摘"要：以廣東省S市農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度實證調(diào)查為基礎，深入探究我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》在具體運作中存在的缺陷。結(jié)合訴源治理將社會糾紛“源頭預防、前端化解”的要求，提出厘清制度的性質(zhì)定位，明確仲裁機構(gòu)獨立性，賦予仲裁“一裁終局”效力，嘗試構(gòu)建仲裁與調(diào)解相結(jié)合、仲裁與訴訟相銜接的良性互動機制等一系列解困建議，以重現(xiàn)公正、及時解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛，提升矛盾糾紛預防化解法治化水平，完善中國特色多元化糾紛解決機制。

關鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛；仲裁；糾紛解決；訴源治理

中圖分類號：D9257

文獻標識碼：A

文章編號：1008-2697（2024）01-0023-05

中共二十大報告提出要在社會基層堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，提升社會治理法治化水平。2021年頒布的《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》強調(diào)把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，抓前端、治未病[1]，與中國特色鄉(xiāng)村法治現(xiàn)代化的發(fā)展要求相契合。在此背景下，結(jié)合訴源治理要求完善農(nóng)村非訴解紛機制是提升鄉(xiāng)村治理法治化水平的題中應有之義。然而，作為農(nóng)村非訴解紛機制之典型的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》（以下簡稱《調(diào)解仲裁法》）由于立法過于原則及受各種因素的制約，在司法實務中的實踐情況堪憂，甚至面臨被“虛置”的尷尬困境。本文以廣東省S市為例，實證調(diào)研其農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度的實踐現(xiàn)狀，檢討其制度本身缺陷及實施過程中存在的問題，進而提出我國農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度的優(yōu)化進路。

一、廣東S市農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度的實施現(xiàn)狀

（一）總體情況

廣東省S市的經(jīng)濟發(fā)展處在廣東省內(nèi)的中等水平，由于其農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展較快，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)比較活躍，由此而引發(fā)的農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛多而復雜。為了更有效地解決本地的農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛，S市是廣東省內(nèi)較早成立農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁機構(gòu)的試點地市，其實施現(xiàn)狀對全國具有一定的代表性，故而選取S市作為調(diào)查研究對象。為全面了解廣東省S市農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度的實施情況，課題組通過翻閱案件材料、走訪農(nóng)地承包農(nóng)戶、與仲裁委員會辦公人員座談等形式對廣東省S市2區(qū)5個縣、1個自治縣及代管2個縣級市進行了實證調(diào)查。

S市地處廣東省的北部，是一個典型的以農(nóng)業(yè)為主要創(chuàng)收的城市，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)99個，行政村1207個，村民小組13828個，農(nóng)戶5145萬戶，農(nóng)業(yè)人口21466萬人。農(nóng)村勞動力12285萬人。集體所有的農(nóng)用地總面積200656萬畝（其中：耕地18925萬畝，園地3059萬畝，林地170306萬畝，草地238萬畝，養(yǎng)殖水面3682萬畝，其他農(nóng)用地4446萬畝）。據(jù)調(diào)研了解，S市家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積59127553畝，占家庭承包經(jīng)營的耕地面積的3187%。2022年，S市受理土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛412件，同比下降1723%；調(diào)處糾紛325件，同比下降2728%。

（二）S市農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛的表現(xiàn)類型及特點

1.表現(xiàn)類型

（1）因第二輪土地延包喪失土地承包經(jīng)營權(quán)而引發(fā)的糾紛。這類糾紛主要表現(xiàn)為：第一輪土地承包期間，承包方將自己的承包地交他人代耕，在第二輪土地延包工作中村小組沒有通知原承包方辦理延的相關手續(xù)，由于村小組的工作失誤，與第一輪承包方的土地的代耕者簽訂了農(nóng)村土地承包合同，而原承包方要收回原承包土地而引發(fā)的糾紛。

（2）委托代耕土地及第二輪土地延包而產(chǎn)生的糾紛。第一輪土地承包期間，承包方由于其他多種原因，將自己的承包地交由集體經(jīng)濟組織其他成員代耕（有些有代耕合同、有些只有口頭協(xié)議），在第二輪土地延包工作中，村小組沒有通知承包方辦理第二輪土地延包的相關手續(xù)，后因村小組收回代耕者所代耕土地繼續(xù)給原承包方承包而引發(fā)糾紛。

