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        我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制落地實(shí)施得幾點(diǎn)建議

        2016-06-06 21:07:32孫楠
        商業(yè)會(huì)計(jì) 2016年9期
        關(guān)鍵詞:行政事業(yè)單位內(nèi)部控制

        孫楠

        ◇中圖分類號(hào):F233 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1002-5812(2016)090034-03

        摘要:雖然行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度自2014年已開(kāi)始實(shí)施,但從現(xiàn)實(shí)的執(zhí)行情況來(lái)看,并不理想。本文就當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施過(guò)程中存在的幾個(gè)突出問(wèn)題,提出了加強(qiáng)宣傳、重視控制環(huán)境建設(shè)、構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、建立內(nèi)部控制工作機(jī)制等方面的建議。

        關(guān)鍵詞:行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 實(shí)施建議

        2014年1月1日,《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《內(nèi)控規(guī)范》)正式實(shí)施。作為以權(quán)力制衡權(quán)力,提高行政效率,保證資產(chǎn)安全完整,保證會(huì)計(jì)資料真實(shí)可靠,構(gòu)建不能腐、不敢腐、不易腐的一種長(zhǎng)效機(jī)制,行政事業(yè)單位內(nèi)部控制構(gòu)建有利于在當(dāng)前的形勢(shì)下反腐敗和廉政風(fēng)險(xiǎn)防范,有利于行政事業(yè)單位內(nèi)部規(guī)范經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理,逐步形成以預(yù)算資金為主線的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)規(guī)范化、制度化、流程化。

        我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的研究和實(shí)踐起步較晚,發(fā)展不成熟,在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中出現(xiàn)了很多問(wèn)題。本文擬結(jié)合行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題提出一些改進(jìn)建議。

        一、加大《控制規(guī)范》知識(shí)的宣傳和普及力度

        《內(nèi)控規(guī)范》自2014 年1 月1 日起已經(jīng)實(shí)施二年多,但從目前建設(shè)的執(zhí)行情況來(lái)看,與當(dāng)初提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平、規(guī)范內(nèi)部控制、加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的初衷大相徑庭。其中的問(wèn)題在于,行政事業(yè)單位內(nèi)部控制缺乏相應(yīng)的理論基礎(chǔ),人們對(duì)于該問(wèn)題的認(rèn)識(shí)停留于技術(shù)操作層面,配套的宣傳工作雷聲大雨點(diǎn)小,配套的改革和落地實(shí)施建設(shè)的運(yùn)行機(jī)制搭建工作沒(méi)有得到有效解決。從實(shí)際的執(zhí)行效果來(lái)看,大部分行政事業(yè)單位還處于一種觀望態(tài)度,真正實(shí)施內(nèi)部控制建設(shè)的單位又大多形成了一種新的制度規(guī)范手冊(cè),并未得到有效實(shí)施。

        應(yīng)該認(rèn)識(shí)到,當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)是在流程梳理的基礎(chǔ)上構(gòu)建一套從原來(lái)分散的各項(xiàng)制度過(guò)渡到以《內(nèi)控規(guī)范》為制度對(duì)標(biāo)的內(nèi)部控制制度整合體系,它將改變過(guò)去行政事業(yè)單位的目標(biāo)管理習(xí)慣,以經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)流程的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化驅(qū)動(dòng)整個(gè)行政事業(yè)單位從基礎(chǔ)管理層面走向流程管理,最終提升行政事業(yè)單位的管理水平。當(dāng)然,這會(huì)對(duì)原有的行政事業(yè)單位制度體系和工作習(xí)慣形成較大的沖擊,會(huì)面臨權(quán)力的重新配置、組織架構(gòu)的調(diào)整與不相容崗位的分離,會(huì)帶來(lái)人們的不理解和不支持,甚至?xí)腥撕?jiǎn)單地認(rèn)為這僅是財(cái)務(wù)部門一個(gè)部門的事情??梢?jiàn),對(duì)《內(nèi)控規(guī)范》的落地實(shí)施,應(yīng)先解決人們對(duì)內(nèi)控規(guī)范的正確理解問(wèn)題。當(dāng)然這也不是一蹴而就的事情,從已經(jīng)實(shí)施的企業(yè)內(nèi)部控制的執(zhí)行情況來(lái)看,內(nèi)部控制建設(shè)是一個(gè)漫長(zhǎng)而艱巨的過(guò)程,它需要財(cái)政部及各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)正確宣傳和普及內(nèi)部控制知識(shí),形成“人人學(xué)內(nèi)控,處處講內(nèi)控”的良好氛圍。

