【摘 要】 高校內(nèi)部治理是高校治理的重要環(huán)節(jié)，關(guān)系著高等教育的質(zhì)量和水平。科層制模式下，高校內(nèi)部治理存在著政府外部行政權(quán)傳導(dǎo)的高校內(nèi)部行政權(quán)與高校辦學(xué)自主權(quán)之間的矛盾、高校內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力之間的矛盾、學(xué)生組織與學(xué)校黨政職能部門之間的矛盾，并表現(xiàn)為人事治理癥結(jié)、財務(wù)治理癥結(jié)、合同治理癥結(jié)。究其原因，法治保障的缺乏、行政權(quán)力的過分倚重、機構(gòu)權(quán)責(zé)不清、監(jiān)督機制缺乏是高校內(nèi)部治理矛盾和癥結(jié)的成因。因此，必須從積極推進依法治校、優(yōu)化高校內(nèi)部權(quán)力配置、摒棄落后的管理理念與習(xí)慣、實現(xiàn)多元主體的治理動能等層面予以疏解。

【關(guān)鍵詞】 高校內(nèi)部治理；學(xué)術(shù)話語權(quán)；依法治校；高校自治

【中圖分類號】 G647 【文章編號】 1003-8418（2024）03-0062-08

【文獻標(biāo)識碼】 A 【DOI】 10.13236/j.cnki.jshe.2024.03.007

【作者簡介】 鄭瑋煒（1981—），女，江蘇淮安人，河海大學(xué)黨政辦公室副主任、信訪辦公室主任、法律事務(wù)辦公室主任；孫海濤（1981—），男，江蘇泰興人，河海大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師。

建設(shè)教育強國，龍頭是高等教育。習(xí)近平總書記指出：“高等教育發(fā)展水平是一個國家發(fā)展水平和發(fā)展?jié)摿Φ闹匾獦?biāo)志?！保?］伴隨著中國經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展，社會公眾對作為高等教育主要實施主體的高等學(xué)校提出了更高的要求和期待。與此同時，高校制度也逐漸由外延式主導(dǎo)變成以內(nèi)涵式發(fā)展為核心的重視內(nèi)部結(jié)構(gòu)治理的發(fā)展模式。在現(xiàn)代大學(xué)制度的改善進程中，高校自身治理體系的重建和改善尤為重要，梳理高校內(nèi)部治理過程中存在的主要問題，在分析這些問題的表征和成因的基礎(chǔ)上，提出針對性的優(yōu)化舉措，是完善高校內(nèi)部治理，實現(xiàn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。

一、高校內(nèi)部治理的三對矛盾

受制于高校本身屬性和功能的多樣性、復(fù)雜性，高校治理注定是一個多方博弈的過程，博弈中不可避免地會產(chǎn)生主體之間的矛盾，進而削弱高校內(nèi)部治理的效果。用科層制理論來分析高校內(nèi)部治理的矛盾恰到好處，該模式以其對權(quán)力層級的清晰劃分和對效率的推崇等優(yōu)勢，逐漸被包括高校在內(nèi)的各類社會組織和團體廣泛應(yīng)用。但高校與其他社會組織機構(gòu)不同，高校內(nèi)部的治理態(tài)勢呈現(xiàn)為多個利益主體間的權(quán)力頡頏，它有一套獨立的、自成一體的教育自治和學(xué)術(shù)自由機制，試圖有效整合高校決策者和執(zhí)行者、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力之間的復(fù)雜關(guān)系。高校內(nèi)部僵化的科層制難以厘清這些復(fù)雜的治理關(guān)系，已經(jīng)成為制約高等教育治理成效提升的桎梏。首先，科層制治理模式所引申的層級劃分、管理集中，與育人、治學(xué)所蘊含的治理現(xiàn)代化意蘊存在沖突。受經(jīng)濟效益至上和功利主義價值觀的影響，高校教師作為高等教育主體的功能和作用常常因科層制模式價值目標(biāo)的錯位而被忽略。其次，科層制管理模式與學(xué)術(shù)自治有不同的價值追求與權(quán)力基礎(chǔ)?？茖又茩?quán)力源自法律之規(guī)定，以法律法規(guī)和國家政策為依據(jù)和保障，強調(diào)效率與約束，崇尚權(quán)威與等級，一切以穩(wěn)定、堅固的法定化的規(guī)章制度為皈依。而高校學(xué)術(shù)自治權(quán)力源自教育規(guī)律和學(xué)術(shù)能力，通過教育、學(xué)術(shù)團隊成員之間的教學(xué)評估、學(xué)術(shù)評價等動力機制來做出決策。這一學(xué)術(shù)自治模式的運行結(jié)果具有易變性和不確定性，往往因為客觀情勢的變化而呈現(xiàn)出相異的結(jié)果，但這是一種相對公平合理的管理模式［2］。高校內(nèi)部治理中不同主體之間的矛盾可以被劃分為由政府對教育工程的主導(dǎo)權(quán)與高校辦學(xué)自主權(quán)之間的矛盾、高校內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力之間的矛盾、學(xué)生組織與學(xué)校黨政職能部門之間的矛盾。

