程永軍 高笑晗 顧源

〔內(nèi)容提要〕收縮型城市如何界定如何發(fā)展是新時(shí)期我國(guó)各地城市不可回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，需要因地制宜、因類施策破解這個(gè)難題。本文基于遼寧省14個(gè)地級(jí)市和16個(gè)縣級(jí)市相關(guān)數(shù)據(jù)分析，結(jié)合新時(shí)期東北全面振興背景下城市規(guī)劃建設(shè)的新形勢(shì)新要求，對(duì)全省收縮型城市進(jìn)行基本特征、成因分析，提出未來(lái)城市規(guī)劃建設(shè)的新突破方向。

〔關(guān)鍵詞〕新時(shí)期；遼寧收縮型城市；規(guī)劃建設(shè)；對(duì)策建議

一、引言

收縮城市的概念最早由德國(guó)學(xué)者于1988年提出，用來(lái)指代受去工業(yè)化、郊區(qū)化、老齡化以及政治體制轉(zhuǎn)軌等因素影響而出現(xiàn)的城市人口流失乃至局部地區(qū)空心化的現(xiàn)象。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)在《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中首次提到收縮型城市，明確要求收縮型中小城市要“瘦身強(qiáng)體”，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量。遼寧省作為傳統(tǒng)老工業(yè)基地，在城市化發(fā)展進(jìn)程中城市收縮趨勢(shì)愈發(fā)突出。本文基于遼寧省14個(gè)地級(jí)市和16個(gè)縣級(jí)市地區(qū)生產(chǎn)總值、城市建成區(qū)面積、城鎮(zhèn)和居民人均可支配收入、常住人口數(shù)量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，對(duì)城市收縮新特征進(jìn)行歸納總結(jié)，通過(guò)城市收縮原因分析，為新時(shí)代探索全省城市高品質(zhì)建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展提出對(duì)策建議。

二、遼寧城市規(guī)劃建設(shè)特征分析

（一）城市建成區(qū)面積

2016—2021年期間，遼寧城市建成區(qū)面積縮小了100.4平方公里，增速為-3.59%。地級(jí)市中，大連、鞍山、葫蘆島、鐵嶺、朝陽(yáng)城市建成區(qū)面積擴(kuò)張，其中鐵嶺增幅最大為23.78%；阜新建成區(qū)面積無(wú)變動(dòng)；其余8市建成區(qū)面積均收縮，其中盤(pán)錦收縮程度最大為-44.43%?？h級(jí)市中，北票、興城、凌源、大石橋、東港、燈塔、開(kāi)原7市的城市建成區(qū)面積擴(kuò)張，其中北票市最大增幅為31.9%；新民、凌海兩市建成區(qū)面積收縮，增幅分別為-13.83%和-7.04%；其余7市建成區(qū)面積均無(wú)變動(dòng)。

（二）常住人口數(shù)量

以第六次全國(guó)人口普查到第七次人口普查的10年間，全省常住人口數(shù)量減少了132.64萬(wàn)人，增長(zhǎng)率為-3.03%。地級(jí)市中，沈陽(yáng)、大連常住人口數(shù)量均為正增長(zhǎng)，增長(zhǎng)幅度分別為11.89%和11.37%；其他市均為負(fù)增長(zhǎng)，本溪人口負(fù)增長(zhǎng)幅度達(dá)22.43%，撫順、遼陽(yáng)、錦州、丹東、鐵嶺5市在10%—20%之間；其余6市均在10%以下?？h級(jí)市中，各市常住人口數(shù)量均呈負(fù)增長(zhǎng)，燈塔市負(fù)增長(zhǎng)幅度在20%以上，達(dá)到了-30.54%；大石橋、莊河、海城、興城、蓋州等12個(gè)市在10%—20%之間；其余縣級(jí)市均在10%以下。2022年，全省常住人口為4197萬(wàn)人，較上年減少32.4萬(wàn)人，其中沈陽(yáng)、大連分別增長(zhǎng)了2.9萬(wàn)人、4.3萬(wàn)人，其他12個(gè)市都呈現(xiàn)減少態(tài)勢(shì)。