        二、構(gòu)建和諧的內(nèi)部控制環(huán)境

        內(nèi)部控制內(nèi)容建設(shè)的核心是“控權(quán)”,難點(diǎn)是“制衡”,但關(guān)鍵是“一把手”。內(nèi)部控制建設(shè)能否取得實(shí)效,關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)。只有“一把手”的強(qiáng)勢(shì)推進(jìn),各方面的積極性才能夠調(diào)動(dòng)起來(lái)。

        首先,強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí),提高對(duì)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重視程度。單位負(fù)責(zé)人要對(duì)本單位內(nèi)部控制的實(shí)施情況承擔(dān)最終責(zé)任,要樹(shù)立人人參與的內(nèi)控建設(shè)理念,為內(nèi)控工作的落實(shí)創(chuàng)造良好的氛圍。單位要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)人員的培訓(xùn),及時(shí)了解內(nèi)部控制發(fā)展的動(dòng)態(tài),以更好地開(kāi)展內(nèi)控建設(shè)工作。單位內(nèi)控建設(shè)成敗的關(guān)鍵在于員工,通過(guò)形成相關(guān)管理文化,主動(dòng)建立與完善內(nèi)部控制環(huán)境,變被動(dòng)為主動(dòng),才能真正做好內(nèi)控工作。

        其次,建立健全相關(guān)管理制度,合理設(shè)置相關(guān)崗位。單位可根據(jù)內(nèi)部控制規(guī)范的要求,對(duì)現(xiàn)行的對(duì)單位有規(guī)定和約束的法規(guī)進(jìn)行梳理,并對(duì)照修改管理制度,使其固化在單位的日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中。此外,還應(yīng)對(duì)單位的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理,明確相關(guān)關(guān)鍵崗位的職責(zé)權(quán)限,使業(yè)務(wù)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制衡。

        再次,把好關(guān)鍵崗位員工入口,加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。對(duì)于單位重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng),如預(yù)算、政府采購(gòu)、建設(shè)項(xiàng)目管理等,與之相關(guān)的崗位工作人員應(yīng)具備職業(yè)道德修養(yǎng)和專業(yè)勝任能力,單位要確保選拔任用的人員具備與其工作崗位相適應(yīng)的資格和人力,包括知識(shí)、技能、專業(yè)背景和從業(yè)資格,把好關(guān)鍵崗位工作人員的入口關(guān)。此外,預(yù)算管理、政府采購(gòu)、基建管理等方面的法律法規(guī)具有更新多、更新快的特點(diǎn),因此需要定期對(duì)相關(guān)崗位工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn),使其及時(shí)了解和認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家的有關(guān)法律法規(guī)政策,督促相關(guān)人員自覺(jué)更新和提升專業(yè)技能和業(yè)務(wù)水平。

        最后,強(qiáng)調(diào)單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制建立和實(shí)施的責(zé)任。我國(guó)行政事業(yè)單位普遍實(shí)施行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,單位一把手對(duì)單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)承擔(dān)最終責(zé)任。單位負(fù)責(zé)人要重視內(nèi)部控制體系的建設(shè),在內(nèi)控的建立、運(yùn)行和監(jiān)督方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用,并通過(guò)分工、授權(quán)等工作機(jī)制將內(nèi)控工作層層下達(dá),樹(shù)立全員參與的內(nèi)控理念,讓風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)和內(nèi)控理念深入到單位的每一名員工內(nèi)心,進(jìn)而為內(nèi)部控制的實(shí)施建立良好的控制環(huán)境。