（一）政府對教育工程的主導(dǎo)權(quán)削弱了高校的辦學(xué)自主權(quán)

在高校的外部關(guān)系當(dāng)中，最重要的當(dāng)數(shù)其與政府之間的關(guān)系。推進政府的“放管服”改革一直被視為高等教育改革的抓手，但實踐中，政府下放的行政權(quán)實質(zhì)是資源使用權(quán)，資源控制及配置的權(quán)力仍然掌握在政府手中。無論是“985工程”還是“211工程”，抑或是如今的“雙一流”建設(shè)，這些重點項目皆由政府主導(dǎo)，其績效考評和資源分配也大多由政府決定，社會參與度低，基層話語權(quán)少，從而造成工程項目回應(yīng)社會教育需求的功能缺乏合理性期待，高校與市場、社會的深度互動關(guān)系構(gòu)建也往往不盡如人意。政府對項目工程的完全主導(dǎo)，不僅不利于高校形成獨立、可持續(xù)的發(fā)展機制，也嚴重阻滯了高等教育的提質(zhì)增效和高等教育強國的建設(shè)進程。

事實上，政府以資源壟斷代替權(quán)力下放的做法，勢必會形成一種外部行政權(quán)的內(nèi)部傳導(dǎo)，造成高校內(nèi)部治理中行政主導(dǎo)權(quán)固化的后果。政府為了統(tǒng)籌分配資源和評估使用效益，對有關(guān)部門的職能進行了專項調(diào)整；高校為了獲取和利用更多資源，也設(shè)置了專門化程度較高的行政職能部門，如為了推進“雙一流”建設(shè)，眾多高校紛紛建立了“雙一流”建設(shè)辦公室等，專門負責(zé)統(tǒng)籌“雙一流”建設(shè)事項。伴隨權(quán)力機構(gòu)不斷內(nèi)部膨脹的趨勢，不但未能有效實現(xiàn)對高校的松綁，反而因資源配置的緊箍咒束縛了高校的手腳，最終必然導(dǎo)致政府職能無限擴大而高校自主權(quán)變相縮小的結(jié)果。

（二）高校的學(xué)術(shù)話語權(quán)受制于行政權(quán)

高校既是事業(yè)單位，又是以教學(xué)、科研等為主要功能的社會組織。高校所具有的行政事業(yè)管理與學(xué)術(shù)管理雙重屬性如鳥之兩翼、車之兩輪，功能不可偏廢，如何有效協(xié)調(diào)兩者關(guān)系，對高校管理提出了更高的要求。高校管理中存在的行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力關(guān)系的理想狀態(tài)應(yīng)為配合為主、制衡為輔，二者共同朝著高校發(fā)展的長遠目標(biāo)前進。

目前，國家總體以鼓勵自治為高校的辦學(xué)導(dǎo)向，其旨在避免高校過多地使用行政權(quán)力，用以減少對學(xué)術(shù)研究帶來的不當(dāng)壓力［3］。然而，當(dāng)下的高校管理領(lǐng)域中普遍存在行政權(quán)力高高在上、學(xué)術(shù)權(quán)力人微言輕的狀況。教授是高校治學(xué)的核心，但現(xiàn)行模式下學(xué)術(shù)發(fā)展的各類事務(wù)卻以行政決策為導(dǎo)向，學(xué)術(shù)話語權(quán)不彰，這種以權(quán)力覆蓋學(xué)術(shù)的情況，往往會導(dǎo)致決策失誤，使高校的發(fā)展方向產(chǎn)生偏差。作為高校管理決策的施行者、實踐反饋的切身體驗者，以教授為代表的學(xué)術(shù)主體的作用沒有獲得相應(yīng)的關(guān)注，不僅對課程設(shè)置安排、人才培養(yǎng)計劃以及重點學(xué)科建設(shè)等事項缺乏廣泛而必要的參與度，也缺少相應(yīng)的實質(zhì)性決策和建議權(quán)，致使“學(xué)術(shù)委員會”和“教職工代表大會”流于形式。囿于高校管理之學(xué)術(shù)權(quán)受制于行政權(quán)的結(jié)構(gòu)性矛盾，高校的內(nèi)部管理制度在確保學(xué)術(shù)權(quán)力和教職工協(xié)同治理方面存在些許不足。因此，調(diào)整高校黨政職能部門與各類教工團體在教務(wù)管理中的關(guān)系，對于推動高校內(nèi)部治理體系的現(xiàn)代化至關(guān)重要。伴隨著教學(xué)單位自主權(quán)逐步加強的改革背景，各高校需要進一步完善內(nèi)部治理機制，實現(xiàn)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的合理平衡。