（三）地區(qū)生產(chǎn)總值

2016—2021年期間，全省地區(qū)生產(chǎn)總值凈增了554.2億元，增幅為25.15%。地級(jí)市中，增幅超30%以上的有沈陽(yáng)、盤(pán)錦、遼陽(yáng)、葫蘆島、阜新、朝陽(yáng)6市，其中盤(pán)錦增幅最大為37.34%，增幅在20%—30%的為鞍山和鐵嶺2市，增幅在10%—20%的為大連、營(yíng)口、本溪、錦州、丹東5市，增幅在10%以下為撫順市，增幅僅為9.81%?？h級(jí)市中，14個(gè)縣級(jí)市地區(qū)生產(chǎn)總值為正增長(zhǎng)，其中增幅在30%以上的有凌源和燈塔，增幅在20%—30%的為北票、新民和調(diào)兵山，增幅在10%—20%的為大石橋、海城、興城、開(kāi)原，其余各市增幅均在10%以下，其中莊河和北鎮(zhèn)增幅分別為-3.28%和-4.26%。

（四）城鎮(zhèn)和農(nóng)村人均可支配收入

2016—2021年期間，全省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長(zhǎng)了31.01%，農(nóng)村居民人均可支配收入增長(zhǎng)了49.32%。地級(jí)市城鎮(zhèn)居民可支配收入均為正增長(zhǎng)。沈陽(yáng)、鞍山、遼陽(yáng)3市增幅均在30%以下；其他11市增幅均在30%以上，其中鐵嶺增幅最大為37.48%。農(nóng)村居民人均可支配收入增幅在50%以上的有大連、營(yíng)口、盤(pán)錦、阜新、丹東、鐵嶺、朝陽(yáng)7市，其中盤(pán)錦增幅最高為52.13%。其余7市增幅都在50%以下。

綜合分析，全省收縮型城市呈現(xiàn)如下特征。

（1）城市建成區(qū)面積縮小特征顯著。全省地級(jí)市中，有9個(gè)城市建成區(qū)面積為不變或者縮??；16個(gè)縣級(jí)市中，有9個(gè)城市建成區(qū)面積為不變或者縮小。整體看，全省城市建成區(qū)面積在2016—2021年間也呈縮小趨勢(shì)。城市建成區(qū)面積縮小的城市大多為中小型城市和縣級(jí)市，如撫順、本溪等地級(jí)市及凌海、新民等縣級(jí)市。

（2）人口呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)已成常態(tài)。遼寧人口負(fù)增長(zhǎng)的城市地域特征明顯，靠近東北部的地級(jí)市人口負(fù)增長(zhǎng)幅度越大，撫順、本溪等均在10%以上；靠近西南部的地級(jí)市，人口負(fù)增長(zhǎng)幅度較小，阜新、朝陽(yáng)等均在10%以下；靠近大城市（沈陽(yáng)和大連）的地級(jí)市的人口負(fù)增長(zhǎng)幅度較大，遠(yuǎn)離大城市的地級(jí)市的人口負(fù)增長(zhǎng)幅度較小。以沈陽(yáng)都市圈為例，與沈陽(yáng)市接壤的地級(jí)市除了鞍山和阜新以外，其他市的人口負(fù)增長(zhǎng)率均在10%以上，本溪市達(dá)到22.5%，10年間人口流失了五分之一以上。

（3）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力和人均收入降低。2016—2021年間，遼寧地級(jí)市的地區(qū)生產(chǎn)總值均為正增長(zhǎng)，但增長(zhǎng)率大多都低于全國(guó)同期平均水平；大部分縣級(jí)市的地區(qū)生產(chǎn)總值為正增長(zhǎng)，個(gè)別為負(fù)增長(zhǎng)。遼寧省整體地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率不及全國(guó)平均水平的一半，說(shuō)明全省整體及各市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力。同時(shí)，人均國(guó)民生產(chǎn)總值方面，省內(nèi)各市之間差距較大，2021年大連最高為104751元，鐵嶺最低僅為30389元。地級(jí)市的城鎮(zhèn)和農(nóng)村人均可支配收入均為正增長(zhǎng)，但增長(zhǎng)率低于全國(guó)平均水平。沈陽(yáng)最高為50566元，而鐵嶺最低僅為29955元，鐵嶺僅為沈陽(yáng)的59.24%?？傮w來(lái)說(shuō)，遼寧省居民生活水平低于全國(guó)平均水平，且省內(nèi)居民生活水平城市間差距較大。