        三、建立有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

        單位應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的長(zhǎng)效機(jī)制,定期對(duì)單位風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、分析和評(píng)估,并以內(nèi)部管理制度的方式予以發(fā)布。在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí),應(yīng)梳理單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)流程,明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié),通過(guò)系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和單位的風(fēng)險(xiǎn)承受能力,制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理方案?!缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》對(duì)單位內(nèi)部控制的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容進(jìn)行框架性的指導(dǎo),單位應(yīng)在相關(guān)原則和框架的范圍內(nèi),結(jié)合單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的特點(diǎn),將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制制度化、長(zhǎng)效化。

        具體來(lái)說(shuō),在滿足“三定”規(guī)定的前提下,根據(jù)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的特點(diǎn),成立專門的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu),對(duì)單位日常業(yè)務(wù)活動(dòng)中面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行及時(shí)、動(dòng)態(tài)的監(jiān)控,并匯報(bào)給相關(guān)責(zé)任人。行政事業(yè)單位由于承擔(dān)公共服務(wù)職能,其業(yè)務(wù)活動(dòng)與人們的生活息息相關(guān),往往受廣大民眾的監(jiān)督,因此,行政事業(yè)單位除了需要關(guān)注業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)外,還要關(guān)注公眾對(duì)單位是否產(chǎn)生信任危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn),設(shè)立單位危機(jī)事件的緊急處理預(yù)案,防患于未然。

        四、建立并逐步完善內(nèi)部控制工作機(jī)制

        單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離是建設(shè)現(xiàn)代政府的客觀要求,也是有效防范舞弊和預(yù)防腐敗的關(guān)鍵。在構(gòu)建三權(quán)分離的決策機(jī)制時(shí),應(yīng)從過(guò)程的分離和不相容崗位的分離兩個(gè)方面入手,通過(guò)建立議事決策機(jī)制、崗位責(zé)任制和關(guān)鍵崗位輪崗機(jī)制等制衡機(jī)制,既服從本單位“三定”規(guī)定的要求,在現(xiàn)有編制內(nèi)按照內(nèi)部控制的要求設(shè)計(jì)工作機(jī)制,又滿足業(yè)務(wù)活動(dòng)的需求。

        單位應(yīng)建立健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機(jī)制。大額資金使用、大宗資產(chǎn)采購(gòu)、基本建設(shè)項(xiàng)目、對(duì)外投資和融資業(yè)務(wù)、預(yù)算調(diào)整等重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)一般由單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決策,對(duì)于業(yè)務(wù)復(fù)雜專業(yè)性強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),應(yīng)廣泛聽(tīng)取專家的意見(jiàn),關(guān)系到公共利益和公眾權(quán)益的事項(xiàng),要通過(guò)聽(tīng)證會(huì)等方式聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)。此外,對(duì)于重大事項(xiàng)的決議,應(yīng)形成書(shū)面決策紀(jì)要,如實(shí)反映每一議事成員的意見(jiàn),并要求成員核實(shí)簽字,便于日后分清責(zé)任。對(duì)于通過(guò)決議的重大事項(xiàng),應(yīng)對(duì)其執(zhí)行的效率和效果進(jìn)行跟蹤,建立問(wèn)責(zé)制度。

        對(duì)于關(guān)鍵崗位的工作人員,單位應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)情況建立輪崗制度,從而盡早發(fā)現(xiàn)內(nèi)部管理中存在的問(wèn)題和隱患,也有利于克服相關(guān)人員的“疲勞效應(yīng)”,保持關(guān)鍵崗位工作人員的工作效率和工作熱情,促使其樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和拒腐防變的思想道德防線。