（三）高校學(xué)生組織與黨政職能部門的共治作用未能有效發(fā)揮

高校存有多方利益主體，而最主要、最重要的一方當(dāng)屬學(xué)生。高校內(nèi)部的學(xué)生組織形形色色、不一而足，但其參與學(xué)校內(nèi)部治理的程度并不高，甚至給人以“上不了臺面”的錯覺，且很少形成學(xué)生組織與高校行政管理層的對話機制。同時，囿于高校內(nèi)部學(xué)生組織的自身缺陷，其目標(biāo)定位模糊，職能規(guī)劃混亂，學(xué)生參與度低，組織力弱，使得學(xué)生組織背離了其成立的初衷，淪為面子工程或小利益團體。這樣的學(xué)生組織，根本無法深度參與高校的建設(shè)與發(fā)展，更遑論與學(xué)校其他內(nèi)部組織的協(xié)同治理了。

高校提升對學(xué)生主體的重視程度，加強對學(xué)生組織的引導(dǎo)和支持尤為重要。當(dāng)前高校治理中的學(xué)生參與狀況不容樂觀，突出表現(xiàn)為“數(shù)量少—質(zhì)量低—持續(xù)難”的整體性式微。由于對學(xué)生在高校事業(yè)發(fā)展中的促進作用認識不到位，學(xué)生及其學(xué)生組織參與高校治理的積極性不高，參與渠道不暢，致使很多高校存在學(xué)生治理主體的嚴重缺位現(xiàn)象。學(xué)生作為高校校園中數(shù)量最多、最活躍的主體，其本身需求呈多元、復(fù)雜、易變的特征，高校如何與以個體或者組織為單位的學(xué)生建立有效便捷的對話機制，以及如何吸納、推動學(xué)生群體組織參與到學(xué)校的共治共建中來，是高校內(nèi)部治理必須重視和解決的難題。

二、高校內(nèi)部治理癥結(jié)的表征

（一）高校的人事治理癥結(jié)

高校人事主要分為兩大序列：一是行政人員系列，二是教學(xué)科研人員系列。行政人員主要負責(zé)日常的教學(xué)科研管理及后勤服務(wù)等事項，為教學(xué)、科研人員提供全方位服務(wù)，維護、保障高校秩序及其正常運行。教學(xué)科研人員是高等學(xué)校中憑借專業(yè)知識致力于教育教學(xué)、科學(xué)研究、社會服務(wù)等事業(yè)的骨干力量，通過知識傳授、項目研發(fā)等工作，承擔(dān)教書育人、服務(wù)國家社會科學(xué)進步的艱巨任務(wù)。在高校工作的上述兩類人員均可稱之為“老師”，但兩者的管理理念、管理方式、管理機制等均存在差異性。我們不妨將上述情形稱之為“高校二元人員結(jié)構(gòu)”。現(xiàn)代高校人事治理所產(chǎn)生的一系列管理障礙起因復(fù)雜，不完全源自上述二元結(jié)構(gòu)，但“高校二元人員結(jié)構(gòu)”確實是主要的誘因，必須予以正視。

第一，管理理念較為落后。當(dāng)前，我國高校的管理體制過于行政化，雖然有執(zhí)行效率高、資源集中、各司其職的優(yōu)勢，但卻仍以官本位為肯綮，將人事管理視為簡單的“命令-執(zhí)行”模式，缺乏現(xiàn)代服務(wù)思維［4］。首先，行政管理人員主導(dǎo)校內(nèi)的后勤、財務(wù)、審計、業(yè)務(wù)審批、經(jīng)費撥付等部門，各部門的協(xié)同非常重要，偶爾的怠惰或傲慢，往往對其他部門的日常管理活動帶來阻礙。其次，在管理環(huán)節(jié)不注重“以人為本”，部分行政人員的負面情緒會造成人際關(guān)系的僵硬，進而降低工作效率。最后，人事管理缺乏創(chuàng)新意識，觀念陳舊，方式老套，難以適應(yīng)新形勢新要求。譬如，人事工作不能與時俱進，不愿意深入推行“放管服”改革，進而放棄手中不合理的權(quán)力，極易引發(fā)行政人員和教學(xué)科研人員之間的矛盾；分類管理意識不強，容易忽略不同學(xué)科人員管理的差異化；當(dāng)下高校教職人員的心理壓力大，因心理疾病引發(fā)的人身傷害等意外事件頻發(fā)，人事部門應(yīng)注重對他們的心理疏導(dǎo)，盡可能杜絕類似悲劇的發(fā)生。