三、遼寧省城市收縮現(xiàn)象原因分析

（一）人口持續(xù)外流

人口外流既是收縮型城市的重要特征也是收縮型城市產(chǎn)生的根本原因。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，國(guó)內(nèi)城市間人口流動(dòng)加快。從省際人口流動(dòng)來(lái)看，改革開(kāi)放后東南沿海經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，而遼寧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相對(duì)乏力，人口逐漸向京津冀地區(qū)和東南沿海地區(qū)自然流動(dòng)。從省內(nèi)人口流動(dòng)來(lái)看，遼寧省會(huì)沈陽(yáng)和沿海城市大連，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)高于省內(nèi)其他城市，對(duì)其周圍的中小型城市產(chǎn)生了一定的虹吸效應(yīng)，且距離越近虹吸效應(yīng)越大，從而造成周圍城市的人口負(fù)增長(zhǎng)，進(jìn)而引發(fā)城市收縮連鎖反應(yīng)。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

近10年間，遼寧省以工業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)正逐漸向以服務(wù)業(yè)為主的第三大產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在不斷優(yōu)化。從2021年全省各市的三大產(chǎn)業(yè)占比看，部分城市二產(chǎn)占比仍高于三產(chǎn)，地級(jí)市中，盤(pán)錦市情況最為嚴(yán)重，其2021年二產(chǎn)占比為52.85%，而三產(chǎn)占比僅為38.69%?？h級(jí)市中，調(diào)兵山情況最為嚴(yán)重，其2021年二產(chǎn)占比為64.21%，而三產(chǎn)占比僅為32.45%。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)趨弱，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力、產(chǎn)業(yè)規(guī)模收縮、新興產(chǎn)業(yè)培育滯后等區(qū)域發(fā)展動(dòng)力源不足，造成就業(yè)崗位減少、收入降低，從而引發(fā)人口外流，人口密度減小、城區(qū)縮小等一系列城市收縮問(wèn)題。

（三）資源枯竭轉(zhuǎn)型滯后

我國(guó)共有69個(gè)資源枯竭城市或區(qū)域，其中遼寧省就有7個(gè)，分別為阜新、撫順、北票、盤(pán)錦（已轉(zhuǎn)型成功）、葫蘆島南票區(qū)、遼陽(yáng)弓長(zhǎng)嶺區(qū)、葫蘆島楊家杖子經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)。伴隨資源枯竭，原先在資源開(kāi)采過(guò)程中的工廠及相關(guān)配套的職工生活場(chǎng)所隨著人口外流而被廢棄，造成城區(qū)面積大量減小。而資源枯竭型城市或區(qū)域伴隨著資源的枯竭，必然會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)衰退、人口外流、城區(qū)面積減小等普遍性問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致城市收縮。2007—2021年，遼寧累計(jì)獲得中央資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付資金210多億元，其中葫蘆島南票區(qū)累計(jì)獲得約22億元。2021年中央財(cái)政下達(dá)遼寧資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付資金18.5億元，規(guī)模居全國(guó)第2位。目前遼寧資源枯竭城市轉(zhuǎn)型資金需求依然較大，城市轉(zhuǎn)型發(fā)展依然任重道遠(yuǎn)。

（四）大城市的虹吸效應(yīng)

沈陽(yáng)和大連作為我國(guó)東北地區(qū)重要城市，擁有區(qū)位交通樞紐優(yōu)勢(shì)，醫(yī)療資源豐富，高?？蒲性核姸?，城市基礎(chǔ)建設(shè)完善，城區(qū)虹吸效應(yīng)明顯，對(duì)省內(nèi)及東北地區(qū)居民都具有較強(qiáng)的吸引力。在高鐵時(shí)代，以沈陽(yáng)為核心的現(xiàn)代化都市圈建設(shè)正在全面推進(jìn)，半小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈生活圈已然形成，人口集聚效應(yīng)將更加顯著，在人口規(guī)模方面沈陽(yáng)是東北地區(qū)少有的仍然保持人口正增長(zhǎng)的城市。根據(jù)第七次人口普查結(jié)果，沈陽(yáng)2020年比2010年凈增加96.4萬(wàn)人。2022年沈陽(yáng)常住人口達(dá)到914.7萬(wàn)人，增長(zhǎng)2.9萬(wàn)人。為了提高城市能級(jí)，加快建設(shè)國(guó)家中心城市，沈陽(yáng)亦提出到2025年，要實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值破萬(wàn)億，人口規(guī)模突破千萬(wàn)，財(cái)政收入達(dá)到千億的目標(biāo)，沈陽(yáng)將進(jìn)入城市發(fā)展的“快車道”。