（3）因確認未發(fā)包土地歸屬權(quán)而引發(fā)的糾紛。這類糾紛主要表現(xiàn)為：第一輪土地承包期間，承包方將承包土地交回了村集體處置，在第二輪土地延包工作期間要求收回繼續(xù)承包，并收回了部分土地簽訂承包合同，10多年后又想收回延包時沒有收回的土地繼續(xù)承包而引發(fā)糾紛。

（4）村小組因土地流轉(zhuǎn)要求解除合同而引發(fā)糾紛。這類糾紛主要表現(xiàn)：20世紀80年代期間，當事人通過縣人口遷移辦同意，當事人舉家遷至平原區(qū)；當事人在其戶口遷入前已和接收村小組簽訂荒田承包合同，而村小組在合同沒有到期要求收回土地而引發(fā)糾紛。

2.糾紛特點

從上述所調(diào)查到的各類農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛中可發(fā)現(xiàn)，S市農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛與一般的民事糾紛不同。一是糾紛時間跨度長。大部份案件涉及第一輪土地承包；二是土地承包糾紛涉及面廣，參與人數(shù)多，容易激化，這類糾紛參與人數(shù)多，一旦得不到妥當?shù)慕鉀Q，就會引發(fā)群體事件；三是土地承包糾紛隱患較重。特別在完善第二輪土地延包工作中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作不夠到位，在掃尾工作中留有尾巴，監(jiān)管不到位等因素影響，今后在農(nóng)村土地承包確權(quán)工作中糾紛將成上升趨勢。四是土地承包糾紛調(diào)解、仲裁關系復雜，而且與農(nóng)戶的根本利益息息相關，土地糾紛涉及大多數(shù)案件呈現(xiàn)個體對群體，少數(shù)對多數(shù)，申請調(diào)解仲裁的都是“硬骨頭”，成功調(diào)解難度大，多數(shù)案件為仲裁裁決。

（三）S市農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁的機構(gòu)設置

在本轄區(qū)土地承包經(jīng)營糾紛較為突出的背景下，S市鼓勵各縣（市、區(qū)）結(jié)合自身實際設置農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁機構(gòu)，并以此推進農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛的有效解決。本文對S市各地區(qū)的農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁機構(gòu)展開了實地調(diào)查。據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計，S市共成立縣級仲裁委員會10個，有仲裁委員147人，其中：農(nóng)民委員24人；聘任仲裁員69人。以S市下屬的L縣為例，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁委員會于2010年8月13日成立。據(jù)受訪人員反映，由于受編制和經(jīng)費的影響，該縣將仲裁委員會設在縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，仲裁與行政職能合二為一，仲裁委員會主任由政府主管農(nóng)業(yè)副縣長擔任，成員由縣委辦、政府辦、綜治辦、農(nóng)財辦、法制局、司法局、農(nóng)業(yè)局、婦聯(lián)、經(jīng)聯(lián)社等部門相關人員組成，仲裁委員會下設辦公室，辦公室設在農(nóng)財辦，同時，各鎮(zhèn)在本轄區(qū)的鎮(zhèn)政府設立了農(nóng)地承包糾紛調(diào)解委員會。農(nóng)戶一旦發(fā)生農(nóng)地承包糾紛可以自行選擇到調(diào)解委員會調(diào)解解決。

（四）S市農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁的運行流程

與一般商事仲裁程序的啟動不同，農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁程序不以仲裁協(xié)議為啟動申請條件，只需涉糾紛一方當事人向農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁委員會提出申請即可[2]。依據(jù)國家農(nóng)業(yè)部的仲裁工作規(guī)范，廣東S市制定了調(diào)解仲裁的相關申請與受理工作流程，如圖1所示：

（五）S市農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁的實施效果

據(jù)統(tǒng)計，L縣涉及土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案件達103宗，其中：86宗是以鎮(zhèn)、村前期調(diào)解方式解決當事人土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛，6宗是由仲裁委作出仲裁裁決解決，11宗是訴訟解決。由此可見，村民主要是采用調(diào)解方式解決糾紛，采用仲裁方式解決的不多。可選擇的糾紛解決方式主要有訴訟、仲裁、調(diào)解三種，L縣農(nóng)地承包農(nóng)戶中，超過80%的農(nóng)戶選擇先調(diào)解，如調(diào)解不成再選擇訴訟方式，仲裁解決方式并非首選。且當?shù)刂俨脝T也普遍表示目前農(nóng)村承包土地經(jīng)營糾紛仲裁程序?qū)嵤┬Ч⒉焕硐搿?/p>