第二，專業(yè)能力亟待加強。高校人事管理隊伍的組織度很大程度上會對人事管理質(zhì)效產(chǎn)生影響。為此，人事管理需要更高的專業(yè)性，人事管理部門的負責(zé)人應(yīng)具有豐富的人事管理能力和工作經(jīng)驗，最好能有人力資源管理學(xué)科的教育背景，接受過人力資源管理知識的系統(tǒng)學(xué)習(xí)和專門培訓(xùn)，絕不是從高校中層干部隊伍中隨便選一個“萬金油”式的人物就能勝任的。由于高校干部隊伍的結(jié)構(gòu)性缺陷，部分高校一時還難以選到合適的人事管理部門負責(zé)人，常常采取過渡性措施，通過對具有一定管理能力的教授“加擔(dān)子”救急，而非以專人專崗的方式從根本上解決問題，這樣很容易削弱教師的學(xué)術(shù)能力。

第三，績效考核體系不健全?？己撕酮剟罘绞降牟豢茖W(xué)是高校人事管理的常見問題。有些高校的績效管理標(biāo)準混亂，沒有做到分級、分類的精細化考評。而大多數(shù)高校的薪資發(fā)放仍然以職務(wù)和職稱為主要指標(biāo)，未能反映教師個人能力或激發(fā)教師能動性。行政管理人員與教學(xué)科研人員的薪酬水平不能清晰反映其社會分工差異，部分一線青年教學(xué)科研人員的工資待遇長年低位徘徊，難以充分調(diào)動其投身教學(xué)科研工作的積極性、主動性，教學(xué)質(zhì)量和科研成果因此大打折扣。

第四，管理的數(shù)字化水平低。高校的擴張和教職工擴編給人事工作增加了變數(shù)，工作中涉及的信息量及其處理工作成倍增加，人事管理人員面臨更高的數(shù)據(jù)整編要求。不過，眼下絕大多數(shù)高校的人事信息處理還依托傳統(tǒng)的表單匯編，教務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)落后，未能實現(xiàn)平臺化轉(zhuǎn)型。

（二）高校的財務(wù)治理癥結(jié)

財務(wù)治理原指市場經(jīng)濟下的私人部門管理活動，是一種政府、企業(yè)、內(nèi)部人員間彼此制衡的管理機制［5］。高校作為事業(yè)單位法人，具有非政府性、非營利性和公益性，其運行規(guī)則與公司不同，但其財務(wù)治理的基本模式與公司制條件下的財務(wù)治理有共通之處。如資源浪費、采購回扣、福利供給滿意度低等公司制條件下財務(wù)治理的頑癥，在高等學(xué)校同樣存在。究其原因，主要有兩個方面。

第一，財務(wù)治理能力弱。在招標(biāo)采購、事業(yè)資產(chǎn)管理、校企投資及資產(chǎn)監(jiān)管、預(yù)算執(zhí)行與會計核算、基本建設(shè)工程管理等高校財務(wù)治理的五大領(lǐng)域，存在不同程度的決策不科學(xué)、執(zhí)行不到位、績效不落實等內(nèi)控風(fēng)險。高校財務(wù)理念遠未實現(xiàn)從“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變，高校財務(wù)決策的科學(xué)性、財務(wù)管理的專業(yè)化和信息化，以及財務(wù)運行機制、內(nèi)部監(jiān)督管理等方面，還有很大提升空間［6］，高校的財務(wù)治理能力有待進一步增強。

第二，內(nèi)部審計功能弱。嚴格意義上而言，高校內(nèi)部審計應(yīng)獨立于財務(wù)治理，但由于內(nèi)部審計發(fā)軔于傳統(tǒng)財務(wù)監(jiān)管，廣義而言，將高校內(nèi)部審計歸屬于財務(wù)治理范疇未嘗不可。高校內(nèi)部審計的范圍涵蓋收支、固定資產(chǎn)、年度預(yù)算/決算、干部管理、專項資金等方面，并以“三公經(jīng)費”審計、科研經(jīng)費審計為主要內(nèi)容，以改正為導(dǎo)向。實際上，審計功能遠不止于此，絕不能弱化審計功能，應(yīng)通過制度建設(shè)，將審計功能拓展到更廣更深的領(lǐng)域，防患于未然?；诖?，高校審計價值觀應(yīng)積極順應(yīng)“預(yù)防風(fēng)險、整治問題”的嬗變趨勢［7］。

（三）高校的合同治理癥結(jié)

隨著市場經(jīng)濟的進一步成熟，合同作為市場主體對外交往的有效手段，被頻繁、廣泛使用。在市場經(jīng)濟的大環(huán)境中，高校不是世外桃源，更不能不食人間煙火，高校甚至要勇立市場經(jīng)濟的潮頭。面臨這一新形勢，合同治理已全方位滲透，存在于高校的教學(xué)、科研、社會服務(wù)等領(lǐng)域，極大地影響著高等學(xué)校的事業(yè)發(fā)展。由于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)及廣大教職工的法治意識淡薄，高校合同治理存在不同程度的主體混亂、權(quán)限不清、流程不暢等問題，對是否啟動合同締結(jié)的民主決策、合同履行的盡職調(diào)查、合同過錯的追償追責(zé)程序等也缺乏硬性要求。