四、收縮型城市發(fā)展的對(duì)策建議

從遼寧城市建設(shè)與發(fā)展面臨形勢(shì)看，當(dāng)前及今后一段時(shí)期，將圍繞“兩核一群一圈”區(qū)域戰(zhàn)略，聚焦新時(shí)代城市高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，著力推進(jìn)城市“瘦身健體”與“精致城市”建設(shè)實(shí)現(xiàn)新突破。

（一）推動(dòng)中心城市及城市群高質(zhì)量發(fā)展

圍繞增強(qiáng)城市群綜合承載力做好中心城市功能提升大文章。2022年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)中心城市及城市群高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施方案》后，遼寧省、沈陽(yáng)市層面都出臺(tái)了貫徹落實(shí)實(shí)施方案重點(diǎn)工作任務(wù)。遼寧省實(shí)施方案圍繞加快推動(dòng)沈陽(yáng)、大連對(duì)標(biāo)地區(qū)中心城市以及遼中南城市群高質(zhì)量發(fā)展，明確提出了增強(qiáng)沈陽(yáng)、大連“雙核”示范引領(lǐng)作用，進(jìn)一步提升遼中南城市群發(fā)展能級(jí)的有關(guān)任務(wù)，與城市布局建設(shè)相關(guān)內(nèi)容主要包括優(yōu)化提升中心城市功能、增強(qiáng)城市群綜合承載能力、強(qiáng)化國(guó)家級(jí)新區(qū)示范引領(lǐng)作用、加強(qiáng)國(guó)土空間管控等四方面任務(wù)。沈陽(yáng)市工作方案有關(guān)城市建設(shè)方面，重點(diǎn)明確“優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，增強(qiáng)綜合承載能力”任務(wù)，包括優(yōu)化提升中心城市功能、提高中心城市能級(jí)、加快沈陽(yáng)現(xiàn)代化都市圈建設(shè)等，目前已經(jīng)完成了沈陽(yáng)都市圈上升為國(guó)家戰(zhàn)略的發(fā)展目標(biāo)；增強(qiáng)城市群綜合承載能力，提升遼中南城市群協(xié)同發(fā)展水平，提升沈陽(yáng)、大連核心城市綜合服務(wù)和輻射帶動(dòng)作用等，其目標(biāo)到2025年建成東北地區(qū)功能完善、輻射帶動(dòng)力強(qiáng)的重要中心城市，立足國(guó)家中心城市定位，大力推進(jìn)東北亞國(guó)際化中心城市建設(shè)，全面做好核心城市與城市群高質(zhì)量發(fā)展大文章。

（二）以采煤沉陷區(qū)綜合治理帶動(dòng)資源型地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)

聚焦資源型城市轉(zhuǎn)型是新時(shí)代遼寧城市高質(zhì)量發(fā)展的一篇新文章。2017年以來(lái)，《關(guān)于加強(qiáng)分類引導(dǎo)培育資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展新動(dòng)能的指導(dǎo)意見(jiàn)》《獨(dú)立工礦區(qū)改造搬遷工程總體方案》和《全國(guó)采煤沉陷區(qū)綜合治理規(guī)劃》等國(guó)家頂層設(shè)計(jì)集中出臺(tái)，并明確要求收縮型中小城市發(fā)展新要求，強(qiáng)調(diào)要“瘦身強(qiáng)體”，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量，引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中?！丁笆奈濉毙滦统擎?zhèn)化實(shí)施方案》強(qiáng)調(diào)指出，要順應(yīng)城市興衰規(guī)律，順勢(shì)而為、因勢(shì)利導(dǎo)，引導(dǎo)人口流失城市嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量，促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源向城區(qū)集中。結(jié)合全省實(shí)際，建議我省適時(shí)啟動(dòng)資源枯竭型城市與采煤沉陷區(qū)城市摸底工作，全面梳理摸清不同城市與地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)等現(xiàn)狀與家底，因類施策高質(zhì)量做好資源型城市轉(zhuǎn)型升級(jí)與采煤沉陷區(qū)特殊區(qū)域綜合治理大文章。