二、農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度的實施困境

（一）仲裁的行政化問題突出

由上述機構(gòu)設置可知，L縣行政機關在土地承包糾紛仲裁委員會人員編制方面具有完全的行政管理權(quán)。從仲裁機構(gòu)的組成來看，仲裁委員會的重要職位多由行政機關的領導或部門負責人擔任，如仲裁委員會的主任和副主任。而委員會里的成員也是由行政機關的干部兼任。盡管在設置的機構(gòu)名單里有農(nóng)民代表，但是在仲裁實踐中，農(nóng)民代表被選任為仲裁員甚少。從仲裁機構(gòu)的設置來看，仲裁機構(gòu)所需資金一般由地方財政劃撥，仲裁委員會辦公室一般設在有關農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門。以S市為例，自《調(diào)解仲裁法》實施以后，轄區(qū)內(nèi)的各縣區(qū)均設立了仲裁機構(gòu)，較多設立在農(nóng)業(yè)部門，也有的設立在農(nóng)經(jīng)中心、林業(yè)局，呈現(xiàn)出“兩塊牌子、一套人馬”的特點[3]。此外，仲裁委員會與仲裁庭的設立和分工也缺乏規(guī)范性和統(tǒng)一性，破壞了仲裁法的既定公正性和獨立性。特別是在涉及政府部門的糾紛中，難以讓當事人信服農(nóng)地承包糾紛仲裁委員會作出的裁決具有公正性，如果仲裁委員會作出與土地管理部門相關的裁決時，將會出現(xiàn)讓人難以接受的情形：土地管理部門既是裁判員，又是運動員，難以保證難保證仲裁不受行政干預[4]。

（二）“一裁兩審”制度悖逆仲裁的效率目標

公正取向和效率取向是我國仲裁立法的雙重價值取向。在我國當前偏重于公正價值而疏于重效率價值的特殊背景下，我們更應強調(diào)仲裁立法的效率本位[5]。與訴訟相比，選擇仲裁解決農(nóng)村土地承包糾紛具有及時簡單、節(jié)約成本、非對抗性、成本效益性等特性。但是與普通的民商事仲裁不同，依據(jù)《調(diào)解仲裁法》第四十八條

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第48條規(guī)定：“當事人不服仲裁裁決的，可以自收到裁決書之日起30日內(nèi)向人民法院起訴。逾期不起訴的，裁決書即發(fā)生法律效力”。的規(guī)定，農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁沒有實行“一裁終審”制度，而是實行“或裁或?qū)?、一裁兩審”制度。如果爭議各方當事人訴請法院裁判，則最終仲裁裁決不具有終局效力。此制度不僅會導致案件的解決期限延長，使得當事人需要投入大量時間成本和經(jīng)濟成本，還會使得當事人認為仲裁裁決是可選的，影響仲裁工作的正常有序進行，嚴重扭轉(zhuǎn)仲裁目標。法律應該保護裁決最終結(jié)性在各方當事人心中所尋求的合理期望[6]。《調(diào)解仲裁法》第四十八條的規(guī)定不利于案件的及時處理，不利于裁審制度的銜接。

（三）仲裁與訴訟銜接不暢

不同于民商事仲裁，《調(diào)解仲裁法》第四十八條規(guī)定農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁是“或裁或?qū)彙⒁徊脙蓪彙敝贫?。如果當事人在仲裁后再次向法院提起訴訟，法院將重新審理案件，不僅削弱了仲裁程序高效、快捷解決糾紛的重要功能，還使得仲裁機構(gòu)與法院很有可能重復工作，浪費司法資源。兩者的適合法律不統(tǒng)一也影響了仲裁與訴訟的相互銜接。如法院訴訟只能基于法律法規(guī)，而土地承包經(jīng)營糾紛仲裁還可以適用相關政策來裁定。同時，依《調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，若仲裁庭需進行財產(chǎn)保全、調(diào)查取證、先予執(zhí)行等程序，其本身無權(quán)采取相應措施，必須向人民法院申請協(xié)助，但實踐中往往難以實現(xiàn)。且受制于民事訴訟證據(jù)規(guī)則，仲裁部門依職權(quán)所取得的證據(jù)無法作為民事判決的依據(jù)。此外，仲裁裁決生效后，若一方當事人拒絕履行仲裁裁決，仲裁機構(gòu)無權(quán)強制執(zhí)行，需向法院申請，而法院往往不予以重視，致使當事人的合法權(quán)益無法實現(xiàn)[7]。

