(wù)活動(dòng)、提升科學(xué)管理的進(jìn)程具有重要作用。J

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