（三）補(bǔ)齊中心縣城短板弱項(xiàng)帶動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)全面協(xié)調(diào)發(fā)展

縣城是我國(guó)城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐。2022年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持以人為核心推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，尊重縣城發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，因地制宜補(bǔ)齊縣城短板弱項(xiàng)，促進(jìn)縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效、市政公用設(shè)施提檔升級(jí)、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提級(jí)擴(kuò)能，增強(qiáng)縣城綜合承載能力，提升縣城發(fā)展質(zhì)量，更好滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需求和縣城居民生產(chǎn)生活需要，為實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興提供有力支撐?！兑庖?jiàn)》強(qiáng)調(diào)要引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。遼寧省現(xiàn)有41個(gè)縣（市），其中包括16個(gè)縣級(jí)市和25個(gè)縣。全省縣域面積約為123327平方公里，約占全省的83%，2020年戶籍人口約為2053.44萬(wàn)人，約占全省的49.3%。新時(shí)代中心縣城高品質(zhì)建設(shè)對(duì)于留住人口、進(jìn)一步穩(wěn)步增加人口聚集力意義重大。

（四）新冠病毒感染對(duì)城市規(guī)劃建設(shè)帶來(lái)了新啟示需要重視

全球新冠病毒感染，對(duì)城市常住人口規(guī)模動(dòng)輒達(dá)幾千萬(wàn)、千萬(wàn)級(jí)別的特大型城市管理與城市治理現(xiàn)代化水平提出了新挑戰(zhàn)。大城市人員高度密集，病毒傳染和擴(kuò)散幅度驚人，人口醫(yī)療、日常生活用品供應(yīng)、就醫(yī)保障等諸多方面都出現(xiàn)了應(yīng)對(duì)難題，城市治理困難重生，與平時(shí)城市交通擁堵等傳統(tǒng)“城市病”基本特征不同，在重大自然災(zāi)害或新冠病毒感染情況下，在現(xiàn)代城市盲目擴(kuò)張求大、城市應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害影響的管理手段難以為繼等背景下，超大城市對(duì)人口集聚的吸引力受到較大沖擊，“無(wú)根”漂泊型人口返鄉(xiāng)意愿凸顯，人口常態(tài)化外溢不可避免，同時(shí)，如果將現(xiàn)實(shí)國(guó)際局部戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)與“平戰(zhàn)結(jié)合”思維統(tǒng)籌考量，未來(lái)我國(guó)大城市發(fā)展模式與思路需要政府決策部門(mén)再審視再定位再規(guī)劃。

五、收縮型城市背景下遼寧城市發(fā)展戰(zhàn)略路徑

（一）“核心”城市建設(shè)要突出城市現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)