（四）受案范圍規(guī)定存在局限

農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛現(xiàn)行法律規(guī)定與事實存在出入的矛盾，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的確認糾紛是否應當納入仲裁的受案范圍存在諸多爭議。依據(jù)《調(diào)解仲裁法》第二條第一款第一項之規(guī)定，集體經(jīng)濟組織成員因未實際取得土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛屬于農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁的受理范圍內(nèi)，而《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱《承包糾紛解釋》）第一條第二款規(guī)定，農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛并不在法院民事訴訟的受理范圍之中，明確其受案范圍應當以是否簽訂承包合同為界限，未簽署合同的農(nóng)戶與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當被視為管理與被管理的關系，故二者之糾紛亦不應當定性為民事糾紛。但是據(jù)調(diào)研所知，仲裁機構(gòu)是受理集體經(jīng)濟組織成員土地承包經(jīng)營確權(quán)糾紛，然而法院對其相關訴訟不予受理，以致當事人的合法權(quán)益無法得到充分的保護。

三、農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度的完善路徑

（一）厘清農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁的性質(zhì)定位

學者們對農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁的性質(zhì)有不同的見解。一種觀點認為，農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁是行政仲裁[8]；另一種觀點卻認為，農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁之性質(zhì)是民事仲裁[9]。筆者認為，將農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁的性質(zhì)不應當定位為行政仲裁，但也不同于一般的民事仲裁。原因在于農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁是基于農(nóng)地承包經(jīng)營合同，而此合同恰恰體現(xiàn)的就是一種平等主體之間簽訂的民事合同，故而農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛應當是民事糾紛，而且根據(jù)我國《村民委員會組織法》第二條規(guī)定

《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條第一款：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。，當村民委員會與承包方簽訂農(nóng)村土地承包合同時所體現(xiàn)的身份是一個村民自治組織，其所享有的是民事權(quán)利，并不是行使行政權(quán)力，因而，定位農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁為行政仲裁這種觀點是不合理的[10]。由于受我國國情和土地承包經(jīng)營糾紛的特殊性影響，受到行政機關一定的干預，筆者贊同農(nóng)地承包經(jīng)營爭議仲裁應是一種介于民事仲裁和行政仲裁之間的一種特殊仲裁，其在保有民事仲裁一般原則的基礎上一定程度上接受行政部門的管理[11]。

（二）明確仲裁機構(gòu)的獨立性

堅持獨立性既是民間仲裁機構(gòu)的基本原則，也是維護公正的基本保障。農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的主體一般以農(nóng)民為主，由于農(nóng)民這個弱勢群體的基本特性，決定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁機構(gòu)不可能完全靠民間支持而獨立運作，政府介入與扶持是必不可少，但仲裁機構(gòu)并不會因此必然就失去獨立性。筆者認為，政府的參與和支持和仲裁委員會的獨立可以相互依存而不矛盾。如何處理好農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁委與政府之間的關系是關鍵。比如政府對仲裁機構(gòu)的支持可以體現(xiàn)在辦公場所和物質(zhì)的供給、程序規(guī)則的制定等；任何政府工作人員都必須嚴格遵守程序規(guī)則，不得干預具體的仲裁裁決，而要維護仲裁裁決的中立性和公正性。[11]農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁機構(gòu)的設置應考慮我國農(nóng)村土地承包糾紛的特殊性和具體國情，淡化其行政性，但又不完全排斥政府機構(gòu)的支持作用。

（三）賦予仲裁"“一裁終局”效力

在契約性、非政府性、中立性是農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁機構(gòu)的內(nèi)在特性以及認定農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁為介于民事仲裁和行政仲裁之間的一種特殊仲裁的基礎上，筆者認為應當賦予仲裁“一裁終局”效力，具體理由如下：