第一，合同風(fēng)險防范意識不強。隨著高校整體規(guī)模的不斷擴張，其面臨的教育教學(xué)、科學(xué)研究、社會服務(wù)等方面的任務(wù)越來越繁重，職能越來越繁雜，其參與社會活動的主體身份越來越多元，面臨風(fēng)險越來越多，稍有不慎，將深陷其中無法自拔。合同作為市場活動載體，是高校參與市場活動的主要手段，高校也應(yīng)積極施策，有效規(guī)避合同風(fēng)險。然而，部分高校對合同在學(xué)校事業(yè)發(fā)展中的重要性認識不足，對合同管理的風(fēng)險因素認識不到位，致使合同簽訂程序虛假，合同倒簽、合同漏洞等錯漏成為常態(tài)，埋下了很多風(fēng)險。

第二，合同管理方式落后。一方面，多數(shù)高校尚未明確合同的統(tǒng)一管理部門，實踐中各職權(quán)主體分散，二級歸口管理部門眾多，形成了合同訂立權(quán)限分散的局面，使得各類部門主體均在一定程度上掌握了部分經(jīng)濟權(quán)能，如圖書館掌握的圖書訂購合同、基建處掌握的工程合同等，其多元主體角色導(dǎo)致的身份錯位現(xiàn)象時有發(fā)生，致使學(xué)校無法真實、統(tǒng)一地實現(xiàn)法律風(fēng)險的最小化，不利于高校從整體層面保障合同功能和價值的實現(xiàn)。另一方面，有的高校雖已草創(chuàng)了內(nèi)部機制，但缺乏對各環(huán)節(jié)的詳細規(guī)定。在數(shù)字賦能趨勢下，高校信息平臺已比較成熟，但尚未將合同管理納入其中，合同管理分散于科研、采購、資產(chǎn)管理等子系統(tǒng)中，無法與財務(wù)平臺形成合同信息共享，導(dǎo)致信息壁壘和信息孤島的出現(xiàn)，進而干擾了財務(wù)信息的核算，影響高校的廉潔度建設(shè)［8］。

三、高校內(nèi)部治理癥結(jié)的成因

（一）高校內(nèi)部治理改革缺乏法治保障

盡管《高等教育法》為高校治理奠定了基本的法律基礎(chǔ)，但由于其概括性特征，使得其實踐功能有待進一步解讀。申言之，《高等教育法》中關(guān)于自主辦學(xué)制度的條款規(guī)定得比較抽象，更偏向于發(fā)揮舉旗定向的功能，加之相關(guān)法律缺位，相關(guān)頂層設(shè)計難以通過法律予以確定，無法契合中國特色世界一流大學(xué)建設(shè)的時代要求。改革內(nèi)容往往具備很強的時代性和政策性，忽視了改革成果的善后保障，顯得較為功利。此外，改革工作的踐行，缺乏可靠的服務(wù)、監(jiān)管支撐體系，工作易出現(xiàn)前后矛盾的問題。因此，在立法層面需以配套的具化規(guī)則來為高校內(nèi)部治理工作保駕護航［9］。

（二）高校內(nèi)部治理過分倚重行政權(quán)力

高校內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)始終存在行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的碰撞和博弈。對高校而言，教書育人、追求學(xué)術(shù)乃立校之本，崇尚、培育廣大教師的教學(xué)、科研能力是高校內(nèi)部治理的第一要務(wù)。然而，由于“官本位”的歷史慣性，行政權(quán)中心主義泛化，其觸角遍及各行各業(yè)，高校亦不能例外，內(nèi)部治理中不乏以行政權(quán)力為核心、以學(xué)術(shù)權(quán)力為附庸的習(xí)慣性做法。高校治理過于倚重行政而浮輕學(xué)術(shù)的趨勢，已經(jīng)影響到高校的發(fā)展。高校治理過分依賴于行政權(quán)，可能導(dǎo)致高校行政人員的角色錯位，誤將廣大師生當(dāng)做管理對象而非服務(wù)對象，進而凌駕于師生之上，要求作為被管理者的師生對其行政決定絕對服從。高校行政部門及行政人員在日常工作中一旦失去對師生應(yīng)有的耐心和尊重，輕則讓廣大師生工作學(xué)習(xí)過于拘謹，挫傷事業(yè)發(fā)展的創(chuàng)造性和能動性；重則使廣大師生對學(xué)校產(chǎn)生失望和距離感，降低主人翁身份的認同度，損害其工作的熱情和積極性，進而減損以學(xué)術(shù)自由、知識書香等為標(biāo)桿的高校的活力、動力和向心力；更為嚴重的是，長此以往，作為行政權(quán)力主體的領(lǐng)導(dǎo)者及行政人員與作為服務(wù)對象的師生群體之間，矛盾與隔閡愈來愈深，日積月累，沖突在所難免。