        五、推進(jìn)內(nèi)部控制信息化,強(qiáng)化內(nèi)外部溝通

        有效的信息溝通一方面能夠幫助單位內(nèi)部管理人員及時(shí)發(fā)現(xiàn)并正確理解在業(yè)務(wù)活動(dòng)中可能存在的問(wèn)題,進(jìn)而更好地執(zhí)行各項(xiàng)內(nèi)部控制制度,實(shí)現(xiàn)公共管理的目標(biāo),同時(shí)及時(shí)公布單位運(yùn)營(yíng)的相關(guān)信息,有利于提高行政事業(yè)單位的透明度,減少信息不對(duì)稱性,提高公共管理的效率。此外,通過(guò)信息化的手段,一方面可以固化經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程,自動(dòng)記錄和跟蹤業(yè)務(wù)流程的運(yùn)行狀態(tài),將不相容崗位相分離和內(nèi)部授權(quán)審批等嵌入到信息系統(tǒng)中,減少人為因素對(duì)管理制度執(zhí)行的影響。

        因此,單位需要利用先進(jìn)的科技手段,加快內(nèi)控信息化建設(shè),將內(nèi)控思想、業(yè)務(wù)流程、崗位設(shè)置和評(píng)價(jià)及監(jiān)督通過(guò)信息化落地,整合信息系統(tǒng),促進(jìn)數(shù)據(jù)集成和共享,實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的系統(tǒng)化和常態(tài)化,對(duì)各業(yè)務(wù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化和流程化管理,減少人為因素干擾,以信息化手段加強(qiáng)內(nèi)部控制的剛性約束。

        筆者認(rèn)為,內(nèi)部控制信息化的建設(shè)可以提高內(nèi)部控制的效率。第一,內(nèi)部控制的信息化建設(shè)有利于將制度顯性化為流程,將內(nèi)部控制的制度要求固化在信息系統(tǒng)中,推動(dòng)《內(nèi)控規(guī)范》的落地實(shí)施;第二,通過(guò)內(nèi)部控制信息化建設(shè),可以實(shí)時(shí)反映單位內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況,實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自動(dòng)控制,降低人為因素的影響,促進(jìn)單位內(nèi)部控制的有效運(yùn)行,避免由于過(guò)多的內(nèi)部控制手段的嵌入而降低經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的運(yùn)行效率;第三,行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的信息化有利于單位領(lǐng)導(dǎo)抓大放小,逐步從紛繁復(fù)雜的日常管理中解脫出來(lái),集中精力思考本組織的發(fā)展戰(zhàn)略及處理更高附加值的工作,真正提高行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理的水平,提升公共服務(wù)的效率、效果。

        此外,單位還應(yīng)采取措施加強(qiáng)溝通的效率和效果。具體地,在內(nèi)部溝通方面,單位應(yīng)改進(jìn)自下而上的溝通,一方面考慮建立投訴舉報(bào)機(jī)制,并保護(hù)相關(guān)舉報(bào)人的權(quán)益,減少溝通上的障礙和層級(jí),對(duì)于緊急事項(xiàng)或者高風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)考慮建立快速上報(bào)機(jī)制。另一方面,單位領(lǐng)導(dǎo)要改進(jìn)工作作風(fēng),積極踐行黨的群眾路線,深入到基層了解業(yè)務(wù)活動(dòng)中是否存在相關(guān)風(fēng)險(xiǎn),防患于未然。在外部溝通方面,單位處理公共管理事務(wù)離不開(kāi)其他行政部門的配合和協(xié)調(diào),因此需要進(jìn)一步完善政府信息公開(kāi)機(jī)制,加強(qiáng)政府電子政務(wù)建設(shè),完善信訪制度,建立規(guī)范合理的聽(tīng)證制度,創(chuàng)新信息公開(kāi)方式,提高信息公開(kāi)覆蓋面,并及時(shí)做出反饋,為內(nèi)控機(jī)制的實(shí)施奠定信息基礎(chǔ)。

        六、制定單位內(nèi)部控制規(guī)范手冊(cè),落實(shí)與執(zhí)行內(nèi)控規(guī)范

        在開(kāi)展調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,積極擬定有效適合本單位情況的《單位內(nèi)部控制規(guī)范手冊(cè)》,通過(guò)進(jìn)一步深入、全面掌握內(nèi)部控制規(guī)范的核心要義和運(yùn)作規(guī)則,增強(qiáng)貫徹內(nèi)部控制規(guī)范的主動(dòng)性、自覺(jué)性、實(shí)效性。分析單位內(nèi)部控制流程的重點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié),補(bǔ)足短板,制定針對(duì)性的防控措施,強(qiáng)化內(nèi)部控制和約束。