一是解決目前農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁實施困境之根本要求。賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁裁決的終局效力是解決目前農(nóng)地糾紛仲裁性質(zhì)行政化、程序司法化、效率低能化之根本要求，能夠提高糾紛解決效率，避免仲裁成為糾紛解決的“中間環(huán)節(jié)”，節(jié)約司法資源。明確人民法院對仲裁的司法監(jiān)督應當體現(xiàn)有限監(jiān)督的原則。如果爭議各方對仲裁裁決不滿意，人民法院對仲裁裁決僅限于司法審查，即程序性審查[12]。

二是堅持仲裁效率目標的必然要求。仲裁相對于法院訴訟而言，其顯著特點是注重效益。農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁現(xiàn)行的“一裁兩審”制度，致使糾紛的解決拖沓，增加當事人解決糾紛的成本，影響仲裁效率，扼殺了仲裁本身應有的效率價值優(yōu)勢。賦予農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁"“一裁終局”效力，有利于確保農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁裁決兼具效益和公平雙重價值。

（四）構(gòu)建仲裁與調(diào)解相結(jié)合、仲裁與訴訟相銜接的良性互動機制

一是堅持仲裁與調(diào)解相結(jié)合。據(jù)調(diào)研所知，調(diào)解是L縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛主要的解決方式，以鎮(zhèn)、村前期調(diào)解解決的糾紛案件為72宗，占此類案件糾紛案件總體數(shù)量的585%。由此可見，在農(nóng)地承包糾紛解決中應當充分發(fā)揮調(diào)解這一方式的力量。因此，堅持調(diào)解與仲裁相結(jié)合，應當結(jié)合訴源治理的要求，將農(nóng)地承包糾紛調(diào)解作為仲裁的前置程序，加強區(qū)（市、縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村各級聯(lián)動，在進入仲裁程序前充分發(fā)揮調(diào)解的作用，通過逐級開展調(diào)節(jié)工作，使得糾紛矛盾在基層得以化解。此外，由于農(nóng)村土地糾紛牽涉政策范圍廣、政府部門多以及利益關系復雜，僅依靠農(nóng)業(yè)主管部門力量難以解決糾紛，還需應當加強政府部門間聯(lián)系，聯(lián)動化解糾紛。二是強化仲裁與訴訟相銜接。完善仲裁與訴訟的銜接，筆者認為可以從適度賦予仲裁庭調(diào)查取證權(quán)與完善執(zhí)行監(jiān)督程序兩個方面入手。賦予仲裁庭一定限度的調(diào)查取證權(quán)，能夠以司法協(xié)助強化仲裁與訴訟二者之銜接。而如何界分仲裁庭調(diào)查取證權(quán)之合理限度，筆者認為，對于當事人因客觀原因不能自行收集且不涉及國家利益、不侵害社會和第三人合法權(quán)益的證據(jù)，仲裁庭可以依當事人申請自行收集；而對于歸屬公檢法三機關職權(quán)范圍內(nèi)的證據(jù)事項則通過協(xié)助調(diào)查取證函等方式進行。就執(zhí)行監(jiān)督程序之完善，筆者認為，對于農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁裁決可以參照國內(nèi)普通民商事仲裁設立撤銷或不予執(zhí)行兩種監(jiān)督程序，并在此基礎上新增允許當事人對上述裁定進行上訴的相關規(guī)定，以充分保護當事人的合法權(quán)益。

（五）適當擴大仲裁受案范圍

如上所述，農(nóng)村土地承包確權(quán)糾紛仲裁和訴訟受案范圍不一，法條與實踐存在沖突。從涉農(nóng)仲裁“或裁或?qū)?、一裁兩審”制度設計看，訴訟的范圍要比仲裁廣泛，否則會導致仲裁機構(gòu)作出裁決后，當事人對此類糾紛不服仲裁裁決通過法院二次救濟的渠道被切斷，訴訟的補正功能無法得以發(fā)揮。因此，《承包糾紛解釋》第一條第二款“只能由行政機關解決”之限制條件應當予以刪除，賦予法院監(jiān)督權(quán)利，統(tǒng)一仲裁與訴訟的受案范圍，充分保障當事人合法權(quán)益[13]。

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（責任編輯：楚"霞）