（三）高校內(nèi)部治理機構(gòu)權(quán)責(zé)不清、治理主體缺乏獨立性

某種意義上，高校是獨立、封閉的微型社會，高校內(nèi)部治理過程中各方主體的利益分配規(guī)則自成體系，而不同部門因各異的利益需求使得新政策、計劃的推行困難重重。因缺乏明確獨立的內(nèi)部治理機構(gòu)，治理進程浮于表面，甚至出現(xiàn)了披著治理模式外衣而行利益勾結(jié)、角逐之實的新問題。此外，由于內(nèi)部治理機構(gòu)的權(quán)責(zé)不明，致使內(nèi)部治理措施下達各部門后缺乏良好的執(zhí)行效果，且具體措施的執(zhí)行反饋亦無一個系統(tǒng)性、體系化的傳導(dǎo)鏈條。為此，高校在內(nèi)部治理過程中需要明確專門統(tǒng)一的最高規(guī)劃職能部門，由其將內(nèi)部治理和變革的政策精神細化至不同環(huán)節(jié)、各個事項的具體執(zhí)行工作中，并可由該職能部門采取“政策型協(xié)商”“政策型把控”以及“政策型平衡”的多種執(zhí)行模式，逐步推廣、循序漸進，并實時回饋、修改執(zhí)行方式，以推進高校的內(nèi)部治理和變革，破除內(nèi)部治理時主體間利益沖突矛盾以及執(zhí)行機構(gòu)權(quán)責(zé)模糊的亂象。

（四）高校內(nèi)部治理監(jiān)督機制缺失

當(dāng)下，高校普遍存在以行政權(quán)力擠兌、壓制甚至取代學(xué)術(shù)權(quán)力的現(xiàn)象，高校內(nèi)部組織變革越來越倚仗行政力量的推進，辦學(xué)自主權(quán)所引發(fā)的隨意性、對師生權(quán)益保護不到位的現(xiàn)象頻發(fā)。囿于內(nèi)部監(jiān)督和外部問責(zé)機制的缺失，高校行政權(quán)力很難被關(guān)進制度的籠子，高校行政權(quán)的濫用已成為高校內(nèi)部治理和改革過程中毋庸置疑的潛規(guī)則。在此情形下，社會輿論監(jiān)督更是無從談起，教育腐敗和權(quán)力尋租便不可避免，高校內(nèi)部治理的良性運行淪為空談。目前，高校內(nèi)部的貪墨丑聞多與“職務(wù)含權(quán)量”相關(guān)，所涉案件多發(fā)生在基建、后勤、經(jīng)費審批等干部決斷力能發(fā)揮較大主觀性作用的經(jīng)濟相關(guān)領(lǐng)域。如何形成科學(xué)、高效且完善的監(jiān)管流程并彌補上述部門管理制度中的薄弱環(huán)節(jié)，是高校內(nèi)部治理工作高質(zhì)量推進的題中應(yīng)有之義。

四、高校內(nèi)部治理癥結(jié)的紓解

高校內(nèi)部治理中的矛盾和癥結(jié)勢必會影響高校的良好運行，進而影響到我國高等教育功能和作用的發(fā)揮。通過前文的分析可知，法治保障的缺乏、行政權(quán)力的過分倚重、機構(gòu)權(quán)責(zé)不清、監(jiān)督機制缺乏是高校內(nèi)部治理矛盾和癥結(jié)的成因。針對高校內(nèi)部治理中的矛盾、癥結(jié)及其背后的原因，必須從深入推進依法治校、優(yōu)化高校內(nèi)部權(quán)力配置、摒棄落后的管理理念、激發(fā)多元主體的治理動能予以疏解。

（一）深入推進依法治校

習(xí)近平總書記指出：“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托?！保?0］為此，依法合規(guī)治理應(yīng)成為高校實現(xiàn)內(nèi)部管理的基本原則。高校需以法治為基石，形成科學(xué)的權(quán)責(zé)一致體系，確保高校工作滿足合法性要件。具言之，高校須以依法治校的理念為鵠，切實保護師生權(quán)益，營造符合治理體系、治理能力現(xiàn)代化要求的校內(nèi)善治環(huán)境。

第一，高校治理須以法律政策框架為行為依據(jù)，站穩(wěn)政治定力，立足自律自治的理念制定章程，做到內(nèi)外規(guī)范在治校領(lǐng)域的統(tǒng)一。一方面，現(xiàn)代大學(xué)治理是民主之治、制度之治，高校應(yīng)通過構(gòu)建合理的管理體系，為利害關(guān)系人提供意見交換的橋梁，為之申述權(quán)益、表達訴求、介入管理提供便利。另一方面，現(xiàn)代大學(xué)治理應(yīng)樹立價值優(yōu)先思維，推動高校內(nèi)部治理價值觀和治理文化的繁榮，反哺高校自治的邏輯理路并增強治理雙方對學(xué)術(shù)自由觀念的認同，實現(xiàn)行政、學(xué)術(shù)、政治三者的共向發(fā)展，切實實現(xiàn)高校治理現(xiàn)代化［11］。