“十三五”時(shí)期，沈陽(yáng)市發(fā)布實(shí)施《沈陽(yáng)振興發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，提出要加快實(shí)施“人的現(xiàn)代化戰(zhàn)略”，重點(diǎn)圍繞提升人的發(fā)展能力，促進(jìn)人與城市良性互動(dòng)發(fā)展，形成完善的人才集聚機(jī)制?！笆奈濉睍r(shí)期，沈陽(yáng)加快推進(jìn)國(guó)家中心城市建設(shè)，使其成為新時(shí)代城市規(guī)劃建設(shè)與發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，與其在全省“一圈”中“核心”城市定位與地位相符合。國(guó)家中心城市是全國(guó)城鎮(zhèn)體系的核心城市，在中國(guó)的金融、管理、文化和交通等方面發(fā)揮著重要的中心和樞紐作用，在推動(dòng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化交流方面發(fā)揮著重要的門(mén)戶作用。黨的二十大報(bào)告對(duì)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作出新部署，“加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式”是其中重要內(nèi)容。2022年沈陽(yáng)市正式對(duì)外發(fā)布了《沈陽(yáng)建設(shè)國(guó)家中心城市行動(dòng)綱要》，提出到2025年，沈陽(yáng)建成東北地區(qū)功能完善、輻射帶動(dòng)力強(qiáng)的重要中心城市，經(jīng)濟(jì)總量突破1萬(wàn)億元，人口規(guī)模突破1000萬(wàn)人；到2035年，建成國(guó)家戰(zhàn)略布局中具有重要地位的中心城市，經(jīng)濟(jì)總量突破2萬(wàn)億元，人口規(guī)模達(dá)到1200萬(wàn)人；到2050年，沈陽(yáng)將全面建成具有國(guó)際影響力的現(xiàn)代化國(guó)家中心城市。對(duì)于沈陽(yáng)市來(lái)講，其人口規(guī)模將占到全省總?cè)丝诮?，城市承載力與高品質(zhì)建設(shè)面臨艱巨任務(wù)。應(yīng)加快轉(zhuǎn)變城市規(guī)劃思維和發(fā)展方式以適應(yīng)新時(shí)代城市治理現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展需要，勃發(fā)國(guó)家中心城市規(guī)劃建設(shè)治理新活力，聚焦穩(wěn)步推進(jìn)老城區(qū)改造，強(qiáng)化問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，扎實(shí)做好居住條件改善、城市功能提升、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、歷史文化保護(hù)，推動(dòng)老城區(qū)改造與特色街區(qū)打造相結(jié)合，讓老城區(qū)改造成為沈陽(yáng)高質(zhì)量發(fā)展的新縱深新動(dòng)能；聚焦新城區(qū)（社區(qū)）規(guī)劃建設(shè)，高品質(zhì)規(guī)劃建設(shè)新城區(qū)，推動(dòng)培育新興產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化，增強(qiáng)城市整體功能優(yōu)化，在“城市—產(chǎn)業(yè)—陸港—金融—綠色生態(tài)—智慧城市”等多領(lǐng)域推動(dòng)全面融合規(guī)劃建設(shè)與高質(zhì)量發(fā)展，打造我國(guó)北方國(guó)家中心城市新標(biāo)桿。

（二）增強(qiáng)年輕人吸引力成為城市發(fā)展活力的關(guān)鍵

2023年10月27中央政治局審議通過(guò)了《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)新時(shí)代東北全面振興取得新突破若干政策措施的意見(jiàn)》，再次明確要“提高人口整體素質(zhì)，以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐東北全面振興”。按照2025年1000萬(wàn)、2035年1200萬(wàn)人口規(guī)模測(cè)算，與2022年914.7萬(wàn)人口差額分別為85.3人和285.3萬(wàn)人，在東北地區(qū)城市整體人口外流態(tài)勢(shì)下，沈陽(yáng)不僅面臨要逆勢(shì)完成增量人口規(guī)模，還需要加快推動(dòng)人口高質(zhì)量發(fā)展。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2022年遼寧省的新生兒數(shù)量為61.32萬(wàn)人，2022年遼寧省的新生兒出生率為11.2‰，比2021年的11.1‰略有增加。沈陽(yáng)市多年以來(lái)人口自然增長(zhǎng)率都處于較低水平，依靠城市人口自然增長(zhǎng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)大規(guī)模人口擴(kuò)張目標(biāo)。受制于沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)總體規(guī)模與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，2019年以來(lái)，沈陽(yáng)實(shí)行全面開(kāi)放的戶籍政策，在吸引留住高校畢業(yè)生方面也存在競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)的窘迫境地，不僅清北名校畢業(yè)生難以回流與引進(jìn)，就是沈陽(yáng)本地高校畢業(yè)生留沈意愿也差強(qiáng)人意。在我國(guó)老齡化漸趨嚴(yán)重、全國(guó)城市競(jìng)相吸引年輕人落戶的背景下，如何緩解本地人口老齡化和改善本地人口年齡結(jié)構(gòu)成為重要議題，沈陽(yáng)市未來(lái)城市發(fā)展的活力不僅取決于年輕人的規(guī)模與就業(yè)質(zhì)量，更要在實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化及人口高質(zhì)量發(fā)展方面實(shí)現(xiàn)新突破。