        具體措施建議如下:一是單位成立領(lǐng)導(dǎo)小組,建立內(nèi)部控制實(shí)施機(jī)構(gòu),確定牽頭部門和負(fù)責(zé)人員;二是結(jié)合單位實(shí)際,有目的的開(kāi)展內(nèi)部控制規(guī)范培訓(xùn)和宣傳工作;三是針對(duì)單位各業(yè)務(wù)崗位、管理事項(xiàng)、業(yè)務(wù)流程集中查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、控制點(diǎn),確定風(fēng)險(xiǎn)容忍度;四是對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理、制定具體控制制度;五是在形成出臺(tái)《單位內(nèi)部控制規(guī)范手冊(cè)》的基礎(chǔ)上,制定涉及到具體工作領(lǐng)域的《單位**(領(lǐng)域)管理內(nèi)部控制制度運(yùn)行手冊(cè)》《單位**(領(lǐng)域)管理內(nèi)部控制評(píng)價(jià)具體辦法》和《單位**(領(lǐng)域)管理內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作手冊(cè)》;六是定期組織專家開(kāi)展指導(dǎo)論證,提出工作改進(jìn)建議,為進(jìn)一步修改和完善《單位內(nèi)部控制規(guī)范》及其控制運(yùn)行、評(píng)價(jià)機(jī)制提供有價(jià)值的、建設(shè)性的意見(jiàn)。

        七、適度保持外部監(jiān)督對(duì)單位內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施的推動(dòng)力

        由于行政事業(yè)單位受多部門的監(jiān)管,容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)交叉、責(zé)任不清和相互推諉的情況,通過(guò)建立外部監(jiān)督機(jī)制,可以理順上級(jí)主管部門和同級(jí)監(jiān)管部門之間的關(guān)系,建立縱橫監(jiān)督方向的外部監(jiān)督體系。

        在立法監(jiān)督角度,完善我國(guó)現(xiàn)有的法律體系,考慮頒布與財(cái)產(chǎn)公開(kāi)、廉政相關(guān)的法律,與《預(yù)算法》《會(huì)計(jì)法》《政府采購(gòu)法》等業(yè)務(wù)層級(jí)法律相互補(bǔ)充。司法機(jī)關(guān)加大對(duì)單位違法行為的查處力度,嚴(yán)格執(zhí)法。在政府監(jiān)督方面,分別從“管人”和“管事”兩個(gè)維度對(duì)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)和重要崗位人員進(jìn)行監(jiān)督,同時(shí)明確各監(jiān)管部門的職責(zé)權(quán)限,避免權(quán)責(zé)不清。此外,單位應(yīng)提高信息的透明度,接受社會(huì)公眾的監(jiān)督,督促相關(guān)部門自覺(jué)提升工作效率。

        行政事業(yè)單位作為我國(guó)政府依法行政的主體,承擔(dān)著宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理和公共服務(wù)等職能,工作涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活的方方面面。建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系,對(duì)于提升單位財(cái)務(wù)管理水平、提高經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防范能力、規(guī)范業(yè)務(wù)活動(dòng)、提升科學(xué)管理的進(jìn)程具有重要作用。J

        參考文獻(xiàn):

        [1]張慶龍,聶興凱.政府部門內(nèi)部控制研究述評(píng)與改革建議[J].會(huì)計(jì)研究,2011,(6).

        [2]劉永澤,唐大鵬.關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾個(gè)問(wèn)題[J].會(huì)計(jì)研究,2013,(1).

        [3]劉玉廷,王宏.美國(guó)加強(qiáng)政府部門內(nèi)部控制建設(shè)的有關(guān)情況及其啟示[J].會(huì)計(jì)研究,2008,(3).

        [4]薛杰遠(yuǎn).關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的思考[J].商業(yè)會(huì)計(jì),2014,(12).

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