第二，高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關(guān)鍵還在于培養(yǎng)師生法治思維，敦促高校治理行為的規(guī)范性提升。這不僅是高校法治內(nèi)化于心、外化于行的內(nèi)部治理優(yōu)化需要，而且還滿足中國特色世界一流大學(xué)建設(shè)目標(biāo)的內(nèi)在旨歸，二者共同服務(wù)于高校管理、服務(wù)工作的時代轉(zhuǎn)型［12］。

（二）優(yōu)化高校內(nèi)部的權(quán)力配置

大學(xué)內(nèi)含多類利益相關(guān)者的訴求，是社會利益交織的縮影［13］。我國高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，往往以校級權(quán)力為中心，職能部門及二級學(xué)院的行政大都依附于校級權(quán)力系統(tǒng)。但是，除了舉全校之力組織的“集團軍”式的科技攻關(guān)等事項，高校的日常教育教學(xué)活動及知識生產(chǎn)均由基層組織實施，逐漸強化基層權(quán)力是大勢所趨。因此要明確高校治理權(quán)力的縱向分配，不斷尋找平衡點，簡政放權(quán)，理順學(xué)校與各職能部門及二級學(xué)院的相互關(guān)系，劃定其職權(quán)范圍。學(xué)校在堅持社會主義辦學(xué)方向的前提下，對學(xué)院等加強指導(dǎo)與監(jiān)督，避免下放權(quán)力帶來的各自為政和短視行為［14］。對那些校級行政主體不便行使但又不宜放棄的管理職能，可采用行政授權(quán)或行政委托的方式，解決行政權(quán)力自上而下的傳承和繼受難題。

除縱向權(quán)力分配外，共同治理的橫向權(quán)力分配也同等重要。當(dāng)代校內(nèi)管、治的對象以科研工作為指標(biāo)，大致分為學(xué)術(shù)和非學(xué)術(shù)兩個方面。以書記、校長為代表的高校黨務(wù)及行政系統(tǒng)和以教師（教授）為主體的教學(xué)科研系統(tǒng)，雖然宏觀價值目標(biāo)一致，但微觀價值取向各有不同，行政關(guān)注效力與效率，而教授關(guān)注學(xué)術(shù)與學(xué)業(yè)，必須通過權(quán)力整合，分類管理，實現(xiàn)合作共治。教師作為直接面向?qū)W生、面向社會的專業(yè)人員，是一線教學(xué)科研的專家，高校的課程設(shè)置、科研立項等教學(xué)科研層面的決策事項，要充分聽取廣大教師的意見和建議，充分尊重其參與相關(guān)決策的參與權(quán)和話語權(quán)。高校行政人員在黨務(wù)、教務(wù)、資產(chǎn)、后勤等事務(wù)管理領(lǐng)域，比專任教師更具優(yōu)勢，某種意義上講，他們是特定管理領(lǐng)域的專家，其豐富的管理經(jīng)驗和工作能力，也應(yīng)得到重視和肯定。

除此之外，還應(yīng)當(dāng)理順政府的行政權(quán)與高校自身的改革自決權(quán)之間的關(guān)系。正如前文所述，政府的行政權(quán)力作為高校治理中的一種外部性權(quán)力，會通過傳導(dǎo)繼而影響高校內(nèi)部行政權(quán)。國內(nèi)經(jīng)濟領(lǐng)域曾經(jīng)長期實施計劃體制，這也在一定程度上對大學(xué)行政主導(dǎo)性表征造成了深刻影響。基于此，我國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的歷次調(diào)整都基于主管行政主體的“命令-執(zhí)行”，缺乏廣大高校師生的民主參與。雖然政府行政命令以國家強制力為保障，能夠高效提升大學(xué)轉(zhuǎn)型效率，但根據(jù)高等教育辦學(xué)的客觀規(guī)律，高校內(nèi)部治理嬗變應(yīng)立足自身能動性，通過激發(fā)內(nèi)在主體的廣泛參與來實現(xiàn)變革。

（三）摒棄落后的管理理念

當(dāng)下，我國高等學(xué)校仍存在墨守成規(guī)、排斥先進治理經(jīng)驗以及以管制作為治校主要手段的現(xiàn)象。既往機制較大程度上制約了“權(quán)力-權(quán)利”“管理-改革”之間的正向互動［15］。傳統(tǒng)命令型治理多源于科層制下的權(quán)威意志，受這一落后的管理模式干擾，上位者往往以想當(dāng)然的經(jīng)驗主義思維理解具體問題，以局部的判斷考量全局性的治理疑難，這極易產(chǎn)生決策偏差。