（三）避免城區(qū)盲目擴(kuò)張，集中財(cái)力建設(shè)好現(xiàn)有城區(qū)

2023年7月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布實(shí)施《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），核心是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，推動(dòng)超大特大城市加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，建設(shè)宜居韌性、智慧的現(xiàn)代化城市。近年來(lái)，沈陽(yáng)一直在推進(jìn)棚戶區(qū)改造、城中村改造以及市政項(xiàng)目建設(shè)等城市更新，積極推進(jìn)城改工作再上新臺(tái)階。2021年沈陽(yáng)提出了《沈陽(yáng)市城鄉(xiāng)結(jié)合部提升改造三年行動(dòng)（2021—2023年）方案》，2022年開(kāi)始沈陽(yáng)各區(qū)土地征收都制定了成片開(kāi)發(fā)方案。2023年9月遼寧省出臺(tái)鞏固增勢(shì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)向好若干政策舉措，提出“推進(jìn)沈陽(yáng)、大連城中村改造”“指導(dǎo)其他市開(kāi)展基礎(chǔ)摸底、項(xiàng)目謀劃等前期準(zhǔn)備工作”，以此為契機(jī)，更加豐富城市更新內(nèi)涵，高品質(zhì)推動(dòng)城市規(guī)劃建設(shè)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》中明確要按照盡力而為、量力而行的原則，科學(xué)謀劃、分步實(shí)施。各區(qū)縣（市）人民政府作為城中村改造的實(shí)施主體，將組織編制本地區(qū)城中村改造規(guī)劃，制定本地區(qū)城中村改造實(shí)施方案。未來(lái)城市規(guī)劃建設(shè)，要遵循國(guó)家嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量的政策導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變?cè)械囊?guī)劃思維，城市進(jìn)行精簡(jiǎn)收縮，杜絕盲目擴(kuò)張，集中財(cái)力建設(shè)現(xiàn)有城區(qū)，控制城市建成區(qū)面積。對(duì)于市政設(shè)施利用效率不高的區(qū)域，結(jié)合城市更新增加人口密度，提高市政設(shè)施利用效率，調(diào)整規(guī)劃并逐漸縮減建設(shè)維護(hù)量，以降低養(yǎng)護(hù)成本；加大現(xiàn)有城區(qū)的改造力度，美化城區(qū)居民居住環(huán)境，對(duì)于老舊小區(qū)進(jìn)行改造，提高城區(qū)生活舒適度，完善城市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、養(yǎng)老體系、教育體系等基本功能體系，優(yōu)化城市服務(wù)能力，提高城市便利性，吸引更多的城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口向城區(qū)集中。

（四）持續(xù)加大政策支持力度，因類施策推動(dòng)資源枯竭型城區(qū)加快轉(zhuǎn)型

一是聚焦葫蘆島南票區(qū)、阜新清河門(mén)區(qū)等資源枯竭區(qū)域，結(jié)合國(guó)家行政區(qū)劃調(diào)整的政策窗口，研究制定特殊政策與解決方案。南票區(qū)是遼寧省唯一同時(shí)列入全國(guó)資源枯竭城市、重點(diǎn)采煤沉陷區(qū)和獨(dú)立工礦區(qū)的地區(qū)，在資源枯竭地區(qū)中具有較強(qiáng)的代表性，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與高質(zhì)量發(fā)展的要求存在較大差距，人口外流嚴(yán)重等問(wèn)題較為突出。2022年南票區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值53.2億元，較2020年凈增6.6億元；公共財(cái)政預(yù)算收入僅1.3億元，較2020年減少1.26億元，轉(zhuǎn)型發(fā)展尤為迫切。在“十三五”期間，省政府高度重視南票區(qū)綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展，曾研究謀劃給予特殊支持政策。近年來(lái)，南票區(qū)以綠色低碳發(fā)展為方向，以項(xiàng)目建設(shè)為抓手，全力推動(dòng)資源枯竭城市轉(zhuǎn)型發(fā)展取得一定成效。建議立足新發(fā)展階段，對(duì)葫蘆島南票區(qū)、阜新市清河門(mén)區(qū)等特殊地區(qū)給予特別關(guān)注，以“一區(qū)一策”為策略，整體謀劃資源枯竭型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展總體思路與解決方案。二是聚焦采煤沉陷區(qū)及獨(dú)立工礦區(qū)，結(jié)合鄉(xiāng)村建設(shè)支持政策新方向，研究制定易地搬遷、原址改造等綜合施策解決方案。