從政府與學(xué)校的關(guān)系層面來看，政府對學(xué)校的管制崇尚自上而下的“運動式”強力推進，是行政主體對高等學(xué)校采取的單向度的、非常規(guī)的、非法治化的、不可持續(xù)的管理模式。自1952年全國院系大調(diào)整到千禧年前后的院校合并浪潮，行政力量干預(yù)大學(xué)發(fā)展，追求短期發(fā)展效果，甚至硬性拉郎配，“亂點鴛鴦譜”，留下有悖大學(xué)發(fā)展規(guī)律的歷史印記。結(jié)果導(dǎo)致“大學(xué)越辦越大，大樓越蓋越高，大師卻越來越少”。

從學(xué)校內(nèi)部的上下級關(guān)系層面來看，傳統(tǒng)管理模式深受行政系統(tǒng)科層制結(jié)構(gòu)的影響，形式主義、本位主義、文牘主義等管理弊端層出不窮?！白灾问茄芯扛呱顚W(xué)問的大學(xué)最悠久的傳統(tǒng)之一?！保?6］在研究高深學(xué)問并以自治為最悠久歷史的大學(xué)，科層制管理模式不應(yīng)有立足之地，它與現(xiàn)代大學(xué)精神格格不入，有悖大學(xué)發(fā)展的基本規(guī)律。高等教育改革應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的管理理念與習(xí)慣，弱化人治，強化法治與民主，建立以大學(xué)使命與目標(biāo)為依據(jù)、以整體設(shè)計和組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化為邏輯、以民主管理為手段、以制度規(guī)范為保障的管理框架［17］。黨的十八屆四中全會對推進國家治理現(xiàn)代化作出了偉大部署，我國高等教育改革應(yīng)走在治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的前列，致力于制度創(chuàng)新。現(xiàn)代大學(xué)治理具有非常豐富的內(nèi)涵，以追求“民主善治”為目標(biāo)，以實現(xiàn)“教育自治”為傳承，以“依法治?！睘樽ナ郑诮⒁悦裰鳑Q策系統(tǒng)、行政執(zhí)行系統(tǒng)、學(xué)術(shù)治理系統(tǒng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的內(nèi)部治理體系的同時，建立起社會協(xié)同、內(nèi)生外促有機結(jié)合的外部參與體系，真正實現(xiàn)高等教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化［18］。

（四）激發(fā)多元主體的治理動能

重視多元利益主體的價值訴求是我國大學(xué)治理體系現(xiàn)代化的重要取向。高校內(nèi)部治理的體系機制改革應(yīng)注重治理重心的沉浸化運作，貫徹全過程人民民主要求，形成共治、共建、共享的格局，將權(quán)責(zé)概念貫穿治理理路的全程。

首先，高校應(yīng)關(guān)注師生基層組織的功能，發(fā)揮其與行政組織間的溝通協(xié)調(diào)媒介功能，拓寬師生參與高校治理的渠道。通過合規(guī)合法的方式，積極引導(dǎo)教代會、學(xué)代會、學(xué)術(shù)委員會等組織架構(gòu)發(fā)揮內(nèi)在的組織參與功能，以基層民主和全過程民主的形式，嵌入互動、協(xié)商等良性因素，整合各方訴求，在求同存異中推進高校內(nèi)部治理的共治、善治。此外，高校可利用自身人才儲備及校友資源等優(yōu)勢，吸引社會力量參與辦學(xué)，探索高校內(nèi)部治理中自成一體的民主協(xié)商機制。

其次，高校應(yīng)以師生權(quán)益作為管理、服務(wù)工作的中心，補充和完善師生權(quán)益救濟制度。一般而言，高校若更注重效率目標(biāo)，則很可能出現(xiàn)“主體客體化”現(xiàn)象，必將削弱各參與主體的權(quán)益保障程度。為此，新時代高質(zhì)量的高校治理必須樹立科學(xué)的行政工作準則，指導(dǎo)行政工作人員的言行，形成合理正當(dāng)、以人為本的管理服務(wù)工作模式。同時，高校師生也要在日常工作、學(xué)習(xí)中堅持德法兼修，恪守政治、法律、道德底線，共同服務(wù)于高校內(nèi)部治理改革發(fā)展。

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On the Crux of the Internal Governance of Colleges and Universitiesand the Solution

Zheng Weiwei，Sun Haitao

Abstract： University internal governance is an important part of university governance， which is related to the quality and level of higher education. Under the bureaucratic system model， the internal governance of colleges and universities is characterized by the contradictions between the university internal administrative power and the autonomy of the university， the contradictions between internal academic power and administrative power and the contradictions between student organizations and the functional departments of the university， which are manifested as the crux of personnel management， financial management and contract management. The reasons for the internal governance contradictions and crux in universities are the lack of legal protection， the excessive reliance on administrative power， the unclear authority and responsibility of institutions and the lack of supervision mechanism. Therefore， it must be resolved from these aspects： actively promoting the rule of law in university governance， optimizing the internal power allocation of colleges and universities， discarding backward management concepts and habits， and realizing the governance momentum of multiple subjects.

Key words： internal governance of colleges and universities; academic discourse right; rule of law in university governance; university autonomy

（責(zé)任編輯 楊國興）