（五）依托區(qū)位優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)都市圈城市均衡發(fā)展

遼中南城市群是我國(guó)重要的城市群之一，規(guī)劃范圍包括沈陽(yáng)、大連、鞍山、撫順、本溪、營(yíng)口、遼陽(yáng)、鐵嶺、盤(pán)錦共9個(gè)城市，省級(jí)層面編制實(shí)施遼中南城市群發(fā)展規(guī)劃?！笆奈濉睍r(shí)期，遼寧省提出構(gòu)建以沈陽(yáng)、大連“雙核”為牽引的“一圈一帶兩區(qū)”區(qū)域發(fā)展格局，“雙核心”中沈陽(yáng)以建設(shè)國(guó)家中心城市為目標(biāo)，大連以打造東北亞國(guó)際航運(yùn)樞紐和海洋中心城市為目標(biāo)，六大港口城市屬于“一帶”范疇，遼西先導(dǎo)區(qū)包括阜新、朝陽(yáng)、葫蘆島3市，其余城市則包含在“一圈”范疇里。其中，阜新市在沈陽(yáng)都市圈和遼西先導(dǎo)區(qū)里兼有，成為特例。在收縮型城市規(guī)劃建設(shè)背景下，需要重新審視過(guò)去幾十年形成的城市“擴(kuò)張型”規(guī)劃固化思維，著力重構(gòu)基于人口外流態(tài)勢(shì)嚴(yán)峻形勢(shì)下未來(lái)城市“收縮型”規(guī)劃建設(shè)新思路，立足新發(fā)展階段城市規(guī)劃建設(shè)新理念新構(gòu)想新愿景，加大大中小城市基本公共服務(wù)均等化，探索實(shí)施與新時(shí)代發(fā)展要求相適應(yīng)的“一城一策”收縮型城市規(guī)劃建設(shè)新戰(zhàn)略，促進(jìn)大城市與周邊中小城市分工協(xié)作、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)大中小城市人口均衡發(fā)展，控制資源型城市人口進(jìn)一步外流和城市空心化加劇。

（六）發(fā)揮央企及國(guó)企體制優(yōu)勢(shì)，加大基礎(chǔ)性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)布局，以產(chǎn)業(yè)振興吸引人口集聚

在遼寧省資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程中，重點(diǎn)做好政策設(shè)計(jì)和營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化是關(guān)鍵。國(guó)有經(jīng)濟(jì)曾支撐東北地區(qū)城市繁榮發(fā)展幾十年，現(xiàn)在遼央企亦有十多家，且擁有以鞍鋼為代表在國(guó)際同行業(yè)具有較強(qiáng)影響力的特大型央企。新時(shí)代背景下，適時(shí)強(qiáng)化國(guó)有資本投資與國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局亦具有重大現(xiàn)實(shí)意義和長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略影響。一是積極發(fā)揮數(shù)量龐大實(shí)力強(qiáng)大的央企作用，加大對(duì)遼寧地區(qū)的投資力度，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，新時(shí)期“央地合作”程度與質(zhì)量將是決定未來(lái)一段時(shí)期遼寧城市人口外流趨勢(shì)與吸引新年輕人口群體的關(guān)鍵所在。二是進(jìn)一步強(qiáng)化市縣層級(jí)國(guó)資國(guó)企發(fā)展，使其成為承接國(guó)家實(shí)施重大專項(xiàng)支持工程項(xiàng)目的對(duì)接載體，不斷夯實(shí)國(guó)有經(jīng)濟(jì)根基與基礎(chǔ)。三是進(jìn)一步重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合大力發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定人口實(shí)現(xiàn)就地就業(yè)與創(chuàng)業(yè)，共建宜居宜業(yè)新家園。

（作者單位：1.遼寧省規(guī)劃咨詢與公共政策研究中心；2.遼寧大學(xué)國(guó)際經(jīng)濟(jì)與政治學(xué)院）